中國(guó)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的目標(biāo)定位與實(shí)現(xiàn)路徑

曹信邦 張小鳳

人口老齡化、高齡化是我們這個(gè)社會(huì)所面臨的一個(gè)永久性話題。中國(guó)人口老齡化速度快，老年人口數(shù)量大，2016年60周歲以上人口2.31億，占人口總量的16.67%，65周歲以上人口1.5億，占人口總量的10.8%（國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，1995-2017）。由于機(jī)能老化、慢性病等，人口老齡化引起失能老人數(shù)量不斷增長(zhǎng)和失能時(shí)間持續(xù)延長(zhǎng)，失能老人成為社會(huì)普遍關(guān)注的對(duì)象。為了應(yīng)對(duì)失能老人對(duì)個(gè)人或家庭的財(cái)務(wù)沖擊，2016年6月，人力資源和社會(huì)保障部頒布《關(guān)于開(kāi)展長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》），在全國(guó)15個(gè)地區(qū)開(kāi)展長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)工作，開(kāi)啟了國(guó)家層面長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)的先河。然而不同試點(diǎn)地區(qū)的制度設(shè)計(jì)呈現(xiàn)多元化態(tài)勢(shì)，對(duì)未來(lái)制度統(tǒng)一設(shè)置了無(wú)法回避的障礙，制度效率缺乏，其根本的原因是由于對(duì)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的目標(biāo)定位缺乏基本判斷。

一、長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度目標(biāo)定位的理論闡釋

社會(huì)政策是內(nèi)部因素和外部因素相互作用的結(jié)果。失能是伴隨著人類(lèi)的產(chǎn)生而產(chǎn)生的一種現(xiàn)象，但在家庭人口結(jié)構(gòu)較為合理、人口老齡化程度較低的社會(huì)，失能所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)可以由家庭成員互助來(lái)消解，風(fēng)險(xiǎn)的損失還沒(méi)有被放大。但是隨著人口老齡化，家庭小型化和核心化，失能人口長(zhǎng)期護(hù)理所帶來(lái)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)逐步被社會(huì)所關(guān)注。為了應(yīng)對(duì)失能風(fēng)險(xiǎn)，一些國(guó)家建立了以家計(jì)調(diào)查為基礎(chǔ)的救助制度對(duì)失能者提供經(jīng)濟(jì)上援助，也有國(guó)家建立普惠性福利制度對(duì)所有失能者提供免費(fèi)的護(hù)理服務(wù)（劉繼同，2016：99-101），也有一些國(guó)家建立社區(qū)綜合護(hù)理體系（小島克久，萬(wàn)琳靜，2017：7-9）。但是單一由國(guó)家財(cái)政普惠性的承擔(dān)失能老人長(zhǎng)期護(hù)理的責(zé)任，國(guó)家財(cái)政的壓力較大，特別是在經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)下行的時(shí)期，國(guó)家財(cái)政支付風(fēng)險(xiǎn)增加，因而由雇主、雇員、政府三方籌資的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度成為化解失能者長(zhǎng)期護(hù)理風(fēng)險(xiǎn)的重要機(jī)制，被許多國(guó)家所推崇。荷蘭、德國(guó)、日本等早期建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的國(guó)家，出發(fā)點(diǎn)就是通過(guò)保險(xiǎn)機(jī)制把失能者長(zhǎng)期護(hù)理服務(wù)的費(fèi)用由所有參保人共同承擔(dān)，減輕國(guó)家、失能者個(gè)人或家庭的負(fù)擔(dān)，滿足失能者有品質(zhì)的生活，國(guó)家財(cái)政壓力成為長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度產(chǎn)生的催化劑。

作為一項(xiàng)社會(huì)政策，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的目標(biāo)必須具有明確性，制度面對(duì)的社會(huì)問(wèn)題、受益人群必須具有針對(duì)性。長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的政策目標(biāo)要解決現(xiàn)實(shí)的社會(huì)問(wèn)題而不是不切實(shí)際、好高騖遠(yuǎn)，因而政策目標(biāo)需要根據(jù)現(xiàn)有的條件量力而行，具有可行性。長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的政策目標(biāo)還要考慮社會(huì)問(wèn)題變化規(guī)律和社會(huì)問(wèn)題之間的關(guān)聯(lián)，因而在制定政策時(shí)要考慮制度未來(lái)發(fā)展中的可持續(xù)性和協(xié)調(diào)性。否則，制度效率無(wú)法得到體現(xiàn)，制度權(quán)威難以維護(hù)，制度的公信度就會(huì)缺失，因而構(gòu)建中國(guó)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度需要目標(biāo)定位。

“目標(biāo)定位”一詞，有學(xué)者是指“把社會(huì)保障資源分配給人口中的特定子群體（通常是那些被認(rèn)為是最貧困的人）的過(guò)程”，有的學(xué)者是指“任何試圖確定一項(xiàng)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和相關(guān)受益人（受保護(hù)者）的做法都可被稱(chēng)著目標(biāo)定位”（尼爾·吉爾伯特，2004：1-2）。目前，中國(guó)經(jīng)濟(jì)下行、社會(huì)保障總體繳費(fèi)率較高，社會(huì)保障籌資渠道窄、籌資能力弱，在資源約束背景下，要實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度公平和效率最大公約數(shù)，需要對(duì)中國(guó)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的目標(biāo)定位。因而本文所指的目標(biāo)定位是指在有限的社會(huì)保障資源約束環(huán)境下確定制度目標(biāo)功能、目標(biāo)工具、目標(biāo)人群的行為。中國(guó)在試點(diǎn)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度時(shí)，首先需要科學(xué)界定長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的目標(biāo)定位。目標(biāo)定位就是堅(jiān)持“公平、效率、穩(wěn)定”的基本原則，即有助于保障需要者的需要，有助于制度的可持續(xù)性，有助于抑制被保險(xiǎn)人、服務(wù)供給者的道德風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)制度的公平。

（一）制度目標(biāo)功能定位

目標(biāo)功能定位是長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的靈魂，是制度目標(biāo)定位的基礎(chǔ)，直接影響著制度目標(biāo)工具和目標(biāo)人群定位。美國(guó)健康保險(xiǎn)學(xué)會(huì)（HIAA）認(rèn)為“長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)是為消費(fèi)者設(shè)計(jì)的，對(duì)其在發(fā)生長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)時(shí)發(fā)生的潛在的巨額護(hù)理費(fèi)用支出提供保障?！碧岢鲩L(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的功能定位為消除被保險(xiǎn)人長(zhǎng)期護(hù)理財(cái)務(wù)損失的風(fēng)險(xiǎn)（Health Insurance Association of American，1997：49）。國(guó)外學(xué)者從財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解機(jī)制的視角對(duì)失能老人長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度目標(biāo)進(jìn)行了界定，認(rèn)為長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)能夠提供相應(yīng)的資金，避免家庭陷入財(cái)務(wù)危機(jī)（Schnepper、Jeff A，2002：25）。而中國(guó)臺(tái)灣學(xué)者林志鴻認(rèn)為長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度目標(biāo)定位不僅是滿足失能老人生活護(hù)理和疾病護(hù)理的需要，還要維持和促進(jìn)失能者的身體功能，增進(jìn)失能者獨(dú)立自主的正常生活能力的提升（林志鴻，2000）。長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度目標(biāo)功能定位存在著是為了失能老人長(zhǎng)期護(hù)理提供財(cái)務(wù)損失的賠付，還是為了失能老人身體功能的康復(fù)而提供護(hù)理服務(wù)之爭(zhēng)。保險(xiǎn)的實(shí)質(zhì)是運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)集中和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的機(jī)制來(lái)化解少數(shù)人的經(jīng)濟(jì)損失，因而長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度是通過(guò)保險(xiǎn)機(jī)制由集合體所有參保者共擔(dān)失能老人長(zhǎng)期護(hù)理的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，這也是人口老齡化國(guó)家制定長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的初衷。提供長(zhǎng)期護(hù)理財(cái)務(wù)損失的賠付，有助于失能老人在獲得保險(xiǎn)賠付后通過(guò)市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)長(zhǎng)期護(hù)理服務(wù)。因此，作為保險(xiǎn)，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度直接目標(biāo)功能是財(cái)務(wù)損失的賠付，而不是服務(wù)的直接供給。護(hù)理服務(wù)是由市場(chǎng)體系來(lái)提供，需要由護(hù)理服務(wù)的需方通過(guò)市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)獲得，因而長(zhǎng)期護(hù)理服務(wù)的供給與長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度是終極目標(biāo)與手段之間的關(guān)系。長(zhǎng)期護(hù)理服務(wù)的供給是終極目標(biāo)，而長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)是實(shí)現(xiàn)終極目標(biāo)的手段。財(cái)務(wù)損失的賠付與滿足失能老人長(zhǎng)期護(hù)理需求是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面，前者有助于提升失能老人有效需求，刺激長(zhǎng)期護(hù)理服務(wù)業(yè)的發(fā)展，因而兩者是相輔相成的關(guān)系。

（二）制度目標(biāo)工具定位

以個(gè)人或家庭來(lái)承擔(dān)失能老人長(zhǎng)期護(hù)理的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)將越來(lái)越重，借助長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)化解財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成為一種制度選擇。但是，制度目標(biāo)工具定位存在著認(rèn)識(shí)上的差異，一種觀點(diǎn)認(rèn)為醫(yī)療保險(xiǎn)和長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的功能、服務(wù)提供機(jī)構(gòu)有差異，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)應(yīng)從醫(yī)療社會(huì)保險(xiǎn)制度分離出來(lái)，但不一定要把長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)獨(dú)立于醫(yī)療保險(xiǎn)制度之外，而是“基于醫(yī)療保險(xiǎn)的管理運(yùn)行機(jī)制，規(guī)劃財(cái)務(wù)獨(dú)立的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)可能是最優(yōu)的政策實(shí)踐”（彭宅文，2014：71）。但也有學(xué)者認(rèn)為長(zhǎng)期護(hù)理的風(fēng)險(xiǎn)屬性和風(fēng)險(xiǎn)特征決定了長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)可以成為一個(gè)獨(dú)立的社會(huì)保險(xiǎn)制度（曹信邦，2015：66-69）。是建立獨(dú)立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度還是建立依附于醫(yī)療保險(xiǎn)的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度，取決于長(zhǎng)期護(hù)理風(fēng)險(xiǎn)屬性以及長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)與醫(yī)療保險(xiǎn)制度之間的關(guān)系。

長(zhǎng)期護(hù)理風(fēng)險(xiǎn)要能被保險(xiǎn)所承保并成為獨(dú)立的險(xiǎn)種，首先必須具備四個(gè)前提條件：一是同質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)單位多，即必須要有足夠多的同質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)單位，大量風(fēng)險(xiǎn)單位的存在可以使得未來(lái)?yè)p失的預(yù)測(cè)更加精確，從而有利于保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)。二是風(fēng)險(xiǎn)損失可測(cè)量，即損失必須是確定的，能夠判斷損失確實(shí)發(fā)生了并可以用貨幣衡量損失程度，并對(duì)損失的程度可以做出價(jià)值判斷。三是損失必須是偶然的，即損失發(fā)生有一定的概率，而不是必然事件。四是損失不能是災(zāi)難性的，即集合體中，風(fēng)險(xiǎn)單位不能同時(shí)遭受損失，因?yàn)楸ｋU(xiǎn)是風(fēng)險(xiǎn)損失分擔(dān)機(jī)制，集合體中很小比例的風(fēng)險(xiǎn)單位損失由全體投保人共擔(dān)，否則風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后沒(méi)有損失承擔(dān)者。老年人長(zhǎng)期失能風(fēng)險(xiǎn)是社會(huì)普遍存在的風(fēng)險(xiǎn)，并且失能風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生具有數(shù)量多、發(fā)生概率較穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)損失可預(yù)測(cè)、不會(huì)出現(xiàn)災(zāi)難性，長(zhǎng)期護(hù)理風(fēng)險(xiǎn)特征符合可保風(fēng)險(xiǎn)四要素，是建立獨(dú)立的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)險(xiǎn)種的前提。

長(zhǎng)期護(hù)理財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不是個(gè)體特定的風(fēng)險(xiǎn)而是社會(huì)面臨的共同風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)的群體數(shù)量大，風(fēng)險(xiǎn)財(cái)務(wù)損失大，風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)消極影響大，雖然長(zhǎng)期護(hù)理需求事故一生可能僅發(fā)生一次，但風(fēng)險(xiǎn)可能持續(xù)到生命終結(jié)，需要護(hù)理的時(shí)間長(zhǎng)，財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)具有持續(xù)性和長(zhǎng)期性特點(diǎn)，個(gè)人或家庭財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)和心理負(fù)擔(dān)重，出現(xiàn)所謂的“家庭失靈”現(xiàn)象，失能老人長(zhǎng)期護(hù)理財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成為每一個(gè)老年人所要面臨的一個(gè)共同的風(fēng)險(xiǎn)且逐漸呈現(xiàn)出社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的特征，這就需要政府通過(guò)制度化措施化解風(fēng)險(xiǎn)，而長(zhǎng)期護(hù)理社會(huì)保險(xiǎn)是各主體責(zé)任共擔(dān)的最優(yōu)目標(biāo)工具選擇。

長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)與醫(yī)療保險(xiǎn)是兩個(gè)不同險(xiǎn)種。醫(yī)療護(hù)理與長(zhǎng)期護(hù)理在服務(wù)供給上有一定的差異，是滿足被保險(xiǎn)人不同身體功能狀態(tài)的需求。醫(yī)療護(hù)理主要是針對(duì)急性、慢性病患者，以醫(yī)師、護(hù)士在醫(yī)療機(jī)構(gòu)內(nèi)提供的以疾病治療為主要護(hù)理內(nèi)容的服務(wù)，護(hù)理服務(wù)提供期限短且專(zhuān)業(yè)。長(zhǎng)期護(hù)理主要是針對(duì)慢性病或生活自理能力喪失后需要長(zhǎng)期由第三方協(xié)助才能維持日常生活的護(hù)理服務(wù)，長(zhǎng)期護(hù)理的需要不具恢復(fù)性，醫(yī)療處置效果有限，長(zhǎng)期護(hù)理內(nèi)容是以生活照護(hù)為主，醫(yī)療救治為輔，護(hù)理服務(wù)可以在機(jī)構(gòu)、社區(qū)或居家。因此長(zhǎng)期護(hù)理與醫(yī)療護(hù)理側(cè)重點(diǎn)有區(qū)別，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)目標(biāo)人群就有差別，財(cái)務(wù)補(bǔ)償程度也有差別，前者包括醫(yī)療護(hù)理和生活護(hù)理財(cái)務(wù)補(bǔ)償，后者僅側(cè)重于疾病救治過(guò)程護(hù)理服務(wù)財(cái)務(wù)補(bǔ)償，見(jiàn)表1。以醫(yī)療護(hù)理保險(xiǎn)替代長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)，目標(biāo)人群受益面、風(fēng)險(xiǎn)損失補(bǔ)償程度都沒(méi)有真實(shí)反映長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度實(shí)際需要。兩個(gè)險(xiǎn)種的目標(biāo)、風(fēng)險(xiǎn)事故不同，顯然不適合把長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)依附于醫(yī)療保險(xiǎn)之中。因而，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)應(yīng)建立成為一個(gè)獨(dú)立的社會(huì)保險(xiǎn)險(xiǎn)種，這樣才能有助于發(fā)揮制度的保障功能。

表1：醫(yī)療護(hù)理與長(zhǎng)期護(hù)理比較

（三）制度目標(biāo)人群定位

長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)是為了化解失能者護(hù)理風(fēng)險(xiǎn)而設(shè)計(jì)的一種風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)制度，而要使得制度能夠發(fā)揮其自身的作用，首先要找到制度的真正需要者，無(wú)限擴(kuò)大和無(wú)限縮小長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度對(duì)象，都會(huì)導(dǎo)致制度真正需要者的風(fēng)險(xiǎn)得不到化解，制度效率會(huì)低下。長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度需要根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)潛在規(guī)模、損失發(fā)生概率對(duì)風(fēng)險(xiǎn)程度進(jìn)行排序，一般分為危急類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)、重要類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)和非重要類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)，由此找到真正的需要者。危急類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)是長(zhǎng)期護(hù)理潛在財(cái)務(wù)損失非常大，風(fēng)險(xiǎn)一旦發(fā)生會(huì)導(dǎo)致失能者個(gè)人或家庭財(cái)務(wù)巨大虧空，甚至破產(chǎn)；重要類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)是長(zhǎng)期護(hù)理潛在的財(cái)務(wù)損失大，會(huì)導(dǎo)致個(gè)人或家庭財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)加重，甚至負(fù)債，但不會(huì)破產(chǎn)；非重要類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)是長(zhǎng)期護(hù)理財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)損失可以由個(gè)人或家庭現(xiàn)有的收入、資產(chǎn)來(lái)應(yīng)付，不會(huì)帶來(lái)負(fù)債。在具體操作層面，可以綜合使用類(lèi)別定位和需求定位，即根據(jù)參保對(duì)象、受益年齡、健康狀況、補(bǔ)償程度等多維手段確定類(lèi)別人群，根據(jù)類(lèi)別人群的特定需求狀況來(lái)確定長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的真正需要者。

從年齡結(jié)構(gòu)看，任何年齡段的人群都有失能的可能性，但是失能率高低與年齡呈正相關(guān)，老年人因身體機(jī)能衰退、慢性病等原因，失能率高于年輕人（顧大男、曾毅，2006：9-13）。而在老年群體中，高齡老人又是失能的高風(fēng)險(xiǎn)群體，其失能率遠(yuǎn)超過(guò)低齡老人，成為失能的最主要人群，而這些失能老人長(zhǎng)期需要高額的護(hù)理服務(wù)費(fèi)用以維持基本生活需要，因而長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度最需要的目標(biāo)人群主要是老年人。所有人都有失能風(fēng)險(xiǎn)，但基于長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的保險(xiǎn)屬性以及與醫(yī)療保險(xiǎn)之間的聯(lián)系，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度應(yīng)該覆蓋所有醫(yī)療保險(xiǎn)參保者，包括職工醫(yī)療保險(xiǎn)參保者和城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)參保者。

從失能程度看，失能者有輕度失能、中度失能和重度失能之區(qū)別，不同的失能者由于失能程度的差別，長(zhǎng)期護(hù)理財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)損失就有差別，但無(wú)論失能程度輕重，失能者都有長(zhǎng)期護(hù)理財(cái)務(wù)損失，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的目標(biāo)定位就是不同程度失能者的財(cái)務(wù)損失補(bǔ)償。一般來(lái)講重度失能者的風(fēng)險(xiǎn)損失的負(fù)擔(dān)要大于中度失能者和輕度失能者。重度失能者長(zhǎng)期護(hù)理每天需要的服務(wù)時(shí)間長(zhǎng)、服務(wù)內(nèi)容復(fù)雜，既需要專(zhuān)業(yè)的生活護(hù)理服務(wù)，也需要專(zhuān)業(yè)的醫(yī)療護(hù)理服務(wù)，護(hù)理服務(wù)財(cái)務(wù)支出大，個(gè)人或家庭需要大量的舉債維持失能者長(zhǎng)期護(hù)理需要，個(gè)人或家庭會(huì)陷入財(cái)務(wù)危機(jī)。中度失能者的長(zhǎng)期護(hù)理也需要專(zhuān)業(yè)的生活護(hù)理服務(wù)和醫(yī)療護(hù)理服務(wù)，但是無(wú)論是服務(wù)時(shí)間、服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)專(zhuān)業(yè)化程度相對(duì)要低，護(hù)理服務(wù)支出要低于重度失能者，個(gè)人或家庭雖然有長(zhǎng)期護(hù)理?yè)p失，但一般家庭能夠維持收入和支出平衡，即使是通過(guò)舉債來(lái)維持，也不會(huì)使個(gè)人或家庭陷入財(cái)務(wù)危機(jī)。輕度失能者的護(hù)理服務(wù)時(shí)間短，內(nèi)容單一，專(zhuān)業(yè)化程度低，護(hù)理服務(wù)支出較低，個(gè)人或家庭能夠維持支出的需要。因而風(fēng)險(xiǎn)賠付要優(yōu)先解決重度失能者的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，其次是中度失能者的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，最后才是輕度失能者的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)。

（四）給付標(biāo)準(zhǔn)的目標(biāo)定位

長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的給付標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)被保險(xiǎn)人長(zhǎng)期護(hù)理財(cái)務(wù)損失的賠付程度。科學(xué)地確定長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)給付標(biāo)準(zhǔn)有助于把有限的資源合理分配給需要的人。無(wú)限擴(kuò)大待遇給付標(biāo)準(zhǔn)不利于制度的財(cái)務(wù)平衡，也會(huì)導(dǎo)致個(gè)人責(zé)任、家庭責(zé)任的無(wú)限退縮。無(wú)限降低待遇給付標(biāo)準(zhǔn)不利于被保險(xiǎn)人財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的化解，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的公信度會(huì)下降。

給付標(biāo)準(zhǔn)的目標(biāo)定位首先是補(bǔ)償范圍。補(bǔ)償范圍應(yīng)遵循“因果原則”，即因?yàn)槭芏a(chǎn)生的額外護(hù)理服務(wù)損失，換言之，失能前和失能后都需要的服務(wù)支出就不在長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的補(bǔ)償范圍。護(hù)理服務(wù)費(fèi)、設(shè)備使用費(fèi)、護(hù)理耗材等應(yīng)為長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)補(bǔ)償范圍，而對(duì)于在長(zhǎng)期護(hù)理期間發(fā)生的藥品費(fèi)用應(yīng)納入醫(yī)療保險(xiǎn)支付范圍，生活費(fèi)用、床位費(fèi)由失能者承擔(dān)。

給付標(biāo)準(zhǔn)的目標(biāo)定位需要確定補(bǔ)償比例。補(bǔ)償比例取決于制度的支付能力和由此產(chǎn)生的外部影響。較高的補(bǔ)償比例要由高繳費(fèi)率維持，勢(shì)必加重投保人經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)以及政府財(cái)政的負(fù)擔(dān)，激化繳費(fèi)群體與已受益群體之間矛盾，弱化了個(gè)人或家庭應(yīng)對(duì)未來(lái)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，整個(gè)社會(huì)對(duì)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度產(chǎn)生過(guò)度依賴(lài)，也不利于多支柱補(bǔ)償體系的建立。而較低的補(bǔ)償比例，雖然能夠維持制度收支平衡，但會(huì)產(chǎn)生被保險(xiǎn)人對(duì)制度信心不足的問(wèn)題，擴(kuò)大長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的覆蓋面難度大。因而補(bǔ)償比例是各種因素相互均衡的結(jié)果，目標(biāo)補(bǔ)償比例宜適度。個(gè)人適當(dāng)承擔(dān)一定比例的護(hù)理費(fèi)用，可以抑制過(guò)度需求，避免資源過(guò)度利用和浪費(fèi)，可以設(shè)置自付比例最高為25%，補(bǔ)償比例最高為75%。

給付標(biāo)準(zhǔn)的目標(biāo)定位還需對(duì)補(bǔ)償門(mén)檻科學(xué)界定。在長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度中，需要對(duì)“長(zhǎng)期”一詞加以界定，制度的本意是因部分失能者長(zhǎng)期處于失能狀態(tài)，而使護(hù)理服務(wù)財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)加重，需要通過(guò)保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制來(lái)化解，而短期失能可能帶來(lái)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)并不嚴(yán)重，個(gè)人或家庭能夠承擔(dān)財(cái)務(wù)損失。因而，需要設(shè)置長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度待遇給付門(mén)檻，即連續(xù)失能時(shí)間的界限，已經(jīng)實(shí)施長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的國(guó)家一般認(rèn)為不超過(guò)6個(gè)月為短期失能，超過(guò)6個(gè)月為長(zhǎng)期失能，長(zhǎng)期失能發(fā)生的護(hù)理服務(wù)財(cái)務(wù)損失由長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)賠付。

二、中國(guó)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)地區(qū)政策目標(biāo)定位的差異性

2016年6月開(kāi)始在全國(guó)開(kāi)展長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)工作以來(lái)，15個(gè)地區(qū)的試點(diǎn)工作逐步展開(kāi)，但是在探索建立適應(yīng)中國(guó)國(guó)情的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度過(guò)程中，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度目標(biāo)定位存在著明顯差異，少數(shù)試點(diǎn)地區(qū)目標(biāo)定位與制度初衷偏差較大，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）制度的目標(biāo)功能定位：財(cái)務(wù)損失的賠付與護(hù)理服務(wù)的供給并舉

在15個(gè)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的試點(diǎn)地區(qū)，由于對(duì)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的目標(biāo)功能定位理解上的偏差，導(dǎo)致目標(biāo)功能雙重定位。主要表現(xiàn)在：（1）雙重目標(biāo)功能。試點(diǎn)地區(qū)普遍存在著把長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的目標(biāo)功能定位為是財(cái)務(wù)損失的賠付與護(hù)理服務(wù)的供給并舉，把長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度目標(biāo)功能無(wú)限延伸，既要強(qiáng)調(diào)對(duì)失能者提供財(cái)務(wù)損失的賠付，也要強(qiáng)調(diào)護(hù)理服務(wù)的供給。一旦有雙重目標(biāo)功能的思維，就會(huì)制約長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的發(fā)展，目前部分試點(diǎn)地區(qū)總是認(rèn)為本地區(qū)長(zhǎng)期護(hù)理服務(wù)業(yè)還不成熟，護(hù)理服務(wù)數(shù)量、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)不能滿足失能者的基本需求，顧慮護(hù)理保險(xiǎn)有現(xiàn)金給付但購(gòu)買(mǎi)不到優(yōu)質(zhì)服務(wù)，因而認(rèn)為實(shí)施長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的條件不成熟，對(duì)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的信心不足。（2）目標(biāo)功能輸送渠道不準(zhǔn)確。目標(biāo)功能雙重定位使得長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度承擔(dān)著護(hù)理?yè)p失的賠付和護(hù)理服務(wù)供給的雙重責(zé)任，在目前護(hù)理服務(wù)市場(chǎng)還不成熟時(shí)，護(hù)理服務(wù)供給的渠道更多的是依靠政府直接或間接對(duì)市場(chǎng)干預(yù)獲取，還沒(méi)有形成護(hù)理服務(wù)市場(chǎng)的良性發(fā)展，擠占了長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的大量資源。雙重目標(biāo)功能是中國(guó)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度發(fā)展初期的一種客觀要求，是基于中國(guó)護(hù)理服務(wù)業(yè)不成熟時(shí)，為了建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度相配套工程的需要，但一旦護(hù)理服務(wù)市場(chǎng)成熟，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的目標(biāo)功能就要回歸。目前，由于護(hù)理服務(wù)市場(chǎng)的不成熟，幾乎所有試點(diǎn)地區(qū)都存在目標(biāo)功能雙重定位、目標(biāo)功能輸送渠道錯(cuò)位問(wèn)題，而在實(shí)施長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度較早的青島市，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度刺激了護(hù)理服務(wù)的需求，對(duì)護(hù)理服務(wù)市場(chǎng)的引導(dǎo)作用已經(jīng)顯現(xiàn)，目前護(hù)理服務(wù)業(yè)已經(jīng)初具規(guī)模，護(hù)理服務(wù)基本滿足了社會(huì)需求，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的目標(biāo)功能需要逐步回歸本位。

（二）制度的目標(biāo)工具定位：獨(dú)立架構(gòu)的護(hù)理保險(xiǎn)還是醫(yī)療保險(xiǎn)的子保險(xiǎn)

長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度定位應(yīng)該與醫(yī)療保險(xiǎn)制度有所區(qū)別，這兩個(gè)險(xiǎn)種針對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)事故不同，建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度就是要通過(guò)制度設(shè)計(jì)來(lái)化解失能者長(zhǎng)期護(hù)理的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。目前，目標(biāo)工具定位存在著爭(zhēng)議，有兩種不同的選擇，一種是以青島市、長(zhǎng)春市為典型代表的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)從屬于醫(yī)療保險(xiǎn)的運(yùn)作方式，即醫(yī)療護(hù)理保險(xiǎn)制度，主要解決失能者在疾病治療期間的護(hù)理服務(wù)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，目標(biāo)功能、目標(biāo)對(duì)象、籌資渠道和賠付標(biāo)準(zhǔn)從屬于醫(yī)療保險(xiǎn)。另一種是以上海市、成都市、南通市等地為典型代表的獨(dú)立架構(gòu)的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)險(xiǎn)種的運(yùn)作方式，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)作為一個(gè)獨(dú)立險(xiǎn)種，有著自己目標(biāo)功能、目標(biāo)對(duì)象、籌資渠道和賠付標(biāo)準(zhǔn)。制度目標(biāo)工具不同，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的目標(biāo)人群、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償范圍和程度就有差別。

（三）目標(biāo)人群定位：參保人群與保障對(duì)象地區(qū)間差異大

參保人群定位差異影響長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的目標(biāo)定位?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》提出，“試點(diǎn)階段，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度原則上主要覆蓋職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保人群”。試點(diǎn)地區(qū)根據(jù)自身實(shí)際，確定不同的參保人群。在實(shí)踐中參保人群有大有小，大部分試點(diǎn)地區(qū)選擇了“窄范圍”，如承德市、安慶市、成都市等覆蓋了城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)參保人群，而僅有少數(shù)試點(diǎn)地區(qū)選擇“寬范圍”，如青島市、南通市、上海市等覆蓋了城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)參保人群和城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)參保人群。參保人群定位的差異是制度人為規(guī)定，而不是制度內(nèi)在規(guī)律，反映了試點(diǎn)地區(qū)對(duì)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度真正的需要者缺乏統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。目標(biāo)人群定位模糊勢(shì)必會(huì)剝奪一部分長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度需要者的權(quán)利，增加被剝奪者個(gè)人或家庭財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)。

保障對(duì)象差異影響長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的目標(biāo)定位。《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)重度保障對(duì)象的總體原則，“長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度以長(zhǎng)期處于失能狀態(tài)的參保人群為保障對(duì)象，重點(diǎn)解決重度失能人員基本生活照料和與基本生活密切相關(guān)的醫(yī)療護(hù)理等所需費(fèi)用。試點(diǎn)地區(qū)可根據(jù)基金承受能力，確定重點(diǎn)保障人群和具體保障內(nèi)容，并隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步調(diào)整保障范圍和保障水平”。但是試點(diǎn)地區(qū)對(duì)保障對(duì)象的界定存在一定的差異。

年齡的約束條件存在差異。試點(diǎn)地區(qū)有兩種做法：一種是賠付的目標(biāo)人群是老年人，60周歲及以上參加長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的老年人才有資格獲得護(hù)理保險(xiǎn)待遇支付，主要是減輕失能風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率較大的老年人財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，其中以上海市為典型代表；另一種是賠付的目標(biāo)人群為所有參保者，即參加長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的參保者只要發(fā)生長(zhǎng)期護(hù)理風(fēng)險(xiǎn)損失就可以獲得待遇支付，目前試點(diǎn)地區(qū)基本上把所有參保者作為待遇支付的目標(biāo)人群，沒(méi)有年齡的限制條件。

失能程度的約束條件存在差異。不同的失能者存在著失能程度的差異，形成輕度失能、中度失能和重度失能之分，而長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度是賠付重度失能者還是所有失能者的護(hù)理風(fēng)險(xiǎn)。試點(diǎn)地區(qū)形成了兩種不同的做法：一種是賠付目標(biāo)人群僅針對(duì)重度失能者，如南通市、承德市、上饒市、成都市等都規(guī)定賠付的對(duì)象為“參保人因疾病、傷殘等原因常年臥床達(dá)到或預(yù)期達(dá)到6個(gè)月以上，生活完全不能自理，病情基本穩(wěn)定”；另一種是的賠付對(duì)象包括中度失能者和重度失能者，如上海市規(guī)定“暫定為60周歲及以上、經(jīng)評(píng)估失能程度達(dá)到評(píng)估等級(jí)二至六級(jí)且在評(píng)估有效期內(nèi)的參保人員，可以享受長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)待遇”。

失能等級(jí)評(píng)估指標(biāo)存在差異。失能等級(jí)評(píng)估指標(biāo)是定位長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度目標(biāo)人群和損失補(bǔ)償程度的基礎(chǔ)，由于制定失能等級(jí)評(píng)估指標(biāo)的前期工作不到位，試點(diǎn)地區(qū)大部分參照國(guó)際康復(fù)醫(yī)學(xué)領(lǐng)域常用的《日常生活活動(dòng)能力評(píng)定量表》，即巴氏量表（Barthel Index）來(lái)評(píng)估失能等級(jí)，以日常生活中最基本活動(dòng)能力進(jìn)食、輪椅與床位間的移動(dòng)、個(gè)人衛(wèi)生、上廁所、洗澡、行走于平地上、上下樓梯、穿脫衣服、大便控制和小便控制等10項(xiàng)活動(dòng)評(píng)估失能者受限程度并加以量化。而2016年上海市出臺(tái)了《上海市老年照護(hù)統(tǒng)一需求評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，采用自理能力和疾病輕重兩個(gè)維度得分值來(lái)決定需要護(hù)理的等級(jí)，其中自理能力中日常生活活動(dòng)能力、工具性日常生活活動(dòng)能力和認(rèn)知能力三個(gè)維度權(quán)重分別占85%、10%和5%，上海市失能等級(jí)評(píng)估指標(biāo)與其他試點(diǎn)地區(qū)使用的巴氏量表不同，目標(biāo)人群范圍更大。

（四）目標(biāo)補(bǔ)償程度定位：補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償比例與補(bǔ)償門(mén)檻地區(qū)差異大

針對(duì)被保險(xiǎn)人失能后經(jīng)評(píng)估符合長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)賠付要求，不同試點(diǎn)地區(qū)的補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償比例和補(bǔ)償門(mén)檻存在差異。

在補(bǔ)償范圍上，沒(méi)有形成一個(gè)統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，部分試點(diǎn)地區(qū)補(bǔ)償范圍較窄，如承德市，僅承擔(dān)床位費(fèi)和護(hù)理服務(wù)費(fèi)，不承擔(dān)護(hù)理材料費(fèi)和護(hù)理設(shè)備使用費(fèi)等。而部分試點(diǎn)地區(qū)補(bǔ)償范圍較寬，如青島市、上饒市，承擔(dān)床位費(fèi)、護(hù)理服務(wù)費(fèi)、設(shè)備使用費(fèi)、護(hù)理耗材等，部分符合規(guī)定的藥品費(fèi)也納入支付范圍。

在補(bǔ)償比例上，試點(diǎn)地區(qū)差距較大。長(zhǎng)春市參保職工補(bǔ)償比例為90%，參保居民補(bǔ)償比例為80%；上海市居家護(hù)理服務(wù)支付比例90%，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理服務(wù)支付比例85%。而大部分試點(diǎn)地區(qū)補(bǔ)償比例基本上控制在70%。

在補(bǔ)償門(mén)檻上，部分試點(diǎn)地區(qū)認(rèn)為長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)是對(duì)長(zhǎng)期失能人群護(hù)理負(fù)擔(dān)較重的損失補(bǔ)償，而對(duì)于短期護(hù)理?yè)p失負(fù)擔(dān)較輕，可以由個(gè)人或家庭承擔(dān)，因而需提高補(bǔ)償門(mén)檻，如南通市、承德市、上饒市、成都市等都規(guī)定賠付的對(duì)象為因疾病、傷殘等原因常年臥床達(dá)到或預(yù)期達(dá)到6個(gè)月以上，生活完全不能的自理參保人群，以體現(xiàn)“長(zhǎng)期”精神，而大部分試點(diǎn)地區(qū)補(bǔ)償門(mén)檻低。

三、中國(guó)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度目標(biāo)定位分步推進(jìn)的戰(zhàn)略構(gòu)想

中國(guó)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度精準(zhǔn)的目標(biāo)定位是制度實(shí)施的前提，而分步推進(jìn)戰(zhàn)略有助于目標(biāo)定位的穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)。發(fā)達(dá)國(guó)家的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度已經(jīng)運(yùn)行了近半個(gè)世紀(jì)，并且還在不斷探索和完善之中，各國(guó)根據(jù)自己的價(jià)值理念形成了不同的目標(biāo)定位。中國(guó)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度正處在試點(diǎn)階段，需要根據(jù)中國(guó)國(guó)情確定制度的目標(biāo)定位，目的是覆蓋有失能風(fēng)險(xiǎn)的所有群體，滿足失能者長(zhǎng)期護(hù)理的最基本需求。但是，由于受到制度環(huán)境的約束，因而實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)定位不可能一蹴而就，需要分步推進(jìn)，從風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率最大的需要者逐步覆蓋到所有的需要者，從滿足最低需要逐步提高到滿足基本需要。

（一）制度創(chuàng)建期：重在搭建制度框架，目標(biāo)定位宜窄不宜寬

設(shè)置5年左右的制度創(chuàng)建期，以搭建制度框架為主要任務(wù)。在制度創(chuàng)建期，資金來(lái)源主要依靠醫(yī)療保險(xiǎn)資金的調(diào)劑、政府財(cái)政撥款、福利彩票資金等籌集，還沒(méi)有形成制度內(nèi)在的資金平衡機(jī)制，因而在制度創(chuàng)建期的目標(biāo)定位的基本思路是宜窄不宜寬。（1）優(yōu)先解決失能風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率較高的老年人群體的失能風(fēng)險(xiǎn)，主要解決失能老人中的重度失能老人的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)（萬(wàn)誼娜，2017：113-114）。（2）重點(diǎn)解決日常生活活動(dòng)能力中最基本活動(dòng)能力受限的老年人護(hù)理服務(wù)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。（3）制度覆蓋的群體與城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)制度一致，與城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)制度捆綁實(shí)施長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度，因?yàn)槌擎?zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)制度參保人群的資金來(lái)源渠道相對(duì)穩(wěn)定，且雇主、個(gè)人多方籌資，政府財(cái)政壓力小；而城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度的資金主要來(lái)源于政府財(cái)政支持，個(gè)人承擔(dān)的份額較小，制度本身的財(cái)務(wù)收支壓力大，如果在長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度創(chuàng)建期就覆蓋城鄉(xiāng)居民，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致政府財(cái)政壓力加大，在長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度還不成熟時(shí)，覆蓋面過(guò)寬會(huì)導(dǎo)致制度自身財(cái)力出現(xiàn)危機(jī)。（4）嚴(yán)格限制給付標(biāo)準(zhǔn)，床位費(fèi)、護(hù)理服務(wù)費(fèi)、設(shè)備使用費(fèi)、護(hù)理耗材等為長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)補(bǔ)償范圍。失能者經(jīng)過(guò)失能評(píng)估6個(gè)月后可以申請(qǐng)享受長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)補(bǔ)償，在制度創(chuàng)建期補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)比例為60%，對(duì)于居家護(hù)理的可以適度提高補(bǔ)償比例。

（二）制度完善期：重在完善制度內(nèi)容，目標(biāo)定位逐步推進(jìn)

在制度創(chuàng)建期后，設(shè)置5年左右的制度完善期，制度完善期的主要任務(wù)是完善長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的財(cái)務(wù)籌資機(jī)制、覆蓋范圍、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和待遇標(biāo)準(zhǔn)等。在制度完善期，制度的資金來(lái)源實(shí)施個(gè)人、雇主和國(guó)家三方共擔(dān)的責(zé)任機(jī)制，資金來(lái)源渠道寬，制度內(nèi)部財(cái)務(wù)能夠均衡，因而在制度成熟期目標(biāo)定位的基本思路是穩(wěn)步推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)失能老人的全覆蓋，滿足失能老人長(zhǎng)期護(hù)理服務(wù)的基本需要。（1）完善失能等級(jí)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，失能者從最基本的日常生活活動(dòng)能力受限老年人，逐步擴(kuò)大到認(rèn)知障礙人群（焦培欣，2017：34-35）。（2）目標(biāo)人群從優(yōu)先解決60周歲及以上重度失能老人財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大到60周歲及以上中度失能老人群體的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。（3）制度覆蓋的群體從單一的城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)參保人群，擴(kuò)大到城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)參保人群。（4）適度提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，緩解失能者財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)。在失能者連續(xù)失能6個(gè)月后，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)逐步提高到75%，個(gè)人負(fù)擔(dān)25%。對(duì)于居家護(hù)理的可以適度提高補(bǔ)償比例至85%。

（三）制度成熟期：重在目標(biāo)全覆蓋，提升目標(biāo)人群生活品質(zhì)

在制度完善期后，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度進(jìn)入制度成熟期，制度成熟期的主要任務(wù)是目標(biāo)人群全覆蓋，不斷提升目標(biāo)人群長(zhǎng)期護(hù)理服務(wù)質(zhì)量，滿足目標(biāo)人群的生活品質(zhì)。（1）長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不斷完善，以滿足不同失能者護(hù)理服務(wù)的需求。（2）目標(biāo)人群從60周歲及以上的老年人，逐步擴(kuò)大到所有參保人群中失能者，既包括老年失能者也包括年輕人中的失能者，但60周歲以下失能者必須符合法定的疾病和失能等級(jí)才能享受長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的待遇給付。（3）賠付對(duì)象從重度失能、中度失能者擴(kuò)大到輕度失能者，但輕度失能者至少有2項(xiàng)及以上ADLS功能障礙。（4）護(hù)理服務(wù)內(nèi)容從生活護(hù)理、醫(yī)療護(hù)理延伸到精神慰藉，以滿足精神障礙人群的護(hù)理服務(wù)需求。