環(huán)衛(wèi)工人的體面勞動實現(xiàn)了嗎？
——基于15個副省級城市政策文本的分析

徐成浩

“體面勞動”( Decent Work)這一概念最早是在1999年6月由時任國際勞工組織主席的胡安·索馬維亞在第87屆國際勞工大會上提出的。所謂“體面勞動”，就是指生產(chǎn)性的勞動，即勞動者的權(quán)利受到保護、獲得足夠的收入和充分的社會保護；意味著充足的工作崗位，而且人們擁有廣泛的就業(yè)渠道。同時他還強調(diào)，體面勞動就是要保證廣大勞動者能夠在自由、安全、公正和有尊嚴(yán)的條件下工作（ILO，1999）。

隨著城市化進程加快和環(huán)衛(wèi)行業(yè)市場化的逐漸深入，環(huán)衛(wèi)隊伍結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化，行業(yè)矛盾逐步凸顯，實現(xiàn)環(huán)衛(wèi)工人體面勞動的呼聲日益高漲。2012年5月，住建部、人社部、公安部等七部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進一步保障環(huán)衛(wèi)行業(yè)職工合法權(quán)益的意見(建城〔2012〕73號）》，要求各地區(qū)、各有關(guān)部門要切實保障環(huán)衛(wèi)職工合法權(quán)益，保證環(huán)衛(wèi)隊伍穩(wěn)定，實現(xiàn)環(huán)衛(wèi)事業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。這一中央政策的出臺為環(huán)衛(wèi)工人實現(xiàn)體面勞動提供了政策支持，同時也為各級地方政府的具體實踐提供了政策指引。那么，地方政府在保障環(huán)衛(wèi)工人的合法權(quán)益、實現(xiàn)其體面勞動方面的進展如何？這一過程中又存在哪些問題？以及怎樣進一步完善相關(guān)政策以更好地實現(xiàn)環(huán)衛(wèi)工人體面勞動？這些都是各級政府部門在下一步的政策過程中需要考慮的關(guān)鍵問題。據(jù)此，本文從15個副省級城市的相關(guān)政策文本切入，研究各地方政府在實現(xiàn)環(huán)衛(wèi)工人體面勞動方面的政策現(xiàn)狀，挖掘其中值得借鑒推廣的經(jīng)驗，剖析現(xiàn)有政策存在的問題及原因，進而提出建設(shè)性意見。

一、文獻回顧

受歷史因素及其“職業(yè)特殊性”的影響，環(huán)衛(wèi)工人在生存狀況、生活質(zhì)量等方面依然處于弱勢，保障環(huán)衛(wèi)工人的合法權(quán)益、實現(xiàn)其體面勞動是當(dāng)前政府治理和建設(shè)服務(wù)型政府、推進基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)在要求，具有現(xiàn)實性意義。以下主要從環(huán)衛(wèi)工人群體的職業(yè)現(xiàn)狀及其影響因素兩個方面的研究進行文獻回顧。

學(xué)界現(xiàn)有文獻樣本中，對環(huán)衛(wèi)工人職業(yè)現(xiàn)狀的研究多集中在薪資待遇、社會保障、職業(yè)身份認(rèn)同以及工作條件等方面。例如，楊文健、康紅梅就指出，環(huán)衛(wèi)農(nóng)民工的生存困境主要表現(xiàn)在：勞動時間長、強度大而缺少休閑娛樂，薪酬待遇低而生活貧困，安全風(fēng)險突出而缺乏社會保障，精神緊張而健康狀況堪憂等方面（楊文健、康紅梅，2011：119-124）。丁百仁則從職業(yè)認(rèn)同的視角進行分析，認(rèn)為我國環(huán)衛(wèi)工人的職業(yè)認(rèn)同已經(jīng)達到了“中等化”水平，但仍有一部分低于平均水平，且各維度間差異明顯，整體狀況不容樂觀（丁百仁，2014）。牛喜霞等經(jīng)實證研究發(fā)現(xiàn)，隊伍素質(zhì)偏低、相關(guān)保障不足、生活質(zhì)量堪憂、人際交往缺乏、社會地位低下、心理創(chuàng)傷嚴(yán)重是環(huán)衛(wèi)工人群體普遍存在的問題（牛喜霞、邱靜、謝建社，2014：104-112）。劉紅升、閆一凡則從作業(yè)安全的角度出發(fā)，指出環(huán)衛(wèi)工人作業(yè)安全保障狀況不容樂觀,其現(xiàn)狀主要表現(xiàn)為：人身生命安全難以保障、身體健康狀況不容樂觀、心理所受傷害不容忽視、財產(chǎn)安全經(jīng)常受到威脅（劉紅升、閆一凡，2007：67-70）。曹文用“三低”來概括當(dāng)前環(huán)衛(wèi)工人的生存現(xiàn)狀，即工資收入低、社會地位低、勞動環(huán)境安全系數(shù)低（曹文，2014：291-293）。

而在有關(guān)環(huán)衛(wèi)工人職業(yè)現(xiàn)狀影響因素的研究中，學(xué)界的共識是：制度性因素、個體因素以及社會因素是造成環(huán)衛(wèi)工人生存困境的三大主因。如康紅梅從社會排斥視域出發(fā)，指出環(huán)衛(wèi)農(nóng)民工因戶籍制度設(shè)限而困頓于有合同編制的正式工人；社會資本的缺乏和社會組織不完善，導(dǎo)致環(huán)衛(wèi)工人的利益訴求無法實現(xiàn)；并且多維因素致使其文化素養(yǎng)低下，無法獲取進階的技能知識，遭到市場排斥（康紅梅，2015：82-93）。謝建社等則認(rèn)為管理體系的不完善、社會公眾排斥以及社會保障不到位是制約新生代環(huán)衛(wèi)工人生存與發(fā)展的主要因素（謝建社、江曉賢、陳錚偉，2013：60-66）。劉嬌、陳克娥通過對一線環(huán)衛(wèi)工人的生存狀況進行調(diào)查，指出勞動合同得不到有效地簽訂與落實、工作環(huán)境惡劣、崗前培訓(xùn)不到位、環(huán)衛(wèi)工人的維權(quán)意識較差以及市民的素質(zhì)較差等是造成環(huán)衛(wèi)工人生存現(xiàn)狀的主因（劉嬌、陳克娥，2012：104-105）。蔡剛則進一步指出，環(huán)衛(wèi)經(jīng)費來源不足、環(huán)衛(wèi)體制改革尚不成熟是導(dǎo)致環(huán)衛(wèi)工人權(quán)益受損的主要原因（蔡剛，2013：30-31）。

綜合分析上述文獻，筆者認(rèn)為，現(xiàn)有文獻仍存在以下研究空間：第一，現(xiàn)有文獻研究主要是針對個案的實證研究或歸納性的綜合研究，缺乏獲取相關(guān)實踐概況的政策文本分析式研究；第二，多數(shù)研究囿于突出問題及其形塑機制，而較少考慮政府相關(guān)舉措和改善的進度問題。政府實現(xiàn)環(huán)衛(wèi)工人體面勞動的政策文本研究上的缺乏，將會制約政府部門對我國環(huán)衛(wèi)工人職業(yè)現(xiàn)狀的宏觀把控，進而將影響環(huán)衛(wèi)工人體面勞動的實現(xiàn)程度。公共政策文本作為政策的物化載體，是政府行為正式的、系統(tǒng)的、可追溯的文字記錄，形成政府調(diào)控和管理行為的真實“印跡”，成為政策分析的事實依據(jù)（任弢、黃萃、蘇竣，2017：96-101）。對其進行必要的解讀、分析與歸納整理，可以更加全面地了解政府在實現(xiàn)環(huán)衛(wèi)工人體面勞動上的進展，進而更好地回答環(huán)衛(wèi)工人體面勞動如何實現(xiàn)的問題。

二、樣本選取與研究設(shè)計

（一）樣本選取

自設(shè)立之初，副省級城市就扮演著“試驗田”和“領(lǐng)銜者”的重要角色（周靖祥，2014：20-32）。相較于一般城市而言，副省級城市行政級別為副部級，在受所屬省份管轄的同時又與中央有著密切的聯(lián)系，在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃上，副省級城市政府已經(jīng)擁有了省級政府的權(quán)限。因此，副省級城市經(jīng)濟更加發(fā)達、城市人口眾多、相關(guān)政策更為健全，其政策內(nèi)容既承接了中央政策的宏觀指導(dǎo)又從地方實際出發(fā)，具有統(tǒng)籌性與現(xiàn)實性。相關(guān)的政策信息在其政府門戶網(wǎng)站以及相關(guān)網(wǎng)站上均可查詢，研究對象明確且有較為充足的研究信息，為政策文本分析提供了標(biāo)準(zhǔn)化樣本。在此基礎(chǔ)上，本文主要從15個副省級城市的官方網(wǎng)站和法律之星官方網(wǎng)站搜索相應(yīng)的政策文本，具體政策形式包括意見、通知、辦法、規(guī)定和公告等，并從中篩選出符合“環(huán)衛(wèi)工人”的有關(guān)內(nèi)容，進行整體性分析。其中，法律之星官方網(wǎng)站中省級政策文本較多，以“環(huán)衛(wèi)工人”為主題進行檢索，篩選掉不相關(guān)信息，截至2017年12月30日，最終獲得有效政策文本47篇，其中省級政策文本28篇，副省級城市政策文本19篇。

（二）研究設(shè)計

本文以政策作用對象為研究起點，分析挖掘不同對象在實現(xiàn)體面勞動上存在的差異與問題。同時，體面勞動的實現(xiàn)需要借助一定的指標(biāo)來衡量，國際勞工組織現(xiàn)行的體面勞動衡量指標(biāo)體系主要包含就業(yè)機會、工作的穩(wěn)定性與安全性、社會保障、足夠的工作收入與生產(chǎn)性的工作、合宜的勞動時間、兼顧工作、家庭與個人生活、應(yīng)摒棄的工作、就業(yè)中機會和待遇的均等、社會對話及工人與雇主代表權(quán)、體面勞動的經(jīng)濟與社會環(huán)境等11 類指標(biāo)（曹兆文，2012：32-38）。據(jù)此，本文選取15個副省級城市的有關(guān)政策作為樣本，將其同國際勞工組織的體面勞動指標(biāo)體系進行比對，從中篩選出與實現(xiàn)體面勞動相關(guān)的政策內(nèi)容，結(jié)果發(fā)現(xiàn)各地的政策內(nèi)容具有較大相似性，主要集中在工資福利待遇、社會保障、工作環(huán)境、社會支持與人員素質(zhì)五個方面。本文從這五個方面的政策資源關(guān)注點出發(fā)，并以標(biāo)準(zhǔn)化的指標(biāo)為參照進行分析（見表1），以了解各地政府在實現(xiàn)環(huán)衛(wèi)工人體面勞動方面的發(fā)展現(xiàn)狀與問題。

三、副省級城市實現(xiàn)環(huán)衛(wèi)工人體面勞動的政策文本分析

（一）政策適用類群分析

政策適用類群是指適用該政策內(nèi)容的相關(guān)群體，不適用者則被排除在政策范圍之外，無權(quán)享受相關(guān)政策保障。正如邁克爾·沃爾澤所說的那樣，“市場通常對所有來者都開放，但那些不具有成員資格的人在市場中是最脆弱和不受保護的……他們往往被排斥在共同體的安全和福利供應(yīng)之外……他們在集體中總是處于沒有保障的位置，總是處于被驅(qū)逐、處于一種無窮無盡的危險狀態(tài)?！保ㄟ~克爾·沃爾澤，2009：35）因此，相關(guān)政府部門關(guān)注在制定保障環(huán)衛(wèi)工人合法權(quán)益、實現(xiàn)環(huán)衛(wèi)工人體面勞動方面的政策時適用類群分析便顯得尤為重要。

表1：政策資源關(guān)注點的評估指標(biāo)

作為事業(yè)單位的環(huán)衛(wèi)部門，如今受到越來越多擇業(yè)者的青睞，編制內(nèi)的環(huán)衛(wèi)工人享受著事業(yè)單位“從搖籃到墳?zāi)埂钡纳鐣Ｕ虾透＠５珦?jù)相關(guān)資料統(tǒng)計，當(dāng)今中國社會400多萬的環(huán)衛(wèi)從業(yè)人員中，八成以上卻是進城務(wù)工人員，他們多是通過熟人或社區(qū)推薦的形式完成就業(yè)，被排斥在編制之外且沒有簽訂相關(guān)勞動合同，屬于“臨時職工”。這就意味著這部分“編外工”“臨時工”無法享受像正式環(huán)衛(wèi)工人那樣的榮譽、權(quán)利和保障。這在一定程度上激化了環(huán)衛(wèi)行業(yè)的內(nèi)部矛盾，導(dǎo)致了環(huán)衛(wèi)工人流失率高等問題。

本文從政策適用類群的維度對15個副省級城市的相關(guān)政策文本進行對比分析，發(fā)現(xiàn)各副省級城市在制定環(huán)衛(wèi)工人權(quán)益保障政策時存在適用類群的差異，大體可分為明確表述型與未明確表述型兩個大類，具體又可細(xì)分為合同制環(huán)衛(wèi)工人與非合同制環(huán)衛(wèi)工人兩大類群（見表2）。例如：大連、深圳兩市在制定相關(guān)政策時就明確指明政策適用類群為正式編制外非合同制環(huán)衛(wèi)職工群體，針對環(huán)衛(wèi)隊伍的突出問題，精準(zhǔn)發(fā)力，著力解決編制外環(huán)衛(wèi)臨時工群體的權(quán)益保障問題，以實現(xiàn)其體面勞動；而武漢、杭州、廣州、寧波等市頒布相關(guān)政策的適用類群則僅限于勞動合同制環(huán)衛(wèi)職工群體，而并未涉及非合同制職工；沈陽、長春、哈爾濱、青島等7個副省級城市相關(guān)政策的適用類群則涵蓋了整個環(huán)衛(wèi)工人隊伍，并要求各用人單位同環(huán)衛(wèi)工人簽訂勞動合同。這表明，大部分副省級城市在政策適用類群方面存在共性，既涵蓋了合同制環(huán)衛(wèi)正式職工群體，也涵蓋了非合同制環(huán)衛(wèi)臨時職工群體，做到了全覆蓋。另一方面，這種未明確表述型的政策，在執(zhí)行過程中也可能會出現(xiàn)執(zhí)行偏差的問題。政策適用類群的這種模糊性給政策執(zhí)行者留下了很大的自由裁量空間，這就可能使得政策在執(zhí)行過程中由于主觀或客觀因素的影響而偏離既定政策目標(biāo)，從而達不到預(yù)期的政策效果。

表2：各副省級城市政策適用類群對比

（二）政策資源配置的傾向性分析

當(dāng)前，環(huán)衛(wèi)工人作為城市社會的底層勞動者，似乎常常獲得“關(guān)愛”，各大媒體上關(guān)愛環(huán)衛(wèi)工人的新聞屢見不鮮，但環(huán)衛(wèi)工人群體最需要獲得的公平職業(yè)對待卻沒有得到切實關(guān)注。首先，收入與勞動付出嚴(yán)重不符。他們干著最臟、最累的工作，但由于技術(shù)含量低，導(dǎo)致工資待遇較差，基本工資在城市最低工資線附近浮動。其次，工作環(huán)境上缺乏基本保障，工具基本上還是多年前的老四件——掃帚、鐵鍬、撮斗和手推車，機械化作業(yè)程度低，缺乏休息場所。再次，他們的社會保險、定期體檢等社會保障也相對不足。除此之外，由于環(huán)衛(wèi)工人隊伍整體素質(zhì)普遍偏低，在現(xiàn)實生活中被許多城市人視為沒文化、素質(zhì)低、外表臟的“次等公民”，致使其社會融入困難。這些問題制約著環(huán)衛(wèi)工人生存現(xiàn)狀的切實改善，使其無法真正實現(xiàn)體面勞動。因此，如何重點解決好這幾方面的突出問題，使環(huán)衛(wèi)工人能夠真正有尊嚴(yán)地工作，便成為相關(guān)政府部門制定與執(zhí)行政策的重中之重。

通過對比分析可以發(fā)現(xiàn)，目前各副省級城市出臺的相關(guān)政策文本中政策資源的關(guān)注點也主要集中在以下幾個方面，即：工資福利待遇、社會保障、工作環(huán)境、社會支持與人員素質(zhì)（見表3）。所以，本文將著重從這五個方面對各副省級城市實現(xiàn)環(huán)衛(wèi)工人體面勞動的政策內(nèi)容進行對比分析，以探究當(dāng)前環(huán)衛(wèi)工人體面勞動的實現(xiàn)進度及存在的問題。

1.工資福利待遇

工資福利待遇是環(huán)衛(wèi)工人生存困境中最需要解決也是最根本的問題，因為經(jīng)濟收入決定了其在社會中的地位，影響著其消費水平和生活質(zhì)量，進而也就制約著其自身素質(zhì)的提高。因此，如果這一根本問題得不到有效解決，體面勞動的實現(xiàn)也就無從談起。在工資標(biāo)準(zhǔn)方面，深圳、廣州、廈門、西安等市的做法是提高環(huán)衛(wèi)工人月基礎(chǔ)工資最低標(biāo)準(zhǔn)。如深圳市《關(guān)于進一步改善環(huán)衛(wèi)工人待遇實施細(xì)則的通知（深府辦〔2017〕4號）》中就強調(diào)，“環(huán)衛(wèi)工人基礎(chǔ)工資按不低于當(dāng)年度本市最低工資標(biāo)準(zhǔn)的110%確定，逢政策性調(diào)整最低工資標(biāo)準(zhǔn)時，應(yīng)當(dāng)于新的最低工資標(biāo)準(zhǔn)實施日始當(dāng)月相應(yīng)調(diào)整其基礎(chǔ)工資”。哈爾濱、杭州、青島、大連等市則實行環(huán)衛(wèi)工人工資正常增長機制同時落實崗位補貼。如大連市人民政府辦公廳《關(guān)于進一步改善和提高環(huán)衛(wèi)職工工資福利待遇的意見（大政辦發(fā)〔2013〕91號）》就指出，“環(huán)衛(wèi)職工收入3年應(yīng)當(dāng)逐步達到本市社會平均工資標(biāo)準(zhǔn)水平，并建立正常增長機制”。在福利待遇方面，各市也都根據(jù)實際情況因地制宜，主要包括發(fā)放高溫補貼、提供免費早餐、建設(shè)休息站等。由此可以看出，各副省級城市在提高環(huán)衛(wèi)工人工資福利待遇方面的具體舉措雖有所差異，但都對這一問題進行了不同程度的關(guān)注與改善。

表3：各副省級城市環(huán)衛(wèi)工人公共服務(wù)政策的資源關(guān)注點

2.社會保障

當(dāng)前，環(huán)衛(wèi)工人的社會保障缺失比較嚴(yán)重，絕大多數(shù)環(huán)衛(wèi)工人沒有同用人單位簽訂勞動合同，這就意味著他們只是“臨時工”，不能像正式職工那樣享受所謂的“五險一金”。導(dǎo)致這一問題的一個重要原因就是我國的戶籍制度，這種制度設(shè)置和安排形成和固化了城鄉(xiāng)二元制的社會格局，使得農(nóng)民工被排斥在城市勞動者的社會保障制度之外。對此，廣州、大連、濟南、武漢等10個副省級城市積極探索，在相關(guān)政策中明確要求用人單位與環(huán)衛(wèi)工人簽訂勞動合同，為環(huán)衛(wèi)工人辦理養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險等社會保險手續(xù)，做到應(yīng)保盡保并足額繳納社會保險費。其中，杭州市人民政府辦公廳在《關(guān)于進一步解決環(huán)衛(wèi)工人實際困難保障其合法權(quán)益的意見（杭政辦〔2008〕14號）》中還強調(diào)，要為簽訂一年以上勞動合同的環(huán)衛(wèi)職工繳納住房公積金，并規(guī)定繳納標(biāo)準(zhǔn)不得低于基礎(chǔ)工資的5%；廣州市則落實環(huán)衛(wèi)工人的子女義務(wù)教育，通過積分制促進環(huán)衛(wèi)工人的戶籍身份落實。這表明，社會保障是各地方政府在實現(xiàn)環(huán)衛(wèi)工人體面勞動過程中的一個重要政策落腳點，對其給予了比較大的政策資源傾斜。這其中，廣州市的做法值得借鑒，因為它從根本上突破了傳統(tǒng)的戶籍制度對環(huán)衛(wèi)工人的限制，使其能夠享受到和城市勞動者同樣的社會保障。

3.工作環(huán)境

“寧愿自己一身臟,換來城市家園美”，環(huán)衛(wèi)工人在保持城市環(huán)境的整潔優(yōu)美、維持城市的文明形象、促進城市經(jīng)濟發(fā)展等方面付出了辛勤的努力，為市民營造了一個舒適、整潔的生活環(huán)境。然而，環(huán)衛(wèi)工人在維護城市環(huán)境的同時自身卻處于惡劣的工作環(huán)境之中。目前，我國環(huán)衛(wèi)行業(yè)的機械化程度還比較低，多數(shù)環(huán)衛(wèi)工作還要靠體力勞動，尤其是一線環(huán)衛(wèi)工人，經(jīng)常身處日曬雨淋的工作環(huán)境之中。同時，環(huán)衛(wèi)工人面臨的工作風(fēng)險較大，交通事故、被人毆打的情況時有發(fā)生。目前，在改善環(huán)衛(wèi)工人工作環(huán)境方面出臺相關(guān)政策的副省級城市有廣州、哈爾濱、西安、杭州等11個城市，主要是通過推進機械化作業(yè)、提高機掃程度、建設(shè)休息站以及為環(huán)衛(wèi)工人配備專用服飾等措施來改善環(huán)衛(wèi)工人的作業(yè)環(huán)境。例如，哈爾濱市《城市環(huán)衛(wèi)作業(yè)人員安全保障條例（哈人發(fā)〔2014〕1號）》中的“環(huán)衛(wèi)作業(yè)單位應(yīng)當(dāng)加大機械化作業(yè)設(shè)施、設(shè)備的投入，減輕環(huán)衛(wèi)作業(yè)人員勞動強度，提高作業(yè)效率和安全系數(shù)；環(huán)衛(wèi)部門、環(huán)衛(wèi)作業(yè)單位應(yīng)當(dāng)保證環(huán)衛(wèi)作業(yè)人員工間休息，根據(jù)有關(guān)規(guī)定設(shè)置環(huán)衛(wèi)作業(yè)人員休息用房，為環(huán)衛(wèi)作業(yè)人員工間休息及車輛停放提供條件；市環(huán)衛(wèi)部門應(yīng)當(dāng)和公安交通管理部門共同制定具備警示作用的我市環(huán)衛(wèi)作業(yè)人員專業(yè)標(biāo)志服裝以及環(huán)衛(wèi)作業(yè)設(shè)施、設(shè)備的標(biāo)準(zhǔn)?！边@些措施較為全面地改善了環(huán)衛(wèi)工人的作業(yè)環(huán)境，可以有效提升環(huán)衛(wèi)工人的工作效率和工作安全程度。

4.社會支持

在媒體語境與官方話語體系里，環(huán)衛(wèi)工人常被賦予各種光鮮靚麗的稱號，如“城市美容師”“馬路天使”等。但在現(xiàn)實生活中，由于歷史與現(xiàn)實原因，環(huán)衛(wèi)工人的社會認(rèn)同度卻處于較低水平，其社會聲譽較差，職業(yè)尊嚴(yán)經(jīng)常受到公眾的貶低與忽視，這嚴(yán)重影響了環(huán)衛(wèi)工人的職業(yè)認(rèn)同，不利于其體面勞動的實現(xiàn)。現(xiàn)代社會中，職業(yè)能夠為個體提供一種非常重要的身份，職業(yè)認(rèn)同與個人的職業(yè)決策、職業(yè)探索和職業(yè)成功等都有密切的聯(lián)系,當(dāng)然也關(guān)系到一個人在當(dāng)前復(fù)雜的職業(yè)環(huán)境中的適應(yīng)性問題（高艷、喬志宏、宋慧婷，2011：47-53），低水平的職業(yè)認(rèn)同破壞了環(huán)衛(wèi)隊伍的穩(wěn)定，不利于環(huán)衛(wèi)行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。因此，增強社會支持，提高環(huán)衛(wèi)工人的職業(yè)認(rèn)同尤為重要。這不僅需要加大宣傳力度，還需要凝聚各種社會力量，為環(huán)衛(wèi)工人營造一個良好的社會環(huán)境。哈爾濱、大連、西安、杭州等9市在此問題上采取的共性措施是加強宣傳教育，通過“環(huán)衛(wèi)工人日”、文藝匯演等活動，在全社會形成人人自覺維護清潔環(huán)境的良好風(fēng)尚，營造關(guān)心環(huán)衛(wèi)工人、尊重環(huán)衛(wèi)工人勞動成果、支持環(huán)衛(wèi)工作的良好氛圍。此外，西安、寧波等市還積極開展各種技能培訓(xùn)，如職業(yè)技能培訓(xùn)、職業(yè)道德培訓(xùn)等，落實全員培訓(xùn)制度，以提高環(huán)衛(wèi)工人自身的職業(yè)認(rèn)同。但是，在社會支持方面，有的地方政府還未意識到其重要性，相關(guān)政策資源配給不夠充分；而且政策內(nèi)容也主要集中于增強社會支持方面，在提高環(huán)衛(wèi)工人自身的職業(yè)認(rèn)同方面相關(guān)政策內(nèi)容則較為單一。

5.人員素質(zhì)

隨著城市化進程的加快，城市規(guī)模不斷擴大，大量的垃圾需要收集、處理，需要技能化、專業(yè)化的現(xiàn)代化環(huán)衛(wèi)隊伍。但在中國，對一線環(huán)衛(wèi)工人的學(xué)歷要求普遍偏低。根據(jù)廣州市長陳建華2013年提供的數(shù)據(jù)，廣州市90%的環(huán)衛(wèi)工人為初中或以下學(xué)歷，而且接受過崗位培訓(xùn)的環(huán)衛(wèi)工人更是少之又少，大多數(shù)都沒有參加過崗位培訓(xùn)。文化水平偏低與職業(yè)培訓(xùn)欠缺是我國環(huán)衛(wèi)工人隊伍人員素質(zhì)普遍偏低的典型表現(xiàn)，致使環(huán)衛(wèi)工人缺乏議價能力且很難從事其他工作。寧波、青島、長春、成都等6市在這一方面提出了較為完善的政策措施，主要包括通過各種形式的安全教育培訓(xùn)、專業(yè)的技能培訓(xùn)以及工作標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范化來提高環(huán)衛(wèi)工人的專業(yè)文化素質(zhì)；強化職業(yè)知識的普及與交流；開展技術(shù)比武活動等幾方面措施。如寧波市《關(guān)于印發(fā)進一步加強市容環(huán)衛(wèi)行業(yè)管理實施意見的通知（甬政辦發(fā)〔2014〕70號）》中就強調(diào)要強化技能培訓(xùn)，“建立環(huán)衛(wèi)行業(yè)職業(yè)資格評定機制，鼓勵環(huán)衛(wèi)工人參加相應(yīng)等級的職業(yè)技能鑒定，完善職業(yè)資格激勵政策，充分發(fā)揮職業(yè)資格在考核和工資分配中的杠桿作用。建立環(huán)衛(wèi)行業(yè)培訓(xùn)資金保障體系，各級政府要把環(huán)衛(wèi)工人職業(yè)資格培訓(xùn)、技能培訓(xùn)等資金納入年度財政預(yù)算。”相對而言，其他副省級城市在這一方面基本還處于政策空白階段。

通過上述政策資源配置傾向性分析，可以發(fā)現(xiàn)，各副省級城市在工資福利待遇、社會保障和工作環(huán)境方面存在較大的政策資源傾斜，其中有關(guān)工資福利待遇的政策已經(jīng)實現(xiàn)了全覆蓋，這同當(dāng)前環(huán)衛(wèi)隊伍所面臨的突出矛盾不無關(guān)系。相比之下，在環(huán)衛(wèi)工人的社會支持與人員素質(zhì)方面，各地政府投入的政策資源則相對不足，且差異較大，表明這類問題還未形成共識，有著較大的完善空間。

四、完善建議

在既有成績的基礎(chǔ)上，現(xiàn)針對各副省級城市政策文本中的不足，提出以下幾點建議。

（一）明晰政策適用類群，消除執(zhí)行偏差

各副省級城市在制定政策時需明晰政策適用類群，擴大政策適用范圍，以消除由于適用對象模糊而導(dǎo)致的政策執(zhí)行偏差。針對當(dāng)前大部分環(huán)衛(wèi)職工屬編外人員，且勞動合同簽訂率低的問題，在接下來的政策制定與完善過程中要擴大適用范圍，著重關(guān)照編制外未簽訂勞動合同的環(huán)衛(wèi)職工群體，并建立長效機制，逐步將其納入公共服務(wù)保障體系，使他們也能擁有正式職工的福利待遇與社會保障，從而更好地享受這份工作帶來的尊嚴(yán)，真正實現(xiàn)體面勞動。

（二）合理配置政策資源，軟硬兼施、雙管齊下

當(dāng)前政策資源主要集中在提高工資福利待遇、完善相關(guān)社會保障、改善工作環(huán)境等硬件措施方面，而在像增強環(huán)衛(wèi)工人的職業(yè)認(rèn)同、提升環(huán)衛(wèi)工人隊伍的整體素質(zhì)等軟件措施方面卻發(fā)力不足。下一步，各地方政府部門需統(tǒng)籌配置政策資源，對已相對完善的政策內(nèi)容應(yīng)減少關(guān)注，避免某些領(lǐng)域獲得重復(fù)支持，導(dǎo)致資源浪費；而對有較大完善空間的政策內(nèi)容則需加大傾斜力度，以完善、強化相關(guān)政策，實現(xiàn)均衡配比。同時，政策資源的配置還需要考慮合法與合情的問題，當(dāng)前社會背景下改善環(huán)衛(wèi)工人的生存現(xiàn)狀是必須的，但應(yīng)強調(diào)改善的適度原則，不可過度，以免給予其過多的關(guān)注，從而打破既有社會均衡，導(dǎo)致矯枉過正，引發(fā)新的社會沖突。

（三）各副省級城市之間應(yīng)相互取長補短，形成長效政策學(xué)習(xí)機制

通過上述分析可以看到，各副省級城市的相關(guān)政策或多或少都存在漏洞，并不健全。接下來各級地方政府的政策建設(shè)應(yīng)擺脫“閉門造車”模式，不能只依賴于本地資源和已有經(jīng)驗，而應(yīng)關(guān)注其他地方政府實踐經(jīng)驗的傳播與擴散，做到相互之間取長補短，形成長效學(xué)習(xí)機制。但在學(xué)習(xí)的同時也應(yīng)注意協(xié)調(diào)性的問題，需結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，學(xué)習(xí)借鑒適合自己的政策內(nèi)容，不能生搬硬套，只有這樣才能使相關(guān)政策日臻完善。

五、結(jié)語

通過對15個副省級城市關(guān)于實現(xiàn)環(huán)衛(wèi)工人體面勞動政策的對比分析，可以看出地方政府部門在保障環(huán)衛(wèi)工人合法權(quán)益、實現(xiàn)其體面勞動方面已取得了長足進展，政策體系也日臻完善。環(huán)衛(wèi)工人的生存現(xiàn)狀得以改善固然可喜，但上述相關(guān)政策文本分析也充分表明，當(dāng)前地方政府在政策制定上仍然存在漏洞，有失偏頗。具體表現(xiàn)為：適用對象不甚明確，政策資源配置不當(dāng)?shù)?。地方政府?yīng)該清楚地認(rèn)識到改善公共服務(wù)、保障民生是一項長期的、艱苦卓絕的工程，并不是一時的運動式治理就可以解決的社會問題，要做好打攻堅戰(zhàn)的準(zhǔn)備，在實踐中不斷積累經(jīng)驗，以完善其政策體系。