論行政負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴的情形

李美霖

（延邊大學(xué)，吉林延吉 133002）

1 問(wèn)題的提出

我國(guó)關(guān)于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴的法律依據(jù)是《行政訴訟法》的第三條和《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>的解釋》的129條。但是因?yàn)榉梢?guī)定得過(guò)于籠統(tǒng)，導(dǎo)致實(shí)踐中存在許多問(wèn)題，如行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人具體都包括哪些職位的哪些人，行政負(fù)責(zé)人不能出庭的時(shí)候應(yīng)當(dāng)委托的工作人員的范圍，具體包括什么職位，沒(méi)有人出庭時(shí)如何作出缺席判決等。為了使《行政訴訟法》第3 條規(guī)定的行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度得到更有效的執(zhí)行，2018 年司法解釋針對(duì)該制度在實(shí)踐中遇到的問(wèn)題作了一些規(guī)定。本文主要從無(wú)法確定行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭的情形為主展開(kāi)論述，討論2018 年司法解釋中的應(yīng)當(dāng)出庭的情形以及在實(shí)踐中如何判斷一個(gè)案件是否應(yīng)該由行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴。

2 行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的意義

我國(guó)2017 年《行政訴訟法》第3 條第3 款規(guī)定，被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭。“這是一條極具中國(guó)特色的規(guī)定”(1)，行政負(fù)責(zé)人應(yīng)訴制度自此在立法上得以確立。這項(xiàng)制度是指行政機(jī)關(guān)在面對(duì)行政訴訟時(shí)，該機(jī)關(guān)的行政負(fù)責(zé)人需要按照法院或者行政訴訟法和司法解釋的要求親自出庭參與訴訟。

在最開(kāi)始提出行政負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴的要求時(shí)，很多行政機(jī)關(guān)并不履行法律規(guī)定的應(yīng)當(dāng)出庭的法定義務(wù)，而是僅委托工作人員或者僅委托律師出庭，還有一些行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人出庭后，完全不了解案件情況，以一種“完成任務(wù)”的態(tài)度出庭[1]，對(duì)于解決實(shí)質(zhì)性的行政爭(zhēng)議沒(méi)有起到關(guān)鍵作用。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度本質(zhì)上是為了更好地解決行政爭(zhēng)議，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人了解案件相關(guān)情況，并且做好充足準(zhǔn)備到庭積極參加訴訟活動(dòng)，保障行政審判活動(dòng)中的每個(gè)步驟都能客觀獨(dú)立地依照《行政訴訟法》的規(guī)定層層推進(jìn)。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人親自出庭應(yīng)訴減少了內(nèi)容上可能會(huì)出現(xiàn)的傳達(dá)有誤的現(xiàn)象，有助于雙方達(dá)成高效率的交流和協(xié)商，促進(jìn)行政爭(zhēng)議的解決，同時(shí)減少上訴的概率，“將行政糾紛在當(dāng)庭得到較好的解決，也可以避免上訪事件的頻繁發(fā)生，有助于提高行政效率節(jié)約行政資源”(2)。這項(xiàng)制度不僅可以實(shí)質(zhì)解決行政爭(zhēng)議，緩和官民矛盾，優(yōu)化行政審判環(huán)境，還促進(jìn)了行政機(jī)關(guān)依法行政和我國(guó)依法治國(guó)的進(jìn)程。

3 行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴案件的范圍

根據(jù)《行政訴訟法》第3 條的規(guī)定，嚴(yán)格來(lái)說(shuō)所有行政案件都需要行政負(fù)責(zé)人出庭進(jìn)行訴訟活動(dòng)，但法律又存在在不能出庭的情況下的委托其他相關(guān)工作人員的制度，“對(duì)于負(fù)責(zé)人不出庭也沒(méi)有作任何限制性規(guī)定，一些學(xué)者認(rèn)為這是一種立法者的有意為之[2]?！币?yàn)樾姓?fù)責(zé)人要處理的工作也很繁重，所以不對(duì)所有案件都作出必須要出庭的絕對(duì)性規(guī)定。在2018 年司法解釋中對(duì)于出庭的案件的情形作出了概括性的規(guī)定，129 條規(guī)定了四種情形行政負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭，即涉及重大公益的案件，社會(huì)關(guān)注度高的案件，可能引發(fā)群體性事件的案件和人民法院書(shū)面建議行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭的案件。但是在司法實(shí)踐中對(duì)于應(yīng)當(dāng)出庭的案件類型還是存在很多疑問(wèn)，如重大公共利益中的重大公共利益怎么定義，社會(huì)關(guān)注度的高低怎么量化，什么是群體性事件以及什么情況下可能引發(fā)群體性事件等。因此應(yīng)當(dāng)對(duì)這些重要的問(wèn)題作出具體解釋。對(duì)2018 年司法解釋規(guī)定的四種情形進(jìn)行解釋是十分有必要的，明確應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴的情形，妥善解決行政爭(zhēng)議，促進(jìn)依法行政，弘揚(yáng)法治精神。

3.1 以最高法院司法解釋為視角

3.1.1 涉及重大公共利益的案件

明確什么是涉及重大公共利益的案件要首先明確公共利益的含義，然后在程度上找到重大的范圍。公共利益是不特定的多數(shù)群體享有的、遍布公民、普遍生活領(lǐng)域的合法權(quán)益。其中包括房屋征收、水電費(fèi)繳納、為了公共利益的房屋拆遷等涉及到社會(huì)不特定多數(shù)群體的行政案件[3]。對(duì)于重大的理解，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)是有可能侵害或者已經(jīng)侵害到公民的生命和身體健康的程度，或者是會(huì)對(duì)社會(huì)大多數(shù)人的財(cái)產(chǎn)產(chǎn)生影響的程度。近幾年我國(guó)對(duì)于食品廠與藥品廠的監(jiān)督力度加大，也就說(shuō)明了食品與藥品對(duì)于公民的影響是比較重大的，所以關(guān)系到食品與藥品安全的因素自然是屬于重大的社會(huì)公共利益的。除了食品藥品這些供公民直接食用或服用的產(chǎn)品外，還有我們所有人身處的生態(tài)環(huán)境和與我們生活有密切聯(lián)系的資源保護(hù)，都已經(jīng)屬于對(duì)公共利益會(huì)產(chǎn)生重大影響的要素了，在行政案件涉及生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)時(shí)也應(yīng)當(dāng)將其劃分在這類案件范圍內(nèi)，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。所以可以得出一個(gè)結(jié)論，與大多數(shù)公民都密切相關(guān)的一些權(quán)益在可能受到侵害或者已經(jīng)受到侵害時(shí)，就屬于涉及了重大公共利益。雖然對(duì)于重大的標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法作出完全具體的規(guī)定，但可以設(shè)置一個(gè)兜底性的情形減少法官裁量一個(gè)案件是否需要行政負(fù)責(zé)人出庭的情形的權(quán)利，也可以使行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人方便判斷當(dāng)行政機(jī)關(guān)被訴時(shí)自己是否應(yīng)當(dāng)要出庭應(yīng)訴。

3.1.2 社會(huì)關(guān)注度高的案件

在現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)如此發(fā)達(dá)的社會(huì)，很多案件經(jīng)過(guò)媒體的曝光很容易引發(fā)很高的社會(huì)關(guān)注度，行政案件也不例外。在2018 年司法解釋中規(guī)定了這種吸引了社會(huì)高度關(guān)注的情形，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人是應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴的，但沒(méi)有對(duì)社會(huì)關(guān)注度的量化標(biāo)準(zhǔn)作出相關(guān)規(guī)定，所以司法實(shí)踐中也很難判斷什么樣的案件才算是引發(fā)了較高的社會(huì)關(guān)注度，后續(xù)也很難要求行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人必須出庭應(yīng)訴。對(duì)社會(huì)關(guān)注度高的案件的標(biāo)準(zhǔn)作出具體定義和范圍是很重要的，對(duì)于行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的發(fā)展和行政機(jī)關(guān)依法行政都是有價(jià)值的且有必要的。由于現(xiàn)在司法透明度很高，除了涉及國(guó)家秘密和個(gè)人隱私的案件裁判文書(shū)都可以在裁判文書(shū)網(wǎng)看到，公民對(duì)于執(zhí)法的公正性關(guān)注度也越來(lái)越高。在這種條件下，許多當(dāng)事人在認(rèn)為自己的案件沒(méi)有得到公平合理地解決后，選擇在微博或者朋友圈發(fā)布相關(guān)的案件信息，并且將法院作出的判決一并發(fā)布，一旦引起一些有影響力的博主或者明星的關(guān)注，轉(zhuǎn)發(fā)的人數(shù)可以高達(dá)幾十萬(wàn)。所以可以把社交媒體的轉(zhuǎn)發(fā)量作為社會(huì)關(guān)注度的量化標(biāo)準(zhǔn)，如轉(zhuǎn)發(fā)量或者閱讀量達(dá)到十萬(wàn)時(shí)，就屬于社會(huì)高度關(guān)注的案件，該案件相關(guān)的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人就應(yīng)該出庭應(yīng)訴；另一種是如果案件經(jīng)過(guò)中央、省級(jí)，或者本地的重要媒體報(bào)道也可以認(rèn)定為社會(huì)關(guān)注度高的案件[4]，也屬于行政負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)要出庭應(yīng)訴的情形。

3.1.3 可能引發(fā)群體性事件的案件

群體性事件發(fā)生的原因一般是因?yàn)槿嗣袢罕姷募m紛矛盾沒(méi)有得到公平有效地處理而引起群體性規(guī)模的矛盾和抵抗[5]。引發(fā)群體性事件的因素一般是不穩(wěn)定的，但大多容易引起社會(huì)群體的共鳴，從而進(jìn)一步加大行政案件的規(guī)?！，F(xiàn)實(shí)司法實(shí)踐中，以土地征用糾紛、房屋拆遷糾紛、城管與商販之間的糾紛為常見(jiàn)的幾種容易引發(fā)群體性事件的情形[6]。2018 年司法解釋的原文是要求行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在可能引發(fā)群體性事件的案件出庭，筆者認(rèn)為“可能”二字增加了判斷行政負(fù)責(zé)人出庭情形的難度。因?yàn)橐l(fā)群體性事件的案件范圍本身就不清晰，前面又加上“可能”會(huì)使其更加模糊。對(duì)群體性事件中的具體要素作出詳細(xì)規(guī)定，筆者認(rèn)為可以通過(guò)兩種方式做一個(gè)初步衡量：一是將行政案件涉及的人數(shù)作為其中一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)衡量是否可能引發(fā)群體性事件；二是如果行政案件涉及社會(huì)不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，即可能影響群眾利益和社會(huì)穩(wěn)定的問(wèn)題和矛盾，也應(yīng)當(dāng)要求行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴。行政案件的類型越來(lái)越復(fù)雜，對(duì)于可能引發(fā)群體性事件的案件作出完全具體的列舉幾乎是不可能的，所以對(duì)案件作出這種兜底性的概括也可以明確很大一部分案件是否屬于可能引發(fā)群體性事件的案件，解決行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)于是否應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴不明的困境。

3.2 以地方規(guī)范性文件為視角

由于2018 年司法解釋規(guī)定的四種情形并不清晰，實(shí)踐中對(duì)于行政負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴的情形的裁量權(quán)是交給各地制定的規(guī)范性文件的。杭州市人民政府辦公廳發(fā)布的《杭州市行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴管理辦法》中規(guī)定被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭的情形有：涉及重大公共利益、社會(huì)高度關(guān)注或可能引發(fā)群體性事件的案件三種與司法解釋規(guī)定的一樣的情形；法院書(shū)面建議行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭的案件；行政機(jī)關(guān)一審敗訴，二審法院決定開(kāi)庭審理的案件；法院裁定再審，或者檢察機(jī)關(guān)抗訴和檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的案件；上級(jí)行政機(jī)關(guān)認(rèn)為被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)出庭的其他案件。2020 年8 月20 日施行的長(zhǎng)春市行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴規(guī)定中的第八條也有相應(yīng)說(shuō)明：對(duì)于涉及生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、公共衛(wèi)生安全、行政征收與補(bǔ)償、確認(rèn)土地等自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)、應(yīng)急管理、市場(chǎng)監(jiān)管等案件；最高人民法院提審以及檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟案件；人民法院書(shū)面通知行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭的案件；其他應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭的案件，行政負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。

3.3 分析

上文列舉的杭州市和長(zhǎng)春市的規(guī)范性文件中都規(guī)定了一些司法解釋中沒(méi)有規(guī)定的，但仍然需要行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的案件情形。比如最高人民法院提審的案件和公益訴訟，這些案件大多是有較大影響力的案件，并且涉及人數(shù)較多的群體的利益的，是需要行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人親自出庭應(yīng)訴的。筆者認(rèn)為地方規(guī)范性文件中出現(xiàn)的司法解釋中沒(méi)有的情形，是對(duì)司法解釋的補(bǔ)充，并沒(méi)有超出司法解釋規(guī)定的幾種情形，只是在其基礎(chǔ)上作了具體化的舉例說(shuō)明。這種做法是合理的，因?yàn)樾姓?fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的意義在于通過(guò)制度和行政訴訟法條文強(qiáng)制約束行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭參加庭審活動(dòng)，積極應(yīng)訴，提高行政效率，便于解決實(shí)質(zhì)性行政爭(zhēng)議。舉例說(shuō)明行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的情形，也會(huì)使行政負(fù)責(zé)人更容易判斷什么樣的案件本人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴，所以形式上增加行政負(fù)責(zé)人出庭的案件情形，是符合制度制定初衷的。

4 結(jié)語(yǔ)

因?yàn)榭紤]到行政案件的復(fù)雜程度和案件類型的多元化，所以只對(duì)行政負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴的情形作適當(dāng)列舉和兜底概括是合理的做法。在2018 年司法解釋規(guī)定的情形之外，筆者認(rèn)為應(yīng)該把涉及到民生的重大問(wèn)題，比如關(guān)系到公民的就業(yè)問(wèn)題、保險(xiǎn)和福利、和公民接受教育等，這些都是與公民的基本權(quán)利有關(guān)的情形。還有上文提到的長(zhǎng)春市制定的規(guī)定中提到的最高人民法院提審以及檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟案件行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人也應(yīng)當(dāng)出庭，這些都是涉及到多數(shù)人利益或者影響較大的案件，行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人與當(dāng)事人面對(duì)面解決行政爭(zhēng)議更有利于當(dāng)事人得到合理有效的結(jié)果。

行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度是一項(xiàng)極具中國(guó)特色的制度，承載著優(yōu)化審判環(huán)境、緩和官民矛盾、實(shí)質(zhì)化解爭(zhēng)議、推進(jìn)依法行政的工具性價(jià)值[7]。要想使這項(xiàng)制度充分發(fā)揮其特色與作用，就要明確制度中的具體各項(xiàng)問(wèn)題，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的范圍，不出庭時(shí)委托其他工作人員的委托制度，以及最重要的是在什么情形行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。在解決這些問(wèn)題后，這項(xiàng)制度會(huì)變得清晰起來(lái)，使行政機(jī)關(guān)明確這項(xiàng)制度的具體內(nèi)容，行政機(jī)關(guān)才可以嚴(yán)格按照規(guī)定讓負(fù)責(zé)人在應(yīng)當(dāng)出庭的時(shí)候積極準(zhǔn)備出庭應(yīng)訴，達(dá)到緩和官民矛盾并化解行政爭(zhēng)議的效果，促進(jìn)我國(guó)依法行政。

注釋

(1)應(yīng)松年.《行政訴訟法》修改的亮點(diǎn)與期待[N].法制日?qǐng)?bào),2015-01-28.

(2)喻少如.功能主義視閾下的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度[J].法學(xué)評(píng)論,2016(5):30-39.