智庫如何介入政策制定過程：可能的路徑

柏必成

智庫的目的和作用在于影響政策過程，尤其是影響政策的制定，影響力是智庫的生命力[1]。智庫對政策制定的影響是以智庫介入政策制定過程為前提的，沒有介入，便不會產(chǎn)生影響力。而理解智庫如何介入政策制定過程，一要明確智庫的介入行為與介入方式，二要明確智庫的介入路徑與介入軌跡。政策制定過程包含議程設(shè)置和政策形成兩個大的環(huán)節(jié)，其中前者是公共問題進(jìn)入政策議程、轉(zhuǎn)變?yōu)檎邌栴}的過程，后者是為政策問題尋求解決方案的過程。智庫對議程設(shè)置環(huán)節(jié)的介入與對政策形成環(huán)節(jié)的介入共同構(gòu)成了智庫介入政策制定過程的路徑。目前學(xué)界對于智庫的介入行為與介入方式已有較多研究。有學(xué)者認(rèn)為，政策制定總是以理性主義為取向的，因而知識易于得到順利運(yùn)用，可以直接、線性地影響到政策制定[2]。這時，智庫介入政策制定過程的方式是直接的。而由兩大群體理論[3]（two-communities theory）和啟迪模型[4]（enlightenment model）共同構(gòu)成的知識運(yùn)用理論（knowledge utilization theory）則強(qiáng)調(diào)知識在政策制定中的運(yùn)用不是直接的和線性的，而是具有隨機(jī)性、模糊性和滲透性。這時，智庫介入政策制定過程的方式是間接的。我國有學(xué)者通過研究，將智庫介入政策制定過程的方式劃分為自下而上的介入和自上而下的介入[5]，或者劃分為主動介入和被動介入[6]。然而，對于智庫的介入路徑，目前還缺乏專門和系統(tǒng)的探討，有待于通過進(jìn)一步的研究為人們的認(rèn)識提供理論支持和理論工具?；诖?，本文主要運(yùn)用規(guī)范分析和案例分析的研究方法，首先對智庫介入政策制定過程的因由進(jìn)行分析，并明確智庫在政策制定過程中不同的介入點(diǎn)，由此為分析智庫介入政策制定過程的路徑提供基礎(chǔ)；接著根據(jù)議題提出者的不同，分3種情況依次對智庫介入政策制定過程的路徑加以分析，以識別出各種可能的介入路徑，并對一些典型的介入路徑進(jìn)行案例分析；最后進(jìn)行總結(jié)和討論。

一、智庫介入政策制定過程的因由及不同的介入點(diǎn)

思想市場如同商品市場，也存在著供求關(guān)系，智庫是思想市場上的供給方，提供的是思想產(chǎn)品；政府、公眾、媒體與學(xué)界都可能成為思想產(chǎn)品的需求方（用戶）[7]，其中最為重要的需求方是決策者（政策制定者）。我們把決策者在思想市場上的需求稱為決策咨詢需求，這里也主要著眼于決策咨詢需求展開相關(guān)分析。智庫對政策制定過程的介入，既可能出于決策咨詢需求的拉動作用，又可能出于思想產(chǎn)品供給的推動作用。

（一）需求拉動下的介入

決策者的咨詢需求總體上表現(xiàn)為兩大類：一是需要明確現(xiàn)實(shí)中存在的問題；二是需要明確解決問題的方案和措施。前者是對問題識別和問題界定的需求，后者是對方案設(shè)計(jì)的需求。有了需求，就會產(chǎn)生滿足需求的動機(jī)和動力。決策咨詢需求是通過一定的思想產(chǎn)品來滿足的，在咨詢需求的作用下，決策者會形成內(nèi)在的動力去尋求能夠滿足自身需求的思想產(chǎn)品，這就給智庫提供了介入政策制定過程的條件和機(jī)會。由于決策者咨詢需求類型的不同，智庫的介入行為既可能影響到議程的設(shè)置，又可能影響到政策的形成。

決策咨詢需求在有些情況下是不公開的，這時智庫介入政策制定過程是決策者主動問計(jì)于智庫的結(jié)果，智庫的介入方式是直接的，但能夠介入到政策制定過程的智庫在數(shù)量上卻是十分有限的，大量智庫根本感知不到?jīng)Q策者的咨詢需求[8]。

在另外一些情況下，決策咨詢需求是公開的，智庫不會因?yàn)楦兄坏經(jīng)Q策咨詢需求而被排斥在政策制定過程之外。同時與決策咨詢需求不公開的情況相比，智庫有更多的方式與可能性介入到政策制定過程之中。這些介入方式具體包括：（1）決策者邀請下的直接介入。這種介入方式類似于決策咨詢需求不公開情況下的智庫介入方式，決策者在尋求智庫的智力支持上表現(xiàn)出了很強(qiáng)的主動性，比如決策者主動委托智庫開展課題研究。（2）智庫自下而上的直接介入。如果說由于決策者的邀請而產(chǎn)生的智庫介入行為具有自上而下的特征，那么智庫因感知到?jīng)Q策咨詢需求而主動介入政策制定過程的行為則具有自下而上的特征，當(dāng)這種自下而上的介入利用的是直接途徑，便形成了自下而上的直接介入，比如智庫借助內(nèi)參渠道向決策者建言獻(xiàn)策。（3）智庫自下而上的間接介入。相對于前一種介入方式，智庫缺少直接的介入渠道可以利用，這時可選擇采用間接的介入方式，比如通過在媒體上發(fā)表觀點(diǎn)來間接影響決策者。

可見，需求拉動下的介入既可能是直接的介入又可能是間接的介入，在供需的對接中，既可能是需求方表現(xiàn)出了更強(qiáng)的主動性，又可能是供給方表現(xiàn)出了更強(qiáng)的主動性。

需求拉動下的介入意味著智庫提供的思想產(chǎn)品是針對既已明確的決策咨詢需求的[9]，決策者關(guān)注的內(nèi)容決定了智庫研究的內(nèi)容，決策者需求的內(nèi)容決定了智庫供給的內(nèi)容，否則，供需就無法實(shí)現(xiàn)有效對接。然而，智庫并不是一定在決策者產(chǎn)生了咨詢需求以后才可以去介入政策制定過程，在決策咨詢需求形成之前，智庫同樣可能介入政策制定過程，這時智庫介入政策制定過程的因由不是決策咨詢需求的拉動，而是思想產(chǎn)品供給的推動。在這種情況下，智庫是先產(chǎn)生研究行為并形成了思想產(chǎn)品，然后才去介入政策制定過程，而不是一開始就在決策咨詢需求的引導(dǎo)下產(chǎn)生研究行為與介入行為。

（二）供給推動下的介入

決策者之所以沒有形成咨詢需求，是因?yàn)閷τ嘘P(guān)問題尚未引起足夠的關(guān)注，但這些問題并非就一定不重要或不值得研究，智庫的前瞻性與儲備性研究有不少正是基于對這些問題的敏銳感知而展開的。因此，智庫所研究的并不一定是決策者已經(jīng)引起關(guān)注的問題，也可能是公眾等其他政策主體所關(guān)注的問題，還可能是決策者和公眾等尚未關(guān)注但智庫認(rèn)為有必要關(guān)注的問題[10]。

在決策咨詢需求的拉動下，智庫介入政策制定過程的目的十分明確，就是要滿足咨詢需求。在思想產(chǎn)品供給的推動下，智庫介入政策制定過程的目的便不能簡單說就是滿足咨詢需求，因?yàn)闆Q策者原本不存在咨詢需求。準(zhǔn)確地講，這一目的首先在于引起決策者對有關(guān)問題的重視。決策者的重視又可能進(jìn)一步引起咨詢需求的形成，使決策者有動力借助智庫的力量來界定問題或設(shè)計(jì)方案。當(dāng)然，還存在另一種可能性，即決策者引起重視的問題足夠簡單，不需要借助智庫的力量便可以完成政策的制定，在這種情況下，決策者沒有產(chǎn)生新的咨詢需求，但智庫仍舊在政策議程的設(shè)置中發(fā)揮了重要作用。

形成決策咨詢需求，需要智庫主動發(fā)現(xiàn)問題和研究問題，也離不開智庫在供給推動下的介入行為，這種行為在介入方式上可以是直接的，也可以是間接的，但都表現(xiàn)為自下而上的介入。當(dāng)決策者形成了咨詢需求，智庫對政策制定過程的介入又會轉(zhuǎn)變到需求拉動下的介入，由此使智庫對政策制定過程的介入進(jìn)入一個新的階段，這一階段的介入與之前供給推動下的介入構(gòu)成了一個連續(xù)的過程。

綜上所述，需求拉動下的介入和供給推動下的介入兩者在介入的因由上存在不同，在介入的目的上也存在不同。另外，兩者也表明決策咨詢需求可以帶動思想產(chǎn)品的供給，思想產(chǎn)品供給也可以促使決策咨詢需求的形成，智庫不僅應(yīng)當(dāng)注重決策咨詢需求的滿足，也應(yīng)當(dāng)重視決策咨詢需求的形成，從而為自己尋求更多的介入機(jī)會?；诓煌蛴桑ㄐ枨罄瓌踊蚬┙o推動）的智庫介入行為及其對決策咨詢需求的可能影響如圖1所示。

圖1 基于不同因由的智庫介入行為及其可能影響

（三）智庫在政策制定過程中的介入點(diǎn)

在政策形成環(huán)節(jié)，智庫的介入點(diǎn)很單一，就是決策者形成了咨詢需求以后，這種咨詢需求表現(xiàn)為決策者尋求解決方案的需求。在議程設(shè)置環(huán)節(jié)，智庫的介入點(diǎn)則有兩個：一個在決策者對有關(guān)問題引起關(guān)注之后，另一個在決策者對有關(guān)問題引起關(guān)注之前。決策者關(guān)注之后的智庫介入是因?yàn)闆Q策者形成了咨詢需求，表現(xiàn)為決策者對進(jìn)一步界定問題的需求。不論是在政策形成環(huán)節(jié)還是在議程設(shè)置環(huán)節(jié)，決策咨詢需求形成以后的智庫介入都可視為需求拉動下的介入，智庫的介入行為存在決策咨詢需求的引導(dǎo)。而在決策者對有關(guān)問題關(guān)注之前，智庫在議程設(shè)置環(huán)節(jié)的介入可被視為供給推動下的介入，這時不存在決策咨詢需求的引導(dǎo)，具體的情形包括兩種：（1）智庫提出議題，之后決策者引起關(guān)注；（2）公眾提出議題，之后智庫引起關(guān)注，接著決策者引起關(guān)注。如果議題是由決策者提出的，那么以上兩種情形是不存在的。

歸納起來，在政策制定過程中，智庫有3個可能的介入點(diǎn)：第一個介入點(diǎn)在決策者對問題引起關(guān)注之前，智庫對應(yīng)的介入行為表現(xiàn)為倡導(dǎo)議題；第二個介入點(diǎn)在決策者形成進(jìn)一步界定問題的需求之后，智庫對應(yīng)的介入行為表現(xiàn)為界定問題；第三個介入點(diǎn)在決策者形成尋求解決方案的需求之后，智庫對應(yīng)的介入行為表現(xiàn)為設(shè)計(jì)方案。前兩個介入點(diǎn)存在于議程設(shè)置環(huán)節(jié)，第三個介入點(diǎn)存在于政策形成環(huán)節(jié)。

下面，我們根據(jù)議題提出者（決策者、公眾與智庫）的不同以及智庫對3個介入點(diǎn)利用情況的不同，對智庫介入政策制定過程的各種可能路徑加以具體分析，以明確智庫是如何介入政策制定過程的。

二、決策者提出議題時的介入路徑

決策者提出議題意味著決策者對有關(guān)問題率先引起了關(guān)注，接下來智庫有兩個可能的介入點(diǎn)可以利用，其中一個是議程設(shè)置環(huán)節(jié)的介入點(diǎn)，另一個是政策形成環(huán)節(jié)的介入點(diǎn)。如果智庫利用了所有兩個可能的介入點(diǎn)，那么智庫介入政策制定過程的路徑表現(xiàn)為：

路徑1：決策者提出議題→形成咨詢需求→智庫介入（界定問題）→議程設(shè)置→形成咨詢需求→智庫介入（設(shè)計(jì)方案）→政策形成。

智庫之所以有兩個介入點(diǎn)可以利用，是因?yàn)闆Q策者在議程設(shè)置環(huán)節(jié)和政策形成環(huán)節(jié)均產(chǎn)生了咨詢需求，前者表現(xiàn)為進(jìn)一步界定問題的需求，后者表現(xiàn)為尋求解決方案的需求。一般來說，兩個介入點(diǎn)不是同時形成的，也不是同時存在的。議程設(shè)置環(huán)節(jié)的介入點(diǎn)產(chǎn)生時政策形成環(huán)節(jié)的介入點(diǎn)尚未出現(xiàn)，政策形成環(huán)節(jié)的介入點(diǎn)出現(xiàn)時議程設(shè)置環(huán)節(jié)的介入點(diǎn)已經(jīng)消失，因此智庫對兩個介入點(diǎn)的利用存在著一個先后次序。當(dāng)然，智庫在決策咨詢需求的引導(dǎo)下介入議程設(shè)置環(huán)節(jié)，并不意味著智庫只是一味向決策者表明什么才是真正的問題，同時智庫也會向決策者表達(dá)關(guān)于解決問題的看法，因?yàn)橹挥羞@樣智庫的建言才會有說服力，提出一個找不到答案的問題對決策者而言是沒有太大意義的①來源于2018年8月6日對香港某退休高級官員Z先生演講的現(xiàn)場記錄，地點(diǎn)：香港。。但這時智庫的主要目的并不在于向決策者表達(dá)應(yīng)如何解決問題，而在于向決策者表達(dá)應(yīng)解決什么問題。以下通過案例對路徑1進(jìn)行具體說明：

進(jìn)入20世紀(jì)80年代，我國教育經(jīng)費(fèi)極度短缺的現(xiàn)象引起了決策者高度關(guān)注。鄧小平1980年1月16日在中共中央召集的干部會議上明確講道：“經(jīng)濟(jì)發(fā)展和教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生發(fā)展的比例失調(diào)，教科文衛(wèi)的費(fèi)用太少，不成比例……像埃及這樣的國家，人口只有四千萬，按人口平均計(jì)算，他們在教育方面花的錢，也比我們多幾倍?！盵11]教育經(jīng)費(fèi)問題是一個十分復(fù)雜的問題，在決策者引起關(guān)注之后，還需要對這一問題通過研究予以進(jìn)一步清晰化和具體化。1982年，全國教育科學(xué)規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組決定由厲以寧領(lǐng)銜對教育和經(jīng)濟(jì)之間的關(guān)系開展課題研究，因?yàn)閰栆詫幹霸凇吨袊鐣茖W(xué)》雜志上先后發(fā)表了《論教育在經(jīng)濟(jì)增長中的作用》和《論智力投資的宏觀經(jīng)濟(jì)效果》兩篇論文，產(chǎn)生了較大的社會反響，顯示了在相關(guān)領(lǐng)域深厚的學(xué)術(shù)功底和研究積累。厲以寧帶領(lǐng)課題組經(jīng)過深入研究，發(fā)現(xiàn)一個國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和這個國家的公共教育經(jīng)費(fèi)支出存在一個規(guī)律性聯(lián)系。按照我國在20世紀(jì)末經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，屆時我國的公共教育經(jīng)費(fèi)占國民生產(chǎn)總值的比重應(yīng)在4%左右。這樣，教育經(jīng)費(fèi)極度短缺的問題就從一個籠統(tǒng)意義上的短缺問題轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€究竟存在多大缺口的問題，問題得到了更加清晰的界定。研究結(jié)論形成后，厲以寧通過不同的途徑積極將研究結(jié)論在決策者當(dāng)中進(jìn)行表達(dá)[12]，一是向時任中央政治局常委的胡啟立呈遞書面報告，二是將研究結(jié)論在新華社主辦、供省部級以上領(lǐng)導(dǎo)參閱的內(nèi)參《國內(nèi)動態(tài)清樣》上刊登，三是以全國人大常委會委員的身份在人大有關(guān)會議上提交有關(guān)公共教育經(jīng)費(fèi)問題的議案。1988年中央政治局兩次召開會議專門研究教育問題，確定由國務(wù)院組成教育工作研討小組，對教育經(jīng)費(fèi)等重大問題進(jìn)行調(diào)查研究[13]。至此，有關(guān)教育經(jīng)費(fèi)問題的政策議程設(shè)置得以完成，接下來的任務(wù)就是明確具體的方案。在研究解決方案的過程中，決策者參考了厲以寧前期的研究成果，并邀請他參與了進(jìn)一步的研究。經(jīng)過研究，在20世紀(jì)末將我國公共教育經(jīng)費(fèi)支出的比例增加到4%這一結(jié)論得到進(jìn)一步確認(rèn)。1993年2月，《中國教育改革和發(fā)展綱要》（中發(fā)[1993]3號）出臺，其中明確規(guī)定：“逐步提高國家財政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國民生產(chǎn)總值的比例，本世紀(jì)末達(dá)到百分之四，達(dá)到發(fā)展中國家八十年代的平均水平?！?/p>

當(dāng)智庫只利用了一個介入點(diǎn)時，智庫介入政策制定過程的路徑存在兩種可能性（見路徑2與路徑3）。

路徑2：決策者提出議題→形成咨詢需求→智庫介入（界定問題）→議程設(shè)置→政策形成。

路徑3：決策者提出議題→議程設(shè)置→形成咨詢需求→智庫介入（設(shè)計(jì)方案）→政策形成。

在路徑2當(dāng)中，智庫介入了議程設(shè)置環(huán)節(jié)，參與了政策問題的界定，但未介入政策形成環(huán)節(jié)，這是因?yàn)閱栴}的識別和界定存在著困難，而一旦問題被清晰界定，找到問題的解決方案并不困難，相應(yīng)地，決策者在議程設(shè)置環(huán)節(jié)形成了咨詢需求而在政策形成環(huán)節(jié)并未產(chǎn)生咨詢需求。在路徑3當(dāng)中，智庫介入了政策形成環(huán)節(jié)，參與了政策方案的設(shè)計(jì)，但未介入議程設(shè)置環(huán)節(jié)，這是因?yàn)閱栴}的識別與界定并不困難，困難在于明確問題的解決方案，相應(yīng)地，決策者在政策形成環(huán)節(jié)產(chǎn)生了咨詢需求而在議程設(shè)置環(huán)節(jié)并未形成咨詢需求。

三、公眾提出議題時的介入路徑

公眾提出議題意味著公眾（往往是公眾當(dāng)中的利益關(guān)切者）最先對有關(guān)問題引起了關(guān)注，在這種情況下，智庫最多有3個介入點(diǎn)可以利用，第一個介入點(diǎn)在決策者對有關(guān)問題引起關(guān)注之前，第二個介入點(diǎn)在決策者形成了進(jìn)一步界定問題的需求之后，第三個介入點(diǎn)在決策者形成了尋求解決方案的需求之后。當(dāng)智庫利用了所有的3個介入點(diǎn)時，智庫介入政策制定過程的路徑表現(xiàn)為：

路徑4：公眾提出議題→智庫介入（倡導(dǎo)議題）→決策者引起關(guān)注→形成咨詢需求→智庫介入（界定問題）→議程設(shè)置→形成咨詢需求→智庫介入（設(shè)計(jì)方案）→政策形成。

在第一個介入點(diǎn)，智庫的介入行為具有以下特點(diǎn)：（1）智庫介入是對公眾需求的一種回應(yīng)，如果公眾關(guān)注的問題比較簡單，那么智庫的介入并不主要依賴于自身的專業(yè)知識，而是依賴于自身的社會責(zé)任感，這時智庫扮演的更多的是一種“公共知識分子”的角色，發(fā)揮的是一種為民請命和公益表達(dá)[14]的作用。如果公眾關(guān)注的問題比較復(fù)雜，那么智庫的介入更多要依賴于自身的專業(yè)知識和深入研究，呈現(xiàn)出一種在思想產(chǎn)品供給推動下介入的特征。（2）智庫的介入方式可能是直接的，也可能是間接的。前者表現(xiàn)為智庫與決策者的直接聯(lián)系；后者則需要借助公眾和媒體等的力量，從而使有關(guān)問題引起更多人的關(guān)注，隨之不斷擴(kuò)大民意基礎(chǔ)和壯大輿論聲勢，這時智庫不僅在努力影響決策者，也在努力影響公眾等其他政策主體。需要注意的是，不論智庫采用的是直接介入方式還是間接介入方式，決策者對有關(guān)問題的關(guān)注都是公眾和智庫共同作用的結(jié)果，公眾提出議題的目的不在于影響智庫，而在于影響決策者，智庫在引起決策者對問題關(guān)注的過程中，起到的是一個促進(jìn)性作用，對公眾則是起到了一個支持性作用。在第二個介入點(diǎn)和第三個介入點(diǎn)，智庫介入政策制定過程的情形如同路徑1。

當(dāng)智庫利用了3個介入點(diǎn)當(dāng)中的兩個時，智庫介入政策制定過程的路徑有多種可能的情況（見路徑5、路徑6與路徑7）。

路徑5：公眾提出議題→智庫介入（倡導(dǎo)議題）→決策者引起關(guān)注→形成咨詢需求→智庫介入（界定問題）→議程設(shè)置→政策形成。

路徑6：公眾提出議題→智庫介入（倡導(dǎo)議題）→決策者引起關(guān)注→議程設(shè)置→形成咨詢需求→智庫介入（設(shè)計(jì)方案）→政策形成。

路徑7：公眾提出議題→決策者引起關(guān)注→形成咨詢需求→智庫介入（界定問題）→議程設(shè)置→形成咨詢需求→智庫介入（設(shè)計(jì)方案）→政策形成。

在路徑5中，智庫利用了第一個介入點(diǎn)和第二個介入點(diǎn)。智庫憑借自身的知識優(yōu)勢和社會責(zé)任感努力促使有關(guān)問題進(jìn)入決策者視野、引起決策者關(guān)注，對公眾的提議起到了支持性作用。在有關(guān)問題引起決策者關(guān)注之后，智庫又在決策咨詢需求的引導(dǎo)下，參與了政策問題的進(jìn)一步界定。

在路徑6中，智庫利用了第一個介入點(diǎn)和第三個介入點(diǎn)。在公眾和智庫的共同作用下，決策者對有關(guān)問題引起了關(guān)注，并且隨之完成議程設(shè)置，智庫未在問題的界定上進(jìn)一步發(fā)揮作用，但在政策形成環(huán)節(jié)，智庫則在決策咨詢需求的引導(dǎo)下參與了方案設(shè)計(jì)。

在路徑7中，智庫利用了第二個介入點(diǎn)和第三個介入點(diǎn)。決策者之所以會對有關(guān)問題引起關(guān)注，是因?yàn)楣娞岢隽嗽V求，智庫在此間并未發(fā)揮作用。但在決策者對有關(guān)問題引起關(guān)注之后，智庫在決策咨詢需求的引導(dǎo)下分別參與了問題的進(jìn)一步界定和方案的設(shè)計(jì)，智庫介入政策制定過程的情形如同路徑1。

當(dāng)智庫利用了3個介入點(diǎn)其中的1個時，智庫介入政策制定過程的路徑也有多種的可能性（見路徑8、路徑9與路徑10）。

路徑8：公眾提出議題→智庫介入（倡導(dǎo)議題）→決策者引起關(guān)注→議程設(shè)置→政策形成。

路徑9：公眾提出議題→決策者引起關(guān)注→形成咨詢需求→智庫介入（界定問題）→議程設(shè)置→政策形成。

路徑10：公眾提出議題→決策者引起關(guān)注→議程設(shè)置→形成咨詢需求→智庫介入（設(shè)計(jì)方案）→政策形成。

在路徑8中，智庫利用了第一個介入點(diǎn)，和公眾共同促使有關(guān)問題引起了決策者的關(guān)注。但在后續(xù)的政策制定過程中，決策者沒有形成咨詢需求，智庫也未介入其中。在路徑9中，智庫利用了第二個介入點(diǎn)，在問題的進(jìn)一步界定中發(fā)揮了作用，但未利用其他兩個介入點(diǎn)，其具體情形如同路徑2。在路徑10中，智庫利用了第三個介入點(diǎn)，在方案設(shè)計(jì)中發(fā)揮了作用，但未利用其他兩個介入點(diǎn)，其具體情形如同路徑3。

四、智庫提出議題時的介入路徑

智庫提出議題意味著智庫自身率先對有關(guān)問題引起了關(guān)注，這一問題尚未被其他政策主體察覺或重視。在有的情況下，決策者之所以對智庫提出的議題引起關(guān)注，主要是智庫以直接方式介入政策制定過程的結(jié)果，公眾等其他政策主體并未發(fā)揮顯著作用。還存在一些情況，決策者最終對議題引起關(guān)注則是智庫和公眾、媒體等社會力量共同發(fā)揮作用的結(jié)果。例如，中國發(fā)展研究基金會從2007年開始持續(xù)關(guān)注貧困地區(qū)學(xué)生營養(yǎng)問題，于2011年2月向國務(wù)院提交了兩份關(guān)于中國貧困地區(qū)學(xué)生營養(yǎng)狀況的調(diào)查報告。與此同時，媒體人士鄧飛聯(lián)合500名記者、國內(nèi)數(shù)十家主流媒體和中國社會福利教育基金會（后更名為中國社會福利基金會），發(fā)起了免費(fèi)午餐基金公募計(jì)劃，為貧困學(xué)童提供免費(fèi)午餐。在各方面力量的共同推動和影響下，我國啟動了中央每年撥款160多億元的農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計(jì)劃[15]。決策者對問題引起關(guān)注后，可能會形成進(jìn)一步界定問題的需求，還可能形成尋求解決方案的需求，前一種需求的形成對應(yīng)著一個介入點(diǎn)，后一種需求的形成也對應(yīng)著一個介入點(diǎn)。如果智庫全部利用了這兩個介入點(diǎn)，那么智庫介入政策制定過程的路徑表現(xiàn)為：

路徑11：智庫提出議題（倡導(dǎo)議題）→決策者引起關(guān)注→形成咨詢需求→智庫介入（界定問題）→議程設(shè)置→形成咨詢需求→智庫介入（設(shè)計(jì)方案）→政策形成。

在路徑11和路徑4中，智庫都在決策者對有關(guān)問題關(guān)注之前介入了政策制定過程，這是一種在政策制定過程前端的介入，也可以說是對政策制定過程的提前介入，智庫的提前介入促使了決策咨詢需求的形成，也為智庫的后續(xù)介入作了鋪墊、提供了有利條件。兩條路徑最大的區(qū)別在于議題提出者的不同，在路徑11中，議題是由智庫提出的，更能體現(xiàn)出智庫介入政策制定過程的主動性。以下通過案例對路徑11進(jìn)行具體說明：

2005年初，國務(wù)院發(fā)展研究中心和世界衛(wèi)生組織在聯(lián)合研究的基礎(chǔ)上通過內(nèi)參的方式提交了一份研究報告，這份報告指出市場化的醫(yī)療衛(wèi)生體制改革既沒有增強(qiáng)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的公平性，老百姓“看病難、看病貴”的問題比較突出；又沒有提高醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的效率性，一方面是全社會醫(yī)療衛(wèi)生投入的迅速攀升，另一方面卻是全民綜合健康指標(biāo)并未得到相應(yīng)改善，醫(yī)療衛(wèi)生資源存在嚴(yán)重的浪費(fèi)現(xiàn)象。基于以上兩點(diǎn)，研究報告認(rèn)為，我國以市場化為導(dǎo)向的醫(yī)療衛(wèi)生體制改革雖然在有的方面取得了進(jìn)展，但總體上并不成功。然而，智庫的直接介入并沒有使研究報告和研究結(jié)論引起決策者的足夠關(guān)注。幾個月以后，時任國務(wù)院發(fā)展研究中心社會發(fā)展研究部副部長葛延風(fēng)接受媒體采訪，向媒體透露了研究報告的內(nèi)容[16]，這就運(yùn)用了間接的介入方式。之后，社會對醫(yī)改問題形成熱烈討論，在此背景下，決策者最終也對醫(yī)改問題引起高度關(guān)注，并通過座談等形式主動向有關(guān)專家進(jìn)行咨詢，以使醫(yī)改問題得到更為清晰的界定。2006年6月，國務(wù)院醫(yī)療改革部際協(xié)調(diào)小組正式成立，標(biāo)志著醫(yī)改問題進(jìn)入政策議程。10月23日，在第十六屆中央政治局第35次集體學(xué)習(xí)當(dāng)中，北京大學(xué)中國經(jīng)濟(jì)研究中心副主任李玲教授、中華醫(yī)學(xué)會副會長劉俊教授就國外醫(yī)療衛(wèi)生體制和我國醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展進(jìn)行了講解，時任中共中央總書記胡錦濤在主持學(xué)習(xí)時發(fā)表講話，為接下來的醫(yī)改明確了目標(biāo)和方向。醫(yī)改方案的設(shè)計(jì)具有高度的復(fù)雜性，決策者需要依賴于專家的專業(yè)知識，在尋求醫(yī)改方案的過程中也形成了較強(qiáng)的咨詢需求。2007年2月，國務(wù)院醫(yī)療改革部際協(xié)調(diào)小組委托包括國務(wù)院發(fā)展研究中心在內(nèi)的多家研究機(jī)構(gòu)開展獨(dú)立平行研究，這些機(jī)構(gòu)3個月后拿出了代表各自觀點(diǎn)的醫(yī)療體制改革方案。2007年9月，決策者在綜合各家方案的基礎(chǔ)上形成了關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的總體方案，這一總體方案次年初被國務(wù)院常務(wù)會議討論通過，進(jìn)一步修改后形成了《關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見（征求意見稿）》。此后，經(jīng)過在體制內(nèi)和社會上廣泛征求意見，《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》和《醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革近期重點(diǎn)實(shí)施方案（2009-2011年）》于2009年3月正式出臺，這時距離醫(yī)改問題進(jìn)入政策議程已有近 3 年的時間[17]。

在智庫提出議題并引起決策者關(guān)注的情況下，政策制定過程之中一定存在智庫的介入行為（倡導(dǎo)議題），智庫介入政策制定過程的路徑之所以可能會表現(xiàn)出種種不同，是因?yàn)樵跊Q策者對有關(guān)問題引起關(guān)注后智庫對政策制定過程的介入產(chǎn)生了不同。當(dāng)決策者形成了進(jìn)一步界定問題的需求而未形成尋求解決方案的需求時，智庫介入政策制定過程的情形如路徑12所示。當(dāng)決策者沒有形成進(jìn)一步界定問題的需求但有著尋求解決方案的需求時，智庫介入政策制定過程的情形如路徑13所示。當(dāng)決策者并未形成任何咨詢需求時，智庫介入政策制定過程的情形如路徑14所示。

路徑12：智庫提出議題（倡導(dǎo)議題）→決策者引起關(guān)注→形成咨詢需求→智庫介入（界定問題）→議程設(shè)置→政策形成。

路徑13：智庫提出議題（倡導(dǎo)議題）→決策者引起關(guān)注→議程設(shè)置→形成咨詢需求→智庫介入（設(shè)計(jì)方案）→政策形成。

路徑14：智庫提出議題（倡導(dǎo)議題）→決策者引起關(guān)注→議程設(shè)置→政策形成。

在路徑12和路徑13中，智庫事實(shí)上利用了兩個介入點(diǎn)，其中第一個介入點(diǎn)出現(xiàn)在決策者對有關(guān)問題引起關(guān)注之前，是智庫主動創(chuàng)造的一個介入點(diǎn)，也是經(jīng)智庫思想產(chǎn)品供給的推動作用而形成的一個介入點(diǎn)。另一個介入點(diǎn)出現(xiàn)在決策者對有關(guān)問題引起關(guān)注之后，是由于決策咨詢需求的拉動作用而形成的一個介入點(diǎn)。在路徑14中，智庫只利用了決策者對有關(guān)問題引起關(guān)注之前的介入點(diǎn)，后續(xù)的政策制定過程并未形成新的介入點(diǎn)。

以上識別出了智庫介入政策制定過程的14條可能路徑，這14條路徑是根據(jù)議題提出者的不同以及智庫對3個介入點(diǎn)利用情況的不同來描繪的（見表1）。

表1 搖智庫介入政策制定過程的14條可能路徑

五、結(jié)論與討論

著眼于思想市場的供求關(guān)系，就智庫介入政策制定過程的因由而言，主要有兩種：一是決策咨詢需求的拉動，二是思想產(chǎn)品供給的推動。決策咨詢需求既可能出現(xiàn)在議程設(shè)置環(huán)節(jié)，表現(xiàn)為進(jìn)一步界定問題的需求；又可能出現(xiàn)在政策形成環(huán)節(jié)，表現(xiàn)為尋求解決方案的需求。決策咨詢需求的出現(xiàn)為智庫介入政策制定過程提供了機(jī)會和條件，也意味著智庫在政策制定過程中介入點(diǎn)的形成，其中議程設(shè)置環(huán)節(jié)因決策咨詢需求的出現(xiàn)而形成了一個介入點(diǎn)，政策形成環(huán)節(jié)也因決策咨詢需求的出現(xiàn)而形成了一個介入點(diǎn)。智庫對這兩個介入點(diǎn)的有效利用會影響決策咨詢需求的滿足。另外，在思想產(chǎn)品供給的推動作用下，議程設(shè)置環(huán)節(jié)還形成了另外一個介入點(diǎn)，智庫對這一介入點(diǎn)的有效利用會影響政策議程的設(shè)置，也可能影響決策咨詢需求的形成。根據(jù)議題提出者（決策者、公眾與智庫）的不同以及智庫對3個介入點(diǎn)利用情況的不同，我們共識別出了智庫在政策制定過程中14條可能的介入路徑，從而有助于豐富人們對于智庫如何介入政策制定過程的認(rèn)識。

通過本文的分析，著眼于智庫更好介入政策制定過程，還可得出以下進(jìn)一步的認(rèn)識與啟示：

第一，不同介入點(diǎn)上的智庫介入行為具有關(guān)聯(lián)性和連續(xù)性，智庫不應(yīng)孤立地看待自身在政策制定過程中的介入行為，而應(yīng)從過程的角度來看待自身的介入行為，以實(shí)現(xiàn)對政策制定過程的深層介入。

第二，對于因決策咨詢需求拉動而形成的介入點(diǎn)，智庫有效利用的前提是明確決策咨詢需求，智庫應(yīng)增強(qiáng)對決策咨詢需求的敏感性，努力做到供需對接，以有效影響決策咨詢需求的滿足。

第三，供給推動下的介入可被視為一種提前介入，相應(yīng)的介入點(diǎn)很大程度上是智庫主動創(chuàng)造的。這種介入一旦形成決策咨詢需求，則有助于智庫在這種需求的拉動下更好地介入后續(xù)的政策制定過程。因此，智庫應(yīng)注重研究的前瞻性與儲備性，能夠想決策者之未想，不斷提高綜合研判和戰(zhàn)略謀劃能力，努力創(chuàng)造并有效利用因思想產(chǎn)品供給推動而形成的介入點(diǎn)，這也意味著抓住介入政策制定過程的先機(jī)。

第四，一般情況下政策的制定過程相當(dāng)復(fù)雜，要經(jīng)歷一個漫長的時期，大量的時間花費(fèi)在反復(fù)的研究和論證上面。面對如此復(fù)雜的政策制定過程，有的智庫期望自己的建議很快就能轉(zhuǎn)變?yōu)檎臎Q策，這種期望過于理想化，對智庫的作用作了過高估計(jì)，對政策制定過程的復(fù)雜性則考慮得不足。在議程設(shè)置之前，智庫的建議能夠引起決策者對問題的關(guān)注就已經(jīng)起到了很好的效果；在議程設(shè)置以后，智庫的建議可能也只是眾多建議當(dāng)中的一種，政府的決策則需要對這些眾多的建議進(jìn)行比較、綜合與權(quán)衡。因此，考慮到政策制定過程的復(fù)雜性，智庫應(yīng)對自己介入政策制定過程的效果給予一個合理的目標(biāo)和預(yù)期，形成務(wù)實(shí)的態(tài)度，避免出現(xiàn)急功近利的傾向。

第五，在前面所描繪出的14條智庫介入政策制定過程的路徑中，我們用“箭線”（→）來表示智庫的介入行為和決策者的反應(yīng)（關(guān)注議題、設(shè)置議程、形成政策）之間的關(guān)系，這更多是說明智庫的介入行為對決策者的反應(yīng)起到了一定的作用，但并不意味著決策者的反應(yīng)完全就是由于智庫的介入行為，影響決策者行為的因素是多樣的，智庫的介入很多時候只是其中的一種，很多時候很難衡量智庫介入政策制定過程的效果[18]。智庫的介入行為和決策者的反應(yīng)之間在現(xiàn)實(shí)中并不是一種“從A到B”（從智庫的思想到政府的政策）的簡單線性關(guān)系①來源于2017年10月16日對美國外交政策研究院（Foreign Policy Research Institute，F(xiàn)PRI）研究人員N博士演講的現(xiàn)場記錄，地點(diǎn)：費(fèi)城（Philadelphia）。，現(xiàn)實(shí)的世界遠(yuǎn)比理論的世界復(fù)雜得多。

當(dāng)然，本文的研究還存在有待拓展、深化和完善的地方：一是我們在文中提出的一些理論見解還需要更多的實(shí)證研究加以檢驗(yàn)；二是我們在文中的研究只是觸及到了智庫介入政策制定過程的某些方面，而對于智庫介入政策制定過程的效果及其影響因素等相關(guān)問題，還有待加以更進(jìn)一步的研究。