法治反腐：日本模式與中國路徑

徐國沖

腐敗是國家發(fā)展與治理的共同陷阱，更是亞洲轉(zhuǎn)型國家的“阿喀琉斯之踵”。從1995年開始，多數(shù)亞洲國家在透明國際發(fā)布的全球清廉指數(shù)排名中一直在低位徘徊，落入了腐敗陷阱而不能自拔，但也有成功的個案，譬如新加坡、中國香港和日本的清廉指數(shù)一直穩(wěn)居前三。從1868年明治維新開始，日本一直實行中央高度集權的官僚體制，政府直接干預微觀經(jīng)濟領域，體現(xiàn)出較強的計劃經(jīng)濟色彩。二戰(zhàn)后美國對日本進行改造但并不徹底，中央政府權力依然很大，行政審批無所不在。各級政府都在東京設立辦事處，催生了“跑部錢進”現(xiàn)象。因此，二戰(zhàn)后的日本曾經(jīng)政治腐敗丑聞不斷，發(fā)生了著名的四大腐敗案，比較有名的首相均曾深陷腐敗丑聞。但是自從20世紀90年代自民黨下臺，高層腐敗已經(jīng)大大減少，而且在全球清廉指數(shù)排名位居亞洲國家前三。資深學者Quah提出了亞洲國家反腐敗體制設計的三種模式[1]，其中日本是亞洲唯一的沒有專門的反腐機構的國家，但恰好是這樣一種反腐模式卻取得了顯著的反腐效果，值得研究和學習。Oyamada也認為日本反腐是一種以預防為主的間接反腐模式，從反腐敗的社會基礎和培育公務員的高道德標準來看，日本模式有可能適用于其他國家，因為它的四大舉措具有通用性[2]。日本以預防為主、間接的法治反腐模式，根植于日本的文化背景，反腐成本較低廉，但效仿者甚少。改革開放以來，我國一直在向包括新加坡在內(nèi)的國家學習反腐倡廉經(jīng)驗，對日本的反腐經(jīng)驗研究甚少。因此，詳細分析日本反腐模式的優(yōu)缺點，以期對中國特色反腐模式的建構提供借鑒參考。

一、日本法治反腐的模式

反腐敗是一種組織行為，它由若干要素形成一個閉環(huán)以防止腐敗的泛濫。這些要素的組合形成某種反腐模式（見圖 1）[3]。 其中，機構要素指的是反腐機構，是反腐敗的體制基礎；人員要素即公務員隊伍的廉潔，是反腐敗的社會基礎；制度要素則是指反腐敗的法律體系和政治權力制衡體制，比如立法、司法制度，它是推行法治反腐的運行前提；環(huán)境要素，如信息公開、媒體和公眾監(jiān)督，則是遏制腐敗外部因素。信息公開、公民賦權，為良好的外部社會監(jiān)督提供了渠道。因此，信息公開、媒體自由是反腐和社會監(jiān)督的必要條件[4]。為此，本文擬圍繞上述四要素對日本反腐模式進行剖析。

圖1 反腐模式的要素模型

（一）機構：分散監(jiān)督，交疊管理

日本采取的是一種各自分工明確、相互交疊監(jiān)督的反腐機構設計模式。這套反腐敗機構包括國會法官彈劾法院和法官追訴委員會、內(nèi)閣行政監(jiān)察局、總務省行政評價局、人事院和地方公務員人事管理機構、檢察機關、法院系統(tǒng)等。這些機構分別隸屬于國會、內(nèi)閣或有關部門，并有明確的職責劃分、各管一塊，監(jiān)督約束法官、文官系統(tǒng)、行政機關和財政收支[5]。值得一提的是，為了對賄賂等案件實施有效的直接偵查，檢察機關專門設立了“特別搜查部”（簡稱“特搜部”），并配備檢察機關中最為精銳的專業(yè)人員。日本最近40多年來所揭發(fā)的重大賄賂案件幾乎都是由“特搜部”偵破的。綜上，日本這套反腐敗機構分散在國會監(jiān)察、行政監(jiān)察、財政審計、司法調(diào)查和審判等方面，交叉疊加，相互監(jiān)督，并行不悖，編織了一張嚴密的反腐機構網(wǎng)絡，為法治反腐奠定了體制基礎。

（二）制度：立法先行，司法嚴密

1.立法在先，全程覆蓋

體制機構設計是推行法治反腐的基礎，但前提是還要有完善的法律體系，做到有法可依。法制先行是日本反腐敗的基本特征。盡管與反腐機構一樣，日本也沒有一部反腐敗的專門法，而是將反腐敗貫穿到所有的法律之中。

法治反腐，首先要求制定一系列防止腐敗的法律法規(guī)。日本政府十分重視立法，其反腐法律體系由幾個部分構成：一是在刑法典中設立了貪污賄賂罪的章節(jié)，還有專門的法律，比如《關于整頓經(jīng)濟關系罪責的法律》，同時還在其它部門法（如《公司更生法》）中設置了相應的條款，以補充刑法典中有關的規(guī)定；二是頒布了《行政程序法》，從程序設計上補救實體法對權力控制可能產(chǎn)生的漏洞；三是在《商法》《證券交易法》《破產(chǎn)法》和《保險業(yè)法》等法律中，規(guī)定了關于行賄受賄的刑事責任條款[6]。總之，刑法典以外的其他特別法中關于受賄行賄的規(guī)定也非常多，相互補充，可謂環(huán)環(huán)相扣。此外，法律條文詳細縝密，不僅有原則規(guī)定，也包括具體做法。比如賄賂罪就分為10種類型，有400部不同的法律來保護檢舉揭發(fā)者[7]。日本法律體系之嚴密由此可見一斑。

其次，注重依法行政。行政權力被濫用是腐敗的源頭之一，因此，日本在制定行政法規(guī)方面不遺余力，并以行政組織法的形式確立各個部門的權責。僅公務員制度法規(guī)就有30多種，規(guī)定內(nèi)閣的行政行為的法律達84部，經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省用于指導和管理經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的法規(guī)就有100多種[8]。上述法律構成了系統(tǒng)化的行政法律體系，使行政機關所產(chǎn)生的各種社會關系成為嚴格意義上的法律關系，成為法制化程度最高的國家之一。

法治反腐的重點是預防，而不是滿足于嚴懲腐敗案件。孟德斯鳩說過，“一個良好的立法者關心預防犯罪，多于懲罰犯罪”[9]。日本拓展了腐敗的外延，制定了事前受賄罪和事后受賄罪，對于將要成為和曾經(jīng)是公務員的人的受賄犯罪也予以規(guī)定[10]，實行全過程的立法監(jiān)控。事前受賄罪主要針對那些即將赴任的公務員和可能當選的國會議員等；事后受賄罪是為了防止公務員規(guī)避法律，在退職后再實際收受賄賂而做出的規(guī)定[11]。法律盡管有預見性，但永遠滯后于現(xiàn)實的發(fā)展。日本一方面及時根據(jù)新問題制定新的法律，另一方面非常重視不斷完善法律法規(guī)，及時修訂不合時宜的條款。比如，《國家行政組織法》從1948年7月頒布至2001年，先后進行了 83 次修訂[12]。

最后，堅持在改革前先立法，堵住漏洞。一是用法律形式確定各項改革事項和機構的地位、職權以及時限。日本改革中成立的各種審國會、調(diào)查會、改革本部之類的機構，都是根據(jù)國會通過的相關法規(guī)設置的。二是用法律形式確定改革方針、改革對象以及改革步驟。在行政、司法、選舉等多項改革中，往往是新的法律制定在改革之前，從而使改革有法可依，如中央省廳依據(jù)《中央省廳等改革基本法》進行改革。三是用法律形式鞏固改革成果。如日本早在1968年制定的《總定員法》，規(guī)定了除國營企事業(yè)和自衛(wèi)隊以外的政府公務員的最高限額，此后日本公務員數(shù)量一直保持在較低水平。

2.司法精細，峻法治吏

根據(jù)腐敗的成本收益理論，腐敗者在犯罪之前都會對犯罪成本和犯罪收益進行衡量，如果成本小于收益，就會選擇鋌而走險。因此日本的司法機關實行高標準嚴要求，提高腐敗成本，體現(xiàn)峻法治吏的精神。一是拓展腐敗的內(nèi)涵外延。日本刑法典中雖然沒有明確“賄賂”的具體內(nèi)容，但從司法判例來看，賄賂外延確實非常寬泛，既包括財產(chǎn)性收益，也包括非財產(chǎn)性收益，甚至包括性賄賂；可以是現(xiàn)實的利益，也可以是將來的利益。二是降低認定犯罪標準的門檻。例如，即使受賄1日元也構成犯罪；又如，即使在接受賄賂前后一段時間里沒有任何涉及行賄人的具體行政行為，同樣構成犯罪。這反映出日本法律重視過程勝過結(jié)果的特點。三是高標準要求政務官，加重其身上的責任。追究政務官政治責任時實行“疑罪從有”或“有責推定”的原則以及“連座制”。即當政務官的秘書、配偶及家屬等，從事與政務官的選舉活動或其他政治活動有關的事宜，被認定進行了違法犯罪活動時，即使政務官本人并不知情，或與其沒有任何關系，也必須承擔監(jiān)督責任、辭去議員等職務。四是司法必細必公。及時有效查處比嚴刑峻法對于降低腐敗“黑數(shù)”更起作用，因此要求立法機關與司法機關遙相呼應，確保司法機關的公信力與執(zhí)行力。據(jù)統(tǒng)計，在日本，檢察官起訴的腐敗案件的有罪率特別高，往往高達99%[13]。這表明日本司法機關的公信力高，因此被稱為“精密司法”。

（三）人員：倫理立法，軟硬兼施

盡管日本政府高官腐敗案件頻繁發(fā)生，但是卻擁有一支清廉能干的公務員隊伍。究其原因，在于用法律約束公務人員的行為。日本在解決政治腐敗問題時也曾經(jīng)寄希望于政治家的自我約束。雖然日本是一個講究紀律秩序的民族，而事實證明，僅有道德自律，效果微乎其微。為了使倫理約束剛性化，日本于1999年制定了《國家公務員倫理法》，以道德立法的形式實行腐敗的零容忍，不但禁止公務員“以職務或地位之便謀取私利”，而且禁止一切“引起國民懷疑或不信任的行為”。對于什么是“利害關系者”（細分為十大類）、公職人員的禁止行為（九項）和允許的行為（八項）、禁止行為的例外（三項），以及利害關系者之外人員之間的禁止行為（兩項）及懲罰措施做了非常詳盡的規(guī)定[14]。此外，日本反腐敗還具有一個鮮明的特色，即利用“假定公務員”制度擴大反腐主體。這個制度是指當事人雖然不是公務員，但是根據(jù)一些特別法行使相當于公務員的公權力時，同樣構成公務執(zhí)行妨害罪和受賄罪的犯罪主體。日本戰(zhàn)后四大腐敗案中，就有牽涉到國有政策性銀行、電信電話公司的高管，依據(jù)假定公務員進行了嚴懲。

以上法規(guī)和制度是針對普通公務員的，對于政治官員則另有規(guī)定。國會法第124條規(guī)定，在各議院內(nèi)設立政治倫理審查委員會，專門審查議員是否具有違紀行為，并根據(jù)審查結(jié)果直接給予政治處分或向國會建議給予處分。政治倫理審查委員會可以“喚問”相關當事人，追究其政治責任[15]。

有調(diào)查表明，日本的倫理法案對公務員的要求是高標準的，有45.8%的公民、78.3%的專家、77.9%的雇員都認為國家公務員的道德高[16]。日本的經(jīng)驗顯示，通過倫理立法守住道德底線，一開始就要實行高標準，讓公眾形成高期待，他們才會自發(fā)起來監(jiān)督公務人員的言行，達到以腐敗為恥的目的。西方各國大都立有倫理法案，日本與之不同的是條款細致、窮盡所想，把對公務員的道德約束發(fā)揮到極致。

（四）環(huán)境：媒體補位，民眾參與

法治反腐并非只是司法部門的事。它既包括權力機關內(nèi)部監(jiān)督（即以權力制約權力），也包括外部監(jiān)督（以權利對抗權力）。外部監(jiān)督的前提是信息公開、公民賦權，為社會監(jiān)督提供渠道。在日本的反腐敗歷程中，法律的保駕護航使得媒體和公眾的參與發(fā)揮著重要的作用。一方面，日本通過《信息公開法》建設陽光政府，提倡陽光反腐；與此相配套，還制定了《內(nèi)部告發(fā)者保護法》。在此制度激勵下，內(nèi)部告發(fā)逐漸成為檢舉揭發(fā)賄賂腐敗行為的重要線索，有效防止了團體性犯罪。另一方面，媒體窮追猛打。日本的新聞媒體利用其靈敏的嗅覺和專業(yè)特殊性，在揭露腐敗丑聞等方面，發(fā)揮著其他機關或個人不可替代的“扒糞”功能，堪與美國媒體相媲美。從20世紀70年代的“洛克希德”案件到2016年的甘利明辭職事件，許多位高權重的政要被拉下馬，都是通過媒體的深入調(diào)查報道才取得突破性進展的。尤其在“利庫路特案”中，從《朝日新聞》橫濱分社的調(diào)查開始，到日本電視臺偷錄行賄視頻形成輿論沖擊波，最后媒體集體發(fā)力，窮追猛打迫使首相下臺，體現(xiàn)了媒體監(jiān)督在反腐中起到至關重要的“補位”作用。

此外，日本公民還積極利用憲法賦予的知情權、咨詢權、參與權和投訴權來監(jiān)督公共權力的運用。例如，2016年日本的十幾個私人執(zhí)業(yè)律師組建的“日本反賄賂委員會”。該團隊定位自身為獨立專家團隊，旨在賦予企業(yè)和個人與腐敗做斗爭的能力，幫助日本的企業(yè)組織遵從反腐敗法律，使利益相關人能聯(lián)合起來，一起抗擊腐敗和賄賂。二戰(zhàn)后日本的腐敗丑聞迭出，經(jīng)濟不景氣，首相更換頻繁，但是日本幾乎沒有發(fā)生上街游行的事件[17]。這是因為日本政府特別著力解決投訴的細小腐敗現(xiàn)象和各種行業(yè)不正之風，較好消解了普通民眾對于高官腐敗丑聞的政治認同危機[18]。

二、日本反腐模式的痼疾

需要指出的是，日本的反腐模式并非完美無瑕。日本腐敗迭出的根本原因一方面是政府主導的經(jīng)濟發(fā)展模式導致行政權力過度干預市場經(jīng)濟。政府設租、企業(yè)尋租、反哺政客，形成著名的“鐵三角”模型，從而導致民主、體制等方面內(nèi)在固有的缺陷。另一方面，日本特色的政治制度和政治傳統(tǒng)產(chǎn)生了特色的結(jié)構性腐敗問題，其特點是公務員的相對廉潔和政務官的腐敗共存。

（一）頂層設計：政治腐敗突出

選舉政治某種程度上是花錢的政治，在表達民主的同時，容易滋生腐敗。這種體制決定了再嚴密的法律也阻止不了政客的腐敗行為。雖然選舉政治體制下向上級行賄作用不大，但充當某些利益集團代言人以獲取經(jīng)濟支持，卻非常普遍且必要。這其實是一種變相的買官，只不過買官的對象不同。日本經(jīng)濟高速發(fā)展后，社會逐步去意識形態(tài)化。在這種背景下，黨派政見趨同，政黨只是為了選舉執(zhí)政，黨派數(shù)量的多少于民主已無意義。由于實行固定選區(qū)制，某一政治家能否當選國會議員，首先看他的經(jīng)濟實力。搞選舉、維持和選民的關系都需要花錢。恰好《政治資金規(guī)制法》規(guī)定，企業(yè)或個人均可以向政客提供一定限額內(nèi)的免稅的捐款，這就為企業(yè)主花錢購買政客的影響力網(wǎng)開一面[19]。這種政治家與企業(yè)財團看上去皆大歡喜的利益交換，最終犧牲的是日本國民的整體利益。

在這種民主邏輯下，政治家腐敗是必然的。事實上，日本對政治獻金的規(guī)范和管理是走在世界前列的，但其有關法律執(zhí)行不到位，效果一直不好。盡管早在1974年，日本就開始推動官員進行財產(chǎn)公布，但還是發(fā)生了數(shù)起特大腐敗案，例如21世紀的KSD事件，還有前首相安倍的森友學園“地價門”事件、加計學園腐敗案等。究其緣由，是日本的政治土壤沒有變，財產(chǎn)公示并不能改變“政治家需要錢”這一事實。只要這種供求關系沒改變，即使立法在先，仍難堵塞體制的漏洞。

（二）法律制度：漏洞與瘸腿

日本刑法關于行賄受賄行為的規(guī)定是非?？b密可行的，對于行賄行為的打擊不遺余力：只要當事人實施要求公務員接受賄賂的行為，即使該公務員明確拒絕，根據(jù)日本司法判例，同樣可構成行賄罪。但是這種做法缺乏對行賄罪的細分，即沒有區(qū)分主動行賄者和被動行賄者，導致對那些把“拿下官員”當作企業(yè)競爭優(yōu)勢的“惡意行賄人”懲罰力度不夠。日本的反腐敗法律制度一手硬、一手軟的“瘸腿”與漏洞可見一斑。

另外，日本存在較為普遍的貪污、挪用公款問題。這是因為法律上對貪污行為重視程度不如對賄賂問題。具體表現(xiàn)是，它在打擊行賄受賄行為方面重拳出擊，但其刑事法律體系中卻沒有貪污、挪用公款等罪名，甚至高舉輕打，行政內(nèi)部處理了事，而不追究當事人的法律責任。之所以會這樣，是因為賄賂往往是個人行為，而貪污的往往是整個公務員團隊。所以日本國會和地方議會的議員比較“慎重”，擔心得罪公務員導致選票流失。為了獲得地方的財源和選票的支持，任何政黨和派閥領袖也不會允許手下的議員去得罪那些既得利益者。而檢察機關、會計檢查廳等內(nèi)設反腐敗機構在打擊貪污行為上不夠積極，則是這一制度缺陷的直接后果。正因如此，日本很難通過“巨額財產(chǎn)來源不明罪”這樣的刑事罪名。此外，國會直到1992年才通過《國會議員資產(chǎn)公開法》，但議員的家庭財產(chǎn)和家庭借貸的金錢等并不在公開的范圍之列，這無疑為隱瞞財產(chǎn)埋下了禍根。

（三）“天神下凡”：監(jiān)守自盜的魔咒

日本有一種獨特的官場現(xiàn)象叫做“天神下凡”，是指高級公務員離職后，到私人企業(yè)或其他法人團體再就職并享受優(yōu)厚待遇的現(xiàn)象。這是獨具日本特色的政商合作模式的體現(xiàn)。日本各省廳的人事晉升就像金字塔，層級越高職位越少，到達官場“天花板”的高官在50歲左右就被迫提早“讓位”。省廳負責為這些“退休人員”安排“退路”，或者“下?！?。長期以來，日本輿論界認為這是一種“權錢交易”的腐敗現(xiàn)象，公民極為不滿。為消除這一弊端，日本政府對退休官員的“再就職”也有諸多規(guī)定，但“天神下凡”現(xiàn)象似乎依舊愈演愈烈，甚至有年輕的公務員因為晉升無望而申請加入“下凡”大軍。

為此，日本政府多方努力，曾于2000年在總務省設立了“人才銀行”，將各部門退職高官匯集在一起，實行一元化管理，統(tǒng)一向用人單位推薦。2001年日本政府又采取了相應的改革措施，對公務員到企業(yè)就職進行限制等。2007年，《國家公務員法修正案》明確規(guī)定，公務員離職后2年內(nèi)不得為再就業(yè)的企業(yè)與原部門拉關系，各部門也不得為高官再就職進行不正當斡旋，違者將被判處最高3年的有期徒刑。2008年9月，日本啟動官民人才交流中心，全程監(jiān)督公務員的再就職活動。然而，2011年7月22日，日本總務省調(diào)查顯示，有1285家各類型法人從同一中央省廳連續(xù)3次以上接收了1594名原官僚，其中公益法人 （1225家）接收的人員（1514人）數(shù)量占絕對多數(shù)。一系列艱苦卓絕的努力終歸效果不大，因為體制的漏洞通過修修補補的改革終難奏效。

（四）文化環(huán)境：與民主的不協(xié)調(diào)

其一，日本曾深受儒家文化的影響，但從明治維新以來，踐行“脫亞入歐”戰(zhàn)略，其社會文化和法律制度深受歐美的影響。這種傳統(tǒng)與現(xiàn)代文化的沖突直接導致某些制度安排與民主法治精神的相悖。李光耀曾言，日本的民主選舉制度只是一種表面形式，只有從“傳統(tǒng)”的視角才能理解日本的某些制度安排。因為它難以用現(xiàn)代政治原理去理喻。例如，選區(qū)的議員成了某個人與家族的專利，部長乃至首相可以家庭世襲，而選民卻習以為常。二戰(zhàn)后日本的“民主”制度似乎反過來強化了封建社會的人身依附關系，與自由民主背道而馳。這表明日本傳統(tǒng)文化并未因為美國的民主化改造而絕跡，今天依然形塑著日本政治家的行為模式。

其二，在日本政治生活中，很多老百姓是認人不認黨的，這相當于一種庇護人（封建時代日本的藩主）和受恩者（具有藩籍的武士或者農(nóng)民）的角色關系。比如，待罪上訴的前首相田中角榮不但沒有輸?shù)魢鴷娮h員的選舉，反而得到了歷史上的最高票。這種只顧個人感情與利益關系、不問是非主義、公私不分的選舉，事實上逐步成為日本戰(zhàn)后民主的常態(tài)，這是對民主的一種嘲諷。

其三，日本也盛行“送禮文化”。議員在紅白喜事、逢年過節(jié)都要向選民表達心意，而“心意”是要花錢購買的。年輕的議員吸金能力差可以委身于派系領袖，而派閥領袖因為當政的機會大從而被大財團投資，他也要培養(yǎng)接班人才能確?；鶚I(yè)長青。如此一來，形成惡性循環(huán)的怪圈。可見，這種文化背后的政治行為與民主法治精神形成強烈沖突。

三、啟示與討論——中國反腐敗的路徑選擇

分析日本的法治反腐模式，必然對中國法治反腐道路的選擇有所啟發(fā)。這是因為：一是從歷史脈絡來看，法治反腐是時代的潮流。以大歷史的視角來觀察，可以發(fā)現(xiàn)腐敗是人類社會的頑疾，整個人類歷史可以解讀為通過高額違反成本的法治推行民主以控制腐敗的進程。馬克思主張通過“民主和法治”防止權力的腐敗，而亞當·斯密則是通過“看不見的手”市場機制來抑制腐敗。蘇聯(lián)解體是因為在向民主轉(zhuǎn)型的過程中催生了更多的腐敗而無法遏制[20]。由法治推動民主是反腐敗的基本經(jīng)驗，而不是相反，印度推行“假民主”導致腐敗橫行就是明證。二是從法系的淵源來看，中國和日本同屬大陸法系國家，且具有相似的文化傳統(tǒng)。大陸法系沿襲羅馬法，重視編寫法典，具有體系化、明文化的形式特點，相互之間便于借鑒模仿，可為我國效仿。三是在文化背景上，日本和中國同屬東亞文化圈。日本重視傳統(tǒng)文化建設，極力倡導儒家思想、效忠意識和恥感文化，塑造了公務員的廉潔意識，在某種程度上彌補了法治的漏洞，節(jié)約了社會交易成本。反腐敗要深入，就要移風易俗，把法治的信念和儒家傳統(tǒng)文化融合，杜絕文化上對腐敗行為的寬容。在這方面，日本有值得學習的經(jīng)驗。四是在制度環(huán)境上，二戰(zhàn)后的日本雖實行多黨制，但自由民主黨長期一黨執(zhí)政。在黨派監(jiān)督失衡、自民黨“一黨獨大”的制度背景下，如何通過法治來反腐尤其值得學習借鑒。五是在反腐重點上，政商勾結(jié)仍是共同難題。政府主導的經(jīng)濟發(fā)展模式導致政府過度干預微觀經(jīng)濟領域，導致高層官員和大公司的共謀，這種制度安排在鼓勵而不是打擊腐敗。如何處理政府與企業(yè)的關系值得兩國共同探討。

新中國成立以來，我國的反腐歷程大致可分為運動反腐、權力反腐和制度反腐三個階段。隨著黨的十八屆四中全會提出“加快推進反腐敗國家立法”以及《中華人民共和國監(jiān)察法》通過后，反腐敗斗爭進入了法治反腐的新階段。對日本反腐模式進行分析和借鑒，有助于運用法治思維和法治方式來反腐，構建中國特色的反腐模式。本文不主張模式?jīng)Q定論。因此，我們要學習的不是日本的反腐機構設置，也不是照搬照抄日本的法律文本，更不是效仿以重組我國反腐機構，而是要學“里”，即學習其反腐模式背后蘊含的法治精神以及運用法律來解決問題的思維。在學習日本模式時應清醒地認識到這一模式的優(yōu)缺點，明確哪些做法可以直接適用，哪些做法可以修正吸收，哪些做法并不適合國情或在短期內(nèi)不應倉促實施。誠然，日本反腐模式并非完美無瑕，帶有體制性的缺陷，痼疾也不少，但我國政治體制與其不同，恰好可以克服日本選舉民主體制固有的弊端及其政治領域的腐敗。

（一）以法治反腐為推動力，深化反腐機構改革

反腐機構的設立是法治反腐的基礎條件，不僅僅影響著反腐敗工作的具體開展，更是體現(xiàn)著反腐權力在國家權力中的地位。我國之前常設的反腐機構有多個，但因為條塊分割、資源分散，難以發(fā)揮合力作用[21]。十八屆三中全會以來，我國開始改革反腐體制，加強垂直管理。2018年成立的國家監(jiān)察委員會本質(zhì)上也是反腐敗的機構，這是一種有益的嘗試。獨立設置監(jiān)察委員會，擺脫了原有反腐機構之間的種種隸屬關系，使之從政府部門脫離成為與政府平行的監(jiān)督機關，將監(jiān)察權放在國家權力的突出位置，改變了原先反腐敗權力分散、繁雜的狀況。當然，機構的設立并不在于單純地考慮機構的數(shù)量多寡，理順機構背后的權力關系才是關鍵。在日本反腐機構設置中，有兩點可以借鑒：一是盡管沒有成立單獨的反腐機構，但是機構之間交叉疊加，形成了一張嚴密的反腐機構網(wǎng)絡；二是在日本的反腐模式中，預防為主是其主要的特征。因此，我國應該進一步完善監(jiān)察委的相關職能機構設置，并將預防腐敗的職能納入相關機構的設立中。例如，可設立審查機構，要求被監(jiān)察者列出相應的權力清單，定期審查和評估其重要文件，主動地預防腐敗。又如，可效仿香港廉政公署設立專門的宣傳教育部門，在“不敢腐”的基礎上進一步教育官員“不想腐”，從源頭上治理腐敗。還有，推進監(jiān)察委內(nèi)設機構與紀委內(nèi)設機構之間的有效對接，防止國家監(jiān)察委的作用被虛化。

（二）完善法律體系建設，奠定法治反腐基石

日本反腐敗注重法律先行，讓法律與腐敗作長期斗爭。日本讓法律為反腐保駕護航與凸顯國會權力的兩點經(jīng)驗，值得學習借鑒。

如前所述，日本的反腐法律覆蓋了各個領域，不僅在政治領域，也涉及商業(yè)、高校等多個領域，用詳細的法律條文，為反腐提供依據(jù)。在進行相關改革之前，日本也是立法先行，用法律為改革保駕護航。二戰(zhàn)后，日本進行了數(shù)次行政改革。每一次改革前，改革方案都進行充分的論證，以提案方式報國會，經(jīng)過質(zhì)詢等激烈辯論后進行表決。提案一旦經(jīng)國會參眾兩院批準，必須嚴格按此法案進行，不得隨意變更。以機構改革為例，日本大部制改革的每一項改革措施出臺前，必須以法律為準繩、以制度為準則；每一次職責范圍的變化，其設置法都要進行修訂，并以法的形式確定中央各省廳的職責和權限。同時，在反腐敗立法過程中，凸顯國會的權力。日本國會在反腐敗中占據(jù)核心位置，擁有“國政調(diào)查權”和“證人召喚權”，調(diào)查的范圍十分廣泛，還可以強制要求證人到國會作證。

反觀中國，反腐敗的法律法規(guī)經(jīng)歷了從條條禁令到各項規(guī)范性文件，再到反腐敗黨內(nèi)法規(guī)最后到反腐敗國家法律體系等四個階段的轉(zhuǎn)變，凸顯了反腐敗立法在反腐過程中的重要性。目前，我國反腐敗的法律體系不斷完善，十八大之后反腐敗國家立法的步伐更是不斷加快：將黨內(nèi)法規(guī)納入中國特色社會主義法制體系，《刑法修正案（九）》中新增關于貪污罪、受賄罪刑罰等的新規(guī)定，《中華人民共和國監(jiān)察法》的出臺。這是我國反腐法律體系的一大進步，也是法治反腐的標志性成果。然而，我國目前尚沒有預防職務犯罪的專門性法律，還需要對刑法中關于職務犯罪的條款進行查漏補缺。當然，一部法律并不能解決問題，而是要構建縝密的反腐敗法律體系，通過完善各個領域的立法來降低腐敗的可能，并根據(jù)形勢變化適時修訂補充。此外，法律數(shù)量越多越容易出現(xiàn)相互打架的情況，因而法律之間的相互銜接配套至關重要。因此，構建中國法治反腐模式還應有兩個步驟需要推進：一是針對已經(jīng)出臺的反腐敗法律法規(guī)，進一步制定實施細則，充分發(fā)揮合力；二是推動中國特色的反腐敗國家基本法律的出臺，在此基礎上分領域、分類別地出臺相應的法律體系，保證反腐敗有法可依。

完善法律體系的同時，我國人大的權威需要進一步強化。在行使基本的立法權之余，各級人大還應該將監(jiān)督權、調(diào)查權、聽證權和彈劾權，尤其是財政監(jiān)督權落到實處；同時完善人大質(zhì)詢制度，人大各專門委員會就其所負責的范圍開展調(diào)查，定期對政府開展相應的質(zhì)詢工作。此外，我國人大還應著手完善各種法律程序和相互協(xié)調(diào)關系，做到一出現(xiàn)腐敗苗頭，就會有相關的機構跟進和啟動程序，迅速地把腐敗行為扼殺在萌芽狀態(tài)?？傊?，在反腐敗的過程中發(fā)現(xiàn)法律的短板，查漏補缺，進而完善現(xiàn)有的法律體系是法治反腐的應有之義。如前文提及的事前和事后受賄，新出現(xiàn)的腐敗形式如信息腐敗、倫理腐敗等可以成為健全法治的突破口[22]。

（三）打擊腐敗黑數(shù)，確?；鶎庸珓諉T的廉潔

人們常常把法治化等同于嚴刑峻法，這是一個認識誤區(qū)。刑罰的嚴厲性，既體現(xiàn)在法定刑的輕重，更體現(xiàn)在犯罪黑數(shù)①是指未進入反貪機構偵查和起訴范圍的腐敗行為與實際發(fā)生的腐敗行為的比例。的大小。腐敗黑數(shù)大，當事人違法被發(fā)現(xiàn)并被追訴的可能性就小。雖然日本近年來出現(xiàn)了重刑化的趨勢，但總體上日本刑法對相同犯罪所規(guī)定的法定刑比我國要輕，賄賂類犯罪也不例外，且在日本的司法實踐中，法官一般不會在法定刑內(nèi)選擇較重的刑罰。因此，日本的反腐成果并非僅僅借助于嚴厲的刑罰，而是得益于另外兩個原因：一方面，反腐打擊面比我國的要廣。比如，日本刑法認為“異性之間的性關系、保證幫助安排退休后工作的約定”等非財產(chǎn)性收益同樣屬于賄賂的性質(zhì)。從我國以往的司法實踐看，幫助小孩辦理出國讀書、安排工作、升學轉(zhuǎn)校以及其他精神性賄賂，仍然是法律打擊的盲區(qū)。因此，我國現(xiàn)在也逐步拓寬刑法中“賄賂”的概念外延，將非財產(chǎn)性收益也納入進來，這是加大對腐敗黑數(shù)打擊力度的重要表現(xiàn)。另一方面，日本對腐敗保持零容忍的態(tài)度，即便受賄一日元也依法治罪；對貪腐控罪適用舉證責任倒置原則，如個人生活奢侈程度與其收入不匹配，可以進行有罪推定，被告需要自證清白。

如前所述，日本擁有一支廉潔高效的公務員隊伍，所以盡管高層腐敗時有發(fā)生，政府依然能主導經(jīng)濟的高速發(fā)展?，F(xiàn)代公務員制度的建立和完善，塑造了日本基層公務員的專業(yè)性和敬業(yè)精神。除了制定公務員管理規(guī)章之外，日本政府還出臺公務員倫理法案，比如說，打高爾夫球或玩游戲時，即便“費用均攤”亦屬禁止范圍；非利害關系者送的禮物，如果“超過社會普遍認可的程度”，也被認為是腐敗。日本甚至還編寫了《國家公務員倫理規(guī)章事例集》，就何種行為是被禁止的、何種行為是被允許的舉出各種各樣的案例，幾乎窮盡了所有想到的可能違規(guī)[23]。公務員隊伍的廉政勤政敬業(yè)是保持社會穩(wěn)定的重要因素，才能保證腐敗問題在有限的范圍內(nèi)、可容忍的限度內(nèi)發(fā)生，而不至于造成整個社會的信任危機。

我國目前通過各項黨內(nèi)法規(guī)的頒布與執(zhí)行，形成了以黨章為核心的反腐敗黨內(nèi)法規(guī)，包括《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》《關于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》等在內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)框架體系，為法治反腐奠定了法規(guī)制度基礎。但是這些法規(guī)更多地適用于共產(chǎn)黨員及領導干部，對于一般性的公務人員的倫理約束立法還有所欠缺。因此，需要加強對公務人員的廉潔觀念教育，并推進國家公務員倫理法的制定，進而在全體公務人員中營造“不想腐”的氛圍。

（四）營造文化環(huán)境，引導公民適度參與

法治的存續(xù)，不只是制度建設，還要形成一種所有公民信奉的法治文化。建立法律的制度設施，要比建立法治文化容易得多，可是，法治文化對法治的支持卻比制度設施牢靠得多。日本的經(jīng)驗表明腐敗的文化土壤是可以改變的。一是用法治來塑造良好的社會文化氛圍。日本崇尚送禮文化，無論婚喪嫁娶、紅白喜事，官員都不能免俗。因此，運用法律嚴格區(qū)分正常的社交禮儀饋贈與賄賂，重塑社會文化。二是從百姓身邊的點滴小事抓起，引領公民的價值導向；重視傳統(tǒng)文化建設，塑造專業(yè)公務員的廉潔意識。如前所述，日本非常重視解決日常生活中大家都能感知到的種種鋪張浪費行為。正因為這些看似小的問題得到了較好的治理，最終形成了一種良好的社會風氣。所以日本民眾對腐敗現(xiàn)象體會不深，即便發(fā)生腐敗大案要案，民眾生活工作依然如常，表現(xiàn)出一種成熟理性的公民社會。

黨的十八大以來，我國的反腐敗重點是“打老虎”，帶動了黨風政風的好轉(zhuǎn)。隨著反腐敗斗爭進入深水區(qū)，可以學習日本從社會風氣入手，解決腐敗的環(huán)境問題。例如，除政治領域的官員腐敗外，學術腐敗、醫(yī)療腐敗、教育腐敗等領域也不能放松。這些領域的腐敗治理往往會影響民眾對腐敗的容忍度，也會影響著法治反腐的社會環(huán)境。如果一個社會環(huán)境對腐敗包容度很高，這會導致一種最可怕的文化腐敗[24]。誠然，把一個具有濃厚儒家傳統(tǒng)的人情社會塑造成法治社會并非朝夕之易事。我們要認識到法治文化并非用法律條文來替換原有的文化傳統(tǒng)，關鍵是把人們對法治的信仰融入到原有的文化傳統(tǒng)中去，以根除腐敗滋生的文化土壤，并非單純憑借立法的數(shù)量來規(guī)范人的行為。

在法治環(huán)境營造之余，更應該注意將公民參與引入法治軌道。我國當前的反腐敗，部分依靠群眾監(jiān)督和媒體曝光，成效明顯。這是用權利馴服權力的典型形式。從法律分權的角度來分析，是劃出權力的禁區(qū)并讓公民與民間力量來參政督政，通過法律保護公民的權利來劃出一塊政府權力絕對不得進入的領域，從而壓縮政府權力的活動范圍。群眾監(jiān)督的力量是巨大的，群眾力量的引導更是必要的。如果沒有無數(shù)個體以恰當形式組織起來監(jiān)督政府的權力，則難以形成多數(shù)人監(jiān)督少數(shù)人的局面。因此，要把群眾監(jiān)督、社會監(jiān)督、媒體監(jiān)督引導到既有的渠道和制度中，與人大、政協(xié)的監(jiān)督協(xié)同起來，共同發(fā)力?？梢栽O立專門的監(jiān)督反腐敗日常工作的“監(jiān)督委員會”來引導公眾參與監(jiān)督，也可借鑒日本對于檢舉揭發(fā)腐敗行為的保護力度，加強對檢舉者的保護。

綜上，法治反腐就是把防治腐敗的種種問題分解到各個法律中去，讓法律來對抗腐敗成為新常態(tài)，而不是把腐敗當做專門任務來抓。把反腐敗作為專項工作的慣性思維勢必導致運動式反腐。因此，新時代的反腐敗工作提倡在法治框架內(nèi)反腐敗，通過制定規(guī)則來規(guī)范人們的行為方式。當今，實現(xiàn)依法行使權力和加強權力的監(jiān)督制約是法治時代反腐的大勢所趨。而不管用權利限制權力，還是用權力制衡權力，兩者都需要法律的束縛。從某種意義上講，政府守法比民眾守法更為重要，讓政府守法才是衡量法治社會的試金石。

縱觀亞洲各國，從腐敗盛行到偃旗息鼓，呈現(xiàn)出一個倒U型曲線發(fā)展過程。2007年以來，“反腐敗拐點”的表述屢屢見諸媒體報端，尤其是《檢察日報》于2014年3月11日發(fā)表的文章《反腐：治標為治本贏得“拐點時間”》更讓“反腐拐點”的概念引起廣泛關注，更有美國學者將2011年看作是全球反腐的轉(zhuǎn)折點[25]。但現(xiàn)有文獻并沒有界定何為拐點，亦未有一個量化標準。我國經(jīng)過數(shù)十年的反腐努力，成績斐然，未來應該兼容并蓄，在如何防止不作為的腐敗、反腐機構本身的腐敗、黨紀與國法的融合等方面繼續(xù)探索，為全球反腐貢獻出中國特色的反腐經(jīng)驗，以迎接反腐敗拐點的到來。