雙循環(huán)發(fā)展視角下長三角區(qū)域協(xié)同治理問題研究*

2019 年12 月，中共中央、國務院印發(fā)《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，標志著長三角區(qū)域進入以高質(zhì)量和一體化為驅(qū)動力的新階段。對于區(qū)域發(fā)展來說，更高質(zhì)量的發(fā)展目標往往對應于更高水平的區(qū)域一體化。這意味著，后者作為前者的實現(xiàn)手段，承擔著區(qū)域經(jīng)濟增長路徑選擇、管理和維護的重要任務，所以需要引入?yún)^(qū)域協(xié)同治理的整體思維，并將制度安排、組織協(xié)調(diào)、主體培育、空間規(guī)劃等職能充分前置，以確保區(qū)域協(xié)同治理體系的高效運行。針對中國經(jīng)濟發(fā)展新階段出現(xiàn)的新情況、新要求，加快形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，成為中央決策部署的戰(zhàn)略新重點。在新的背景下，長三角區(qū)域在國內(nèi)與國際大循環(huán)中的雙重樞紐地位有待進一步提升，如何在國內(nèi)大循環(huán)中發(fā)揮創(chuàng)新引領作用，增強對產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈的組織協(xié)調(diào)能力，形成內(nèi)需導向的產(chǎn)業(yè)分工體系；如何在國內(nèi)國際雙循環(huán)的開放關(guān)系治理中，加強資源優(yōu)化配置能力和制度創(chuàng)新能力，考驗著長三角區(qū)域一體化升級的潛力。因此，長三角區(qū)域協(xié)同治理應致力于在新的技術(shù)條件下，以功能、制度、組織等高層次要素為基礎，為長三角高質(zhì)量一體化注入新內(nèi)涵、提供新動能。

一、區(qū)域協(xié)同治理的主要動因與關(guān)注焦點

歷史演化的過程表明，區(qū)域協(xié)同治理的動因發(fā)生了從局部性的地理邊界擴張到強調(diào)功能驅(qū)動的區(qū)域一體化，再到整體性的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的趨勢變化，其關(guān)注焦點則逐步從應對導向的問題治理轉(zhuǎn)變?yōu)橐赃m應全球挑戰(zhàn)和增進本地居民福祉為導向的機制創(chuàng)新。國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的戰(zhàn)略導向，既構(gòu)成了中國區(qū)域發(fā)展的新背景，也是構(gòu)建與完善區(qū)域協(xié)同治理體系的應有之義。

1.對大都市邊界擴張中的跨區(qū)域公共品實行有效供給

技術(shù)進步與城市化共同導致了生產(chǎn)地理的邊界擴張，由此帶來跨區(qū)域發(fā)展的公共品供給和公共事務解決的現(xiàn)實問題。理查德·菲沃克（2012）將區(qū)域治理給出的解決方案概括為3 個：把現(xiàn)有的地方政府權(quán)威統(tǒng)一為超級大都市政府；根據(jù)實際情況，以政策層面的合作為基礎，通過相關(guān)政策領域的合作來推動地方政府間的合作；建立新的地方政府層級，即區(qū)域政府，它要求保留現(xiàn)存的政治單位，但允許一個更集中的權(quán)威來對區(qū)域性事務承擔責任。

20 世紀40——80 年代，盛行于美國學術(shù)界的主張建立超級大都市政府的“巨人政府論”所采取的措施以消弭邊界擴張帶來的管理真空為目的，例如，鼓勵中心區(qū)擴張、兼并鄰近的郊區(qū)和市鎮(zhèn)；市縣合并；建立廣泛權(quán)限和自治的雙層制度，區(qū)分管理跨區(qū)域事務和地方性事務。然而，邊界擴張不可能通過無限制地擴大政府規(guī)模來得到有效治理，且超級大都市政府的集權(quán)式管理體制存在管理層級過多和官僚主義的弊病，隨著公共事務的大量增加和大都市內(nèi)部結(jié)構(gòu)的日益復雜化，這種治理模式的適用性和有效性都受到越來越多的質(zhì)疑。

在美國，在專門的領域（港務、交通和流域管理、水污染、稅收、區(qū)域規(guī)劃、垃圾處理、高等教育等）以政府間協(xié)議的方式進行跨區(qū)域公共品供給，以及成立區(qū)域委員會、區(qū)域公共政策協(xié)會等組織機構(gòu)，是普遍運用的區(qū)域治理方式。這類制度安排在20世紀80年代以前盛行的原因是更多地迎合大都市外延城市化的需要，以及共享市場、降低不確定性、減少市場摩擦、實現(xiàn)外部性內(nèi)在化等，這些也是政府協(xié)議合作的主要原因。

2.關(guān)注功能積累的區(qū)域一體化升級需要

道格拉斯·諾思（2008）指出，理解不斷發(fā)展的人類環(huán)境的必要前提是理解那些導致物理環(huán)境被“征服”的革命性變化，這些變化為不斷發(fā)展的人類環(huán)境提供了背景。20 世紀80 年代以后，美國大都市區(qū)的規(guī)模與結(jié)構(gòu)發(fā)生了較大變化，聚焦開放條件下的功能提升成為區(qū)域治理的重點。在背景方面，這時的全球化進入了以統(tǒng)一全球市場為特征的1.0時代。在新自由主義思潮的影響下，國家放松了對資本流動和金融業(yè)的管制，從而極大地推動了工業(yè)全球化，并向金融、文化、社會等領域加速擴展全球化的影響力。全球化1.0時代是由西方國家的市場力（主要是跨國公司）引發(fā)的，由市場力和政府力的結(jié)盟推動的，社會力則被排除在全球化過程之外（張庭偉，2012）。以泰勒為首的世界系統(tǒng)分析學派提出，全球化是資本主義從地理上構(gòu)造自己的方式（彼得·紐曼、安迪·索恩利，2016）。由全球化釋放的市場力量，通過集聚經(jīng)濟、勞動力流動和產(chǎn)業(yè)專業(yè)化與貿(mào)易增長等影響機制，塑造著新的經(jīng)濟地理空間，憑借一體化優(yōu)勢崛起的區(qū)域成為全球競爭的空間基礎。2000年，美國管理與預算辦公室把大都市區(qū)的概念更新為包括一個可識別的人口核心和具有核心的高度一體化的毗鄰地域的地區(qū)（洪世健、黃曉芬，2007）。這可以被視為區(qū)域治理實踐的轉(zhuǎn)變節(jié)點，從重點強調(diào)“大都市區(qū)化”的邊界動態(tài)管理轉(zhuǎn)向關(guān)注大都市及周邊地區(qū)功能整合的一體化治理。大都市概念涵蓋了實體地域、行政地域和功能地域3種形式的地域，并主要表現(xiàn)為人口規(guī)模、行政關(guān)系和城市功能3 個標準（易承志，2014）。相較于人口規(guī)模和行政關(guān)系，城市功能更加能夠體現(xiàn)要素集聚、產(chǎn)業(yè)分工、開放增長的實際成效，是引起人口規(guī)模和行政邊界變化的潛在積累因素，以其作為治理的重點可以把握區(qū)域發(fā)展的核心需求。

20 世紀90 年代，高度城市化的地區(qū)出現(xiàn)融合發(fā)展的態(tài)勢；核心區(qū)主導作用減弱的多中心大都市以及后來的大都市連綿帶成為城市發(fā)展的主要模式；城市區(qū)域而非城市，成為全球經(jīng)濟競爭的相關(guān)主體（漢克·V.薩維奇等，2009）。在這種背景下，經(jīng)濟活動的尺度、空間和內(nèi)涵發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，產(chǎn)生了新型的空間形式，其中突出的有全球城市和巨型區(qū)域（薩斯基婭·薩森等，2011），它們對應于高度城市化地區(qū)在更高層次上的區(qū)域一體化?？臻g體系的網(wǎng)絡化、高端要素集聚和功能結(jié)構(gòu)的外向化，都使得區(qū)域協(xié)同治理的難度相應變大。

根據(jù)Denters 和Rose（2005）的觀點，在城市化和全球化交織的背景下，地方治理既要解決由邊界變動帶來的融合發(fā)展問題，更要直面全球化帶來的諸多挑戰(zhàn)，地方政府不僅需要處理更加復雜的協(xié)調(diào)關(guān)系，而且還涌現(xiàn)出大量新的下沉治理需求及參與動機（見表1）。對于發(fā)展中國家來說，區(qū)域協(xié)同治理的挑戰(zhàn)更加嚴峻。一方面，在橫向?qū)用嫔希I(yè)化和城市化的不平衡發(fā)展會增大地方政府之間關(guān)系協(xié)調(diào)的難度。另一方面，在縱向?qū)用嫔?，開放環(huán)境帶來的不確定性和競爭壓力的增大，又需要各級政府整合資源和多方力量共同應對。

表1 新世紀城市面臨的挑戰(zhàn)與問題

20 世紀90 年代以后，在理論上經(jīng)歷了新區(qū)域主義向地域重劃與再地域化的演進，所提出的解決方案包括：地域重劃/結(jié)構(gòu)重組；經(jīng)濟全球化導致的次國家（地方）重構(gòu)，涉及地域界線、作用、功能、資源以及政府與私人機構(gòu)、非政府行為者關(guān)系的重新調(diào)整（漢克·V.薩維奇等，2009）。在亞太區(qū)域，國家在這些方面發(fā)揮了重要作用，對空間效率的追求促使政策的焦點放在了特定區(qū)域的規(guī)劃與全新定位上。長三角區(qū)域的發(fā)展就非常具有典型性，國家戰(zhàn)略驅(qū)動地方政府合作、市場化改革激勵社會資本、結(jié)構(gòu)優(yōu)化重塑區(qū)域開放平臺等，都是圍繞區(qū)域一體化而采取的主要舉措。再地域化的概念較好地詮釋了區(qū)域治理思維的這一轉(zhuǎn)變。尼爾·布倫納（2008）將全球化理解為社會、經(jīng)濟、政治制度空間的再地域化，以及這種再地域化與外在多重地理尺度相互交織的過程；城市空間和國家機器等地域組織與全球化互為因果，它們既是全球化的前提，也是全球化作用于地方的載體與結(jié)果。所以，從這個角度來看，區(qū)域治理已成為國家治理的工具之一。

3.促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的機制創(chuàng)新

長期以來，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是空間公平范疇重點討論的話題。在現(xiàn)實世界中往往面臨空間失靈等問題，要素總是趨向于集聚在少數(shù)幾個地方，區(qū)域內(nèi)部和區(qū)域之間的發(fā)展差距不斷擴大（丁嵩、孫斌棟，2015）。所以，關(guān)于效率與公平的權(quán)衡，始終是貫穿區(qū)域治理問題研究的一條主線。然而，在效率優(yōu)先的價值預設下，為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展而采取的治理對策帶有被動和事后的色彩。隨著市場化程度的提高，區(qū)域一體化的規(guī)模經(jīng)濟與分工優(yōu)勢將日益增強，其發(fā)展的地理邊界也會相應外推，使得區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展內(nèi)化為了空間效率實現(xiàn)的前提。所以，在區(qū)域一體化的范疇，空間發(fā)展的效率與公平具有相互依存的關(guān)系。例如，在大都市急速擴張的時期，對組建大都市政府持肯定態(tài)度的觀點指出，可以通過強有力的財政維持中心城市與邊緣郊區(qū)的財政平衡，具有區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃能力等（吳曉林、侯雨佳，2017）。然而，這種治理策略可能造成的官僚化傾向卻與追求效率的初衷相悖。取而代之的是包括公共選擇學派在內(nèi)的分權(quán)治理思維，強調(diào)公共品的供給效率，主張通過分散的政府單位以競爭或者合作的方式為城市居民提供公共服務，在治理中引入市場機制、注重對市場力量的回應是其核心主張。此時，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展并非政府期望以干預的方式來達到的主要目標，而是通過競爭機制來實現(xiàn)的空間均衡狀態(tài)，也即在區(qū)域公共品的供給中引入市場競爭，根據(jù)市場供給效率找到區(qū)域發(fā)展的合理邊界，避免大都市發(fā)展中的過度擴張及其導致的空間失衡。例如，理查德·菲沃克（2012）認為，在分權(quán)治理的社區(qū)中，市場和政府間的競爭能夠通過區(qū)域范圍的影響來塑造發(fā)展決策——尤其是在土地利用和經(jīng)濟發(fā)展的選擇上。

20世紀80年代以來，城市政體理論從關(guān)注“誰統(tǒng)治”的問題轉(zhuǎn)向關(guān)注“如何統(tǒng)治”的問題，不再僅將社會權(quán)力視為社會控制手段，而將精英主義和多元主義爭論的焦點從“垂直的權(quán)力”轉(zhuǎn)移到社會生產(chǎn)的表達方式上（吳曉林、侯雨佳，2017）。20 世紀90 年代興起的整體性治理觀（Holistic Governance）和新區(qū)域主義治理觀，對于跨界公共事務的治理，分別強調(diào)政府之間的整合協(xié)作和多元主體的合作共治。至此，關(guān)于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展問題的討論，從原先關(guān)注協(xié)調(diào)發(fā)展的具體內(nèi)容，轉(zhuǎn)向研究協(xié)調(diào)發(fā)展的實現(xiàn)機制，確保政策的充分彈性和因地制宜成為主流的治理趨勢。阿爾伯特大學的城市區(qū)域中心（City-Region Studies Centre in University of Alberta，2007）通過對歐美12個城市群區(qū)域治理案例的研究認為，大都市區(qū)域治理可能并不存在最佳路徑，需要充分考慮當?shù)匚幕尘跋碌墓疥P(guān)系、動機和價值體系，促進利益相關(guān)者共同討論并形成談判非常重要（張銜春等，2015）。2018年，國務院發(fā)布《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的意見》，表明中國的區(qū)域協(xié)同治理也進入了一個新的階段。

二、全球化時代區(qū)域發(fā)展的復雜性與協(xié)同治理需求

區(qū)域協(xié)同治理是在開放程度不斷擴大的背景下，為實現(xiàn)整體競爭優(yōu)勢提升的現(xiàn)實需求。追求區(qū)域協(xié)同發(fā)展的治理思維，將政府與政策的功能充分前置，既強調(diào)市場配置資源的核心作用，同時也努力探索各種形式的政府合作與體制機制創(chuàng)新的有效空間。

經(jīng)濟全球化導致區(qū)域現(xiàn)象的大量興起，并使其成為國家競爭與合作的空間基礎。當今世界已是一個全球化和地區(qū)化并行發(fā)展、全球主義和區(qū)域主義共同崛起的時代（陳瑞蓮、劉亞平，2013）。所謂區(qū)域主義，并非一個全新的概念，它涵蓋了時代變遷中對區(qū)域現(xiàn)象所持的不同發(fā)展理念與實踐主張。區(qū)域主義強調(diào)區(qū)域主體之間的相互依賴與協(xié)同關(guān)系，這一發(fā)展理念貫穿了區(qū)域主義從“舊”向“新”的演化歷程，推動了經(jīng)濟全球化廣泛而深入的發(fā)展，并滲透到空間發(fā)展的經(jīng)濟、政治、文化、環(huán)境等多個領域。由此，區(qū)域發(fā)展的問題也變得日益復雜，所呈現(xiàn)出的若干特點，為區(qū)域協(xié)同治理提供了合理依據(jù)。

1.在區(qū)域發(fā)展中涌現(xiàn)出不同的層次類型，彼此嵌套又相互關(guān)聯(lián)

美國國際關(guān)系學家詹姆士·米特爾曼將新區(qū)域主義劃分為宏觀區(qū)域、次區(qū)域、微觀區(qū)域3 個層次。宏觀區(qū)域是在民族國家之間締結(jié)的合作聯(lián)盟、經(jīng)濟或貿(mào)易組織；次區(qū)域是由跨國界、跨邊境形成的經(jīng)濟區(qū)域；微觀區(qū)域是一國內(nèi)部的出口加工區(qū)、工業(yè)園區(qū)或地區(qū)間的合作（陳瑞蓮、劉亞平，2013）。在現(xiàn)實中，區(qū)域發(fā)展的各層次之間并非獨立的關(guān)系，它們彼此之間的相互影響具有多種可能性，既可能是垂直的驅(qū)動關(guān)系，也可能是水平的競合關(guān)系，其中產(chǎn)生了大量的、需要區(qū)域協(xié)同治理來解決的問題?？紤]到區(qū)域發(fā)展所處的全球化環(huán)境，需要以“大區(qū)域觀”的思維來全面審視區(qū)域治理的主要問題。對此，鄭先武（2020）將區(qū)域治理定義為特定區(qū)域?qū)哟蔚奶囟ㄗh題領域提供規(guī)則或公共產(chǎn)品和服務的、控制性制度化的社會協(xié)調(diào)模式，區(qū)域則被視為一種參照領土定位和地理或規(guī)范接近性的社會建構(gòu)。從該角度來看，區(qū)域治理已經(jīng)從后端的、被動形式的問題解決，前置為主動的、以協(xié)同發(fā)展為目的的規(guī)則制定與制度設計，在建構(gòu)區(qū)域的社會形態(tài)中發(fā)揮著先導和約束作用，既適應了不同層次和類型的區(qū)域發(fā)展、競爭與合作的需求，也以增強一體化和社會凝聚力的方式對全球化過程中充斥的不確定性與風險因素給出了協(xié)調(diào)的解決方案。興起于20世紀90年代的新區(qū)域主義尤其強調(diào)區(qū)域協(xié)同治理的開放性，在區(qū)域協(xié)調(diào)的制度安排上具有一定的張力，可以運用非區(qū)域地理上的力量達到區(qū)域治理的要求（全永波，2012），這其中的國家作用值得關(guān)注和研究。

2.區(qū)域發(fā)展的多樣化導致越來越普遍的結(jié)構(gòu)差異

區(qū)域發(fā)展的多樣化導致越來越普遍的結(jié)構(gòu)差異促使區(qū)域治理更加注重實踐的價值和可持續(xù)發(fā)展的重要性，以充分契合區(qū)域自身的特征與需求。高度開放的外部環(huán)境，通過經(jīng)濟、貿(mào)易和市場的一體化影響趨勢，給區(qū)域發(fā)展帶來了更大的競爭威脅，并面臨一些具體的現(xiàn)實問題，例如，如何進一步挖掘比較優(yōu)勢的潛力、與周邊地區(qū)建立穩(wěn)定互惠的合作關(guān)系；如何在外向化發(fā)展中培育內(nèi)生增長動力；如何穩(wěn)定提高本地與國家整體的福利水平等?？梢钥闯?，這些問題都對區(qū)域協(xié)同治理提出了更高的要求，每個區(qū)域作為相對獨立的治理單位，需要自主地動員各方資源與主體力量，結(jié)合區(qū)域自身的特點進行治理實踐的探索及制度創(chuàng)新。在這種情況下，區(qū)域治理會聚焦于因個體的差異特征和復雜外部環(huán)境引起的諸多不確定性，以多元協(xié)調(diào)、過程導向、開放互惠作為主要的應對方式。

3.特定區(qū)域的戰(zhàn)略地位逐漸上升，對全球經(jīng)濟秩序產(chǎn)生重大影響

區(qū)域發(fā)展特征的類型化是經(jīng)濟全球化重塑地理空間的一個顯性結(jié)果。其中，圍繞全球城市、由與之密切關(guān)聯(lián)的多個城市構(gòu)成的全球城市區(qū)域是最為特殊和重要的類型，基于這類區(qū)域的協(xié)同治理實踐發(fā)展出了專門的研究領域。

首先，是對全球城市的討論。新的世界領跑城市是在全球化中具有重大經(jīng)濟影響力的城市，它們都在新經(jīng)濟秩序中成為金融中心（彼得·紐曼、安迪·索恩利，2016）。全球城市不僅是世界經(jīng)濟的前沿，更是影響世界新經(jīng)濟秩序的重要力量，它的協(xié)同治理界面遠遠超出了其行政與地理范圍。在這種情況下，治理變革的核心在于界面重構(gòu)。界面重構(gòu)需要依靠內(nèi)部結(jié)構(gòu)支撐，通過內(nèi)部結(jié)構(gòu)改革來適應環(huán)境和實現(xiàn)功能（李文釗，2019）。在彼得·紐曼和安迪·索恩利（2016）看來，戰(zhàn)略規(guī)劃是城市應對經(jīng)濟全球化的一個至關(guān)重要的標志……其任務是協(xié)調(diào)廣泛意義上的經(jīng)濟壓力和地方需要，涉及管理全球——地方的關(guān)系……全球、區(qū)域、國家和地方管理層面的相互作用以及這種相互作用對全球經(jīng)濟因素的反應方式和重新在全球背景上呈現(xiàn)城市的方式，將一起決定一個城市的特殊的戰(zhàn)略規(guī)劃。

其次，是對城市區(qū)域的討論。斯科特（2017）指出，大都市區(qū)不斷向外蔓延擴張并相互接合，與擁有次級城市中心的腹地區(qū)域共同構(gòu)成大型的城市區(qū)域形態(tài)；這些城市區(qū)域是世界資本主義體系的主要經(jīng)濟引擎，在不斷強化的競爭與合作中彼此緊密相連。城市區(qū)域的龐大規(guī)模與復雜結(jié)構(gòu)，對應于密集的要素流動和發(fā)達的產(chǎn)業(yè)分工體系，區(qū)域協(xié)同治理的重點就是要確?！爸行摹沟亍毕到y(tǒng)的整體性與競爭優(yōu)勢。在中心的城市維度上，主要表現(xiàn)為在向上的尺度接入全球經(jīng)濟開放體系，積極參加全球城市之間的競逐。以頂級的全球城市倫敦為例，若干版本的“倫敦規(guī)劃”都使用了世界城市文獻中的核心詞匯……提高倫敦在世界城市中的地位依然是發(fā)展中的頂尖選項（彼得·紐曼、安迪·索恩利，2016）。無論是利文斯通市長以大事件來驅(qū)動倫敦東部地區(qū)發(fā)展的想法，還是約翰遜市長強調(diào)以倫敦郊區(qū)為重點提高其作為全球城市的生活質(zhì)量，都意在城市內(nèi)部創(chuàng)造結(jié)構(gòu)性的支撐；在區(qū)域的維度上，為適應全球城市的開放轉(zhuǎn)型，既要根據(jù)領跑公司的需求補充一些新的功能，也應注重地方性特征在應對全球化影響時的優(yōu)勢體現(xiàn)。在這方面，中國的做法比較典型，由國家規(guī)劃控制城市發(fā)展、在都市區(qū)層面設計戰(zhàn)略遠景，都是突出的特點。以長三角為例，從2010 年的《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》、2016年的《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》到2019年的《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，國家始終是區(qū)域協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略引導者。

綜合上述分析，區(qū)域?qū)哟蔚牧Ⅲw化、區(qū)域類型的多樣化和區(qū)域一體化水平的提高，都讓區(qū)域協(xié)同治理成為依靠實踐探索和理論反思逐步加深認識的領域。緣起于區(qū)際與國際雙重開放的區(qū)域協(xié)同治理需求，自然為雙循環(huán)戰(zhàn)略導向下的區(qū)域發(fā)展和高質(zhì)量一體化提供了恰當?shù)姆治鲆暯恰?/p>

三、長三角區(qū)域協(xié)同治理的內(nèi)在要求

在學術(shù)界，區(qū)域治理是一個普遍提及的概念，區(qū)域協(xié)同治理的提法要相對小眾一些。對于區(qū)域協(xié)同治理，可以有兩種理解：一是指為實現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展而采取的治理方式；二是指區(qū)域以協(xié)同的方式進行的治理活動。這兩種理解并不完全相同，前者強調(diào)區(qū)域治理的目標，而后者更加關(guān)注區(qū)域治理的方式。根據(jù)前面的理論分析，區(qū)域治理往往是多目標的，以至于區(qū)域治理的方式也傾向柔性與靈活。在可持續(xù)發(fā)展的區(qū)域治理價值目標下，區(qū)域治理的管理功能主要體現(xiàn)為4E 原則：管理區(qū)域經(jīng)濟（economic），謀求經(jīng)濟的可持續(xù)增長；管理環(huán)境（environment），謀求環(huán)境的可持續(xù)完善；管理資源與能源（energy），謀求資源與能源的可持續(xù)利用；管理社會（equality），實現(xiàn)社會可持續(xù)公平（王錚等，2019）。對于大都市區(qū)、城市群、巨型城市區(qū)域來說，由于充當著全球競爭中國家經(jīng)濟增長引擎的角色，從而其整體意義上的競爭力就是區(qū)域治理的核心目標?；谏鲜稣J識，在此討論的區(qū)域協(xié)同治理綜合了治理的協(xié)同目標和治理的協(xié)同方式這兩層含義。

長三角區(qū)域的空間性質(zhì)、開放特征和發(fā)展?jié)摿?，賦予其在國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進中的重要樞紐作用，從而對區(qū)域協(xié)同治理產(chǎn)生更高也更加復雜的內(nèi)在要求，具體表現(xiàn)在以下4個方面。

1.縱深推進區(qū)域一體化發(fā)展

《2009 年世界發(fā)展報告》區(qū)分了地區(qū)、國家、國際3 個地理尺度的經(jīng)濟力量與核心要素（見表2）。從中可以看出，地區(qū)發(fā)展的次序主要是由基于不可流動的土地要素之上的資源稟賦與比較優(yōu)勢決定的；當上升到國家尺度時，勞動力要素的自由流動開始居于核心位置；進一步升至國際尺度時，經(jīng)濟力量則由集聚與要素流動支持的專業(yè)化所驅(qū)動，由中間生產(chǎn)投入在國際與國內(nèi)的流動中形成更高層次的生產(chǎn)網(wǎng)絡，從而使得經(jīng)濟增長建立在更高質(zhì)量的一體化水平之上。

表2 不同地理尺度的經(jīng)濟力量與核心生產(chǎn)要素

在上述3個地理尺度中，無論是向上還是向下，國家的作用都是關(guān)鍵性的，對區(qū)域的影響主要表現(xiàn)為：第一，根據(jù)中長期的國家發(fā)展需要，制定階段性的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。改革開放以來，中國經(jīng)歷了從不平衡發(fā)展戰(zhàn)略時期（1979——1998 年）到區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略時期（1999 年至今）的演進過程。相應地，區(qū)域發(fā)展重心從增長優(yōu)先、追求效率轉(zhuǎn)向質(zhì)量優(yōu)先、兼顧效率與公平。第二，根據(jù)社會主要矛盾的變化，適時調(diào)整空間政策的價值取向。黨的十九大報告指出，中國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這要求中國大膽探索區(qū)域協(xié)調(diào)新機制，聚焦實現(xiàn)縮小地區(qū)差距和經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的雙重目標：聚焦解決地區(qū)落差過大問題，實現(xiàn)均衡發(fā)展功能；瞄準更高級的地區(qū)發(fā)展水平，實現(xiàn)增長質(zhì)量提升動能（李蘭冰，2020）。第三，服務國家戰(zhàn)略與空間政策的變化，實施以市場一體化為基礎、以邊界融合為內(nèi)容的地域重劃或尺度重構(gòu)?？臻g政策的權(quán)衡，應充分考慮勞動力不完全流動、市場不完善等制度約束，在漸進式改革的過程中利用市場力量形成強大的集聚優(yōu)勢，并使之通過外部性內(nèi)在化的制度方式惠及更大的地理范圍。具體來說，城市群的空間選擇作為中國拓展發(fā)展空間與優(yōu)化經(jīng)濟格局的重要方式，成為新一輪國家空間重構(gòu)尺度上移與尺度下移的制度試驗（馬學廣、唐承輝，2019）。

2010 年國家發(fā)布的《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》，就是通過尺度重構(gòu)來深化推進長三角區(qū)域一體化的舉措，重點實現(xiàn)從要素一體化向政策一體化的跨越。然而，也必須認識到，在國家尺度上，以勞動力為核心的要素流動本質(zhì)上要求建立起統(tǒng)一的市場體系，中國漸進式改革的過渡性使得地區(qū)發(fā)展中存在著“天花板”式的限制，這是長三角區(qū)域在尺度重構(gòu)中的主要矛盾。如果不加以解決，長三角區(qū)域發(fā)展會更加依賴政府主導的空間干預政策，市場一體化也將遭遇更大的阻力。2013年，國家作為尺度重構(gòu)的制度供給主體，明確了要素市場一體化的發(fā)展方向和實施路徑。在黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出，建設統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎。2014年，習近平總書記在黨的十八屆中央政治局第十五次集體學習會議上指出，準確定位和把握使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，必須正確認識市場作用和政府作用的關(guān)系；更好發(fā)揮政府作用，就要切實轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，健全宏觀調(diào)控體系，加強市場活動監(jiān)管，加強和優(yōu)化公共服務，促進社會公平正義和社會穩(wěn)定，促進共同富裕。黨的十九大報告提出，經(jīng)濟體制改革必須以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為重點，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)有效激勵、要素自由流動、價格反應靈活、競爭公平有序、企業(yè)優(yōu)勝劣汰。

改革開放前沿、高度發(fā)達的城市群、全球化城市區(qū)域等標簽，使得長三角區(qū)域在“新國家空間”的選擇中位居優(yōu)先地位。在長三角區(qū)域中同時存在著3 個地理尺度的一體化需求，更高質(zhì)量一體化對于長三角區(qū)域發(fā)展的意義，不只是時間維度上的階段演進，還是在普遍高于國內(nèi)其他區(qū)域的發(fā)展水平上尋求進一步提升。所以，長三角區(qū)域更高質(zhì)量一體化在國家尺度上的示范價值，要求在矛盾最突出的環(huán)節(jié)重點展開探索與創(chuàng)新。對于具體的著力點，劉志彪（2019）認為，長三角區(qū)域一體化發(fā)展只有以市場一體化為核心，才可以使長三角地區(qū)突破分割治理的傳統(tǒng)模式，進入經(jīng)濟一體化協(xié)同治理的新階段；而這其中只有以勞動力為中心的生產(chǎn)要素實現(xiàn)市場化配置，區(qū)域經(jīng)濟一體化才能真正實現(xiàn)。由此釋放出的尺度效應，在地區(qū)的層面表現(xiàn)為提高資源配置效率，在國際的層面則表現(xiàn)為增強創(chuàng)新動能。

2.擴大多元利益主體的治理參與度

20 世紀90 年代以后，包括長三角地區(qū)在內(nèi)的東亞巨型城市區(qū)域（mega-city region）的興起受到了學術(shù)界的高度關(guān)注。關(guān)于這類區(qū)域，競爭型城市區(qū)域主義（competitive city-regionalism）倡導通過合作促進城市區(qū)域的競爭優(yōu)勢，對整體性、全局性利益的追求是區(qū)域治理的核心目標，涉及經(jīng)濟、社會、環(huán)境和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化等多方面內(nèi)容，需要地方政府以及更高層級的政府、企業(yè)、社會組織、個人等多元利益主體的共同參與。

由此可見，長三角區(qū)域協(xié)同治理是多目標與多主體的綜合。對于具體的目標，多元主體之間的協(xié)同性是實現(xiàn)復雜任務的必要條件。以生態(tài)一體化的協(xié)同治理為例，目前長三角區(qū)域的實踐探索主要包括生態(tài)一體化制度建設、跨區(qū)域生態(tài)補償探索（如新安江生態(tài)補償試點）、多區(qū)域生態(tài)主體共建（如崇明世界級生態(tài)島建設）（席愷媛、朱虹，2019）。然而，在這些實踐中，各地方政府仍然是區(qū)域協(xié)同治理的絕對主體，其行動力受到了行政邊界與利益沖突的約束，社會、企業(yè)、居民的參與度較低甚至存在缺失，導致生態(tài)一體化區(qū)域協(xié)同治理的系統(tǒng)性、聯(lián)動性缺乏有效的機制保障。例如，由歷史遺留的產(chǎn)業(yè)發(fā)展的結(jié)構(gòu)矛盾與轉(zhuǎn)型壓力，是單純的末端治理無法解決的，它反映的是區(qū)域一體化過程中如何有效治理中心與外圍關(guān)系、重塑產(chǎn)業(yè)分工格局的問題。此外，如果社會公眾與居民的生活方式不發(fā)生根本性改變，環(huán)保意識薄弱、環(huán)境治理的參與度低，那么能源低效利用的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也會延續(xù)較長的時間，從而增大區(qū)域一體化協(xié)同治理的難度。

不僅如此，長三角區(qū)域協(xié)同治理還需要處理多目標之間的發(fā)展關(guān)系。長三角區(qū)域的崛起是工業(yè)化在全球范圍的延伸和中國以增長極為驅(qū)動力的改革開放雙向互動的產(chǎn)物，并由城市網(wǎng)絡聯(lián)結(jié)而形成一體化的空間形式。在功能定位上，無論是上海的全球城市，還是長三角地區(qū)的世界級城市群，都意在打造成為面向全球競爭的戰(zhàn)略場所。關(guān)于戰(zhàn)略場所的功能屬性，如果從治理的角度來分析，就應充分認識在增值和貶值上的內(nèi)涵。在增值方面，以若干個核心功能為全球戰(zhàn)略場所的關(guān)鍵依托。具體包括：全球經(jīng)濟發(fā)展的控制中樞、制度與文化創(chuàng)新的源空間、技術(shù)和信息廣泛交流的地區(qū)（易千楓、張京祥，2007）。薩斯基婭·薩森等（2011）強調(diào)了這類區(qū)域的空間復雜性，她將全球城市網(wǎng)絡所構(gòu)成的空間視為一個具有新經(jīng)濟和政治潛能的空間，包括跨國的、身份與社區(qū)的最具戰(zhàn)略意義的空間之一，并認為這種空間既因為根植于具體的戰(zhàn)略場所之中而以地方為中心，又因與地理上并不毗鄰的場所之間的緊密聯(lián)系而跨越地域。根據(jù)上述分析，全球戰(zhàn)略場所的功能增值來源大致可以概括為：以產(chǎn)業(yè)鏈與價值鏈的鏈權(quán)為基礎的市場控制力、開放包容的文化與制度競爭優(yōu)勢、基于知識生產(chǎn)和交流的技術(shù)創(chuàng)新優(yōu)勢。由于功能增值的影響力超越了區(qū)域和國家邊界的范圍，并且相互之間又具有內(nèi)在的促進關(guān)系，從而使得主要局限于地方的區(qū)域協(xié)同治理存在較大難度。

此外，全球戰(zhàn)略場所的沖突與矛盾也不能低估。薩斯基婭·薩森等（2011）指出，一方面，城市集中了大量的公司權(quán)力，并成為公司經(jīng)濟過度增值的關(guān)鍵場所之一；另一方面，城市也集中了大量的弱勢群體，并成為其貶值的重要場所之一。解決這些負面影響，也是長三角區(qū)域協(xié)同治理應重點考慮的內(nèi)容。由于全球戰(zhàn)略場所的影響力遍及全世界，所以對于沖突與矛盾的治理應對，也將構(gòu)成全球化變遷的重要力量。2008 年金融危機之后，全球化2.0時代提供了一個新的全球化模式，社會力的參與可以為建立某種更加包容的、可持續(xù)的全球化模式做出貢獻（張庭偉，2012），亦反映出了作為沖突與矛盾中心的全球戰(zhàn)略場所的治理趨勢。當前，世界正在興起第三次經(jīng)濟全球化浪潮，進入經(jīng)濟全球化3.0 時代……中國在經(jīng)濟全球化3.0 時代的地位取決于如何從曾經(jīng)的高增長引領世界經(jīng)濟轉(zhuǎn)變?yōu)槲磥淼纳浦闻c活力引領世界經(jīng)濟（金碚，2016）。以上海的全球城市建設為核心的長三角區(qū)域在發(fā)展成為世界級城市群的過程中，也應走在時代前沿，在區(qū)域協(xié)同治理的變遷中發(fā)揮全球性的影響力。

3.健全區(qū)域協(xié)同治理的制度體系

在區(qū)域協(xié)同治理的制度體系建設方面，全球城市區(qū)域的領先者（紐約、倫敦、東京等）作為長三角區(qū)域的對標競爭對象，盡管政府管治力度各有不同，但在協(xié)調(diào)發(fā)展的組織模式方面卻具有一定的共同點，即都存在市場之外的區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)（如行業(yè)協(xié)會等），負責處理城市區(qū)域內(nèi)單憑市場行為難以實現(xiàn)的區(qū)域發(fā)展目標，以法律形式明確規(guī)定其地位和職責權(quán)限，包括建立區(qū)域統(tǒng)計信息平臺、制定區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、保護區(qū)域整體生態(tài)環(huán)境、建設區(qū)域大型基礎設施項目等（仝德等，2014）。因此，加強區(qū)域協(xié)同治理的制度體系建設，也是長三角高質(zhì)量一體化的重要保障。

目前，盡管地方政府之間圍繞區(qū)域公共事務治理進行了有益的合作嘗試，但區(qū)域公共治理的行政主體、管理理念、協(xié)商機制和法制保障等問題亟待突破（王學棟、張定安，2019），長三角區(qū)域可以在這些方面先行先試，特別是立法協(xié)同作為基礎性的保障，需對統(tǒng)一規(guī)劃的執(zhí)行落地、契約性合作協(xié)議的法律效力界定、環(huán)保標準的統(tǒng)一制定、多元主體參與機制、專題合作協(xié)同機制、區(qū)域利益補償機制等提供充分的法律保障。

4.提升政府服務市場的綜合能力

2017年以后，長三角地區(qū)陸續(xù)出臺了一系列區(qū)域一體化政策，涉及信息化合作、集體行動的計劃安排、環(huán)境保護、信用體系建設、衛(wèi)生健康合作、市場體系一體化建設合作、養(yǎng)老一體化合作共享、生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)國土空間規(guī)劃等方面。地方政府探索各種形式的合作體現(xiàn)的正是區(qū)域協(xié)同治理的服務思維，以期在市場體系的健康運行、要素自由流動、生態(tài)與環(huán)境保護等方面實質(zhì)性地推動區(qū)域一體化發(fā)展。在這些內(nèi)容中，有效地促進市場一體化是政府服務市場能力建設的重中之重，空間中性的政策主張更加強調(diào)經(jīng)濟、社會和生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展?？臻g中性政策代表了一種最有效地增強效率、保證享有平等發(fā)展機會以及改善個人生活水平的最優(yōu)方法（丁嵩、孫斌棟，2015）。為了進一步促進集聚經(jīng)濟的規(guī)模效應、挖掘區(qū)域內(nèi)各城市的增長潛能，長三角區(qū)域需要形成一個對勞動力有著更強吸引力、要素流動更加自由、產(chǎn)業(yè)分工關(guān)系更加緊密、創(chuàng)新驅(qū)動產(chǎn)業(yè)持續(xù)升級的開放發(fā)展環(huán)境，這些都將是地方政府合作與協(xié)同治理的主要方向。

四、長三角區(qū)域協(xié)同治理的重點及政策建議

在加快形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局的戰(zhàn)略導向下，高質(zhì)量區(qū)域一體化、全球競爭的功能增值、統(tǒng)一市場建設、公共服務合作共享等構(gòu)成了長三角區(qū)域協(xié)同治理的多重目標。然而，這些目標的性質(zhì)又不完全相同，相互之間的邏輯關(guān)系需要充分解析。高質(zhì)量區(qū)域一體化和全球競爭的功能增值屬于強關(guān)聯(lián)的結(jié)果目標，而統(tǒng)一市場建設與公共服務合作共享則屬于強關(guān)聯(lián)的過程目標。正是由于中國改革開放的漸進性，以及在這種大環(huán)境下長三角區(qū)域一體化的先行推進，造成了結(jié)果目標與過程目標同時被列為區(qū)域協(xié)同治理目標指向的現(xiàn)實特點。這是長三角區(qū)域協(xié)同治理的難點所在，也是它無法簡單地照搬國外經(jīng)驗的主要原因。因此，在平臺類的、基礎性的和影響面廣泛的領域重點探索長三角區(qū)域協(xié)同治理的模式、路徑與機制是可行的選擇。

1.依托產(chǎn)業(yè)鏈與創(chuàng)新鏈的協(xié)同互動，提高長三角區(qū)域一體化發(fā)展的質(zhì)量層次

圍繞產(chǎn)業(yè)鏈部署創(chuàng)新鏈、圍繞創(chuàng)新鏈布局產(chǎn)業(yè)鏈，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展邁出更大步伐，是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，把實體經(jīng)濟特別是制造業(yè)做實做強做優(yōu)的重要思路。在長三角區(qū)域，產(chǎn)業(yè)鏈和創(chuàng)新鏈的發(fā)展水平都位居全國前列，它們之間的協(xié)同發(fā)展就是要處理好產(chǎn)業(yè)一體化與創(chuàng)新一體化之間的互動關(guān)系。

第一，產(chǎn)業(yè)鏈的長短取決于創(chuàng)新鏈的服務能力，特別是向中高端價值鏈的延伸，離不開創(chuàng)新鏈的充分支持。長三角區(qū)域城市之間的要素流動和產(chǎn)業(yè)鏈分工導致融資、生產(chǎn)、研發(fā)等環(huán)節(jié)分離，但在空間上集中，生產(chǎn)性服務業(yè)和制造業(yè)在地理上呈現(xiàn)顯著的集聚特征，這種集聚不僅影響本地的創(chuàng)新效率，而且通過產(chǎn)業(yè)鏈和創(chuàng)新鏈輻射到鄰近地區(qū)（謝露露，2019）。因此，產(chǎn)業(yè)鏈與創(chuàng)新鏈之間的協(xié)同互動需要充分考慮不同類型的產(chǎn)業(yè)集聚形成的功能分工格局。相較而言，創(chuàng)新鏈對于創(chuàng)新服務體系的要求較高，其對應的功能性產(chǎn)業(yè)分布具有更強的地理指向性，偏好集中于人力資本、企業(yè)家精神、創(chuàng)新氛圍與制度等高端要素供給充裕的少數(shù)中心城市，空間布局的范圍相對狹小一些。在創(chuàng)新鏈為產(chǎn)業(yè)鏈提供服務支持的背后，實際上是充當著區(qū)域創(chuàng)新源的城市及其所集聚的生產(chǎn)性服務業(yè)為其他中小城市的制造業(yè)集聚提供層次各異、領域不同的服務的問題。因此，長三角區(qū)域應注重在源頭上完善創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)、激發(fā)創(chuàng)新鏈上各類企業(yè)的市場活力，將創(chuàng)新鏈的資源與產(chǎn)出有效地和產(chǎn)業(yè)鏈的多重需求相結(jié)合，打通產(chǎn)業(yè)鏈與創(chuàng)新鏈之間的行業(yè)邊界，鼓勵不同產(chǎn)業(yè)鏈之間的跨界創(chuàng)新活動。

第二，長三角區(qū)域的各城市需要加強基于創(chuàng)新鏈的橫向合作，根據(jù)產(chǎn)業(yè)集聚群落的分布情況（如紡織服裝、互聯(lián)網(wǎng)、電子通信設備、交通運輸設備等），整合資源和吸引人才，規(guī)劃發(fā)展若干個產(chǎn)業(yè)技術(shù)方向明確的、以人才和實驗室共享為基礎的創(chuàng)新走廊和公共技術(shù)聯(lián)合攻關(guān)的創(chuàng)新平臺。

第三，加快推進上?？苿?chuàng)中心功能體系建設，在知識、人才、制度等方面使長三角區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)與全球產(chǎn)業(yè)鏈的價值需求相對接，形成開放、高效、包容的創(chuàng)新交流機制，為中國高端技術(shù)產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)、前沿技術(shù)產(chǎn)業(yè)提供內(nèi)外源相結(jié)合的動力支持。同時，依托以高端技術(shù)為主導的全球產(chǎn)業(yè)鏈部署創(chuàng)新鏈，基于中國自主設計和研發(fā)、自身系統(tǒng)集成能力建立達到世界先進水平的產(chǎn)業(yè)鏈，圍繞產(chǎn)業(yè)鏈持續(xù)加大技術(shù)研發(fā)力度，保持技術(shù)領先地位（洪銀興，2020）。

2.依托傳統(tǒng)與新型基礎設施的協(xié)同互動，形成開放高效的基礎設施體系

國內(nèi)外區(qū)域一體化的經(jīng)驗表明，基礎設施一體化向來都是區(qū)域發(fā)展的先決條件和協(xié)同治理的發(fā)端環(huán)節(jié)?；A設施從傳統(tǒng)到新型的變遷，驅(qū)動力是技術(shù)的重大變革和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新趨勢，同時也承載著傳統(tǒng)經(jīng)濟增長模式向創(chuàng)新驅(qū)動增長模式轉(zhuǎn)變的先導任務。2019 年中央經(jīng)濟工作會議強調(diào)通過新型基礎設施建設驅(qū)動中國經(jīng)濟新一輪的內(nèi)生性增長，并將新型基礎設施定義為5G、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)及物聯(lián)網(wǎng)的建設。2020年，新基建首次進入政府工作報告，提出加強新型基礎設施建設，發(fā)展新一代信息網(wǎng)絡，拓展5G 應用，建設充電樁，推廣新能源汽車，激發(fā)新消費需求、助力產(chǎn)業(yè)升級。其中，新基建位列投資重點支持的“兩新一重”（新型基礎設施建設，新型城鎮(zhèn)化建設，交通、水利等重大工程建設）之列，處于既促消費、惠民生，又調(diào)結(jié)構(gòu)、增后勁的重要戰(zhàn)略地位。

由于數(shù)字經(jīng)濟的賦能作用，相比于傳統(tǒng)基礎設施，新型基礎設施對區(qū)域一體化將產(chǎn)生更深刻的影響，對區(qū)域協(xié)同治理的要求也就更高。與傳統(tǒng)基礎設施主要以物理形態(tài)存在、傳統(tǒng)生產(chǎn)要素消耗量大有所不同，新型基礎設施以數(shù)據(jù)、信息、知識為核心要素，高度依賴算力、網(wǎng)絡無邊界、信息高速流動、處置能力高效、產(chǎn)業(yè)服務界面廣是其主要的特點，對區(qū)域協(xié)同治理的影響將是全面性和系統(tǒng)性的，會產(chǎn)生技術(shù)應用倒逼制度合作、傳統(tǒng)基礎設施信息化升級、智能化制造體現(xiàn)以人為本、區(qū)域公共服務系統(tǒng)架構(gòu)重塑等一系列新問題。對此，長三角區(qū)域可以開展先行先試的制度創(chuàng)新，為新基建條件下的區(qū)域協(xié)同治理積累經(jīng)驗。

3.依托組織模式創(chuàng)新與法律體系完善，增強區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的制度供給

周馮琦和程進（2016）認為，長三角“三省一市”之間的環(huán)境保護總體上處于協(xié)同演進狀態(tài)，但各地區(qū)環(huán)境保護協(xié)同發(fā)展水平還較低，環(huán)境保護協(xié)同發(fā)展仍面臨著行政壁壘、經(jīng)濟社會發(fā)展及環(huán)境污染的區(qū)域差異較大、環(huán)保社會參與能力不均衡等制約因素，區(qū)域環(huán)境保護協(xié)同關(guān)系還需采取有效措施加以強化。環(huán)境污染的類型和源頭多種多樣，污染影響的范圍也不盡相同，從而要求從產(chǎn)業(yè)進入的門檻環(huán)節(jié)、生產(chǎn)過程的環(huán)境污染監(jiān)測到環(huán)境污染行為的懲戒執(zhí)行全過程的管理，跨界區(qū)域協(xié)同治理要能夠滿足這些需求。第一，制定長三角區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一的環(huán)境保護法律法規(guī)體系，明確各級政府環(huán)境保護的責任與權(quán)利。第二，統(tǒng)一環(huán)境質(zhì)量與排放標準，運用大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段，實行長三角區(qū)域環(huán)境保護監(jiān)測“一張網(wǎng)”的整體管理模式。第三，根據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈空間布局、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差距、流域上下游環(huán)境狀況，建立常態(tài)化的利益協(xié)調(diào)與補償機制。第四，因地制宜、精準實策，對具體的環(huán)境重點保護區(qū)域探索協(xié)同治理的創(chuàng)新模式。2019年出臺的《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》，正是一個關(guān)于跨界小尺度空間如何有效協(xié)同治理的有益探索。

4.在涉及公共安全的重大領域，建立區(qū)域協(xié)同治理的風險防控機制

2020 年新冠肺炎疫情的暴發(fā)對長三角區(qū)域在公共安全重大領域建立起風險預警、信息共享、資源統(tǒng)籌配置、防控一體化、危機高效處置、應急響應聯(lián)動、有效推動復工復產(chǎn)的完善的協(xié)同治理體系提出了迫切要求。經(jīng)濟體系開放、要素自由流動、產(chǎn)業(yè)高密度集聚，既是長三角區(qū)域一體化的優(yōu)勢來源所在，又使其面臨著更大的風險防控壓力，當前要利用新基建發(fā)力的起點契機，升級對節(jié)點、樞紐、網(wǎng)絡的公共安全防控體系的數(shù)字化建設，動員各層次的社會治理力量和公眾參與，建立起組織高效、反饋及時、處置得當?shù)墓舶踩憫獧C制，從而為長三角區(qū)域全球戰(zhàn)略場所的功能持續(xù)增值和高質(zhì)量一體化提供安全保障。