蒙晉陜豫合作推進黃河中游沿線地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展研究*

區(qū)域合作是全球經(jīng)濟發(fā)展的一種必然趨勢，也是世界發(fā)達國家提升經(jīng)濟實力和綜合國力的重要路徑之一。當前，中國已經(jīng)進入高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵階段，各級地方政府也逐漸意識到，要實現(xiàn)本地經(jīng)濟的持續(xù)繁榮，必須摒棄粗放式發(fā)展和狹隘的地方保護主義，加強區(qū)域合作，發(fā)揮自身優(yōu)勢，組團作戰(zhàn)才能在區(qū)域競爭日趨激烈的時代背景下打造新經(jīng)濟增長點和增長極。在新時代“以點帶面、從線到片”區(qū)域大合作的總體思路引領(lǐng)下，“一帶一路”建設(shè)與粵港澳大灣區(qū)、京津冀、長江經(jīng)濟帶、漢江經(jīng)濟帶等具有全國影響力的區(qū)域戰(zhàn)略合作正在推進，并逐漸成為推動中國高質(zhì)量發(fā)展的重要動力源?，F(xiàn)階段，跨省區(qū)宏觀經(jīng)濟振興與區(qū)域合作已經(jīng)成為新常態(tài)條件下不可回避的時代命題。2019 年9 月，黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展國家戰(zhàn)略的提出，為黃河流域加強區(qū)域合作提供了絕佳的政策機遇。黃河中游涉及蒙晉陜豫四省區(qū)，多為經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和能源資源開發(fā)為主，相似的經(jīng)濟發(fā)展模式、脆弱的生態(tài)環(huán)境、一衣帶水的地緣關(guān)系以及黃河文化的共同滋養(yǎng)，使得蒙晉陜豫區(qū)域合作具有重要的發(fā)展基礎(chǔ)。在此背景下，抓住歷史機遇、順應(yīng)時代要求，通過發(fā)揮地方政府間督導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用，推進蒙晉陜豫合作，探索黃河中游地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的路徑措施意義重大。

一、研究綜述

區(qū)域合作是指通過促進各區(qū)域功能分工與合作獲得區(qū)域共同繁榮的制度安排，按照尺度劃分，區(qū)域合作包括國際間合作、一國之內(nèi)多行政區(qū)域合作和城市內(nèi)部合作等層次。復(fù)雜系統(tǒng)理論認為，區(qū)域是一個具有非線性、動態(tài)性、自組織性和適應(yīng)性的開放巨系統(tǒng)，在一定的外力作用下，區(qū)域系統(tǒng)能夠自發(fā)演化，區(qū)域間各子系統(tǒng)通過彼此合作，達到彼此依賴、協(xié)同共進的有序結(jié)構(gòu)狀態(tài)，從而使區(qū)域經(jīng)濟演化為更高級的發(fā)展狀態(tài)。政府多為地方發(fā)展的“代理人”，是推動區(qū)域合作的突破力量。兩個或多個獨立區(qū)域政府在經(jīng)濟、社會、環(huán)保等領(lǐng)域，調(diào)整區(qū)域間交流互動關(guān)系，搭建統(tǒng)一的發(fā)展平臺，建立內(nèi)部互動規(guī)則和權(quán)益義務(wù)分配機制，可以降低共同發(fā)展的交易成本，最終實現(xiàn)雙贏。國外學(xué)者對區(qū)域合作促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展過程及機理的解釋較為多元化，Agranoff Robert（1988）提出了洲際管理（intergovernmental management）的合作方向，認為不同層次的地方政府可以就具體問題展開橫向交流，而合作活動展開的效果取決于政府的協(xié)調(diào)能力。Lowndes V（1998）提出了多組織伙伴關(guān)系（Multiorganizational partnership）面臨的主要挑戰(zhàn)是不同治理模式下可能會產(chǎn)生競爭或協(xié)作兩種截然不同的結(jié)果。Richard C.Feiock（2004）等學(xué)者分別研究了集權(quán)性區(qū)域政府和分權(quán)性區(qū)域政府在地域范圍內(nèi)治理戰(zhàn)略所能發(fā)揮的作用，并詳細探討了合作以及在某些問題上展開競爭的可能性。國內(nèi)研究方面，政府合作和區(qū)域一體化研究多集中于公共管理學(xué)科和區(qū)域經(jīng)濟學(xué)科。早期學(xué)者多關(guān)注對區(qū)域經(jīng)濟與政府合作關(guān)系的論證以及政府合作基本理論的構(gòu)建。陳剩勇（2004）提出區(qū)域政府合作是現(xiàn)有體制下實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟一體化的理性選擇。葉必豐（2005）、臧乃康（2006）、陳瑞蓮（2007）以珠三角、長三角為例分別探討了政府合作的法制協(xié)調(diào)、合作機制、機制創(chuàng)新。龍朝雙（2007）、金太軍（2007）、張明軍（2007）從理論視角討論了中國地方政府合作的動力機制、形態(tài)演變以及合作過程中和諧政府關(guān)系的構(gòu)建。郭尋（2006）、楊妍（2009）則從旅游發(fā)展、環(huán)境治理視角探討了區(qū)域合作的機制及制度障礙。近年來，該領(lǐng)域研究理論深度和廣度不斷擴大，研究方法從靜態(tài)的、單一學(xué)科研究向動態(tài)的、跨學(xué)科研究轉(zhuǎn)換。蔣永穆等（2019）以全國范圍為尺度從理論上總結(jié)了新中國成立70 年以來中國區(qū)域經(jīng)濟合作的演進動力。白曄（2018）良性合作環(huán)境對于破解“合作悖論”、推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展起著重要作用。牟娟（2019）通過定量分析論證了地方政府有效合作能夠帶來更快的經(jīng)濟增長率，進而實現(xiàn)整個市場范圍內(nèi)固定資產(chǎn)投資總額和財政收入的增長。程皓（2019）采用空間計量模型論證了基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、科技創(chuàng)新與區(qū)域協(xié)同之間的互動關(guān)系。滿艦遠（2019）從演化博弈論的角度構(gòu)建了區(qū)域合作機制的分析框架。綜合來看，國內(nèi)關(guān)于宏觀尺度區(qū)域合作與宏觀經(jīng)濟發(fā)展的研究多集中于理論層面的構(gòu)建，區(qū)域尺度研究多以華北、華東以及華南地區(qū)為主，重點關(guān)注京津冀、長三角、泛珠三角的具體區(qū)域合作實踐，對于欠發(fā)達地區(qū)區(qū)域合作理論與實踐的研究相對較少。

黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略自提出以來，國內(nèi)學(xué)者對黃河流域高質(zhì)量發(fā)展進行了相關(guān)研究和探討。劉昌明院士提出了黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展矛盾的對立統(tǒng)一性。陸大道院士提出了實現(xiàn)黃河流域全面深刻轉(zhuǎn)型發(fā)展的方向，并否認了“黃河經(jīng)濟帶”在全國經(jīng)濟層面上的存在。任保平、郭晗、高煜、師博等學(xué)者分別從總體戰(zhàn)略設(shè)計、生態(tài)保護、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)建、中心城市建設(shè)、體制機制等視角探討了黃河流域高質(zhì)量發(fā)展問題。黃河流域蜿蜒漫長，正如陸大道院士所講，黃河所經(jīng)過的9 個省區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差異化顯著，在全國層面難以形成如長江流域般的帶狀經(jīng)濟區(qū)?？傮w來看，當前國內(nèi)對黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的研究過于宏觀，難以對具體省區(qū)經(jīng)濟發(fā)展實踐提供可操作的路徑參考。因此，該文選取經(jīng)濟發(fā)展特征具有一定相關(guān)性的蒙晉陜豫黃河中游沿線地區(qū)為研究對象，意在通過構(gòu)建蒙晉陜豫區(qū)域合作機制與框架，提出黃河中游沿線地區(qū)生態(tài)保護與經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展的一體化戰(zhàn)略布局，為實現(xiàn)黃河中游地區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展提供具有現(xiàn)實意義的理論參考。

二、欠發(fā)達跨省地區(qū)合作一體化共生機制的建立

資源與利益是區(qū)域合作的基礎(chǔ)，也是區(qū)域互動合作的第一動力，對于欠發(fā)達跨省地區(qū)而言亦是如此。在重視差別化發(fā)展的同時重組區(qū)域內(nèi)部結(jié)構(gòu)，強調(diào)利益共享和義務(wù)共擔，將區(qū)域發(fā)展的對立變?yōu)楦鼜V空間的共存，對于欠發(fā)達跨省地區(qū)走出落后困境，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。因此，建立跨省地區(qū)合作一體化共生機制，在區(qū)域發(fā)展中形成競爭和合作的互動與耦合是成功實現(xiàn)跨省地區(qū)合作的核心，即跨省交界地帶自愿打破行政區(qū)域界線，在區(qū)域背景下整合發(fā)展要素，通過建立聯(lián)合機制，開展資源開發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共事業(yè)領(lǐng)域等全方位的合作，形成穩(wěn)定的共生關(guān)系，使區(qū)域發(fā)展達到任何單方面都無法達到的最高水平，實現(xiàn)區(qū)域整體利益的最大化。

1.以文化認同為紐帶的共榮合作

文化認同是統(tǒng)一邊界地帶合作意識形態(tài)的潤滑劑，建立跨省地區(qū)的文化認同感則是促成邊界地帶合作的精神紐帶。建立跨省地區(qū)地理屬性、文化屬性認同感，樹立區(qū)域整體意識，才能摒除行政區(qū)觀念障礙，克服地方保護主義及對周邊地區(qū)帶來的外部性影響。建立和加強跨省交界地區(qū)的文化認同感，一方面，要發(fā)掘區(qū)域歷史文化資源，在政府引導(dǎo)下進行區(qū)域價值認同與地域文化構(gòu)建，建立區(qū)域文化意識共同體，形成地域文化精神凝聚力，夯實區(qū)域協(xié)作的文化基礎(chǔ)。另一方面，要加強地域文化的弘揚與宣傳，使其在更大地域范圍內(nèi)提升文化影響力，增強人民對區(qū)域文化的自豪感和榮譽感。

2.以經(jīng)濟合作為動力的共贏合作

復(fù)雜系統(tǒng)理論認為，區(qū)域間經(jīng)濟系統(tǒng)是一個具有非線性、開放性、自組織性與適應(yīng)性的復(fù)雜巨系統(tǒng)。國內(nèi)發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的歷史經(jīng)驗表明，市場是區(qū)域合作的重要推動力量，打破兩省間的行政壁壘，在規(guī)范的市場環(huán)境下，市場力量會自發(fā)推動區(qū)域合作共贏。在區(qū)域經(jīng)濟內(nèi)部各子系統(tǒng)相互作用、外部環(huán)境交互聯(lián)系的基礎(chǔ)上，建立具有特定關(guān)聯(lián)的耦合系統(tǒng)，形成相互作用、彼此依賴、協(xié)同發(fā)展的有序狀態(tài)，推動區(qū)域經(jīng)濟系統(tǒng)向更高級狀態(tài)演化，實現(xiàn)整體功能大于各區(qū)域經(jīng)濟系統(tǒng)的線性疊加之和。欠發(fā)達跨省地區(qū)基于自身經(jīng)濟發(fā)展普遍落后的現(xiàn)實情況，需著力優(yōu)化資源在各區(qū)域的配置，加快資本、信息、技術(shù)等生產(chǎn)要素的流動，以經(jīng)濟合作為動力推動區(qū)域合作發(fā)展。

3.以生態(tài)合作為壓力的分配合作

大量研究表明，區(qū)域合作在解決公共池塘資源的治理困境上具有絕對優(yōu)勢。污染治理的制度性集體行動具有報酬遞增特征，并能夠?qū)⒅卫沓杀緝?nèi)生化，從而實現(xiàn)大范圍區(qū)域生態(tài)保護的共贏。因此，建設(shè)生態(tài)利益共同體的結(jié)盟是促進跨省地區(qū)合作的重要作用力之一。黨的十九大以來，中國生態(tài)文明建設(shè)已進入全面治理新時代，筑牢生態(tài)文明之基，走好綠色發(fā)展之路已經(jīng)成為各級地方政府的共識，各地區(qū)生態(tài)保護工作面臨著“不得不為”的壓力與迫切感。為了實現(xiàn)生態(tài)治理效益的最大化，跨省地區(qū)加強地方政府之間的合作，通過建立完善的協(xié)作體制機制，構(gòu)建一體化治理框架，以較低的行政成本保障治理成果的最大化。

4.以交通設(shè)施合作為拉力的共建合作

交通是一種準公共物品，其建設(shè)及運營均能對經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生積極影響，如減少交通運輸成本、改善物流效率、促進物流業(yè)發(fā)展，以及通過改善經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境增強發(fā)展要素的吸引力。欠發(fā)達跨省區(qū)為改變交通閉塞的現(xiàn)狀，通過政府之間的溝通協(xié)商促成跨界交通路段的有效連接，提高區(qū)域?qū)ν饨煌ǖ耐ㄟ_性，并為實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟一體化合作奠定硬件基礎(chǔ)。由于聯(lián)通訴求及付出土地建設(shè)等成本差異，導(dǎo)致合作雙方收益多寡不同。因此，合作雙方需要通過上級政府及第三方力量加以調(diào)和，并建立利益補償機制來抵消合作初期初始收益的非均等化，合作后期雙方利益將逐漸達到均衡狀態(tài)，潛在的外部收益一定程度上確保了這種合作關(guān)系的持續(xù)。

三、黃河中游沿線地區(qū)合作的內(nèi)生動力分析

區(qū)域發(fā)展的內(nèi)生特質(zhì)是促成黃河中游沿線地區(qū)合作的重要驅(qū)動力，黃河中游沿線地區(qū)有著密切的地緣關(guān)系、相似的資源稟賦以及同質(zhì)化的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。由于長期游離于省域發(fā)展的主軸之外，黃河中游沿線地區(qū)長期存在產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力不足、交通聯(lián)系閉塞、生態(tài)保護匱乏、對外開放遲滯等問題。從內(nèi)生特質(zhì)來看，黃河中游沿線地區(qū)具備了促成區(qū)域合作發(fā)展的內(nèi)在動力。

1.地緣關(guān)系密切

四省交界的黃河中游沿線地區(qū)一衣帶水，地緣關(guān)系十分密切。黃河從內(nèi)蒙古托克托縣河口鎮(zhèn)由南向北急轉(zhuǎn)而下，流經(jīng)晉陜大峽谷并在陜西潼關(guān)縣急轉(zhuǎn)東去，流至鄭州桃花峪段，此為黃河干流的中游，包括47個縣（區(qū)、旗、市）。根據(jù)黃河兩岸的地理形態(tài)，黃河中游從地理上分為北、中、東三段（見表1）。北段即從河口鎮(zhèn)至龍門鎮(zhèn)，這一段河流將黃土高原一切兩段，東側(cè)為晉西北黃土高原，西側(cè)為陜北黃土高原，兩側(cè)千溝萬壑的黃土地貌則成為黃河中游地區(qū)的獨特景觀。河谷兩側(cè)巖石壁立，險峻的峽谷景觀故名“晉陜大峽谷”。中段為龍門鎮(zhèn)以南至潼關(guān)縣，黃河經(jīng)過龍門峽口之后進入開闊的汾渭平原緩緩流動，并接納了兩條重要的支流渭河和汾河，該段河床十分寬闊，古人有詩云“欲窮千里目，更上一層樓”。東段為潼關(guān)以東至桃花峪，黃河谷地陡變狹窄，水流湍急，三門峽水庫建成之前，兩個巖石島并排立于河中，把河水分為鬼門、神門和人門，可見水流之險惡。

表1 黃河干流中游段落劃分及所涉及的縣（區(qū)、旗、市）

2.資源稟賦相似

黃河中游綿延1206 千米，依托相同的地質(zhì)結(jié)構(gòu)、地理環(huán)境和自然條件，跨省相鄰的沿線地區(qū)資源稟賦十分相似。晉陜蒙三省交界區(qū)地處中國內(nèi)陸第二大盆地鄂爾多斯盆地，能源資源富集，也是中國石油產(chǎn)品增儲的主力油氣區(qū)，包括神木、吳堡、準格爾旗、清水河、托克托、河曲、保德、偏關(guān)、興縣、柳林等地區(qū)，文化資源以北方游牧少數(shù)民族文化、邊防城池文化為主。黃河晉陜大峽谷兩側(cè)的陜西佳縣、綏德、清澗、吳堡、延長、延川、宜川與山西興縣、柳林、臨縣、石樓、永和、大寧、吉縣等地區(qū)屬于黃土高原溝壑區(qū)，雜糧、林果等農(nóng)業(yè)資源豐富，文化資源以紅色革命文化、黃土高原民俗文化為主。地處晉陜豫黃河金三角的合陽、大荔、潼關(guān)、臨猗、永濟、芮城、平陸、靈寶等縣域擁有優(yōu)越的地理環(huán)境和氣候條件，水土資源豐富，農(nóng)業(yè)發(fā)展條件得天獨厚，悠久的歷史孕育了豐富多彩的民俗文化。澠池、義馬、溫縣、濟源等縣區(qū)位于河南中原平原西部地區(qū)，是中國糧食主產(chǎn)區(qū)之一，都城文化、平原民俗文化尤為豐富，受鄭州國家中心城市和中原城市群輻射帶動，縣域經(jīng)濟發(fā)展條件十分優(yōu)越。

3.經(jīng)濟結(jié)構(gòu)同質(zhì)

圖1 黃河中游沿線縣域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比較圖

蒙晉陜豫黃河中游沿線地區(qū)處于同一地理片區(qū)的縣（區(qū)、旗）有著相似的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，如圖1所示。位于最北端的毛烏素沙漠地區(qū)包括蒙晉陜交界的托克托、神木、府谷、柳林等地區(qū)，絕大部分縣區(qū)二產(chǎn)占比高于60%，其中神木、府谷、柳林、興縣、保德的二產(chǎn)占比達到70%以上，煤炭開采及煤化工產(chǎn)業(yè)在縣域經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。該區(qū)域縣域經(jīng)濟總體規(guī)模與效益均處于蒙晉陜豫黃河中游沿線地區(qū)前列，其中，神木、府谷、準格爾人均地區(qū)生產(chǎn)總值均在20 萬元以上。佳縣、吳堡、綏德、吉縣、鄉(xiāng)寧、大寧等縣區(qū)位于黃土高原區(qū)，受資源條件限制，縣域經(jīng)濟總體規(guī)模偏小，人均地區(qū)生產(chǎn)總值均在5 萬元以下。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來看，二產(chǎn)占比普遍較低，其中綏德縣低至10.7%，除鄉(xiāng)寧、延川、韓城外的其他縣域工業(yè)基礎(chǔ)十分薄弱，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以雜糧、林果產(chǎn)業(yè)以及農(nóng)產(chǎn)品初加工為主，旅游產(chǎn)業(yè)仍處于初始發(fā)展階段。位于汾渭平原的臨猗、萬榮、平陸、合陽、大荔、潼關(guān)等縣區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展條件較好，生態(tài)養(yǎng)殖、設(shè)施農(nóng)業(yè)較為發(fā)達，但工業(yè)整體較為落后，絕大部分縣區(qū)二產(chǎn)占比低于40%，由于人口較多，人均地區(qū)生產(chǎn)總值普遍低于3萬元。地處中原地區(qū)的澠池、義馬、溫縣、濟源等縣區(qū)依托中原城市群發(fā)展，具備良好的工業(yè)基礎(chǔ)，多數(shù)縣區(qū)二產(chǎn)占比60%以上，人均地區(qū)生產(chǎn)總值為5 萬——10 萬元，縣域經(jīng)濟較為發(fā)達。

四、黃河中游沿線地區(qū)跨省合作存在的問題

現(xiàn)階段，黃河中游沿線地區(qū)在區(qū)域發(fā)展中存在產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力不足、交通基礎(chǔ)設(shè)施落后、生態(tài)保護形勢嚴峻、對外開放水平落后等問題。

1.產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力不足

盡管黃河中游干流沿線區(qū)域有著相似的資源稟賦，但產(chǎn)業(yè)發(fā)展尚未形成發(fā)展合力，縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍以“單兵作戰(zhàn)”為主，甚至存在以鄰為壑、惡性競爭的現(xiàn)象。農(nóng)業(yè)方面，黃河中游沿線地區(qū)農(nóng)業(yè)開發(fā)歷史悠久，北段旱作農(nóng)業(yè)區(qū)小米、紅棗、莜面、羊肉等農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)優(yōu)良，具有良好的市場口碑，中段和東段水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)較為發(fā)達。長期以來，由于缺乏政府主導(dǎo)和頂層設(shè)計，農(nóng)業(yè)品牌建設(shè)不足，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈短小，農(nóng)產(chǎn)品附加值始終維持在較低水平，嚴重制約農(nóng)民收入水平的提升和縣域經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展。工業(yè)方面，晉陜蒙交界的神木、吳堡、準格爾旗、清水河、托克托、保德、偏關(guān)等縣域均屬于能源經(jīng)濟大縣，但由于分屬不同省份，能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略方向各有不同。陜西致力于陜北能源化工基地建設(shè)，山西著力打造國家綜合能源基地“升級版”，內(nèi)蒙古要建設(shè)國家現(xiàn)代能源經(jīng)濟示范區(qū)，在不同發(fā)展戰(zhàn)略的牽引之下，難以形成能源資源開發(fā)合力，實現(xiàn)更高質(zhì)量發(fā)展。旅游產(chǎn)業(yè)方面，黃河中游干流沿線旅游資源豐富多彩，但“大景觀”“大產(chǎn)業(yè)”聯(lián)合開發(fā)格局尚未形成。晉陜兩省對立黃河兩岸分別開發(fā)了毛澤東東渡遺址、黃河二磧、黃河瀑布、乾坤灣等景區(qū)，多個相鄰縣域提出發(fā)展黃河漂流項目，氣勢恢宏的自然景觀——晉陜大峽谷因跨省合作缺位而“藏于閨中”不為人知，旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展實力與豐富的旅游資源嚴重不匹配，在旅游資源開發(fā)利用方面黃河中游干流沿線區(qū)域的合力尚未形成。

2.交通基礎(chǔ)設(shè)施落后

黃河中游干流沿線地區(qū)為省域交界之處，多數(shù)地區(qū)偏離省域經(jīng)濟發(fā)展主軸，各省域高速公路、鐵路的布局除跨省需要，絕大多數(shù)縣域的對外交通建設(shè)不足，加之受黃河天險的影響，歷史上長期交通閉塞，與跨省相鄰縣域的交通聯(lián)系基礎(chǔ)更為薄弱，發(fā)展至今仍然存在兩縣隔河相望而不相往來的現(xiàn)實情況。2017年，陜西沿黃公路貫通了陜西沿線范圍內(nèi)的13個縣市，建立了陜西境內(nèi)黃河沿線縣域交通聯(lián)系的大通道，在一定程度上提高了縣域?qū)ν饨煌?lián)系水平，但陜西沿黃公路的等級僅為二級觀光公路，難以滿足物流交通發(fā)展的需求。截至2020年7月，山西沿黃公路都尚未貫通，部分路段建設(shè)處于停滯狀態(tài)，沿黃縣域之間交通聯(lián)系依然不便。黃河中游沿線地區(qū)跨省交通聯(lián)系更為有限，在長達1206千米的黃河中游干流之上，跨省黃河大橋僅有10座，落后的交通聯(lián)系水平嚴重制約了兩岸縣域之間的經(jīng)濟、文化交流。

3.生態(tài)保護形勢嚴峻

黃河中游是黃河流域生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展矛盾最突出、生態(tài)保護形勢最嚴峻的區(qū)域。黃河中游干線北段流經(jīng)毛烏素沙漠，盡管毛烏素沙漠治沙成效顯著，但從生態(tài)屬性上看，該區(qū)域仍屬于土地沙化敏感地區(qū)。該段北部多為能源縣，神木、吳堡、準格爾旗、清水河、托克托、保德、偏關(guān)以及中部的韓城等縣市以煤炭開采為主，大量煤矸石堆積、污水排放、采空區(qū)隱患等嚴重破壞了該區(qū)域的生態(tài)環(huán)境，能源化工產(chǎn)業(yè)的高耗能、高污染特征使得這一區(qū)域環(huán)境保護壓力巨大。該段南部的晉陜大峽谷兩側(cè)屬于黃土高原地區(qū)，縣域經(jīng)濟以旱作農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)為主，經(jīng)過多年退耕還林生態(tài)治理，水土流失得到一定程度的遏制，但目前仍是黃河泥沙的主要來源區(qū)，未來水土保持生態(tài)治理仍然面臨較大壓力。黃河中游干線中段與東段區(qū)域人口密集，農(nóng)業(yè)發(fā)達，存在著生產(chǎn)生活污水排放、農(nóng)業(yè)面源污染等環(huán)境問題，個別城鎮(zhèn)緊鄰黃河岸邊，城市大型基礎(chǔ)設(shè)施如韓合機場的布局與建設(shè)對黃河生態(tài)平衡的影響尚未得到合理論證，人類生產(chǎn)生活對黃河生態(tài)的影響依然廣泛存在。

4.對外開放水平較低

對外開放不足是制約蒙晉陜豫內(nèi)陸省份發(fā)展的重要短板，也是四省區(qū)跨省區(qū)地區(qū)社會經(jīng)濟總體落后的重要原因。在“一帶一路”建設(shè)背景下，內(nèi)蒙古、陜西、山西、河南均在積極開展戰(zhàn)略合作、打造對外貿(mào)易通道等方面取得了重要成果。在世界經(jīng)濟低迷，保護主義、單邊主義盛行的背景下，2019年內(nèi)蒙古、山西、陜西、河南對外貿(mào)易依存度分別達到6.37%、8.5%、13.63%、10.53%。然而，由于黃河中游沿線地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展普遍落后，對外產(chǎn)生經(jīng)濟聯(lián)系的基礎(chǔ)條件薄弱，外向型經(jīng)濟發(fā)展整體不足，經(jīng)濟發(fā)展對外貿(mào)易依存度普遍較低。受數(shù)據(jù)獲取的限制，本文選取了黃河中游沿線市域?qū)ν赓Q(mào)易依存度指標，以省域為單位進行比較。結(jié)果顯示，黃河中游沿線內(nèi)蒙古段、山西段、陜西段對外貿(mào)易依存度分別為2.84%、2.74%、0.63%，遠低于全省平均水平。黃河中游沿線市域河南段對外貿(mào)易依存度相對較高，為6.14%，但與河南平均水平相比仍有一定的差距。

五、黃河中游沿線地區(qū)合作推動高質(zhì)量發(fā)展的路徑探討

以高質(zhì)量發(fā)展作為黃河流域國家戰(zhàn)略的總目標和總要求是解決黃河流域生態(tài)保護和經(jīng)濟發(fā)展兩者關(guān)系的科學(xué)抉擇。未來要保持歷史耐心和戰(zhàn)略定力，通過加大黃河中游沿線地區(qū)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、交通設(shè)施、對外開放、生態(tài)保護、文化繁榮等方面的合作，構(gòu)建全方位、多領(lǐng)域的跨省合作體系，推動黃河中游沿線地區(qū)實現(xiàn)增長的穩(wěn)定性、發(fā)展的均衡性、環(huán)境的可持續(xù)性、社會的公平性，進一步實現(xiàn)黃河中游地區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展。

1.深化區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作

基于蒙晉陜豫跨省地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展普遍落后的現(xiàn)實情況，未來要加快資本、信息、技術(shù)等生產(chǎn)要素的流動，通過優(yōu)化資源配置推動產(chǎn)業(yè)合作，推動經(jīng)濟系統(tǒng)向更高級狀態(tài)發(fā)展。首先，合力打造農(nóng)業(yè)品牌?；诿蓵x陜豫跨省地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展整體落后的現(xiàn)實情況，未來要提升農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平，促進農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)向優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)集中，實現(xiàn)專業(yè)化、規(guī)?；突鼗?，構(gòu)建區(qū)域共享的農(nóng)業(yè)服務(wù)體系，培育紅棗、小米等優(yōu)勢品種，打造農(nóng)業(yè)知名品牌，通過延長農(nóng)業(yè)價值鏈帶動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代發(fā)展及農(nóng)民增收。其次，積極開展能源產(chǎn)業(yè)合作。通過推動晉陜蒙交界縣域能源合作，優(yōu)化能源產(chǎn)業(yè)鏈條，提升能源資源產(chǎn)業(yè)價值。神木、府谷能源化工產(chǎn)業(yè)已經(jīng)具備一定的發(fā)展實力，構(gòu)建了較為完整的煤化工產(chǎn)業(yè)體系，建議整合蒙晉陜?nèi)∶夯ぎa(chǎn)業(yè)鏈條，并通過構(gòu)建合理的產(chǎn)業(yè)利益分配機制促成能源產(chǎn)業(yè)合作。再者，促進旅游資源合作開發(fā)。以政府為主導(dǎo)整合黃河中游沿線旅游資源，制訂省際旅游市場整體營銷方案，通過推出新型復(fù)合旅游產(chǎn)品，加強蒙晉陜豫地區(qū)聯(lián)合編制旅游線路，打造一體化“無障礙旅游圈”，合作開展市場推廣，共同做大區(qū)域外旅游市場，進而提升區(qū)域旅游形象和地位，促進旅游產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級與高質(zhì)量發(fā)展。

2.完善內(nèi)外交通體系

便捷的交通環(huán)境是保障經(jīng)濟快速發(fā)展的重要支撐。蒙晉陜豫四省區(qū)要加快合作共建黃河中游干流沿線內(nèi)外交通體系，建議蒙晉陜豫四省區(qū)通盤考慮交通發(fā)展規(guī)劃，為加快構(gòu)建內(nèi)需生產(chǎn)消費循環(huán)體系，為經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供堅實的基礎(chǔ)保障。重點推進四省區(qū)中心城市快速路和黃河大橋建設(shè)，打通省際斷頭路，加快與全國骨干路網(wǎng)的對接，提升主要城市之間的通達性，打造以高速公路為骨架、高等級干線公路為支撐、農(nóng)村公路為基礎(chǔ)的公路框架網(wǎng)絡(luò)體系。加快推進各省區(qū)沿黃公路的升級改造，打通縣域主要城鎮(zhèn)與沿黃公路之間的交通聯(lián)系，織密農(nóng)村公路交通網(wǎng)絡(luò)，提高沿黃縣域公路設(shè)施水平。推進四省區(qū)之間干線鐵路建設(shè)和既有鐵路擴能改造，完善對外連接快速鐵路網(wǎng)絡(luò)，在更廣區(qū)域范圍內(nèi)統(tǒng)籌建設(shè)城際鐵路交通線，促進晉陜蒙能源金三角、晉陜豫黃河金三角與關(guān)中平原城市群、中原城市群、成渝經(jīng)濟區(qū)、京津冀城市群城際鐵路線對接。加強客貨運站點建設(shè)，重點改擴建和新增一批市縣級客貨站，建設(shè)若干區(qū)域交通樞紐。加強交通運輸智能化建設(shè)，搭建統(tǒng)一的交通運輸信息平臺，促進區(qū)域物流運輸信息共享。

3.加大開放合作力度

擴大對外開放水平是推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要動力。促進蒙晉陜豫跨省地區(qū)開放合作，構(gòu)建全方位立體化開放格局是驅(qū)動黃河中游沿線地區(qū)經(jīng)濟實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略方向。隨著“一帶一路”建設(shè)的深入推進，蒙晉陜豫四省區(qū)均從融入“一帶一路”大格局、構(gòu)建外貿(mào)通道、建設(shè)樞紐城市、打造內(nèi)陸開放高地等視角提出了相應(yīng)的發(fā)展戰(zhàn)略，尤其是河南、陜西自由貿(mào)易試驗區(qū)的建設(shè)為擴大對外開放水平、構(gòu)建對外開放新格局提供了重要的支撐平臺。蒙晉陜豫跨省地區(qū)要打破行政區(qū)劃分割，作為一個區(qū)域單元充分發(fā)揮四省區(qū)對外開放戰(zhàn)略綜合優(yōu)勢，充分利用中歐班列、空中絲綢之路、自由貿(mào)易試驗區(qū)、國際港務(wù)區(qū)等對外開放平臺，結(jié)合各省區(qū)對外開放的重點方向擴大對外開放水平，如依托鄭州國際農(nóng)產(chǎn)品交易中心，助推該區(qū)域優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品走向全國乃至世界，提升四省跨省地區(qū)農(nóng)業(yè)開放水平；鼓勵依托西安絲綢之路文化高地目標建設(shè)，加強黃河文化的輸出與交流，擴大黃河文化的國際影響力；鼓勵蒙晉陜能源三角區(qū)依托陽煤集團、中煤能源等大型能源企業(yè)加強國際能源合作，在更大范圍、更高水平、更深層次擴大能源產(chǎn)業(yè)開放水平。

4.跨省聯(lián)合優(yōu)化生態(tài)保護體系

基于跨區(qū)域合作在應(yīng)對具有外部性、蔓延性、溢出性等特性的生態(tài)環(huán)境問題方面具有的獨特優(yōu)勢，蒙晉陜豫建立跨省聯(lián)合生態(tài)保護體系是保障黃河中游高質(zhì)量發(fā)展的重要路徑之一。但同時，跨區(qū)域合作生態(tài)保護也極易引發(fā)利益協(xié)調(diào)不順暢、利益分配不均衡、利益補償不到位等弊病。因此，通過搭建區(qū)域信任與利益分配協(xié)商橋梁，健全各地區(qū)利益訴求和利益表達體系，統(tǒng)一利益目標，增強利益分配的規(guī)范性，建立利益共享和利益補償格局，對構(gòu)建蒙晉陜豫生態(tài)保護合作利益整合機制具有重要意義。在具體措施中，還要探索建立黃河中游生態(tài)環(huán)境管理機構(gòu)，統(tǒng)一制定黃河生態(tài)環(huán)境立法、環(huán)境準入標準和污染治理要求，建立一體化環(huán)境監(jiān)測平臺，在蒙晉陜豫四省范圍內(nèi)適時通報共享黃河流域生態(tài)環(huán)境信息，統(tǒng)一負責重大基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)項目環(huán)評、環(huán)境污染監(jiān)管和生態(tài)治理修復(fù)。在流域性水域上游、城市上風向、濱河或生態(tài)保護區(qū)等生態(tài)敏感區(qū)，對可能帶來生態(tài)環(huán)境影響的項目，嚴格落實環(huán)境管理機構(gòu)評審制度。建立黃河中游生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護專項基金，重點支持跨省區(qū)環(huán)境污染防控、環(huán)境治理和生態(tài)補償?shù)?。完善黃河中游生態(tài)補償機制，對在生態(tài)保護與環(huán)境治理中承擔生態(tài)功能而影響經(jīng)濟發(fā)展的縣域，予以合理的經(jīng)濟補償。

5.共同弘揚黃河文化

黃河文化猶如黃河水系源遠流長，浩瀚淵深，在歷史發(fā)展長河中萌芽、成長、壯大，并以之為主體形成了光輝燦爛的中華文化。發(fā)源于黃河中游的周、秦、漢、唐文化是黃河文化基本傳統(tǒng)體制的基礎(chǔ)，黃河文化最精彩的部分便集中在黃河中游地區(qū)。蒙晉陜豫四省交界地區(qū)是黃河中游的地理核心區(qū)域，該地區(qū)黃河文化元素種類繁多、燦若星河，如以吳堡、佳縣為代表的紅色革命文化，以吳堡石城、府谷古城、磧口古鎮(zhèn)、潼關(guān)古城為代表的古代城池文化，以佳縣赤牛坬為代表的陜北民俗文化，以三門峽陜州區(qū)為代表的中原民俗文化，以《詩經(jīng)》發(fā)源地合陽洽川濕地為代表的文學(xué)藝術(shù)文化等。為講好黃河故事，蒙晉陜豫四省區(qū)要強化文化資源整合，一方面從挖掘黃河故事的文化淵源入手，加強黃河文化相關(guān)文學(xué)作品、影視劇的創(chuàng)作，采用現(xiàn)場演藝、廣播電視、網(wǎng)絡(luò)、書籍、報刊等展現(xiàn)方式，拓寬黃河文化的傳播渠道，延續(xù)歷史文脈。另一方面，深入挖掘黃河文化蘊含的時代價值，弘揚自強不息的民族奮斗精神，彰顯黃河文化在中華文明發(fā)展史中的重要地位和意義，堅定民族文化自信。