2020全球反腐給我們哪些啟示？

文李莉

2020 年人類共同經(jīng)歷了新冠肺炎疫情的巨大挑戰(zhàn)。公共衛(wèi)生危機(jī)帶來(lái)的不僅僅是疾病本身的焦慮，也引發(fā)了危機(jī)與后危機(jī)時(shí)代反腐敗問(wèn)題的挑戰(zhàn)。根據(jù)世界銀行最新發(fā)布的2020 年度報(bào)告，全球范圍內(nèi)腐敗現(xiàn)象依然呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢(shì)，腐敗的規(guī)模、程度和復(fù)雜性都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出以往的水平。這場(chǎng)空前的公共危機(jī)也使得各個(gè)國(guó)家都必須花費(fèi)大量資金投入到公共衛(wèi)生、社會(huì)保障和經(jīng)濟(jì)刺激等領(lǐng)域，而這些領(lǐng)域中都出現(xiàn)了諸多腐敗現(xiàn)象。

通過(guò)梳理2020 年全球腐敗與反腐敗狀況，不難發(fā)現(xiàn)，從腐敗問(wèn)題來(lái)看，世界各國(guó)面臨的挑戰(zhàn)性問(wèn)題是如何在疫情時(shí)代有效解決危機(jī)應(yīng)對(duì)與有效監(jiān)管之間的平衡；從反腐敗層面來(lái)看，如何能夠有效加強(qiáng)部門(mén)間、地區(qū)間合作，如何發(fā)揮數(shù)字化政府的積極效用，如何提升專業(yè)反腐敗機(jī)構(gòu)效能則是目前亟需思考的問(wèn)題。

◎不確定性：腐敗風(fēng)險(xiǎn)加劇

聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)古特雷斯在2020 年10 月15 日發(fā)表聲明，敦促人們關(guān)注新冠疫情背景下的腐敗問(wèn)題。他強(qiáng)調(diào)，腐敗問(wèn)題雖然存在已久，但在新冠疫情期間發(fā)生的腐敗危害更甚，必須予以堅(jiān)決打擊。他指出，腐敗分子利用新冠疫情期間監(jiān)督薄弱以及透明度缺失等問(wèn)題挪用資金，致使最需要幫助的人們無(wú)法得到救助。

疫情期間，由于時(shí)間緊迫，一些政府可能未對(duì)供應(yīng)商背景進(jìn)行調(diào)查就采取非常規(guī)手段進(jìn)行采購(gòu)，還有不良商販與控制供應(yīng)鏈的人相互勾結(jié)，導(dǎo)致急需物資的價(jià)格攀高不下。南非反腐敗機(jī)構(gòu)特別調(diào)查科表示，他們正在調(diào)查的新型冠狀病毒期間個(gè)人防護(hù)器材采購(gòu)腐敗合同，總金額已經(jīng)達(dá)到80 億蘭特（約36 億元人民幣），涉及700 多家公司。依照初步調(diào)查報(bào)告，豪登省長(zhǎng)馬庫(kù)拉已經(jīng)開(kāi)除了衛(wèi)生廳長(zhǎng)馬蘇庫(kù)，源于馬蘇庫(kù)沒(méi)有遵守公共財(cái)務(wù)管理法案。除此之外，東開(kāi)普的“摩的醫(yī)院”合同，邊境圍欄丑聞以及林波波的供水項(xiàng)目長(zhǎng)時(shí)間延遲、沒(méi)有進(jìn)展的情況都已經(jīng)在調(diào)查當(dāng)中。

隨著新冠疫情危機(jī)的不斷蔓延，世界各國(guó)面臨短期內(nèi)公共支出的急劇增長(zhǎng)，目前已有一些國(guó)家曝出了疫情期間資金使用方面的腐敗問(wèn)題。這一問(wèn)題在后疫情時(shí)代有可能會(huì)更多地被發(fā)現(xiàn)。

◎合作性：反腐敗機(jī)構(gòu)的支持系統(tǒng)

2020 年9月，巴西總檢察長(zhǎng)辦公室宣布，將“洗車行動(dòng)”反腐工作組的授權(quán)期限延長(zhǎng)至次年1 月31 日。路透社評(píng)論，這對(duì)主持反腐調(diào)查的巴西檢察官群體而言是一項(xiàng)“暫時(shí)性勝利”。

巴西于2014 年啟動(dòng)“洗車行動(dòng)”，辦公室設(shè)在南部城市庫(kù)里蒂巴。調(diào)查起初聚焦于國(guó)營(yíng)能源企業(yè)巴西石油公司政府工程賄賂案，最終牽出一系列波及巴西和拉丁美洲其他多國(guó)政商界的貪腐丑聞，致多國(guó)政商要人受到司法調(diào)查、犯罪指控乃至監(jiān)禁刑罰，引發(fā)政壇震蕩。2016 年，時(shí)任巴西總統(tǒng)羅塞夫因此遭彈劾；2017 年，時(shí)任總統(tǒng)特梅爾兩次遭到起訴，但都涉險(xiǎn)過(guò)關(guān)；而前總統(tǒng)盧拉則因貪腐和洗錢(qián)罪，被判入獄?！跋窜囆袆?dòng)”的影響波及諸多周邊國(guó)家。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，巴西建筑巨頭奧德布雷赫特為取得合約而向哥倫比亞、厄瓜多爾、委內(nèi)瑞拉、巴西等14 個(gè)國(guó)家政府官員行賄，賄金總額近8 億美元，成為拉美史上規(guī)模最大的腐敗案。

“洗車行動(dòng)”至今尚未獲得全面勝利。隨著腐敗丑聞的發(fā)生，巴西政府自2019 年頒布了新法律，要求國(guó)有企業(yè)增強(qiáng)內(nèi)控，通過(guò)引入財(cái)務(wù)委員會(huì)和內(nèi)部審計(jì)委員會(huì)等機(jī)制來(lái)提升合同和采購(gòu)流程的透明度，進(jìn)而預(yù)防腐敗。然而，目前看來(lái)，新出臺(tái)的法律執(zhí)行過(guò)程中遭遇很多問(wèn)題。這些問(wèn)題表面上看起來(lái)是法律層面的問(wèn)題，實(shí)際卻是反腐敗改革過(guò)程中的深層次問(wèn)題，如相關(guān)政策的配套和多部門(mén)之間的支持與協(xié)作。

上述案例不僅僅對(duì)于巴西產(chǎn)生巨大影響，也波及了拉美諸多國(guó)家。在解決這個(gè)賄賂案件時(shí)，由于各國(guó)缺乏有效的共通機(jī)制，沒(méi)有建立起有效的合作，因此，即使巴西在后期通過(guò)出臺(tái)新法律，但依然難以取得良好效果。

這個(gè)案例所反映出的問(wèn)題是目前世界各國(guó)所共同面臨的困境與難題，即如何能夠通過(guò)實(shí)現(xiàn)部門(mén)間合作與信息共享來(lái)解決腐敗問(wèn)題。世界銀行的年度報(bào)告也指出，腐敗問(wèn)題并非是孤立存在的社會(huì)問(wèn)題，它需要與政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各方面的政策與部門(mén)形成有機(jī)合作的整體。在全球一體化的今天，疫情的蔓延更加凸顯出國(guó)際合作與信息共享的重要性。反腐敗領(lǐng)域更是如此。2020 年11 月，G20 首次反腐敗部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議簽訂《二十國(guó)集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人利雅得峰會(huì)宣言》等成果文件，這也是反腐敗國(guó)際合作新的實(shí)踐。

◎開(kāi)放性：數(shù)字化反腐敗

以大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的反腐敗變革在2020年也愈加凸顯其成效。

大數(shù)據(jù)的應(yīng)用領(lǐng)域越來(lái)越廣闊，很多國(guó)家都已經(jīng)開(kāi)始使用大數(shù)據(jù)來(lái)推進(jìn)智慧城市和電子政務(wù)的建設(shè)，印度就是其中較為突出的國(guó)家。預(yù)測(cè)警務(wù)是一種使用大數(shù)據(jù)分析技術(shù)的應(yīng)用，通過(guò)警方的干預(yù)預(yù)防犯罪，或者使用統(tǒng)計(jì)預(yù)測(cè)來(lái)化解犯罪問(wèn)題。其優(yōu)點(diǎn)是可更好地分配資源、預(yù)防犯罪、進(jìn)行更全面的分析。但它也存在一系列問(wèn)題，比如缺乏防止濫用的保障措施、使用不當(dāng)易造成歧視、可能導(dǎo)致無(wú)正當(dāng)理由監(jiān)視、預(yù)測(cè)模型的不透明性。目前，印度各州已決定使用預(yù)測(cè)性監(jiān)管技術(shù)。

此外，印度各邦都在嘗試推出大數(shù)據(jù)項(xiàng)目和區(qū)塊鏈技術(shù)項(xiàng)目，他們希望通過(guò)這些技術(shù)平臺(tái)為提升政府治理透明度鋪平道路。例如印度安德拉邦制作了大數(shù)據(jù)地理信息地圖，替代了紙質(zhì)地圖，民眾可以通過(guò)在線、收集、移動(dòng)APP來(lái)進(jìn)行操作。這一改革減少了稅務(wù)、建筑領(lǐng)域等核心領(lǐng)域政府公務(wù)人員尋租的機(jī)會(huì)。

上述印度案例只是目前全球范圍內(nèi)利用新型技術(shù)探索反腐敗的一個(gè)縮影。根據(jù)世界銀行報(bào)告顯示，數(shù)字化政府的急速發(fā)展深刻影響了公共部門(mén)治理的樣態(tài)，也影響到了反腐敗。目前大數(shù)據(jù)、云平臺(tái)、人臉識(shí)別、區(qū)塊鏈、AI 智能等技術(shù)都已充分被使用到政府治理和反腐敗中，這些技術(shù)可以有效幫助政府部門(mén)發(fā)現(xiàn)腐敗的線索。減少人對(duì)公共服務(wù)的介入，增加數(shù)字化治理手段的應(yīng)用，減少尋租的機(jī)會(huì)。

雖然互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展促進(jìn)了透明度，但能否通過(guò)透明提升問(wèn)責(zé)還取決于其他因素。這些因素包括，當(dāng)事人是否能夠便捷獲取信息、理解信息，官員是否有能力和意愿回應(yīng)民眾的需求。因此，除了透明本身，較為寬松的、允許民眾有效參與的環(huán)境，以及有助于民眾分析、回應(yīng)的信息渠道都是非常重要的。

◎?qū)I(yè)性：反腐敗機(jī)構(gòu)的發(fā)展趨勢(shì)

近年來(lái)，專業(yè)的反腐敗機(jī)構(gòu)受到越來(lái)越多的批評(píng)，因?yàn)槠涔ぷ鞒尚苤朴诟鞣N資源限制。在大多數(shù)國(guó)家，并沒(méi)有一個(gè)全國(guó)性的反腐敗機(jī)構(gòu)，無(wú)法協(xié)調(diào)各部門(mén)之間的合作。

目前，單一反腐敗機(jī)構(gòu)與多元反腐敗機(jī)構(gòu)孰優(yōu)孰劣尚未有定論。近年來(lái)，兩種形式都不乏成功的案例。其中，英國(guó)沒(méi)有選擇專門(mén)的反腐機(jī)構(gòu)，而是通過(guò)在現(xiàn)有機(jī)構(gòu)安排中以專家重組的方式，為國(guó)家犯罪局的國(guó)際反腐機(jī)構(gòu)分配了許多反腐敗職責(zé)。國(guó)際反腐機(jī)構(gòu)有專門(mén)的工作人員和預(yù)算，它的能力得到了增強(qiáng)，取得了積極成果。成功的原因還在于總部的靈活性，以及高級(jí)官員的領(lǐng)導(dǎo)。他們有明確的重點(diǎn)，也有一定程度的執(zhí)行權(quán)，這些都強(qiáng)有力地保障了組織的發(fā)展鞏固。

立陶宛則成立了專門(mén)的反腐機(jī)構(gòu)，即特別調(diào)查局，作為內(nèi)政部的一個(gè)部門(mén)。它能夠以更高的條件挑選經(jīng)驗(yàn)豐富的員工，并從國(guó)內(nèi)和國(guó)際指導(dǎo)中受益。特別調(diào)查局被視為具有強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)力和技術(shù)性的準(zhǔn)法律執(zhí)行機(jī)構(gòu)。其有效性可歸因于在已知情報(bào)的基礎(chǔ)上采取的戰(zhàn)略方針，特別的技術(shù)方法以及國(guó)際機(jī)構(gòu)的持續(xù)性指導(dǎo)。

在不丹，之前成立了反腐敗委員會(huì)，旨在根除腐敗。就其規(guī)模和能力而言，它獲得了不成比例的授權(quán)，其工作人員和活動(dòng)迅速增加。然而，不丹在建立反腐敗委員會(huì)時(shí)沒(méi)有進(jìn)行機(jī)構(gòu)和腐敗風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，而這本可以幫助反腐敗委員會(huì)在實(shí)際工作中明確機(jī)構(gòu)存在的差距和弱點(diǎn)。這種戰(zhàn)略規(guī)劃的缺乏導(dǎo)致許多改革并沒(méi)有解決過(guò)去的遺留問(wèn)題。因此，反腐敗委員會(huì)仍面臨挑戰(zhàn)，因?yàn)樗⒉煌耆m合該國(guó)的環(huán)境。

從上述三國(guó)的案例可以發(fā)現(xiàn)，反腐敗機(jī)構(gòu)的專業(yè)性建設(shè)是否能夠有效發(fā)揮作用，實(shí)際上不僅僅取決于機(jī)構(gòu)的建立，更重要的在于反腐敗機(jī)構(gòu)與其他機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力劃分、功能分配以及制度環(huán)境的配套等。

通過(guò)對(duì)世界范圍內(nèi)的案例比較和總結(jié)可以發(fā)現(xiàn)，反腐敗過(guò)程中合作性、公開(kāi)性與專業(yè)性都是重要的趨勢(shì)特征。但基于這些特征，傳統(tǒng)要素依然發(fā)揮著重要的作用。各國(guó)實(shí)踐依舊表明，反腐敗需要政治領(lǐng)導(dǎo)堅(jiān)定的決心，這是反腐敗成功的根本保障；制度建設(shè)提供規(guī)范化的保障，規(guī)則的制定與執(zhí)行都需要重要的規(guī)范。社會(huì)環(huán)境的支持與配套亦是支持技術(shù)、機(jī)構(gòu)發(fā)揮效力的重要保障。