美國(guó)“全政府”對(duì)華戰(zhàn)略探析

陳文鑫

[內(nèi)容提要] 當(dāng)前，美國(guó)“全政府”對(duì)華戰(zhàn)略正進(jìn)入全面動(dòng)員實(shí)施階段。從“全政府”概念在美國(guó)的使用情況看，其強(qiáng)調(diào)的主要是全面性和整體性，并不局限于政府，可包括社會(huì)；不局限于本國(guó)政府，可包括盟友和伙伴國(guó)政府。“全政府”對(duì)華戰(zhàn)略所凸顯的是一種戰(zhàn)略組織原則，實(shí)際上是指通過(guò)加強(qiáng)府會(huì)合作、軍民合作、公私合作、內(nèi)外合作等途徑，全面凝聚戰(zhàn)略共識(shí)，整合“國(guó)家力量的所有工具”，共同服務(wù)于對(duì)華戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的總目標(biāo)，但其全面付諸實(shí)施仍將面臨一系列因素的制約。

2020年5月20日，白宮發(fā)布《美國(guó)對(duì)中華人民共和國(guó)的戰(zhàn)略方針》，全面系統(tǒng)闡述美國(guó)“全政府”對(duì)華戰(zhàn)略。隨后，國(guó)務(wù)卿蓬佩奧、白宮國(guó)家安全顧問(wèn)奧布萊恩、聯(lián)邦調(diào)查局局長(zhǎng)克里斯托弗·雷等特朗普政府高官接連發(fā)表重磅涉華講話(huà)，表明美國(guó)“全政府”對(duì)華戰(zhàn)略正進(jìn)入全面動(dòng)員實(shí)施階段。本文擬對(duì)美國(guó)“全政府”對(duì)華戰(zhàn)略的來(lái)龍去脈進(jìn)行梳理，并對(duì)其組織動(dòng)員、具體實(shí)施、限制因素進(jìn)行剖析，以求更全面、準(zhǔn)確地把握該戰(zhàn)略。

一

“全政府”(whole-of-government，WOG)或譯為“整體政府”，是20世紀(jì)90年代中后期興起的西方“后新公共管理改革”運(yùn)動(dòng)中出現(xiàn)的概念。(1)關(guān)于西方“后新公共管理改革”運(yùn)動(dòng)，可參見(jiàn)[挪威]湯姆·克里斯滕森、珀·萊格瑞德：“后新公共管理改革——作為一種新趨勢(shì)的整體政府”，張麗娜、袁何俊譯，《中國(guó)行政管理》，2006年第9期，第83-90頁(yè)；孫珠峰、胡偉：“后新公共管理改革的起因研究”，《學(xué)術(shù)探索》，2015年第1期，第7～17頁(yè)。在長(zhǎng)達(dá)20年的“新公共管理改革”(New Public Management，NPM)之后，英國(guó)、澳大利亞、加拿大、新西蘭等“新公共管理改革”先鋒國(guó)家又率先進(jìn)行現(xiàn)代公共部門(mén)第二輪改革，改革重點(diǎn)從之前的結(jié)構(gòu)性分權(quán)、機(jī)構(gòu)裁減和設(shè)立單一職能的機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)向機(jī)構(gòu)協(xié)作、橫向管理、全局整合等方面。在這輪改革中，英國(guó)布萊爾政府提出“協(xié)同政府”(joined-up government, JUG)概念，加拿大政府提出“橫向政府”(horizontal government)概念，新西蘭政府提出“整合政府”(integrated government)概念，澳大利亞霍華德政府則提出“全政府”概念。盡管名稱(chēng)不同，但目標(biāo)一致，都是為了改變前期改革所導(dǎo)致的愈來(lái)愈嚴(yán)重的“碎片化”和“部門(mén)化”問(wèn)題。此輪改革最初被冠以“協(xié)同政府”改革，后被稱(chēng)為“全政府”改革。在有關(guān)國(guó)家政府、私營(yíng)咨詢(xún)公司和經(jīng)合組織等國(guó)際組織的推動(dòng)下，“全政府”成為一個(gè)“時(shí)髦的專(zhuān)業(yè)術(shù)語(yǔ)”。(2)湯姆·克里斯滕森、珀·萊格瑞德：“后新公共管理改革——作為一種新趨勢(shì)的整體政府”，《中國(guó)行政管理》，2006年第9期，第86頁(yè)。但關(guān)于何謂“全政府”，目前并沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的定義。從現(xiàn)有文獻(xiàn)看，“全政府”的含義非常廣，既包括決策的“全政府”與執(zhí)行的“全政府”，也包括橫向合作或縱向合作的“全政府”；涉及范圍可以是任何一個(gè)政府機(jī)構(gòu)或所有層級(jí)的政府，也可以是政府以外的組織，甚至是國(guó)際上各個(gè)國(guó)家、全球社會(huì)以及國(guó)際非政府組織等私人部門(mén)。因此，有學(xué)者將“全政府”稱(chēng)為一個(gè)“傘概念”，用來(lái)描述希望解決公共部門(mén)和公共服務(wù)中日益嚴(yán)重的碎片化問(wèn)題以及加強(qiáng)整合、協(xié)調(diào)和能力建設(shè)的一系列相關(guān)舉措。(3)John Halligan, Fiona Buick and Janine O’Flynn, “Experiments with Joined-up, Horizontal and Whole-of-government in Anglophone Countries,” in Adams Massey, ed., International Handbook on Civil Service Systems, Cheltenham: Edward Elgar Publishing, 2011, pp.75-76；[挪威]湯姆·克里斯滕森、珀·萊格瑞德：“后新公共管理改革——作為一種新趨勢(shì)的整體政府”，第84頁(yè)；侯海麗、倪峰：“美國(guó)‘全政府—全社會(huì)’對(duì)華戰(zhàn)略探析”，《當(dāng)代世界》，2019年第7期，第62頁(yè)。

20世紀(jì)90年代末，美國(guó)有關(guān)加強(qiáng)國(guó)家安全體系跨機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)的要求也變得越來(lái)越迫切。時(shí)任美國(guó)國(guó)防部長(zhǎng)的威廉·科恩于1998年成立“美國(guó)國(guó)家安全/21世紀(jì)委員會(huì)”(USCNS/21)，也稱(chēng)“哈特—拉德曼委員會(huì)”(Hart-Rudman Commission)。該委員會(huì)得到白宮和國(guó)會(huì)支持，“對(duì)美國(guó)國(guó)家安全進(jìn)行了一次自《1947年國(guó)家安全法》頒布以來(lái)最全面的評(píng)估”。(4)Charles Lathrop and Mackenzie M. Eaglen, “The Commission on National Security/21st Century: A Hart-Rudman Commission Primer,” National Security Watch, April 6, 2001.該委員會(huì)于2001年2月15日發(fā)布報(bào)告，指出“未來(lái)安全環(huán)境的性質(zhì)要求超越現(xiàn)有跨機(jī)構(gòu)合作體系，進(jìn)行預(yù)先、綜合、協(xié)作性規(guī)劃和有組織的跨機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)”，建議在維護(hù)國(guó)家安全時(shí)實(shí)現(xiàn)所有適當(dāng)?shù)膰?guó)家權(quán)力工具的“戰(zhàn)略融合”。(5)Robert Kennedy, “Security Sector Reform: 12 Central Questions for Responding to the Security Challenges of the 21st Century,” in Volker C. Franke and Robert H. Dorff, ed., Conflict Management and Whole of Government: Useful Tools for U.S. National Security Strategy? Carlisle Barracks: U.S. Army War College Press, 2012, p.28.

“9·11事件”以后，美國(guó)改革國(guó)家安全體制的要求愈發(fā)迫切?！?·11事件”使美國(guó)認(rèn)識(shí)到“確保國(guó)土安全需依賴(lài)各級(jí)政府、公共和私人部門(mén)的協(xié)調(diào)”，“在危機(jī)造成重大破壞之前要利用國(guó)內(nèi)各種力量來(lái)應(yīng)對(duì)威脅”。(6)侯海麗、倪峰：“美國(guó)‘全政府—全社會(huì)’對(duì)華戰(zhàn)略探析”，《當(dāng)代世界》，2019年第7期，第62頁(yè)。小布什政府提出綜合運(yùn)用防務(wù)、外交和發(fā)展(即所謂的“3D”)手段，以應(yīng)對(duì)傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)，從而實(shí)現(xiàn)一個(gè)更和平、更安全的世界。但批評(píng)人士認(rèn)為，防務(wù)、外交和發(fā)展三者并不足以應(yīng)對(duì)21世紀(jì)的安全威脅和挑戰(zhàn)，需要一個(gè)更具包容性的概念作指導(dǎo)。(7)Daniel S. Papp, “The Whole of Government Approach to Security, and Beyond,” in Volker C. Franke and Robert H. Dorff, ed., Conflict Management and “Whole of Government”: Useful Tools for U.S. National Security Strategy? Carlisle Barracks: U.S. Army War College Press, 2012, p.ix.到小布什政府第二任期，時(shí)髦的“全政府”概念逐漸被引入美國(guó)國(guó)家安全體制改革。2006年9月，在前助理防長(zhǎng)詹姆斯·羅切爾領(lǐng)導(dǎo)下，美國(guó)成立一個(gè)非黨派、非盈利的研究機(jī)構(gòu)“國(guó)家安全改革項(xiàng)目”(Project on National Security Reform，PNSR)。該項(xiàng)目匯集美國(guó)國(guó)家安全和戰(zhàn)略界300多位精英，共同致力于為美國(guó)國(guó)家安全體制改革建言獻(xiàn)策。其中包括前國(guó)家安全顧問(wèn)斯考克羅夫特、前眾議院議長(zhǎng)金里奇、前太平洋司令部司令布萊爾、哈佛大學(xué)教授小約瑟夫·奈等在內(nèi)的20多人組成了指導(dǎo)委員會(huì)(Guiding Coalition)。自成立之日起，該機(jī)構(gòu)便積極游說(shuō)國(guó)會(huì)，并向國(guó)會(huì)灌輸“全政府”的國(guó)家安全改革理念。(8)時(shí)任美國(guó)陸軍上校肯尼思·達(dá)爾2007年7月在布魯金斯學(xué)會(huì)發(fā)表的一篇報(bào)告中，敘述了2006年10月至2007年5月間他協(xié)助“國(guó)家安全改革項(xiàng)目”執(zhí)行主任詹姆斯·羅切爾會(huì)見(jiàn)參眾兩院兩黨議員、議員助手以及參眾兩院相關(guān)委員會(huì)幕僚的情況，在他們的討論中多次使用“全政府”這個(gè)詞。見(jiàn)Kenneth R. Dahl, “New Security for New Threats: The Case for Reforming the Interagency Process,” https://www.brookings.edu/wp-content/uploads/2016/06/dahl20070731.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間：2020年7月1日)在其游說(shuō)下，美國(guó)《2008財(cái)年國(guó)防授權(quán)法》要求國(guó)防部委托一個(gè)獨(dú)立、非盈利、非黨派機(jī)構(gòu)研究國(guó)家安全體制中的跨部門(mén)機(jī)制問(wèn)題，并向國(guó)會(huì)和總統(tǒng)提交一份報(bào)告。美國(guó)國(guó)防部隨后將此項(xiàng)研究委托給“國(guó)家安全改革項(xiàng)目”。2008 年11月，小布什政府即將卸任之際，此項(xiàng)研究的主報(bào)告《鑄造新的盾牌》(Forging a New Shield)問(wèn)世，其強(qiáng)調(diào)將“全政府”應(yīng)用于既有國(guó)家安全體制，通過(guò)跨部門(mén)機(jī)制整合國(guó)家安全組織資源，為新世紀(jì)國(guó)家安全戰(zhàn)略提供有效組織支持；同時(shí)強(qiáng)調(diào)，要真正確?！叭睉?yīng)用績(jī)效，美國(guó)政府必須為跨部門(mén)組織所需的人力和財(cái)力資源提供充分制度保障。(9)張帆：“一加一大于二？——試析‘全政府’在美國(guó)國(guó)家安全體制中的應(yīng)用”，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2019年第8期，第85頁(yè)。

在“國(guó)家安全改革項(xiàng)目”的推動(dòng)下，“全政府”成為美國(guó)國(guó)家安全界的共享觀念，并深刻地影響了奧巴馬政府的國(guó)家安全理念和機(jī)制建設(shè)。2011年12月31日，“國(guó)家安全改革項(xiàng)目”停止運(yùn)作，在其總結(jié)的11項(xiàng)重大成就中包括：推動(dòng)了現(xiàn)在被廣泛接受的“全政府”概念，并激發(fā)了“舉國(guó)”(whole-of-nation)概念的發(fā)展；影響了奧巴馬政府的國(guó)家安全組織架構(gòu)等。(10)“Achievements，” http://www.pnsr.org/?page_id=84. (上網(wǎng)時(shí)間：2020年7月1日)其對(duì)奧巴馬政府的影響首先是通過(guò)人事來(lái)實(shí)現(xiàn)的。在該項(xiàng)目的20多位指導(dǎo)委員會(huì)成員中，有多位進(jìn)入奧巴馬政府擔(dān)任要職：詹姆斯·瓊斯任國(guó)家安全顧問(wèn)，阿什頓·卡特任國(guó)防部長(zhǎng)，丹尼斯·布萊爾任國(guó)家情報(bào)總監(jiān)，詹姆斯·斯坦伯格任常務(wù)副國(guó)務(wù)卿，米歇爾·弗盧諾瓦任負(fù)責(zé)政策的副國(guó)防部長(zhǎng)。這些人進(jìn)入奧巴馬政府國(guó)安團(tuán)隊(duì)擔(dān)任要職，也把“全政府”的理念帶進(jìn)奧巴馬政府。其次，該項(xiàng)目的人員幫助奧巴馬政府起草涉國(guó)家安全的行政令和官方文件，其中也貫穿著“全政府”的理念。2009年初，美國(guó)國(guó)防部發(fā)布《四年角色和使命評(píng)估報(bào)告》，用很大篇幅談“全政府”路徑，強(qiáng)調(diào)“國(guó)防部的愿景是支持國(guó)家安全問(wèn)題‘全政府’應(yīng)對(duì)路徑的成熟”，認(rèn)為“戰(zhàn)略性和戰(zhàn)術(shù)性安全挑戰(zhàn)的應(yīng)對(duì)之道將基于運(yùn)用綜合、靈活、相互支撐的跨機(jī)構(gòu)能力”，并表示“國(guó)防部強(qiáng)烈支持加強(qiáng)整個(gè)政府的團(tuán)結(jié)努力以解決共同面臨的國(guó)家安全問(wèn)題的倡議”。(11)US Department of Defense, Quadrennial Roles and Missions Review Report, January 2009, pp. 31-36.

2010年2月，美國(guó)國(guó)防部的《四年防務(wù)評(píng)估報(bào)告》除繼續(xù)強(qiáng)調(diào)“全政府”路徑外，還提出“舉國(guó)”概念。(12)US Department of Defense, Quadrennial Defense Review Report, February 2010, p. 70.同年5月，奧巴馬政府公布首份《國(guó)家安全戰(zhàn)略》報(bào)告，首次從國(guó)防、外交、經(jīng)濟(jì)、發(fā)展援助、國(guó)土安全、情報(bào)、戰(zhàn)略溝通、美國(guó)民眾和私人部門(mén)等方面詳細(xì)闡述了增強(qiáng)國(guó)家安全應(yīng)對(duì)能力的“全政府”戰(zhàn)略。報(bào)告指出，為取得成功，美國(guó)必須更新、平衡和整合所有的力量工具，并與盟友和伙伴共同努力；提升軍事和民事機(jī)構(gòu)技巧和能力整合，使其相輔相成，無(wú)縫運(yùn)作；與國(guó)會(huì)密切合作；與私人部門(mén)、非政府組織、基金會(huì)和社區(qū)組織建立戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，利用政府以外的聰明才智。(13)The White House, National Security Strategy, May 2010, pp. 14-16.上述所強(qiáng)調(diào)的整合所有力量工具，加強(qiáng)府會(huì)合作、軍民合作、公私合作、內(nèi)外合作，基本上構(gòu)成了美國(guó)所謂“全政府”戰(zhàn)略的內(nèi)涵。為推進(jìn)落實(shí)該報(bào)告中所提出的“全政府”愿景，國(guó)會(huì)在“國(guó)家安全改革項(xiàng)目”相關(guān)人員協(xié)助下，在《2012財(cái)年國(guó)防授權(quán)法》中加入一個(gè)條款，要求總統(tǒng)向國(guó)會(huì)相關(guān)委員會(huì)提交一份落實(shí)“全政府”愿景的計(jì)劃，并要求總統(tǒng)在隨后的每年12月1日前都要提交一份年度進(jìn)展報(bào)告。(14)“Sec. 1072. Implementation Plan for Whole-of-government Vision Prescribed in the National Security Strategy,” National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2012, Public Law 112-81, December 31, 2011.

可見(jiàn)，到奧巴馬政府時(shí)期，“全政府”概念已在美國(guó)國(guó)家安全和戰(zhàn)略界落地生根，深刻影響著美國(guó)的國(guó)家安全思維。該概念還不斷衍生出其他“全”概念，如“全社區(qū)”(whole-of-community)、“全社會(huì)”(whole-of-society)、“舉國(guó)”(whole-of-nation)、“全國(guó)防部”(whole-of-DOD)等等，不一而足。奧巴馬政府2015年出臺(tái)的第二份《國(guó)家安全戰(zhàn)略》報(bào)告便提出“全社區(qū)”戰(zhàn)略，即“將個(gè)人、社區(qū)、私人部門(mén)、非營(yíng)利部門(mén)、基于信仰的組織、各級(jí)政府等社會(huì)各元素集合起來(lái)，以確保美國(guó)在面對(duì)逆境時(shí)應(yīng)對(duì)自如”。(15)The White House, National Security Strategy, February 2015, p. 8.

“全政府”理念在美國(guó)國(guó)家安全和戰(zhàn)略界歷經(jīng)十多年發(fā)展，為特朗普政府“全政府”對(duì)華戰(zhàn)略的出臺(tái)作了充足的思想儲(chǔ)備。特朗普政府執(zhí)政伊始即著手全面調(diào)整對(duì)華戰(zhàn)略。2017年底，特朗普政府首份《國(guó)家安全戰(zhàn)略》報(bào)告出臺(tái)，宣告世界重回“大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)”時(shí)代，將中國(guó)定位為“修正主義國(guó)家”和“戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)者”，揚(yáng)言動(dòng)用“國(guó)家力量的所有工具”與中國(guó)展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，并聯(lián)合盟友共同對(duì)華。(16)The White House, National Security Strategy, December 2017, p. 25.雖然未冠之以“全政府”之名，但其思想與“全政府”并無(wú)二致?？梢哉f(shuō)，2017年《國(guó)家安全戰(zhàn)略》報(bào)告的出臺(tái)標(biāo)志著美國(guó)“全政府”對(duì)華戰(zhàn)略的萌芽。為支持國(guó)家安全戰(zhàn)略，美國(guó)國(guó)防部于2018年1月發(fā)布《美國(guó)國(guó)防戰(zhàn)略》報(bào)告概要，強(qiáng)調(diào)“與中、俄的長(zhǎng)期戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)是國(guó)防部的頭等任務(wù)”，而“長(zhǎng)期戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)需要外交、信息、經(jīng)濟(jì)、金融、情報(bào)、執(zhí)法和軍事等多種國(guó)家力量要素的無(wú)縫整合”。(17)The U.S. Department of Defense, Summary of the 2018 National Defense Strategy of the United States of America, Jan. 2018, p. 4.其中同樣滲透著“全政府”思想。2018年8月生效的《2019財(cái)年國(guó)防授權(quán)法》則標(biāo)志著美國(guó)府會(huì)、兩黨在“全政府”對(duì)華的大方向上達(dá)成共識(shí)，國(guó)會(huì)在相關(guān)條款中強(qiáng)調(diào)對(duì)華長(zhǎng)期戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)是美國(guó)的第一要?jiǎng)?wù)，明確要求行政當(dāng)局制定 “全政府”對(duì)華戰(zhàn)略并提交國(guó)會(huì)相關(guān)委員會(huì)。(18)“Sec. 1261. United States Strategy on China,” National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2019, Public Law 115-232, August 13, 2018.以此為標(biāo)志，美國(guó)的“全政府”對(duì)華戰(zhàn)略進(jìn)入戰(zhàn)略設(shè)計(jì)階段。2020年5月，時(shí)隔1年9個(gè)月后，白宮最終向國(guó)會(huì)遞交《美國(guó)對(duì)中華人民共和國(guó)的戰(zhàn)略方針》，正式宣告美國(guó)“全政府”對(duì)華戰(zhàn)略落成。

二

誠(chéng)如有的學(xué)者所指出，“全政府”本身并非應(yīng)對(duì)特定問(wèn)題的戰(zhàn)略或政策，而是為應(yīng)對(duì)特定問(wèn)題的戰(zhàn)略或政策提供支持的組織原則。(19)張帆：“一加一大于二？——試析‘全政府’在美國(guó)國(guó)家安全體制中的應(yīng)用”，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2019年第8期，第63頁(yè)。從“全政府”概念在美國(guó)的使用情況看，其強(qiáng)調(diào)的主要是全面性和整體性，并不局限于政府，可包括社會(huì)；也不局限于本國(guó)政府，可包括盟友和伙伴國(guó)政府。因此，“全政府”對(duì)華戰(zhàn)略所凸顯的是一種戰(zhàn)略組織原則，實(shí)際上是指通過(guò)加強(qiáng)府會(huì)合作、軍民合作、公私合作、內(nèi)外合作等途徑，全面凝聚戰(zhàn)略共識(shí)，整合“國(guó)家力量的所有工具”，共同服務(wù)于對(duì)華戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的總目標(biāo)?！睹绹?guó)對(duì)中華人民共和國(guó)的戰(zhàn)略方針》指出，特朗普政府對(duì)華采取“競(jìng)爭(zhēng)性”的方針，該競(jìng)爭(zhēng)性方針有兩大目標(biāo)：一是“提升美國(guó)制度、聯(lián)盟和伙伴關(guān)系的應(yīng)變能力，以期在面臨中國(guó)挑戰(zhàn)時(shí)占據(jù)優(yōu)勢(shì)”；二是“迫使中國(guó)停止或減少?gòu)氖聯(lián)p害美國(guó)及其盟友和伙伴之重大國(guó)家利益的行動(dòng)”。(20)The White House, United States Strategic Approach to the People’s Republic of China, May 20, 2020, p. 1.其反映的也是超越本國(guó)政府的一種更全面的戰(zhàn)略思維。

作為一種組織原則，“全政府”的成敗系于思想上的統(tǒng)一、組織上的協(xié)調(diào)和行動(dòng)上的協(xié)同。自2017年《國(guó)家安全戰(zhàn)略》報(bào)告將中國(guó)定位為主要“戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)者”，確定與中國(guó)開(kāi)展戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的方針以來(lái)，特朗普政府開(kāi)展一系列戰(zhàn)略動(dòng)員，全方位、全領(lǐng)域推進(jìn)對(duì)華全面競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略的落地實(shí)施。

思想上，以“中國(guó)威脅”“中國(guó)挑戰(zhàn)”“中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)”等為核心，塑造全社會(huì)對(duì)華認(rèn)知，凝聚對(duì)華戰(zhàn)略共識(shí)，開(kāi)展“全政府”對(duì)華思想動(dòng)員。自2018年以來(lái)，特朗普政府高官不斷發(fā)表各種涉華講話(huà)，宣揚(yáng)各色“中國(guó)威脅”論，將中國(guó)塑造成美國(guó)頭號(hào)威脅，從而為“全政府”對(duì)華戰(zhàn)略凝聚各方支持。2018年初，特朗普在向國(guó)會(huì)發(fā)表的《國(guó)情咨文》演講中，稱(chēng)中國(guó)是挑戰(zhàn)美國(guó)利益、經(jīng)濟(jì)和價(jià)值觀的“競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”(rival)。在英語(yǔ)的語(yǔ)境當(dāng)中，這是比“競(jìng)爭(zhēng)者”(competitor)更負(fù)面的一種定位。(21)陳春華：“中美相互戰(zhàn)略認(rèn)知的‘翻譯困境’”，《世界知識(shí)》，2019年第23期，第62～63頁(yè)。隨后，聯(lián)邦調(diào)查局局長(zhǎng)克里斯托弗·雷在參議院情報(bào)委員會(huì)作證時(shí)稱(chēng)：“我們?cè)噲D做的一件事是，將中國(guó)的威脅不僅僅看作是‘全政府’的威脅，而是‘全社會(huì)’的威脅。我們應(yīng)當(dāng)采取‘全社會(huì)’的策略來(lái)應(yīng)對(duì)這種威脅?！?22)“The Director of the FBI Says the Whole of Chinese Society Is a Threat to the US — and that Americans Must Step up to Defend Themselves,” https://www.businessinsider.com/china-threat-to-america-fbi-director-warns-2018-2.(上網(wǎng)時(shí)間：2020年6月20日)同年10月，美國(guó)副總統(tǒng)彭斯在哈德遜研究所發(fā)表本屆政府首個(gè)專(zhuān)門(mén)的對(duì)華政策講話(huà)，在經(jīng)濟(jì)、政治、軍事、人權(quán)等領(lǐng)域?qū)χ袊?guó)進(jìn)行全面抨擊，稱(chēng)中國(guó)正以“全政府”的方式推進(jìn)影響、增進(jìn)利益，呼吁美國(guó)媒體、商界、學(xué)界等形成廣泛的反華共識(shí)。(23)“Remarks by Vice President Pence on the Administration’s Policy Toward China,” https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-vice-president-pence-administrations-policy-towa rd-china/.(上網(wǎng)時(shí)間：2020年6月20日)

2019年10月以來(lái)，美國(guó)“全政府”對(duì)華的思想動(dòng)員更加頻密。以2019年10月24日美國(guó)副總統(tǒng)彭斯在威爾遜中心的講話(huà)為起點(diǎn)，特朗普總統(tǒng)本人、國(guó)務(wù)卿蓬佩奧、總統(tǒng)國(guó)家安全顧問(wèn)奧布萊恩、聯(lián)邦調(diào)查局局長(zhǎng)克里斯托弗·雷、副國(guó)家安全顧問(wèn)博明(Matt Pottinger，又稱(chēng)波廷杰)、助理國(guó)務(wù)卿史達(dá)偉(David R. Stilwell)等特朗普政府高官接連發(fā)表十余次涉華講話(huà)，內(nèi)容涵蓋意識(shí)形態(tài)之爭(zhēng)、經(jīng)濟(jì)模式之爭(zhēng)、國(guó)際體系之爭(zhēng)、高科技競(jìng)爭(zhēng)等具體領(lǐng)域，突出“中國(guó)威脅”“中國(guó)挑戰(zhàn)”“中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)”“中國(guó)滲透”“中國(guó)影響”等主題。上述講話(huà)指向性強(qiáng)、目標(biāo)明確，有的針對(duì)大學(xué)、智庫(kù)而講，有的針對(duì)商界、科技界而講，有的針對(duì)州和地方而講，有的面向媒體和社會(huì)而講，也有的針對(duì)西方盟友而講，反映出特朗普政府在按“全政府”的套路開(kāi)展“從上至下、從官到民、從內(nèi)到外”的反華思想動(dòng)員。

組織上，以美國(guó)國(guó)務(wù)院為核心，由國(guó)務(wù)院主導(dǎo)“全政府”對(duì)華戰(zhàn)略的制定和執(zhí)行，其他各部門(mén)各司其職，協(xié)調(diào)行動(dòng)。從根本上講，美國(guó)對(duì)華戰(zhàn)略的最高決策來(lái)自白宮。副總統(tǒng)彭斯發(fā)表特朗普政府首個(gè)對(duì)華政策講話(huà)進(jìn)行政策定調(diào)，時(shí)隔1年后又再次發(fā)表對(duì)華政策講話(huà)作戰(zhàn)略動(dòng)員。但若落到“全政府”對(duì)華戰(zhàn)略的組織層面，美國(guó)國(guó)務(wù)院則在其中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。傳統(tǒng)上，在美國(guó)國(guó)家安全和外交政策中發(fā)揮協(xié)調(diào)作用的主要是白宮國(guó)家安全委員會(huì)和國(guó)務(wù)院兩家機(jī)構(gòu)。特朗普上臺(tái)以來(lái)，白宮國(guó)家安全委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)層變換頻繁，政策協(xié)調(diào)作用削弱。迄今，特朗普換了4位國(guó)家安全顧問(wèn)、6位副國(guó)家安全顧問(wèn)，比前幾任美國(guó)總統(tǒng)都多。而國(guó)安會(huì)高層的每次變動(dòng)又都會(huì)引發(fā)一連串離職潮，因?yàn)槔^任者都會(huì)在身邊安插自己人，由此導(dǎo)致國(guó)安會(huì)一些重要崗位的變換率奇高。再加上特朗普的第4任國(guó)安顧問(wèn)奧布萊恩上任后對(duì)國(guó)安會(huì)進(jìn)行大裁員，3個(gè)月內(nèi)裁員13%，還擬裁員20%，使裁員總數(shù)達(dá)到1/3。(24)Kathryn Dunn Tenpas, “Crippling the Capacity of the National Security Council,” https://www.brookings.edu/blog/fixgov/2020/01/21/crippling-the-capacity-of-the-national-security-council/.(上網(wǎng)時(shí)間：2020年6月20日)這導(dǎo)致國(guó)安會(huì)人心浮動(dòng)，難以有效發(fā)揮政策協(xié)調(diào)作用。

相比之下，蓬佩奧及其領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)務(wù)院在美國(guó)“全政府”對(duì)華戰(zhàn)略中的作用得以凸顯。除了機(jī)構(gòu)的因素外，國(guó)務(wù)卿蓬佩奧曾任中情局長(zhǎng)，國(guó)安經(jīng)驗(yàn)豐富，對(duì)華強(qiáng)硬，深得特朗普信任，也是一個(gè)重要因素。因此，從美國(guó)“全政府”對(duì)華戰(zhàn)略的前期制定開(kāi)始，蓬佩奧及其領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)務(wù)院便深度參與其中。2019年4月，時(shí)任美國(guó)國(guó)務(wù)院政策規(guī)劃主任斯金納(Kiron Skinner)在華盛頓召開(kāi)的一個(gè)安全論壇上鼓吹中美“文明沖突論”。據(jù)美國(guó)媒體透露，當(dāng)時(shí)斯金納正在領(lǐng)導(dǎo)一項(xiàng)工作，企圖效仿冷戰(zhàn)時(shí)期喬治·凱南的“長(zhǎng)電報(bào)”，制定對(duì)華新戰(zhàn)略。(25)Joel Gehrke, “State Department Preparing for Clash of Civilizations with China,” https://www.washingtonexaminer.com/policy/defense-national-security/state-department-preparing-for-clash-of-civilizations-with-china. (上網(wǎng)時(shí)間：2020年6月20日)后來(lái)斯金納雖遭美國(guó)戰(zhàn)略界抵制而黯然離職，但從中可管窺美國(guó)國(guó)務(wù)院在制定“全政府”對(duì)華戰(zhàn)略中所起的作用。

美國(guó)負(fù)責(zé)國(guó)際安全與不擴(kuò)散事務(wù)的助理國(guó)務(wù)卿克里斯托弗·福特講得更清楚。他于2019年9月11日在美國(guó)國(guó)防部召開(kāi)的一次有關(guān)“大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)”的會(huì)上發(fā)表長(zhǎng)篇講話(huà)，闡述美國(guó)政府為應(yīng)對(duì)中國(guó)的“地緣政治修正主義競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略”所采取的行動(dòng)，其中談到美國(guó)國(guó)務(wù)院為應(yīng)對(duì)中國(guó)“競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略”所帶來(lái)的挑戰(zhàn)，負(fù)責(zé)政策的各司局都被要求制定本部門(mén)的戰(zhàn)略規(guī)劃，這些部門(mén)戰(zhàn)略規(guī)劃當(dāng)時(shí)已被匯集到一起，由副國(guó)務(wù)卿層級(jí)的官員進(jìn)行協(xié)調(diào)，且正在由常務(wù)副國(guó)務(wù)卿任主席的一個(gè)指導(dǎo)委員會(huì)進(jìn)行監(jiān)督，以便進(jìn)行組織、確定優(yōu)先事項(xiàng)，從而服務(wù)于總體的對(duì)華戰(zhàn)略。用福特的話(huà)說(shuō)，“我們今天比以往任何時(shí)候都更聚焦也更注重協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)與中國(guó)相關(guān)的政策挑戰(zhàn)”。(26)Christopher Ashley Ford, “Bureaucracy and Counterstrategy: Meeting the China Challenge,” https://www.state.gov/bureaucracy-and-counterstrategy-meeting-the-china-challenge/. (上網(wǎng)時(shí)間：2020年6月20日)福特的講話(huà)為了解美國(guó)國(guó)務(wù)院在“全政府”對(duì)華戰(zhàn)略前期制定中的作用提供了重要佐證。

而在美國(guó)“全政府”對(duì)華戰(zhàn)略的組織實(shí)施中，國(guó)務(wù)卿蓬佩奧儼然已成頭面人物。繼副總統(tǒng)彭斯2019年10月有關(guān)中美關(guān)系的講話(huà)之后，蓬佩奧接連發(fā)表近10次涉華講話(huà)，進(jìn)行國(guó)內(nèi)“全政府”對(duì)華戰(zhàn)略動(dòng)員，且利用出訪(fǎng)中亞、歐洲、非洲、中東等時(shí)機(jī)，在國(guó)際上炒作南海、華為、涉臺(tái)、涉疆、涉藏、涉港等議題，大肆宣揚(yáng)“中國(guó)威脅論”，謀求構(gòu)建以美國(guó)為主導(dǎo)的對(duì)華國(guó)際統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)。值得注意的是，在美國(guó)最近兩輪對(duì)華輿論攻勢(shì)中，都由蓬佩奧打頭炮，并預(yù)告后續(xù)將有一系列涉華講話(huà)，凡此均凸顯其在美國(guó)“全政府”對(duì)華戰(zhàn)略中的組織操盤(pán)角色。其他部門(mén)在國(guó)務(wù)院主導(dǎo)下，也紛紛跳上臺(tái)前，各司其職，協(xié)同對(duì)華立場(chǎng)。

行動(dòng)上，以“貿(mào)易戰(zhàn)”為牽引，繼而對(duì)華發(fā)起“科技戰(zhàn)”“政治戰(zhàn)”“外交戰(zhàn)”，在經(jīng)貿(mào)、科技等涉及中國(guó)發(fā)展利益和臺(tái)灣、香港、新疆、西藏、南海等涉及中國(guó)核心利益的問(wèn)題上全面施壓，使中美博弈從經(jīng)貿(mào)向多領(lǐng)域蔓延，出現(xiàn)全面博弈態(tài)勢(shì)。經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域，美國(guó)財(cái)政部、商務(wù)部、貿(mào)易談判代表辦公室與白宮密切協(xié)作，對(duì)華采取霸凌主義態(tài)度和極限施壓手段，不斷揮舞關(guān)稅大棒，漫天要價(jià)。歷經(jīng)近兩年共13輪高級(jí)別磋商，中美才達(dá)成第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)議，但經(jīng)貿(mào)的“達(dá)摩克利斯之劍”始終高懸。

科技領(lǐng)域，美國(guó)商務(wù)部、司法部、聯(lián)邦調(diào)查局、聯(lián)邦通信委員會(huì)等機(jī)構(gòu)協(xié)同行動(dòng)，共同打壓中國(guó)高科技發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級(jí)勢(shì)頭。美國(guó)商務(wù)部接連將華為及其70家關(guān)聯(lián)公司、中國(guó)5家超級(jí)計(jì)算機(jī)開(kāi)發(fā)應(yīng)用相關(guān)機(jī)構(gòu)、46家華為子公司等列入“實(shí)體清單”，并將37家中國(guó)機(jī)構(gòu)列入“危險(xiǎn)清單”。美國(guó)司法部啟動(dòng)“中國(guó)倡議”(China Initiative)，由司法部國(guó)家安全司牽頭，聯(lián)邦調(diào)查局和美國(guó)國(guó)內(nèi)5個(gè)司法區(qū)的聯(lián)邦檢察官共同參加，目的在于反制所謂的“中國(guó)經(jīng)濟(jì)間諜”。美國(guó)執(zhí)法機(jī)構(gòu)針對(duì)所謂“中國(guó)學(xué)術(shù)間諜”的執(zhí)法行為也進(jìn)一步加強(qiáng)，導(dǎo)致中美一系列科研合作項(xiàng)目中斷。

在臺(tái)灣問(wèn)題上，美國(guó)府會(huì)共同對(duì)華施壓，逐步以“切香腸”方式掏空美往屆政府堅(jiān)持的“一中”政策。特朗普上任后7次宣布對(duì)臺(tái)軍售，美軍艦頻繁穿越臺(tái)灣海峽，為民進(jìn)黨政府撐腰；美臺(tái)官方交往層級(jí)不斷突破；國(guó)會(huì)“挺臺(tái)”更是動(dòng)作頻頻，繼通過(guò)《臺(tái)灣旅行法案》《亞洲再保證倡議法案》后，又通過(guò)旨在加強(qiáng)臺(tái)灣“國(guó)際地位”、助臺(tái)“鞏固邦交”的《2019年臺(tái)灣友邦國(guó)際保護(hù)暨強(qiáng)化倡議法案》(簡(jiǎn)稱(chēng)《臺(tái)北法案》)，給臺(tái)海局勢(shì)注入更多不穩(wěn)定因素。在香港問(wèn)題上，美國(guó)府會(huì)齊出、官民結(jié)合、國(guó)際國(guó)內(nèi)聯(lián)動(dòng)，加大干涉力度。美國(guó)政要不斷對(duì)香港問(wèn)題說(shuō)三道四，為亂港分子撐腰打氣，為反華民間組織“借港滋事”提供支持，借“民主”“人權(quán)”之名粗暴干涉香港事務(wù)。國(guó)會(huì)相繼通過(guò)《香港人權(quán)與民主法案》和《香港自治法案》，從法律上改變美國(guó)現(xiàn)行對(duì)港政策，并授權(quán)美國(guó)政府部門(mén)對(duì)所謂“支持損害香港自治”的個(gè)人或企業(yè)、機(jī)構(gòu)實(shí)施制裁。同時(shí)，美國(guó)還聯(lián)合英國(guó)、加拿大、澳大利亞等西方國(guó)家共同“以港制華”。

在新疆問(wèn)題上，美國(guó)府會(huì)要員走上臺(tái)前，主流媒體煽風(fēng)點(diǎn)火，非政府組織、涉疆學(xué)者等相互串聯(lián)，拉歐洲和伊斯蘭國(guó)家聯(lián)合對(duì)華施壓。2020年5月，國(guó)會(huì)通過(guò)《維吾爾人權(quán)政策法案》，要求美國(guó)政府對(duì)中國(guó)涉疆實(shí)體實(shí)施制裁。美國(guó)務(wù)院、商務(wù)部、財(cái)政部、國(guó)土安全部則聯(lián)合向美國(guó)企業(yè)界發(fā)出所謂“關(guān)于新疆供應(yīng)鏈的商業(yè)建議”，要求其對(duì)自身供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行自我審查。在西藏問(wèn)題上，美國(guó)府會(huì)蠢蠢欲動(dòng)，著眼未來(lái)預(yù)先布局，通過(guò)國(guó)會(huì)立法和國(guó)務(wù)院發(fā)布年度國(guó)際宗教自由報(bào)告等方式，加大對(duì)西藏事務(wù)的干預(yù)。在南海問(wèn)題上，美國(guó)國(guó)務(wù)院、國(guó)防部、印太司令部密切配合，美軍艦加強(qiáng)在南海“自由航行行動(dòng)”，美軍近期還派雙航母打擊群在南海聯(lián)演。針對(duì)南海最新情勢(shì)，國(guó)務(wù)卿蓬佩奧在國(guó)務(wù)院網(wǎng)站發(fā)布《美國(guó)對(duì)南海海洋權(quán)利主張的立場(chǎng)》聲明，公開(kāi)否定中國(guó)南海領(lǐng)土主權(quán)，干預(yù)島礁主權(quán)歸屬，直接插手海洋權(quán)利爭(zhēng)端。(27)Michael R. Pompeo, “U.S. Position on Maritime Claims in the South China Sea,” https://www.state.gov/u-s-position-on-maritime-claims-in-the-south-china-sea/.(上網(wǎng)時(shí)間：2020年7月14日)

三

特朗普政府對(duì)華全面施壓，強(qiáng)加戰(zhàn)略成本，使中國(guó)面臨的戰(zhàn)略壓力陡增，同時(shí)也嚴(yán)重惡化中美關(guān)系的整體氛圍。在“全政府”的框架下，似乎美國(guó)一切國(guó)家權(quán)力資源都被動(dòng)員起來(lái)反華。這種認(rèn)知至少可以得到兩方面證據(jù)的佐證：一是美國(guó)府會(huì)、兩黨在對(duì)華強(qiáng)硬的總體取向上具有較強(qiáng)共識(shí)基礎(chǔ)，一系列涉臺(tái)、涉港、涉疆、涉藏法案幾乎都在國(guó)會(huì)參眾兩院全票通過(guò)。(28)《2018年對(duì)等進(jìn)入西藏法案》《臺(tái)灣旅行法案》《香港自治法案》《臺(tái)北法案》在參眾兩院均全票通過(guò)；《香港人權(quán)與民主法案》在眾議院以417∶1獲得通過(guò)，在參議院則全票通過(guò)；《維吾爾人權(quán)政策法案》在眾議院以413∶1獲得通過(guò)，在參議院也獲全票通過(guò)。二是美國(guó)普通民眾對(duì)華負(fù)面看法上升，“全政府”對(duì)華戰(zhàn)略具有較強(qiáng)民意基礎(chǔ)。根據(jù)美國(guó)皮尤研究中心2020年4月21日發(fā)布的民調(diào)，約66%的受訪(fǎng)美國(guó)人對(duì)中國(guó)持負(fù)面看法，為皮尤自2005年開(kāi)始此項(xiàng)調(diào)查以來(lái)最高比例。調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，約90%的美國(guó)人將中國(guó)的影響力和實(shí)力視為一種威脅，其中62%的人認(rèn)為這是“主要威脅”。(29)“U.S. Views of China Increasingly Negative amid Coronavirus Outbreak,” https://www.pewresearch.org/global/2020/04/21/u-s-views-of-china-increasingly-negative-amid-coronavirus-outbreak/.(上網(wǎng)時(shí)間：2020年7月14日)上述情況都強(qiáng)化著美國(guó)“全政府”甚至“全社會(huì)”反華共識(shí)的認(rèn)知。

事實(shí)上，作為一種組織原則，“全政府”在美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略中的運(yùn)用為時(shí)不短。過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)證明，“全政府”并不總能發(fā)揮“一加一大于二”的效果。(30)參見(jiàn)張帆：“一加一大于二？——試析‘全政府’在美國(guó)國(guó)家安全體制中的應(yīng)用”，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2019年第8期，第63頁(yè)。奧巴馬政府時(shí)期，“全政府”戰(zhàn)略被運(yùn)用于全球反恐、危機(jī)管理、海外維穩(wěn)和戰(zhàn)后重建等行動(dòng)，其有效性并未獲一致認(rèn)可。(31)相關(guān)的反思可參見(jiàn)Volker C. Franke and Robert H. Dorff, ed., Conflict Management and “Whole of Government”: Useful Tools for U.S. National Security Strategy? Carlisle Barracks: U.S. Army War College Press, 2012.海外維穩(wěn)和戰(zhàn)后重建等情況尚且如此，更何況是應(yīng)對(duì)中國(guó)這個(gè)與美國(guó)利益盤(pán)根錯(cuò)節(jié)的大國(guó)。美國(guó)“全政府”對(duì)華戰(zhàn)略要全面付諸實(shí)施，至少面臨以下制約因素。

一是特朗普政府決策團(tuán)隊(duì)內(nèi)部的分歧。特朗普政府對(duì)華核心決策圈在視中國(guó)為“戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”、與中國(guó)開(kāi)展全面戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)上雖有共識(shí)，但在與中國(guó)開(kāi)展戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的方式上仍存在分歧。前國(guó)家安全顧問(wèn)博爾頓在其新近出版的《事發(fā)之屋：白宮回憶錄》一書(shū)中，便將特朗普政府的對(duì)華決策圈分為“擁抱熊貓派”(如財(cái)長(zhǎng)姆努欽)、“自由貿(mào)易派”(如白宮經(jīng)濟(jì)顧問(wèn)委員會(huì)主席哈西特和白宮國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)主席庫(kù)德洛)、“經(jīng)濟(jì)鷹派”(如商務(wù)部長(zhǎng)羅斯、貿(mào)易代表萊特希澤和白宮國(guó)家貿(mào)易和制造業(yè)政策辦公室主任納瓦羅)、“戰(zhàn)略鷹派”(如博爾頓本人)。(32)John Bolton, The Room Where It Happened: A White House Memoir, New York: Simon& Schuster, June 2020, p.262.這些人在對(duì)華的具體政策上存在不少分歧。再加上特朗普本人把競(jìng)選政治作為重要考量，把贏得連任作為核心目標(biāo)，其許多國(guó)家安全決策是出于政治原因，而非哲學(xué)、戰(zhàn)略或外交和國(guó)防原因，美國(guó)“全政府”對(duì)華戰(zhàn)略的實(shí)施仍存變數(shù)。

二是美國(guó)民主、共和兩黨之間的分歧。民主黨多數(shù)精英雖認(rèn)可與中國(guó)開(kāi)展大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的戰(zhàn)略，但對(duì)特朗普政府的對(duì)華政策卻難以茍同，認(rèn)為特朗普應(yīng)對(duì)中國(guó)的方式是“災(zāi)難性失敗”。(33)Michael Martina, “Exclusive: Biden to Hammer Trump’s ‘Tough Talk, Weak Action’ on China, Top Adviser Says,” https://www.reuters.com/article/us-usa-election-biden-china-exclusive/exclusive-biden-to-hammer-trumps-tough-talk-weak-action-on-china-top-adviser-says-idUSKBN22P02B.(上網(wǎng)時(shí)間：2020年7月15日)隨著大選的臨近，兩黨在對(duì)華政策上的辯論將更加激烈，分歧也將凸顯。民主黨總統(tǒng)候選人拜登若當(dāng)選，大概也會(huì)繼續(xù)“全政府”這種在奧巴馬政府逐步流行起來(lái)的國(guó)家安全理念，但其在對(duì)華政策上將回歸民主黨建制派的主流理念，不是一味強(qiáng)調(diào)對(duì)抗，而是與中國(guó)開(kāi)展“巧實(shí)力”競(jìng)爭(zhēng)。屆時(shí)，美國(guó)的“全政府”對(duì)華戰(zhàn)略也將出現(xiàn)一系列調(diào)整。

三是美國(guó)國(guó)內(nèi)各界與特朗普政府的分歧。與中國(guó)關(guān)系密切的美國(guó)商界、學(xué)界、州和地方團(tuán)體，就目前而言，很難說(shuō)在對(duì)華看法上已經(jīng)與強(qiáng)硬派趨同。2019年7月，美國(guó)百名專(zhuān)家、學(xué)者、前官員及商界人士發(fā)表致總統(tǒng)和國(guó)會(huì)議員公開(kāi)信，(34)M. Taylor Fravel, J. Stapleton Roy, Michael D. Swaine, Susan A. Thornton and Ezra Vogel, “China is not an Enemy,” The Washington Post, July 3, 2019.反對(duì)特朗普政府“以華為敵”的對(duì)華政策，也凸顯美國(guó)戰(zhàn)略界人士在對(duì)華政策上與特朗普政府并非鐵板一塊。蓬佩奧近期密集開(kāi)展“全政府”對(duì)華戰(zhàn)略動(dòng)員，本身也反映出美國(guó)國(guó)內(nèi)在對(duì)華政策上遠(yuǎn)未統(tǒng)一思想。

四是國(guó)際盟友和伙伴與美國(guó)的分歧。特朗普政府企圖拉盟友和伙伴加入反華陣營(yíng)，用好盟友和伙伴國(guó)這一“國(guó)家權(quán)力資源”，構(gòu)建國(guó)際反華統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)。但在特朗普治下，美國(guó)與盟友關(guān)系疏離，歐洲盟友以及日本、韓國(guó)、菲律賓等亞洲盟友與美國(guó)越發(fā)不同調(diào)，多數(shù)國(guó)家并不愿在中美之間選邊站隊(duì)。美國(guó)很難構(gòu)建起冷戰(zhàn)式的反華陣營(yíng)，其“全政府”對(duì)華戰(zhàn)略的國(guó)際動(dòng)員效果受限。

五是中美之間深厚的利益捆綁。建交40多年來(lái)，中美在多領(lǐng)域形成深度交織、相互依賴(lài)的關(guān)系格局，美國(guó)“全政府”對(duì)華戰(zhàn)略終歸要受制于兩國(guó)現(xiàn)實(shí)利益。即便強(qiáng)硬如蓬佩奧和萊特希澤，當(dāng)接受議員質(zhì)詢(xún)時(shí)，萊特希澤表示“中美脫鉤不現(xiàn)實(shí)”；而當(dāng)蓬佩奧被媒體問(wèn)及中美“新冷戰(zhàn)”的前景時(shí)表示，美國(guó)與中國(guó)經(jīng)濟(jì)的融合程度遠(yuǎn)高于與蘇聯(lián)的融合程度，“今天美國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和繁榮的挑戰(zhàn)與中國(guó)經(jīng)濟(jì)深深交織在一起?！?35)“外媒：美國(guó)‘對(duì)華脫鉤論’遭遇現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)”，http://column.cankaoxiaoxi.com/2020/0625/2413981_2.shtml.(上網(wǎng)時(shí)間：2020年7月15日)

綜上所述，對(duì)于美國(guó)“全政府”對(duì)華戰(zhàn)略，既要從中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的角度出發(fā)，認(rèn)識(shí)其在凝聚反華共識(shí)、協(xié)調(diào)反華行動(dòng)、塑造反華敘事等方面所起的作用，認(rèn)識(shí)其給中國(guó)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，從而保持戰(zhàn)略清醒，堅(jiān)持底線(xiàn)思維，做好應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備；也要從戰(zhàn)略的組織落實(shí)角度出發(fā)，認(rèn)識(shí)其在全面實(shí)施中面臨的體制機(jī)制、黨派政治、利益牽扯等方面的限制，從而穩(wěn)住陣腳，保持戰(zhàn)略定力，避免落入美國(guó)成本強(qiáng)加“戰(zhàn)略陷阱”。○