試析俄羅斯“北極2035”戰(zhàn)略體系

趙 隆

[內(nèi)容提要] 2020年是俄羅斯構(gòu)建“北極2035”戰(zhàn)略體系的重要節(jié)點(diǎn)。美俄沖突“新常態(tài)”導(dǎo)致的北極大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)升級(jí)、軍事化對(duì)北極安全格局的重構(gòu)、北極開(kāi)發(fā)的收益預(yù)期變化等因素，共同催生了俄羅斯從“權(quán)利宣誓”“開(kāi)發(fā)優(yōu)先”轉(zhuǎn)入“安全型發(fā)展”的戰(zhàn)略調(diào)整。俄羅斯“北極2035”戰(zhàn)略以加強(qiáng)內(nèi)部利益協(xié)調(diào)、謀求國(guó)際合作主導(dǎo)權(quán)和開(kāi)發(fā)的“本地效應(yīng)”為主軸，強(qiáng)調(diào)綜合安全觀及維護(hù)北極超級(jí)大國(guó)地位，重視戰(zhàn)略體系化和執(zhí)行力。展望未來(lái)，該戰(zhàn)略可能打破北極域內(nèi)“競(jìng)合平衡”狀態(tài)，引發(fā)國(guó)際合作的“泛安全化”，加速“藍(lán)色圈地”運(yùn)動(dòng)和“綠色規(guī)制”進(jìn)程，給中俄北極可持續(xù)發(fā)展合作帶來(lái)新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。

在外部環(huán)境和內(nèi)部需求變化的背景下，俄羅斯已進(jìn)入以2035年為節(jié)點(diǎn)的北極戰(zhàn)略規(guī)劃新階段。2019年12月，俄公布《2035年前北方海航道基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展規(guī)劃》(下稱《2035規(guī)劃》)，制定了11個(gè)重點(diǎn)發(fā)展方向和84項(xiàng)具體措施，強(qiáng)化北方海航道在北極開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略中的特殊意義。(1)План развития инфраструктуры Северного морского пути до 2035 года, Распоряжение от 21 декабря 2019, No 3120-р, http://government.ru/docs/38714/.(上網(wǎng)時(shí)間：2020年5月1日)2020年3月，俄總統(tǒng)普京簽署《2035年前俄羅斯聯(lián)邦北極國(guó)家基本政策》(下稱《2035政策》)，對(duì)于俄北極國(guó)家安全和利益進(jìn)行再界定，制定了詳細(xì)的發(fā)展目標(biāo)和績(jī)效評(píng)估指標(biāo)，(2)“Президент утвердил Основы государственной политики в?Арктике”, Президент России, 5 марта 2020, http://kremlin.ru/acts/news/62947.(上網(wǎng)時(shí)間：2020年5月1日)還將在近期出臺(tái)包括《俄屬北極地區(qū)特殊經(jīng)濟(jì)地位聯(lián)邦法案》等有關(guān)綱要文件。俄總統(tǒng)普京提出，俄將打造囊括政府宏觀規(guī)劃、地區(qū)和城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展計(jì)劃，及企業(yè)投資指南的綜合性“北極2035”戰(zhàn)略體系。(3)“Путин: новая стратегия развития российской Арктики до 2035 года будет принята в этом году”, ТАСС, 9 апреля 2019,https://tass.ru/ekonomika/6312429.(上網(wǎng)時(shí)間：2020年5月1日)本文擬對(duì)俄羅斯“北極2035”戰(zhàn)略體系進(jìn)行梳理，以期厘清俄未來(lái)15年北極安全、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的動(dòng)因和目標(biāo)，剖析其對(duì)北極地區(qū)格局和中俄北極可持續(xù)發(fā)展合作的影響。

一

俄羅斯是北極地區(qū)人口最多和面積最大的國(guó)家，其北極地區(qū)擁有近200萬(wàn)土著人,為俄羅斯貢獻(xiàn)了超過(guò)20%的GDP增長(zhǎng)和22%的出口比重。(4)Rowe Elana, “Policy Aims and Political Realities in the Russian North,” in Rowe Elana ed., Russia and the North, Ottawa: University of Ottawa Press, 2009, p.2.北極對(duì)俄羅斯的戰(zhàn)略意義超過(guò)其他國(guó)家。近年來(lái)，國(guó)際格局演變對(duì)北極事務(wù)的影響增大，北極能源、通道、安全等戰(zhàn)略價(jià)值凸顯，俄在多種因素驅(qū)動(dòng)下開(kāi)啟“北極2035”戰(zhàn)略體系建構(gòu)。

第一，謀劃中長(zhǎng)期戰(zhàn)略新節(jié)點(diǎn)的需求。近30年來(lái)，俄北極戰(zhàn)略規(guī)劃經(jīng)歷了三個(gè)主要階段。首先是“規(guī)劃重啟期”，俄聚焦于恢復(fù)北極事務(wù)管理機(jī)構(gòu)，嘗試重啟發(fā)展戰(zhàn)略。例如，在聯(lián)邦委員會(huì)(議會(huì)上院)設(shè)立北方和土著人事務(wù)委員會(huì)，推動(dòng)北方地區(qū)國(guó)家扶持系統(tǒng)改革，出臺(tái)《北方地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展國(guó)家扶持基本政策》等。其次是“權(quán)利宣誓期”，以實(shí)質(zhì)性存在和鞏固法律主張為依托探索利用北極。在此期間，俄以在北冰洋海底“插旗”的特殊形式宣誓主權(quán)，出臺(tái)《2020年前俄聯(lián)邦北極地區(qū)國(guó)家基本政策》，提出將北極作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略資源基地，使北冰洋海上通道成為國(guó)家交通運(yùn)輸干線等目標(biāo)。最后是“開(kāi)發(fā)優(yōu)先期”，自2012年起全方位推動(dòng)北極開(kāi)發(fā)，公布新版《北方海航道水域航行規(guī)則》簡(jiǎn)化航行申請(qǐng)程序；出臺(tái)《2020年前俄北極地區(qū)發(fā)展和國(guó)家安全保障戰(zhàn)略》《2020年前俄聯(lián)邦北極地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展國(guó)家綱要》等文件，提出建設(shè)北極發(fā)展“支柱區(qū)”，發(fā)展北方海航道和保障北極航運(yùn)，發(fā)展北極油氣和礦產(chǎn)資源開(kāi)采的技術(shù)裝備制造業(yè)，強(qiáng)調(diào)確定北極地區(qū)的權(quán)利歸屬，期待通過(guò)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)鞏固俄羅斯在北極的實(shí)質(zhì)性存在。(5)Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года, Правительство Российской Федерации, 20 февраля 2013 года. http://government.ru/info/18360/.(上網(wǎng)時(shí)間：2020年5月1日)由于前述戰(zhàn)略和相關(guān)執(zhí)行細(xì)則多以2020年為截止期，政府各部門、企業(yè)和社會(huì)在實(shí)踐層面期待確立中長(zhǎng)期戰(zhàn)略節(jié)點(diǎn)和任務(wù)。

第二，美俄對(duì)抗“新常態(tài)”導(dǎo)致的北極“新冷戰(zhàn)”憂慮。2014年烏克蘭事件后，美俄關(guān)系進(jìn)入以“應(yīng)激式制裁”與反制為特征的對(duì)抗“新常態(tài)”。在俄看來(lái)，俄美關(guān)系已被美國(guó)內(nèi)事務(wù)“綁架”，決定了美俄關(guān)系的對(duì)抗性。美國(guó)歷屆政府雖然通過(guò)政策文件確定了美國(guó)在北極地區(qū)的基本利益，但在新的地緣政治和經(jīng)濟(jì)格局中未能明確維護(hù)主權(quán)、提升適應(yīng)力、構(gòu)建國(guó)際機(jī)制、確定北極經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向，導(dǎo)致北極政策陷于停滯，需要從國(guó)家安全層面重新界定利益范疇。美希望通過(guò)激化大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)，彌補(bǔ)自身戰(zhàn)略和實(shí)踐短板，阻礙俄北極開(kāi)發(fā)進(jìn)程。例如，美國(guó)國(guó)務(wù)卿蓬佩奧在2019年的北極理事會(huì)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上稱，“莫斯科非法要求他國(guó)提交北方海航道航行申請(qǐng)，強(qiáng)迫外國(guó)船舶使用俄籍領(lǐng)航員的行為，屬于俄北極侵略性模式的一部分”。(6)“Secretary Pompeo Travels to Finland To Attend the Arctic Council Ministerial and Reinforce the U.S. Commitment to the Arctic, ” https://www.state.gov/secretary-pompeo-travels-to-finland-to-attend-the-arctic-council-ministerial-and-reinforce-the-u-s-commitment-to-the-arctic/.(上網(wǎng)時(shí)間：2020年5月1日)美國(guó)防部和海岸警衛(wèi)隊(duì)在同年分別發(fā)布《北極戰(zhàn)略報(bào)告》與《北極戰(zhàn)略展望》，將中俄定位為美國(guó)北極安全的長(zhǎng)期威脅，是北極秩序的挑戰(zhàn)者和破壞者。美戰(zhàn)略界認(rèn)為，俄加強(qiáng)北極軍事化部署迫使美等其他北冰洋沿岸國(guó)重新進(jìn)行戰(zhàn)略資源調(diào)配，中俄的北極活動(dòng)是引發(fā)大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的“敵對(duì)存在”，俄通過(guò)軍事部署威脅美國(guó)的北歐盟友，而中國(guó)通過(guò)“冰上絲綢之路”倡議等謀求控制北極。(7)Holie McKay, “Trump Team Vows to Hit back against Russia and China’s ‘Polar Silk Road’ With Arctic Defense Strategy,” https://www.foxnews.com/world/trump-team-set-to-hit-back-against-russia-and-chinas-polar-silk-road-with-new-arctic-defense-strategy.print.(上網(wǎng)時(shí)間：2020年5月1日)美主動(dòng)升級(jí)地緣政治對(duì)抗并嘗試重奪北極事務(wù)主導(dǎo)權(quán)，導(dǎo)致各國(guó)在面對(duì)俄北極開(kāi)發(fā)合作邀約時(shí)，被迫陷入“選邊站”的冷戰(zhàn)式安全禁錮，俄需要從戰(zhàn)略層面予以回應(yīng)。

第三，北極軍事化加速地區(qū)安全格局重構(gòu)。目前，競(jìng)爭(zhēng)和沖突正成為北極事務(wù)的關(guān)鍵詞，安全維度也成為北極國(guó)家的重要考量。例如，北約于2019年在挪威北部舉行冷戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)最大規(guī)模的“三叉戟接點(diǎn)”聯(lián)合軍演，美杜魯門號(hào)航母在蘇聯(lián)解體后首次進(jìn)入北極海域。美國(guó)強(qiáng)化北美聯(lián)合防空司令部對(duì)北極的?？毡O(jiān)視職能；根據(jù)《美國(guó)海軍北極路線圖2014—2030》，組建使用電燃?xì)饣旌蟿?dòng)力和生物合成燃料“大綠箭隊(duì)”；美空軍計(jì)劃于2022年前在阿拉斯加基地引入“F-35”戰(zhàn)機(jī)并部署升級(jí)反導(dǎo)系統(tǒng)和遠(yuǎn)程警戒雷達(dá)；國(guó)會(huì)撥款5.55億美元資金用于海岸警衛(wèi)隊(duì)建造第二艘破冰船。加拿大加強(qiáng)北極部隊(duì)的機(jī)動(dòng)性和投射范圍，擴(kuò)大防空識(shí)別區(qū)并開(kāi)展聯(lián)合演習(xí)，計(jì)劃設(shè)立“北部預(yù)警系統(tǒng)”雷達(dá)監(jiān)視網(wǎng)絡(luò)，投入“CP-140”預(yù)警機(jī)開(kāi)展北極巡航任務(wù)。丹麥將格陵蘭島和法羅群島司令部合并為北極聯(lián)合司令部，提出組建模塊化北極快速反應(yīng)部隊(duì)和軍事巡邏隊(duì)。挪威和北約每?jī)赡暝诒辈颗e行“寒冷挑戰(zhàn)”演習(xí)，應(yīng)對(duì)北極的潛在軍事威脅。丹麥、挪威和瑞典計(jì)劃組建聯(lián)合快速反應(yīng)部隊(duì)，監(jiān)視和威懾各國(guó)在北極的活動(dòng)。有觀點(diǎn)認(rèn)為，俄與西方的政治對(duì)峙是北極軍事化的新動(dòng)力，此種緊張局勢(shì)蔓延至北極的可能性加大。(8)Coffey, L., “Russian Military Activity in the Arctic: A Cause for Concern, ” https://www.heritage.org/europe/report/russian-military-activity-the-arctic-cause-concern.(上網(wǎng)時(shí)間：2020年5月1日)俄在北極地區(qū)擁有重要軍事利益，強(qiáng)化北極安全也成為其鞏固“超級(jí)大國(guó)”地位的關(guān)鍵。

第四，北極開(kāi)發(fā)的預(yù)期收益發(fā)生變化。能源開(kāi)發(fā)是俄應(yīng)對(duì)北極變化，搶抓發(fā)展機(jī)遇的重要選項(xiàng)。數(shù)據(jù)顯示，俄美北極地區(qū)合計(jì)探明原油儲(chǔ)量占北極總探明儲(chǔ)量的94.63%，而天然氣更由俄所獨(dú)占，其儲(chǔ)量占北極已探明天然氣儲(chǔ)量的94.76%。(9)國(guó)家海洋局極地專項(xiàng)辦公室編：《北極地區(qū)環(huán)境與資源潛力綜合評(píng)估》，海洋出版社，2018年版，第490頁(yè)。俄北極地區(qū)石油儲(chǔ)量約73億噸，天然氣儲(chǔ)量達(dá)到55萬(wàn)億立方米。(10)“В Минприроды оценили нефтяные запасы Арктики в 7,3 млрд тонн”, Нефть капитал, 13 ноября 2019, https://oilcapital.ru/news/markets/13-11-2019/v-minprirody-otsenili-neftyanye-zapasy-arktiki-v-7-3-mlrd-tonn.(上網(wǎng)時(shí)間：2020年5月1日)俄學(xué)者認(rèn)為，石油和天然氣產(chǎn)業(yè)可對(duì)俄經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生廣泛的乘數(shù)效應(yīng)，(11)Меламед И. И. и Павленко В. И., Правовые основы и методические особенности разработки проекта государственной программы ?Социально-экономическое развитие Арктической? зоны РоссийскойФедерации до 2020 года?, Арктика: экология и экономика, № 2, 2014, c. 31.需要通過(guò)北極開(kāi)發(fā)維護(hù)其國(guó)家利益。但是，國(guó)際能源市場(chǎng)格局正發(fā)生趨勢(shì)性變化。俄錯(cuò)過(guò)了國(guó)際能源的“頁(yè)巖革命”，西方對(duì)俄制裁更限制其通過(guò)技術(shù)引進(jìn)提升能源政治話語(yǔ)權(quán)。在此背景下，能源儲(chǔ)備以何種速度和程度轉(zhuǎn)化為“開(kāi)發(fā)紅利”存在較大不確定性，這在客觀上加強(qiáng)了俄北極能源開(kāi)發(fā)提速的決心。

同時(shí)，北極航運(yùn)在能源運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)的帶動(dòng)下發(fā)展迅速。2019年，北方海航道總貨運(yùn)量達(dá)到3150萬(wàn)噸，三年內(nèi)增幅高達(dá)430%。2020年一季度，貨運(yùn)量實(shí)現(xiàn)了7.7%的同比增長(zhǎng)。(12)“Грузоперевозки по Севморпути за 3 месяца 2020 года выросли на 7,7% - до 7,83 млн тонн”, PortNews, 3 апреля 2020, https://portnews.ru/news/293933/.(上網(wǎng)時(shí)間：2020年5月1日)但是，冰情的不穩(wěn)定和水文氣象、導(dǎo)航通信設(shè)施缺乏，導(dǎo)致連接歐亞兩大市場(chǎng)的過(guò)境航次持續(xù)低迷，航道的商業(yè)前景備受質(zhì)疑。例如，耐克公司以環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)性為由，提出將避開(kāi)北方海航道開(kāi)展運(yùn)輸。(13)“Nike и Ocean Conservancy призвали отказаться от использования судоходных маршрутов в Арктике”, PortNews, 24 октября 2019, http://portnews.ru/news/285822/.(上網(wǎng)時(shí)間：2020年5月1日)瑞士地中海航運(yùn)公司(MSC)、法國(guó)達(dá)飛海運(yùn)集團(tuán)(CMA-CGM)、德國(guó)赫伯羅特股份公司(Hapag Lloyd)等也聲明，因經(jīng)濟(jì)原因不使用北方海航道進(jìn)行集裝箱運(yùn)輸。(14)“Two More Shipping Companies Say They Won’t Use Arctic Routes,” https://www.arctictoday.com/two-more-shipping-companies-say-they-wont-use-arctic-routes/.(上網(wǎng)時(shí)間：2020年5月1日)俄希望通過(guò)戰(zhàn)略規(guī)劃加快航道商業(yè)開(kāi)發(fā)，實(shí)現(xiàn)2024年將北方海航道的年貨運(yùn)量提升至8000萬(wàn)噸的目標(biāo)，(15)“Сообщение Дмитрия Рогозина о работе Государственной комиссии по вопросам развития Арктики на совещании с вице-премьерами”, Правительство РФ, 8 июня 2015, http://government.ru/news/18411/.(上網(wǎng)時(shí)間：2020年5月1日)并加強(qiáng)他國(guó)對(duì)于俄航道控制權(quán)的認(rèn)可。

二

為了加快推動(dòng)北極戰(zhàn)略體系從“權(quán)利宣誓”“開(kāi)發(fā)優(yōu)先”向“安全型發(fā)展”為導(dǎo)向的調(diào)整轉(zhuǎn)型，俄通過(guò)較為明確的目標(biāo)設(shè)定和任務(wù)規(guī)劃，試圖以先發(fā)優(yōu)勢(shì)繼續(xù)拓展北極安全與經(jīng)濟(jì)存在，鞏固航道與北冰洋外大陸架界限的法律主張，增加開(kāi)發(fā)的普惠和外溢效應(yīng)，打造由俄主導(dǎo)的北極國(guó)際合作架構(gòu)。

第一，強(qiáng)化北極綜合安全觀。推動(dòng)“北極復(fù)興”是俄應(yīng)對(duì)北極地緣政治、經(jīng)濟(jì)和安全格局變化的依托。在“北極2035”戰(zhàn)略體系中，俄將北極開(kāi)發(fā)的意義上升至安全層面，強(qiáng)調(diào)北極發(fā)展的國(guó)家安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)安全和生態(tài)安全意義?！?035政策》列舉了俄北極活動(dòng)面臨的內(nèi)外障礙。外部威脅包括：部分國(guó)家試圖改變涉北極經(jīng)濟(jì)和其他活動(dòng)的國(guó)際條約；忽略地區(qū)合作模式和國(guó)際條約并建立新的法規(guī)體系；國(guó)際海洋空間的法律劃界不充分；他國(guó)或國(guó)際組織針對(duì)俄開(kāi)展北極經(jīng)濟(jì)和其他活動(dòng)的阻礙等。內(nèi)部挑戰(zhàn)包括：交通、通信和社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施水平低下；對(duì)資源儲(chǔ)備的地質(zhì)調(diào)查進(jìn)度緩慢，缺乏能降低經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)性國(guó)家保障；北方海航道基礎(chǔ)設(shè)施、破冰船和搜救輔助船舶的建造工期拖延；冰區(qū)作業(yè)的地面交通與航空設(shè)施缺乏；生態(tài)環(huán)境監(jiān)控系統(tǒng)準(zhǔn)備不充分等。(16)“Президент утвердил Основы государственной политики в?Арктике,” Президент России, 5 марта 2020, http://kremlin.ru/acts/news/62947.(上網(wǎng)時(shí)間：2020年5月1日)這些威脅凸顯北極開(kāi)發(fā)的內(nèi)外聯(lián)動(dòng)性和緊迫性。

在俄看來(lái)，各國(guó)頻繁的政治經(jīng)濟(jì)互動(dòng)和軍事部署將改變北極和平與穩(wěn)定態(tài)勢(shì)。為強(qiáng)化“安全型發(fā)展”理念，俄開(kāi)展了前所未有的大規(guī)模軍事建設(shè)，完成59%的現(xiàn)代化武器部署，在柯捷里內(nèi)島、亞歷山大地島、弗蘭格里島等地新建475處軍事設(shè)施，總面積超過(guò)71萬(wàn)平方米，(17)Елизавета Фролова, “В Арктике построили уже 475 российских военных объектов,” https://newsland.com/community/5234/content/v-arktike-postroili-uzhe-475-rossiiskikh-voennykh-obektov/6678032.(上網(wǎng)時(shí)間：2020年5月1日)還在新地島、雅庫(kù)特共和國(guó)的季克西等地部署“道爾—M2DT”防空導(dǎo)彈和“S-400”反導(dǎo)系統(tǒng)等。為加強(qiáng)對(duì)北方海航道的安全管控，俄羅斯要求外國(guó)軍艦至少提前45天提交航行申請(qǐng)并配備俄籍領(lǐng)航員，限制外國(guó)軍艦進(jìn)入北方海航道及其鄰近海域。北極“2035戰(zhàn)略”體系以應(yīng)對(duì)內(nèi)外威脅挑戰(zhàn)為出發(fā)點(diǎn)，加快能源和航道開(kāi)發(fā)等全領(lǐng)域基建，提升應(yīng)對(duì)自然和政治安全變化的適應(yīng)力。

第二，尋求北極“超級(jí)大國(guó)”歸屬感。繼承蘇聯(lián)的“身份遺產(chǎn)”全面參與全球政治、安全和經(jīng)濟(jì)體系構(gòu)建，是俄作為全球大國(guó)的基本戰(zhàn)略，而通過(guò)能力建設(shè)加強(qiáng)在北極活動(dòng)和影響力，是俄應(yīng)對(duì)美西方蠶食其傳統(tǒng)地緣政治空間，找回并維護(hù)“超級(jí)大國(guó)”歸屬感的重要路徑。為此，俄不僅把“解決與北極國(guó)家的海洋劃界問(wèn)題，確定俄北極地區(qū)外部界限”作為重要任務(wù)之一，強(qiáng)調(diào)“建立區(qū)域搜救系統(tǒng)，預(yù)防技術(shù)事故并消除其后果”，“在俄管轄框架內(nèi)促進(jìn)北方海航道的國(guó)際化”(18)О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 21 апреля 2014, № 366, Правительство Российской Федерации, Постановление от 31 августа 2017, № 1064.，而且試圖通過(guò)擴(kuò)大實(shí)際存在拉開(kāi)與他國(guó)的能力差距?！?035規(guī)劃》提出，俄將建造9艘Ice3級(jí)和4艘Arc7級(jí)水文測(cè)量船，對(duì)現(xiàn)有水文測(cè)量船進(jìn)行現(xiàn)代化改造，最終在北極地區(qū)將擁有至少13艘重型破冰船，其中9艘為核動(dòng)力破冰船，為北方海航道的國(guó)家管轄、北冰洋外大陸架區(qū)域的勘探和法律主張?zhí)峁﹫?jiān)實(shí)保障。規(guī)劃還提出，在2025年前發(fā)射10顆高軌道通信衛(wèi)星和地球遙感衛(wèi)星，為北方海航道提供衛(wèi)星通訊、水文氣象和冰情預(yù)報(bào)服務(wù)；在佩韋克港、薩貝塔港、迪克森港和季克西港建設(shè)緊急情況管理中心；建造16艘多功能搜救和消防船，新建和升級(jí)部分Arc5級(jí)破冰搜救船和搜救飛機(jī)等。(19)План развития инфраструктуры Северного морского пути до 2035 года, Распоряжение от 21 декабря 2019, No 3120-р, http://government.ru/docs/38714/.(上網(wǎng)時(shí)間：2020年5月1日)俄希望通過(guò)北極資源開(kāi)發(fā)的經(jīng)濟(jì)收益完善航道導(dǎo)航與搜救機(jī)制，鞏固在北極活動(dòng)能力優(yōu)勢(shì)，以此作為大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的籌碼。

第三，推動(dòng)頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)利益協(xié)調(diào)。北極開(kāi)發(fā)是增強(qiáng)俄體制、文化、經(jīng)濟(jì)吸引力和創(chuàng)造力的重要依托，但該過(guò)程需要各方共建新的內(nèi)部介入方式和發(fā)展模式。由于利益訴求的差異性，聯(lián)邦和地方政府、大型企業(yè)和本地居民對(duì)于開(kāi)發(fā)原則、模式和優(yōu)先方向存在不同理解。因此，俄通過(guò)機(jī)構(gòu)改革加強(qiáng)政府對(duì)北極的垂直掌控。首先，俄對(duì)北極發(fā)展國(guó)家委員會(huì)進(jìn)行架構(gòu)調(diào)整，將成員數(shù)量由首屆的79人縮減至36人，大幅削減企業(yè)和學(xué)術(shù)界代表，并吸納所有北極地方政府首腦。其次，將俄聯(lián)邦遠(yuǎn)東發(fā)展部更名為俄聯(lián)邦遠(yuǎn)東和北極發(fā)展部，將北極開(kāi)發(fā)政策規(guī)劃和管理職能納入“大遠(yuǎn)東”范疇，由副總理尤里·特魯特涅夫兼任北極發(fā)展國(guó)家委員會(huì)主席，為監(jiān)督總統(tǒng)決策有效落地提供制度保障。最后，通過(guò)法律修訂重組航道管理架構(gòu)，改變?cè)斜狈胶：降拦芾砭值男姓芾砟Ｊ?，賦予國(guó)家原子能公司(РОСАТОМ)“雙向歸口、單一主體”的管理模式。例如，該公司可與俄交通部協(xié)商發(fā)放航行許可證和引航服務(wù)許可證，制定船舶航行路線和破冰服務(wù)、引航服務(wù)規(guī)則，協(xié)助組織航道水域的搜救行動(dòng)等。公司還成為聯(lián)邦預(yù)算的間接制定方和直接執(zhí)行方，有權(quán)以政府名義就港口建設(shè)與國(guó)內(nèi)外企業(yè)簽訂協(xié)議。通過(guò)上述舉措，俄力求改善航道管理局、地方政府和企業(yè)等多主體間利益訴求差異導(dǎo)致的制度障礙，在管理和商業(yè)化運(yùn)行層面強(qiáng)化北極開(kāi)發(fā)的內(nèi)部協(xié)調(diào)。

第四，增強(qiáng)北極開(kāi)發(fā)的“本地效應(yīng)”。能源產(chǎn)業(yè)為俄貢獻(xiàn)了約50%的財(cái)政稅收。(20)Гулиев А. Игбал и Рузакова И. Валерия, Значение углеводородных ресурсов Арктики для энергетической безопасности России, Государственное Управление, № 49, Апрель 2015, с. 77.但是，由于政府和企業(yè)是能源開(kāi)發(fā)的主要受益者，收益的本地化不足備受詬病，本地居民對(duì)于交通、居住、醫(yī)療和教育服務(wù)等方面的基建升級(jí)需求強(qiáng)烈。根據(jù)估算，未來(lái)15年北極地區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)的投資需求達(dá)到萬(wàn)億美元級(jí)別。(21)“Guggenheim Partners Endorses World Economic Forum’s Arctic Investment Protocol,” https://www.guggenheimpartners.com/firm/news/guggenheim-partners-endorses-world-economic-forums.(上網(wǎng)時(shí)間：2020年5月1日)地廣人稀造成投資成本過(guò)高，在此背景下，企業(yè)對(duì)于域外技術(shù)和人才具有強(qiáng)依賴性，本地社區(qū)難以直接獲取能源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)利益。因此，俄重點(diǎn)關(guān)注北極綜合基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提出建設(shè)薩別塔港地區(qū)和摩爾曼斯克運(yùn)輸樞紐，形成摩爾曼斯克州采礦業(yè)、化學(xué)和冶金業(yè)產(chǎn)業(yè)集群,將薩別塔港打造為俄“北極之門”等。在《2035規(guī)劃》中，俄提出全方位提升運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)化水平，將“鄂畢—薩貝塔”鐵路運(yùn)輸走廊建設(shè)納入“2024年前俄交通干線綜合性改造計(jì)劃”，改建涅涅茨自治區(qū)、楚科奇自治區(qū)、薩哈雅庫(kù)特共和國(guó)機(jī)場(chǎng)，啟動(dòng)貝爾卡姆爾鐵路綜合項(xiàng)目中的“阿爾漢格爾斯克—彼爾姆”鐵路建設(shè)，促使北方海航道嵌入現(xiàn)有交通干線網(wǎng)絡(luò)等措施。(22)План развития инфраструктуры Северного морского пути до 2035 года, Распоряжение от 21 декабря 2019, No 3120-р, http://government.ru/docs/38714/.(上網(wǎng)時(shí)間：2020年5月1日)目前，俄已實(shí)施或計(jì)劃實(shí)施超過(guò)3000億美元的北極基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。俄希望以能源項(xiàng)目的綜合基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)發(fā)和周邊服務(wù)配套，回應(yīng)當(dāng)?shù)鼐用裨V求。

第五，鞏固國(guó)際合作中的主導(dǎo)地位。從主觀意愿、客觀環(huán)境、軟硬件設(shè)施等條件來(lái)看，俄都是北極開(kāi)發(fā)國(guó)際合作的先行者。除了傳統(tǒng)的歐洲國(guó)家以外，俄還積極吸引亞洲國(guó)家參與北極開(kāi)發(fā)合作。例如，由俄、中、法三國(guó)企業(yè)投資建設(shè)的“亞馬爾液化天然氣”項(xiàng)目(ЯМАЛ СПГ)，俄、中、法、日四國(guó)企業(yè)投資建設(shè)的“北極液化天然氣2號(hào)”項(xiàng)目(Арктик СПГ 2)，韓國(guó)企業(yè)參與的破冰船建設(shè)項(xiàng)目等。但是，俄近期以維護(hù)自身主導(dǎo)地位為目標(biāo)制定“特別條款”，希望在資源開(kāi)發(fā)全產(chǎn)業(yè)鏈中確保優(yōu)先權(quán)。例如，俄對(duì)《海商法典》進(jìn)行修訂，規(guī)定自俄大陸架和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)開(kāi)采的能源運(yùn)輸，包括在俄海港間從事上述運(yùn)輸?shù)拇氨仨殤覓於砹_斯旗，限制其他船旗國(guó)的北極能源運(yùn)輸活動(dòng)。俄還提出，本國(guó)制造的船舶在北極能源運(yùn)輸中享有優(yōu)先權(quán)，規(guī)定“北極液化天然氣2號(hào)”項(xiàng)目使用的運(yùn)輸船必須在俄“紅星造船廠”建造，(23)ССК 《Звезда》 заключила с 《Совкомфлотом》 контракт на строительство арктического газовоза для проекта 《Арктик СПГ-2》, 10 апреля 2019, PortNews, http://portnews.ru/news/275339/.(上網(wǎng)時(shí)間：2020年5月1日)規(guī)劃中北極能源項(xiàng)目強(qiáng)制使用俄技術(shù)建造等措施，強(qiáng)化俄企、技術(shù)和人員在國(guó)際合作中的主導(dǎo)地位。

第六，提升戰(zhàn)略體系化程度和執(zhí)行力。缺乏有效執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制和基層官僚主義是困擾俄北極規(guī)劃實(shí)施的主要障礙。例如，打造“摩爾曼斯克綜合運(yùn)輸樞紐”計(jì)劃早已于2001年提出，至今未取得明顯進(jìn)展。在《2035政策》中，俄規(guī)定了執(zhí)行績(jī)效評(píng)價(jià)方式，通過(guò)人均可預(yù)期壽命、人口遷徙增長(zhǎng)系數(shù)、新增就業(yè)崗位和就業(yè)率、平均收入水平、地區(qū)生產(chǎn)總值和固定資產(chǎn)投資的全國(guó)占比、高科技和知識(shí)密集型經(jīng)濟(jì)部門的產(chǎn)業(yè)增加值、吸引外資規(guī)模、資源類經(jīng)濟(jì)占比、航道貨運(yùn)總量和過(guò)境運(yùn)輸量等多種量化指標(biāo)，嘗試彌補(bǔ)北極政策執(zhí)行層面長(zhǎng)期存在的短板。(24)“Президент утвердил Основы государственной политики в?Арктике”, Президент России, 5 марта 2020, http://kremlin.ru/acts/news/62947.(上網(wǎng)時(shí)間：2020年5月1日)在時(shí)間節(jié)點(diǎn)上，將2035年作為各類發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施和績(jī)效評(píng)估的節(jié)點(diǎn)，針對(duì)各項(xiàng)任務(wù)制定了嚴(yán)格的時(shí)間要求。在責(zé)任方劃分上，囊括財(cái)政部、交通部、國(guó)防部、工貿(mào)部等部委，薩哈(雅庫(kù)特)共和國(guó)、亞馬爾涅涅茨自治區(qū)等8個(gè)北極地區(qū)聯(lián)邦主體，以及國(guó)家原子能公司、航天集團(tuán)等數(shù)家企業(yè)，基本形成以全政府、全行業(yè)參與的綜合性戰(zhàn)略規(guī)劃。

三

隨著“北極2035”戰(zhàn)略體系的構(gòu)建與完善，俄將調(diào)整北極安全、科學(xué)、發(fā)展和治理四個(gè)維度的實(shí)踐。這種調(diào)整將對(duì)各國(guó)在北極地區(qū)的政治、安全和法律博弈，以及中俄北極可持續(xù)發(fā)展合作產(chǎn)生局部或整體性影響。

一是打破北極域內(nèi)“競(jìng)合平衡”的狀態(tài)。一直以來(lái)，北極國(guó)家之間的互動(dòng)形式呈現(xiàn)出兩面性特征，即合作與競(jìng)爭(zhēng)共存。以俄美為例，在對(duì)抗常態(tài)化背景下，兩國(guó)曾進(jìn)行過(guò)有限的北極合作。2013年，美俄兩國(guó)簽署聯(lián)合聲明，提出合作打擊包括白令海峽地區(qū)在內(nèi)的非法捕魚(yú)行為，并隨后與其他國(guó)家共同簽署《預(yù)防中北冰洋不管制公海漁業(yè)協(xié)定》，此協(xié)定成為北極漁業(yè)多邊合作的重要里程碑。阿拉斯加州和楚科奇自治區(qū)輪流舉行“白令路橋日”(Beringia Days)公眾論壇，探討合作保護(hù)白令海峽事宜。俄美還向國(guó)際海事組織(IMO)聯(lián)合提交了關(guān)于白令海峽航線的通行方案，劃出6條推薦航線和6個(gè)航行危險(xiǎn)區(qū)，并得到國(guó)際海事組織的批準(zhǔn)正式實(shí)行。兩國(guó)共同推動(dòng)北極理事會(huì)框架下的《加強(qiáng)北極國(guó)際科學(xué)合作協(xié)定》出臺(tái)，以消除各國(guó)間的北極科研合作障礙。

但是，這種競(jìng)合平衡很可能因俄推動(dòng)“對(duì)北極的控制”而被打破。俄“北極2035”戰(zhàn)略希望通過(guò)發(fā)展經(jīng)濟(jì)和政治力量，將北極作為國(guó)家整體安全的延伸部分。如果俄把安全因素按照合理比例納入資源開(kāi)發(fā)、環(huán)境保護(hù)和科技發(fā)展等領(lǐng)域，可確保自身安全并促進(jìn)北極和平穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展。但是，如果以安全為由一味追求權(quán)力的無(wú)邊界擴(kuò)張，特別是借北極開(kāi)發(fā)重構(gòu)地區(qū)安全格局，增強(qiáng)有關(guān)航道問(wèn)題的法律主張等，可能導(dǎo)致北極競(jìng)爭(zhēng)與合作互動(dòng)的失衡，最終使北極地區(qū)進(jìn)入以管轄權(quán)沖突、自然資源爭(zhēng)奪沖突為特征的新一輪競(jìng)爭(zhēng)時(shí)代。(25)Paul Arthur Berkman and Oran R. Young, “Governance and Environmental Change in the Arctic Ocean,” Science, Vol. 324, 17 April 2009, pp.399-340.

二是導(dǎo)致北極開(kāi)發(fā)國(guó)際合作的“泛安全化”?？傮w而言，對(duì)于北極國(guó)家來(lái)說(shuō)，“維護(hù)北極主權(quán)和主權(quán)權(quán)利”的需求大于經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)的需求，但俄“北極綜合安全觀”強(qiáng)化了北極國(guó)家的這一觀念。在政治安全方面，相關(guān)國(guó)家對(duì)北冰洋大陸架外部界限、航道的法律地位等問(wèn)題可能采取更加積極的立場(chǎng)，包括增強(qiáng)海上搜救與開(kāi)展準(zhǔn)軍事化活動(dòng)。在經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)方面，各國(guó)政府將從國(guó)內(nèi)和國(guó)際兩個(gè)層面強(qiáng)化對(duì)北極開(kāi)發(fā)的主導(dǎo)權(quán)，甚至可能以軍事力量為基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)地緣政治和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。雖然未來(lái)北極傳統(tǒng)安全領(lǐng)域爆發(fā)沖突的風(fēng)險(xiǎn)低于冷戰(zhàn)時(shí)期，但俄戰(zhàn)略引領(lǐng)下的北極安全議題優(yōu)先化趨勢(shì)，將進(jìn)一步增加北極地緣政治對(duì)抗的烈度，引發(fā)北極國(guó)家對(duì)域外利益攸關(guān)方的防范與警惕，導(dǎo)致北極開(kāi)發(fā)國(guó)際合作從“弱安全”轉(zhuǎn)向“強(qiáng)安全”。

三是加速北極“藍(lán)色圈地”運(yùn)動(dòng)。劃界問(wèn)題是北極地區(qū)主要法律爭(zhēng)議，其中包括俄美之間的白令海問(wèn)題，美加之間的波弗特海爭(zhēng)議，加拿大與丹麥之間的戴維斯海峽和漢斯島主權(quán)爭(zhēng)議，以及北極外大陸架劃界問(wèn)題。2019年7月，聯(lián)合國(guó)大陸架界限委員會(huì)第50屆會(huì)議部分通過(guò)了俄北冰洋大陸架劃界案。俄采取積極姿態(tài)承認(rèn)和化解與其他國(guó)家的爭(zhēng)議，但堅(jiān)持將門捷列也夫海嶺、羅蒙諾索夫海嶺作為俄大陸邊緣的自然組成部分，依據(jù)“海底高地”原則擴(kuò)展大陸架。《2035政策》提出，“北極地區(qū)國(guó)際海洋空間法律劃界的不充分”是俄維護(hù)北極國(guó)家安全的主要挑戰(zhàn)之一。(26)“Президент утвердил Основы государственной политики в?Арктике”, Президент России, 5 марта 2020, http://kremlin.ru/acts/news/62947.(上網(wǎng)時(shí)間：2020年5月1日)俄北冰洋劃界案的順利通過(guò)，可能加速沿岸國(guó)劃界案的提出和相應(yīng)的法律爭(zhēng)奪。

此外，各國(guó)不認(rèn)可俄將北方海航道的“內(nèi)水(海)化”法律主張，美國(guó)提出所謂北極航道“國(guó)際水域”概念。俄試圖通過(guò)航道的國(guó)際化開(kāi)發(fā)，以國(guó)內(nèi)法和規(guī)章為依據(jù)引導(dǎo)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)程，間接達(dá)到“主權(quán)宣示”目的。例如，《2035規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)從國(guó)家層面扶植并提升航道國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，提出包括完成摩爾曼斯克和堪察加彼得羅巴甫洛夫斯克兩大轉(zhuǎn)運(yùn)港建設(shè)的可行性研究等。(27)План развития инфраструктуры Северного морского пути до 2035 года, Распоряжение от 21 декабря 2019, No 3120-р, http://government.ru/docs/38714/.(上網(wǎng)時(shí)間：2020年5月1日)在實(shí)踐層面，俄北方艦隊(duì)測(cè)量船“地平線”號(hào)于2019年完成了為期65天長(zhǎng)達(dá)1.3萬(wàn)公里的勘測(cè)任務(wù)，在巴倫支海、喀拉海、拉普捷夫海和東西伯利亞海等共計(jì)4200平方公里范圍的勘測(cè)。俄提出根據(jù)勘探的結(jié)果針對(duì)巴倫支海和喀拉海進(jìn)行繪圖，確定相關(guān)島嶼的海岸線和領(lǐng)海界限。(28)“Гидрографическое судно Северного флота 《Горизонт》 прибыло в базу из двухмесячной экспедиции в Арктику,” https://function.mil.ru/news_page/country/more.htm?id=12256621@egNews.(上網(wǎng)時(shí)間：2020年5月1日)俄為擴(kuò)大實(shí)際存在加強(qiáng)海洋邊界勘探，強(qiáng)化有關(guān)北方海航道的法律主張，可能導(dǎo)致北極“藍(lán)色圈地”運(yùn)動(dòng)提速并加劇其復(fù)雜性。

四是推動(dòng)北極“綠色規(guī)制”進(jìn)程。北極開(kāi)發(fā)進(jìn)程必然引起更多的人類活動(dòng)，導(dǎo)致北極生態(tài)環(huán)境的惡化。自然資源的開(kāi)采和交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)造成的土壤、水源污染、制造業(yè)發(fā)展帶來(lái)的有害物質(zhì)排放、航運(yùn)增加造成的海上事故、油類及危險(xiǎn)貨物的泄漏風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題，對(duì)北極自然環(huán)境產(chǎn)生負(fù)面影響，并損害土著人的健康安全和社區(qū)發(fā)展。環(huán)境保護(hù)問(wèn)題已經(jīng)受到國(guó)際組織的重視，“綠色和平”等非政府組織擔(dān)心經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)會(huì)嚴(yán)重破壞北極生態(tài)環(huán)境，積極向國(guó)際社會(huì)表達(dá)保護(hù)北極生態(tài)環(huán)境的訴求，甚至以抗議行動(dòng)試圖阻礙開(kāi)發(fā)活動(dòng)?！氨睒O2035”戰(zhàn)略體系所謀劃的北極綜合性和規(guī)模性開(kāi)發(fā)藍(lán)圖，可能成為國(guó)際社會(huì)、本地社區(qū)和土著人組織設(shè)置北極環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化北極綠色開(kāi)發(fā)制度約束的重要推動(dòng)力。2021年，俄羅斯將擔(dān)任北極理事會(huì)輪值主席國(guó)，可能將“設(shè)立北極綠色開(kāi)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)”作為理事會(huì)重點(diǎn)議題，甚至針對(duì)域外國(guó)家參與航道或能源開(kāi)發(fā)，推動(dòng)形成具有法律約束力的投資和開(kāi)發(fā)規(guī)范手冊(cè)。

五是中俄在北極合作的機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存?？傮w來(lái)看，中俄在北極開(kāi)發(fā)問(wèn)題上利益訴求一致，發(fā)展方式互補(bǔ)，可實(shí)現(xiàn)全方位對(duì)接，及探索進(jìn)一步的務(wù)實(shí)合作?！凹訌?qiáng)中俄北極可持續(xù)發(fā)展合作，包括支持雙方有關(guān)部門、機(jī)構(gòu)和企業(yè)在科研、聯(lián)合實(shí)施交通基礎(chǔ)設(shè)施和能源項(xiàng)目、開(kāi)發(fā)和利用北方海航道潛力、旅游、生態(tài)等方面開(kāi)展合作”(29)“中華人民共和國(guó)和俄羅斯聯(lián)邦聯(lián)合聲明(全文)”，http://www.mfa.gov.cn/web/zyxw/t1567243.shtml.(上網(wǎng)時(shí)間：2020年5月1日)成為基本共識(shí)。中國(guó)企業(yè)在俄北極能源和航道開(kāi)發(fā)建設(shè)中的重要性逐漸上升，不但參與持股“亞馬爾液化天然氣”和“北極液化天然氣2號(hào)”項(xiàng)目，還是能源運(yùn)輸?shù)闹饕\(yùn)營(yíng)方和投資方，及北方海航道過(guò)境航行的主要使用方。

“北極2035”戰(zhàn)略為中俄北極可持續(xù)發(fā)展合作帶來(lái)新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。從積極層面看，在西方制裁短期內(nèi)不會(huì)取消的背景下，中方資金是俄北極開(kāi)發(fā)的重要來(lái)源，而俄將北極能源開(kāi)發(fā)和綜合基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為“北極2035”戰(zhàn)略的重點(diǎn)，有利于中國(guó)企業(yè)進(jìn)一步參與相關(guān)油氣資源、港口機(jī)場(chǎng)和道路建設(shè)項(xiàng)目。但在消極方面，“安全型發(fā)展”的戰(zhàn)略導(dǎo)向可能導(dǎo)致中俄北極合作被曲解為間接助推俄北極軍事化，從而使輿論質(zhì)疑中國(guó)參與北極事務(wù)的安全訴求。如美俄在北極的對(duì)抗進(jìn)一步升級(jí)，美國(guó)可能以國(guó)家安全為由，將參與俄北極開(kāi)發(fā)的相關(guān)中企列入制裁名單。同時(shí)，俄希望鞏固國(guó)際合作中的主導(dǎo)地位，特別是在能源開(kāi)采、運(yùn)輸和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，將借助法律和行政手段強(qiáng)化俄企業(yè)、技術(shù)和人員在合作中的優(yōu)先地位。這些措施會(huì)導(dǎo)致中國(guó)企業(yè)的商業(yè)和制度成本上升，并降低相關(guān)項(xiàng)目的商業(yè)吸引力。俄所追求的北極開(kāi)發(fā)“本地效應(yīng)”，也可能增加中國(guó)企業(yè)在合作中承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任。

綜上所述，在北極地緣政治、安全環(huán)境和收益預(yù)期變化的綜合影響下，俄北極戰(zhàn)略步入“安全+發(fā)展”的雙輪驅(qū)動(dòng)時(shí)期。在某種程度上，俄安全關(guān)切逐步超越發(fā)展需求，并以發(fā)展紅利進(jìn)一步強(qiáng)化在北極的實(shí)際存在和控制力，將北極作為重塑大國(guó)地位的重要窗口。然而，“安全化”的戰(zhàn)略取向不但受到外部環(huán)境制約，還導(dǎo)致俄面臨推動(dòng)對(duì)外合作和權(quán)力擴(kuò)張、鞏固主導(dǎo)地位之間的矛盾心態(tài)，影響業(yè)已形成的“低政治化”合作格局，激化國(guó)家間地緣政治與安全博弈，成為自身吸納外資、技術(shù)推動(dòng)北極開(kāi)發(fā)的客觀障礙。因此，如何維持“求安全”和“促發(fā)展”之間的戰(zhàn)略平衡，將始終貫穿于俄“北極2035”戰(zhàn)略的實(shí)踐進(jìn)程?！?/p>