論保險(xiǎn)爭(zhēng)議訴訟外解決模式與我國的選擇
——基于比較法的分析

婁 宇

一、引 言

近年來，我國保險(xiǎn)訴訟案件呈現(xiàn)持續(xù)增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，不僅給保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的經(jīng)營造成了巨大的負(fù)面影響，也給法院的審判工作帶來了很大的壓力，保險(xiǎn)公司、保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)、各級(jí)法院都在積極探索解決保險(xiǎn)爭(zhēng)議的新機(jī)制。(1)據(jù)最高人民法院公布的司法統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2009年，也就是《保險(xiǎn)法》經(jīng)歷重大修改的第一年，全國一審保險(xiǎn)合同爭(zhēng)議案件僅為41 752件，到了2017年，這個(gè)數(shù)字驟然攀升至127 611件，年均增長(zhǎng)25%左右。參見http:∥courtapp.chinacourt.org/zixun-xiangqing-110561.html，最后訪問時(shí)間：2019年6月9日。2014年，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險(xiǎn)服務(wù)業(yè)的若干意見》，明確提出未來要“探索建立保險(xiǎn)消費(fèi)爭(zhēng)議多元化解決機(jī)制，建立健全保險(xiǎn)爭(zhēng)議訴訟、仲裁與調(diào)解對(duì)接機(jī)制”；2016年，最高人民法院與中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于全面推進(jìn)保險(xiǎn)爭(zhēng)議訴訟與調(diào)解對(duì)接機(jī)制建設(shè)的意見》(以下簡(jiǎn)稱“《意見》”)，認(rèn)為“建立完善保險(xiǎn)爭(zhēng)議訴調(diào)對(duì)接機(jī)制是國際通行的保護(hù)保險(xiǎn)消費(fèi)者合法權(quán)益的有效舉措”，要求各地區(qū)總結(jié)訴調(diào)對(duì)接的經(jīng)驗(yàn)，全面推進(jìn)建立和完善保險(xiǎn)爭(zhēng)議多元化解決機(jī)制，更好地發(fā)揮保險(xiǎn)訴調(diào)對(duì)接機(jī)制的功能與作用。

保險(xiǎn)行業(yè)對(duì)多元化解紛機(jī)制的迫切需求為保險(xiǎn)法理論界提出了巨大的挑戰(zhàn)。解決此二問題的關(guān)鍵在于在全面考察各國具備典型性特征的保險(xiǎn)解紛模式的基礎(chǔ)上，總結(jié)出《意見》中提出的“國際通行的有效舉措”，再結(jié)合中國國情“擇其善者而從之”。 具體的思路是以國別比較為研究的經(jīng)度，以解紛機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)性比較以及解紛機(jī)制的形成軌跡比較為緯度，經(jīng)緯結(jié)合，對(duì)目前世界上幾大代表性國家的保險(xiǎn)爭(zhēng)議多元化解決機(jī)制，尤其是傳統(tǒng)的訴訟、仲裁之外的替代性解決機(jī)制進(jìn)行比較研究，并進(jìn)而提出我國保險(xiǎn)爭(zhēng)議訴訟外解決機(jī)制的對(duì)策建議。

二、作為“經(jīng)度”的國別考察

綜合觀之，國外保險(xiǎn)爭(zhēng)議的訴訟外解決機(jī)制基本可以分為三類模式：第一類是獨(dú)立第三方的保險(xiǎn)爭(zhēng)議調(diào)解機(jī)制，其作為金融替代性爭(zhēng)議解決機(jī)制(Financial Alternative Dispute Resolution，以下簡(jiǎn)稱金融 ADR)的一部分。典型代表為英國以及一些受英國法傳統(tǒng)影響比較大的國家和地區(qū)；第二類是將保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)作為依托建立調(diào)解機(jī)制，典型代表為日本和以法國和德國為代表的歐盟國家；第三類是在綜合運(yùn)用傳統(tǒng)ADR機(jī)制的同時(shí)，創(chuàng)造性地發(fā)展一些專門針對(duì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議的ADR途徑(綜合性ADR模式)，這些機(jī)制基本都在法庭訴訟的程序中運(yùn)行，典型代表為美國。

(一)獨(dú)立第三方的保險(xiǎn)爭(zhēng)議訴訟外解決機(jī)制

獨(dú)立于保險(xiǎn)消費(fèi)者和保險(xiǎn)公司之外的第三方主要是指在機(jī)構(gòu)建制上獨(dú)立于政府，但是在資金和人員方面依賴于政府的非營利性機(jī)構(gòu)。從法律性質(zhì)來看，這類機(jī)構(gòu)一般為公司制，并按照公司法的運(yùn)營模式運(yùn)行。此種模式最為典型的是英國的金融監(jiān)察專員(Financial Ombudsman Service)制度，此外，澳大利亞的金融調(diào)查服務(wù)(Financial Ombudsman Service)制度、荷蘭的金融服務(wù)投訴(KiFiD)制度也屬于這一模式，本文以英國為例闡釋之。

英國的金融監(jiān)察專員制度系金融行業(yè)自發(fā)創(chuàng)立，20世紀(jì)80年代初，由于保險(xiǎn)消費(fèi)者將爭(zhēng)議訴諸法院解決時(shí)在經(jīng)費(fèi)、舉證方面存在天然的劣勢(shì)，勝訴率不高，因此逐漸喪失了購買保險(xiǎn)產(chǎn)品的信心，為了維護(hù)行業(yè)的信譽(yù)和良好形象，各保險(xiǎn)公司傾向于向一個(gè)獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)支付報(bào)酬，幫助解決保險(xiǎn)消費(fèi)者爭(zhēng)議，這個(gè)機(jī)構(gòu)就是保險(xiǎn)監(jiān)察署，是英國最早的私立爭(zhēng)議解決機(jī)構(gòu)。(2)Rhoda, Private Ombudsmen and Public Law, Dartmouth: Ashgate 1997, pp. 21-22.進(jìn)入到21世紀(jì)之后，英國出臺(tái)了 《金融服務(wù)市場(chǎng)法》(TheFinancialServiceandMarketsAct2000)，開展了“二戰(zhàn)”后最大的金融市場(chǎng)改革計(jì)劃，該法律授權(quán)成立了金融服務(wù)監(jiān)管局(Financial Service Authority，縮寫為FSA)，同時(shí)授權(quán)FSA依照“建立獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)以期爭(zhēng)議能夠以非正式方式高效解決”的準(zhǔn)則設(shè)立了金融監(jiān)察專員服務(wù)公司(Financial Ombudsman Service Limited, 縮寫為FOS),新設(shè)立的服務(wù)公司旨在公平、合理、非正式地解決消費(fèi)者與金融機(jī)構(gòu)之間不能“被良好解決的各類金融爭(zhēng)議”。(3)以上參見Merricks, “The Financial Ombudsman Service: Not Just an Alternative to Court”, Journal of Financial Regulation and Compliance, No.2,2007.

1.FOS的結(jié)構(gòu)性特征與調(diào)解效果反饋

在經(jīng)費(fèi)來源上，服務(wù)公司主要依靠金融服務(wù)監(jiān)管局的年費(fèi)和保險(xiǎn)企業(yè)繳納的案件處理費(fèi)實(shí)現(xiàn)運(yùn)營：英國保險(xiǎn)監(jiān)管部門每年對(duì)保險(xiǎn)企業(yè)征收監(jiān)管費(fèi)，其中已經(jīng)包含了服務(wù)公司正常運(yùn)行的年費(fèi)；除此之外，服務(wù)公司也可以直接向企業(yè)征收案件處理費(fèi)，即使案件未得到令保險(xiǎn)公司和消費(fèi)者滿意的處理，這些處理費(fèi)用也不退還給企業(yè)，企業(yè)也不能變相向消費(fèi)者收取。該收費(fèi)制度不僅保障了FOS經(jīng)費(fèi)來源的獨(dú)立性，同時(shí)也有利于平衡保險(xiǎn)企業(yè)和消費(fèi)者在財(cái)力負(fù)擔(dān)方面的差異。

在監(jiān)察人員構(gòu)成上，服務(wù)公司采用分級(jí)化調(diào)解的思路，其監(jiān)察部門主要由客戶聯(lián)絡(luò)員、調(diào)解員(adjudicators)以及金融監(jiān)察專員(ombudsman)組成。在實(shí)際工作中，客戶聯(lián)絡(luò)員主要受理客戶的一般咨詢和指導(dǎo)，對(duì)屬于公司受理范圍內(nèi)的投訴做初步處理；調(diào)解員負(fù)責(zé)接收由客戶聯(lián)絡(luò)員轉(zhuǎn)送的案例并進(jìn)行相關(guān)的調(diào)查，做出非正式裁決；如果消費(fèi)者對(duì)調(diào)解員做出的裁決不滿意，可以繼續(xù)要求監(jiān)察專員進(jìn)行審理并做出最終裁決。值得提出的是，在FOS正式介入后，金融機(jī)構(gòu)仍可以與消費(fèi)者進(jìn)行磋商解決，但解決舉措與結(jié)果都需要向FOS及時(shí)報(bào)告。這樣的流程設(shè)計(jì)可以避免為金融監(jiān)察員造成不必要的“訴累”，事實(shí)上，絕大多數(shù)保險(xiǎn)爭(zhēng)議在法律認(rèn)定和專業(yè)認(rèn)定方面并不復(fù)雜，通過一般的聯(lián)絡(luò)和溝通即可解決。(4)以上參見Merricks, “The Financial Ombudsman Service: Not Just an Alternative to Court”, Journal of Financial Regulation and Compliance, No.2,2007.

在調(diào)解效力方面，服務(wù)公司有利于保險(xiǎn)消費(fèi)者的終審裁決被賦予了法律效力。在一定的時(shí)間期限內(nèi)，監(jiān)察專員做出終審裁決決定，該決定為最終決定，對(duì)金融企業(yè)具有單邊強(qiáng)制力：如果消費(fèi)者同意監(jiān)察專員所做的決定，金融機(jī)構(gòu)必須依照法律規(guī)定無條件接受；如消費(fèi)者不同意，可以選擇向法庭申訴，F(xiàn)OS就此結(jié)束爭(zhēng)議處理程序。

英國監(jiān)察專員服務(wù)公司案件處理的效率令人滿意。2004年至2005年度，公司一年受理的案件僅在10萬件左右，但是到了2014年至2015年度，這個(gè)數(shù)字已經(jīng)攀升到了44萬，十年間增長(zhǎng)了四倍，得到解決的案件數(shù)也呈現(xiàn)出明顯增長(zhǎng)的趨勢(shì)。另外，民意調(diào)查的結(jié)果顯示，76%的英國境內(nèi)成年公民對(duì)公司的服務(wù)表示滿意。2017年至2018年，公司每年可以將90%的普通消費(fèi)者保險(xiǎn)爭(zhēng)議在一年內(nèi)處理完畢，甚至每年約有50%的案例在3個(gè)月便會(huì)處理完畢。這些數(shù)據(jù)都充分印證了FOS“高效服務(wù)”的宗旨，維護(hù)了保險(xiǎn)行業(yè)正常的經(jīng)營秩序。(5)Annual Review of Financial Ombudsman Service 2018-2019, https:∥annualreview.financial-ombudsman.org.uk/files/2242/annual-review-2018-2019-data.pdf，最后訪問時(shí)間：2019年7月1日。

2.法律性質(zhì)評(píng)價(jià)

英國金融監(jiān)察專員服務(wù)公司采用公司制建制，其在實(shí)質(zhì)上是一家沒有股東擔(dān)保的國立有限責(zé)任公司和非營利組織。(6)參見常建、楊良珍：《英國金融巡查員制度(FOS)：法律發(fā)展與特點(diǎn)評(píng)析》，張守文主編：《經(jīng)濟(jì)法研究》(第12卷)，北京：北京大學(xué)出版社2013年版，第170頁。雖然其基于保險(xiǎn)行業(yè)的自律而產(chǎn)生，但是運(yùn)行了二十年左右之后被收編為國有，在組織結(jié)構(gòu)上隸屬于國家的金融監(jiān)管機(jī)關(guān)，在職能上被作為政府金融監(jiān)管業(yè)務(wù)的延伸。

一方面，F(xiàn)SA作為FOS的上級(jí)主管機(jī)關(guān)，掌握著FOS的財(cái)務(wù)權(quán)、人事權(quán)和受案權(quán)。根據(jù)《金融服務(wù)市場(chǎng)法》的相關(guān)規(guī)定，F(xiàn)OS的董事會(huì)成員主席必須由FSA任命，F(xiàn)OS的年度預(yù)算案和年度工作報(bào)告必須經(jīng)FSA批準(zhǔn)，F(xiàn)OS的管轄權(quán)以及可以受理的賠償限額以及案件處理費(fèi)規(guī)則也必須由FSA確定，總之，F(xiàn)OS的程序性工作法則都要接受FSA的嚴(yán)格控制，F(xiàn)SA系基于機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)的需要將保險(xiǎn)爭(zhēng)議的個(gè)案調(diào)解工作交由FOS；另一方面，F(xiàn)SA不干預(yù)FOS的個(gè)案調(diào)解過程和裁決結(jié)果，F(xiàn)OS在計(jì)劃制定和運(yùn)作方面保持獨(dú)立性，尤其是在金融監(jiān)察專員進(jìn)行正式終審裁決的程序中，嚴(yán)格排斥FSA的干預(yù)。(7)以上參見Merricks, “The Financial Ombudsman Service: Not Just an Alternative to Court”, Journal of Financial Regulation and Compliance, No.2,2007.此外，F(xiàn)OS還承擔(dān)著金融消費(fèi)知識(shí)和金融爭(zhēng)議解決知識(shí)宣傳的任務(wù)，除了在全國積極主動(dòng)地開展巡回演講，在各類金融企業(yè)開展宣傳以及參與金融消費(fèi)者的集體性活動(dòng)之外，其宣傳工作主要體現(xiàn)在客戶聯(lián)絡(luò)員的初步處理和調(diào)解員的非正式裁決過程中，F(xiàn)SA系將抽象的金融監(jiān)管職能融入到具體的個(gè)案處理程序中。在這個(gè)意義上，F(xiàn)OS并非一個(gè)單純的、消極的解紛機(jī)構(gòu)，其還承擔(dān)著通過積極宣傳預(yù)防爭(zhēng)議以及化解爭(zhēng)議的職能。從實(shí)際效果來看，通過各種非正式程序達(dá)成和解的爭(zhēng)議高達(dá)90%以上，F(xiàn)OS機(jī)制較好地滿足了商事主體“求和重利”的需求。(8)參見常建、楊良珍：《英國金融巡查員制度(FOS)：法律發(fā)展與特點(diǎn)評(píng)析》，張守文主編：《經(jīng)濟(jì)法研究》(第12卷)，北京：北京大學(xué)出版社2013年版，第170頁。

(二)依托行業(yè)協(xié)會(huì)的保險(xiǎn)合同訴訟外解決機(jī)制

保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)在解決爭(zhēng)議的資金和人才儲(chǔ)備方面具備優(yōu)勢(shì)，因此許多國家都以行業(yè)協(xié)會(huì)作為依托建立了訴訟外爭(zhēng)議解決制度。這種解紛模式的機(jī)構(gòu)在人事權(quán)、財(cái)務(wù)權(quán)方面獨(dú)立于政府金融監(jiān)管機(jī)關(guān)，甚至在受案范圍、案件處理規(guī)則方面也往往由其自治章程規(guī)定，系較為明顯的社會(huì)自治治理機(jī)構(gòu)。這其中以日本的指定爭(zhēng)議解決機(jī)關(guān)、法國的保險(xiǎn)調(diào)解協(xié)會(huì)(La Médiation de l’Assurance)和德國的保險(xiǎn)監(jiān)察處(Versicherungsombudsmann)最為典型。

1.指定爭(zhēng)議解決機(jī)關(guān)

一直以來，日本的保險(xiǎn)監(jiān)管部門都將受理保險(xiǎn)爭(zhēng)議作為主要職能之一，1998年日本成立了金融監(jiān)督廳，出于行政權(quán)和司法權(quán)分離的考慮，金融監(jiān)督廳專注于監(jiān)管保險(xiǎn)公司的經(jīng)營狀況，不再調(diào)解個(gè)案爭(zhēng)議。(9)朱景文：《現(xiàn)代西方法社會(huì)學(xué)》，北京：法律出版社1994年版，第199頁。2004年，日本通過修改《保險(xiǎn)業(yè)法》設(shè)立了統(tǒng)一的保險(xiǎn)爭(zhēng)議非訴訟解決制度，規(guī)定各具有爭(zhēng)議解決功能的保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)必須經(jīng)金融廳的批準(zhǔn)，成立“指定爭(zhēng)議解決機(jī)關(guān)”，并依據(jù)《保險(xiǎn)業(yè)法》規(guī)定的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)建立各種爭(zhēng)議的解決程序。

以日本生命保險(xiǎn)協(xié)會(huì)為例，該協(xié)會(huì)的爭(zhēng)議解決機(jī)構(gòu)，系一般的社團(tuán)法人組織，主要負(fù)責(zé)解決人壽保險(xiǎn)公司及壽險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)公司與保險(xiǎn)契約關(guān)系人之間的保險(xiǎn)投訴和爭(zhēng)議。審查會(huì)由消費(fèi)生活商談員、保險(xiǎn)專家、律師等組成，他們被稱為爭(zhēng)議解決委員，這些委員獨(dú)立審理爭(zhēng)議，其他人員不得對(duì)審理過程進(jìn)行干預(yù)。審理的整個(gè)過程不會(huì)公開進(jìn)行，保險(xiǎn)消費(fèi)者在爭(zhēng)議審理程序中也不需要交納任何費(fèi)用。在爭(zhēng)議審理的過程中，保險(xiǎn)消費(fèi)者和保險(xiǎn)經(jīng)營者都不得在不存在正當(dāng)理由的情況下拒絕參加爭(zhēng)議裁定程序。如果保險(xiǎn)經(jīng)營者對(duì)爭(zhēng)議審理過程不聞不問，爭(zhēng)議解決委員將及時(shí)向上級(jí)保險(xiǎn)協(xié)會(huì)報(bào)告，保險(xiǎn)協(xié)會(huì)將會(huì)進(jìn)一步向金融監(jiān)管部門報(bào)告，并將結(jié)果向社會(huì)公眾公開。

從近幾年的運(yùn)行情況來看，日本通過行業(yè)協(xié)會(huì)解決保險(xiǎn)爭(zhēng)議的和解率還有待提高。生命保險(xiǎn)裁定審查會(huì)，2013年度的和解率僅為28%，2014年為24%，其他協(xié)會(huì)也大多在20%～30%的區(qū)間內(nèi)。民眾對(duì)金融消費(fèi)領(lǐng)域ADR機(jī)制的認(rèn)可度也不高，2016年日本金融廳公布的民意調(diào)查結(jié)果顯示，保險(xiǎn)消費(fèi)者首選的咨詢機(jī)構(gòu)是律師事務(wù)所，其次是消費(fèi)者協(xié)會(huì)和金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)；甚至有20%的消費(fèi)者表示沒聽說過保險(xiǎn)行業(yè)內(nèi)部還設(shè)立了爭(zhēng)議解決機(jī)構(gòu)，即使表示了解的消費(fèi)者也很少將爭(zhēng)議提交該機(jī)構(gòu)解決；老年人對(duì)金融ADR的認(rèn)可度明顯低于年輕人，60歲以上的老年人對(duì)ADR機(jī)構(gòu)處理意見的公平性持更多的異議，同時(shí)認(rèn)為律師的意見更有針對(duì)性。(10)參見日本金融廳ADR年度報(bào)告，http:∥www.fsa.go.jp/policy/adr/，最后訪問時(shí)間：2017年8月2日。有日本學(xué)者分析認(rèn)為，造成這種結(jié)果的原因一方面是代表消費(fèi)者立場(chǎng)的消費(fèi)生活商談員缺乏專業(yè)知識(shí)，無法與作為業(yè)界代表的保險(xiǎn)專家抗衡，保險(xiǎn)領(lǐng)域的論證往往流于形式，最終只能求助于律師委員，由此造成了保險(xiǎn)行業(yè)內(nèi)部設(shè)立的ADR機(jī)制在公平性上欠佳，較少地反映消費(fèi)者的需求，最終的裁決結(jié)果往往對(duì)消費(fèi)者不利；另一方面是司法機(jī)關(guān)也不太認(rèn)同ADR機(jī)制，保險(xiǎn)消費(fèi)者將爭(zhēng)議訴至法院之后，法院只會(huì)按照法律審判，很少運(yùn)用保險(xiǎn)領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)，因此消費(fèi)者認(rèn)為律師的解決方案更能夠與法院保持一致，傾向于律師團(tuán)解決方案的比例遠(yuǎn)高于保險(xiǎn)業(yè)界；(11)加藤俊明著：《認(rèn)証ADRの現(xiàn)狀と課題―対話促進(jìn)型調(diào)停における法律専門職調(diào)停人の行動(dòng)基準(zhǔn)を中心に》，民事法研究會(huì)出版社2013年発行，301-310ページ。另外，日本的保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)按照業(yè)務(wù)的類型劃分成若干個(gè)，每個(gè)只解決單一類型的保險(xiǎn)爭(zhēng)議，這樣也不利于形成統(tǒng)一的保險(xiǎn)行業(yè)ADR機(jī)制。(12)大森泰人等著：《詳説金融ADR制度》，商事法務(wù)出版社2011年発行，77ページ。

2.法國的保險(xiǎn)調(diào)解會(huì)

在歐洲一體化的影響下，歐盟各成員國家在保險(xiǎn)爭(zhēng)議替代性解決方案方面呈現(xiàn)出趨同的特點(diǎn)，尤其是歐盟2013年5月21日頒布了《消費(fèi)者爭(zhēng)議訴訟外解決機(jī)制指令》(Directive 2013/11/UE, About the out-of-court settlement of consumer disputes)之后，各成員國必須將該指令“所有的行業(yè)應(yīng)該建立自己的爭(zhēng)議訴訟外解決機(jī)構(gòu)”的要求在兩年之內(nèi)轉(zhuǎn)化為本國法。2015年起，法國在商業(yè)保險(xiǎn)協(xié)會(huì)內(nèi)部成立了統(tǒng)一的保險(xiǎn)調(diào)解機(jī)構(gòu)——法國保險(xiǎn)調(diào)解協(xié)會(huì)，各保險(xiǎn)協(xié)會(huì)的會(huì)員單位都有權(quán)將爭(zhēng)議提交給這個(gè)機(jī)構(gòu)。

法國保險(xiǎn)調(diào)解協(xié)會(huì)的行政經(jīng)費(fèi)由保險(xiǎn)協(xié)會(huì)的成員單位繳納，保險(xiǎn)消費(fèi)者申請(qǐng)調(diào)解免費(fèi)，調(diào)解員來自各級(jí)金融監(jiān)管部門、保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)和消費(fèi)者協(xié)會(huì)，在成員組成方面力求實(shí)現(xiàn)多元化，并將回避原則貫穿于整個(gè)調(diào)解過程。

保險(xiǎn)調(diào)解協(xié)會(huì)的處理結(jié)果對(duì)于消費(fèi)者和保險(xiǎn)公司的法律效果不同。如果處理結(jié)果對(duì)保險(xiǎn)消費(fèi)者不利，消費(fèi)者一方不接受的，可以繼續(xù)訴諸司法途徑解決；如果對(duì)保險(xiǎn)人不利的，所有成員和自愿參與的保險(xiǎn)公司都不再享有尋求司法解決的權(quán)利，對(duì)處理結(jié)果必須接受。同時(shí)，司法程序排斥調(diào)解程序，如果消費(fèi)者已經(jīng)啟動(dòng)司法程序，調(diào)解程序終止，但是保險(xiǎn)公司不得在調(diào)解程序進(jìn)行中時(shí)要求司法解決。(13)參見《法國保險(xiǎn)調(diào)解協(xié)會(huì)章程》(Charte de 《La Médiation de l’Assurance》)的相關(guān)規(guī)定。

從實(shí)際運(yùn)行效果來看，法國保險(xiǎn)調(diào)解會(huì)自成立以來業(yè)務(wù)量增幅明顯。2016年，也就是統(tǒng)一的保險(xiǎn)調(diào)解會(huì)成立之后的第二年，該機(jī)構(gòu)全年受理案件達(dá)到14 803件，比2015年增加了53%，2017年甚至達(dá)到了16 151件；另外，從公眾對(duì)保險(xiǎn)ADR機(jī)制的了解度和認(rèn)可度來看，這個(gè)機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)得也不錯(cuò)，自2016年起，每年都有80%左右的調(diào)解申請(qǐng)被調(diào)解會(huì)立案處理，其中兩成以上的案件處理結(jié)果有利于或者部分有利于消費(fèi)者，有效地減輕了司法機(jī)構(gòu)的負(fù)擔(dān)。(14)參見法國互助保險(xiǎn)協(xié)會(huì)和法國保險(xiǎn)協(xié)會(huì)的系列年度報(bào)告，https:∥www.mediation-assurance.org/Rapports+annuels，最后訪問時(shí)間：2019年6月19日。

3.德國的保險(xiǎn)監(jiān)察處

德國的保險(xiǎn)爭(zhēng)議法庭外解決機(jī)制也是在2013年歐盟指令的要求下建立起來的。在此之前，德國一直通過一般的消費(fèi)爭(zhēng)議調(diào)解組織在司法程序之外解決保險(xiǎn)爭(zhēng)議，這個(gè)組織并非專門針對(duì)金融領(lǐng)域的爭(zhēng)議設(shè)立，但是為應(yīng)歐盟指令建立的保險(xiǎn)爭(zhēng)議法庭外解決機(jī)構(gòu)——保險(xiǎn)監(jiān)察處和商業(yè)健康和護(hù)理保險(xiǎn)監(jiān)察處(Ombudsmann Private Kranken- und Pflegeversicherung)確立了很多工作法則。(15)Sherpe, Der deutsche Versicherungsombudsmann, in NVersZ, 2002, S.97.德國在2015年頒布了《消費(fèi)者爭(zhēng)議調(diào)解法》，將歐盟指令的要求確立為國內(nèi)法，但是與法國不同的是，德國延續(xù)了之前的在消費(fèi)者和商家之間保持中立的爭(zhēng)議調(diào)解傳統(tǒng)。

作為歐盟國家，德國雖然必須遵守歐盟指令的要求，為保險(xiǎn)行業(yè)建立獨(dú)立的法庭外爭(zhēng)議解決機(jī)制，但是卻將保險(xiǎn)監(jiān)察處建立在消費(fèi)者協(xié)會(huì)和保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)之外，除了延續(xù)社會(huì)自治傳統(tǒng)的原因，更多的是希望在保險(xiǎn)公司與消費(fèi)者之間實(shí)現(xiàn)一種平衡。按照德國保險(xiǎn)監(jiān)察處現(xiàn)任主席Günter Hirsch的觀點(diǎn)，現(xiàn)代消費(fèi)經(jīng)濟(jì)中存在著嚴(yán)重的“結(jié)構(gòu)不對(duì)稱”現(xiàn)象，與擁有強(qiáng)大市場(chǎng)力量的一方相比，消費(fèi)者很難全面地評(píng)價(jià)產(chǎn)品的優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)或者全面理解廠家單方設(shè)計(jì)的合同條款，基于信息不對(duì)稱，雙方就產(chǎn)生了很多異見，保險(xiǎn)公司更容易利用信息優(yōu)勢(shì)壓制消費(fèi)者，這樣爭(zhēng)議就更難得到解決，而消費(fèi)者爭(zhēng)議解決方式的優(yōu)點(diǎn)正在于此。其可以“在一個(gè)帶有實(shí)質(zhì)性考量的機(jī)制中中立地處理爭(zhēng)議”。(16)參見德國保險(xiǎn)監(jiān)察處2018年年度報(bào)告：https:∥www.versicherungsombudsmann.de/wp-content/uploads/Jahresbericht-2018.pdf， 最后訪問時(shí)間：2019年7月1日。

德國的保險(xiǎn)監(jiān)察處和商業(yè)健康與護(hù)理保險(xiǎn)監(jiān)察處在機(jī)構(gòu)定位和調(diào)解員構(gòu)成上遵循了自治與中立的原則。以保險(xiǎn)監(jiān)察處為例，其設(shè)置與監(jiān)察員的選拔規(guī)則力求在消費(fèi)者與保險(xiǎn)公司之間實(shí)現(xiàn)一種有效的制衡。首先，監(jiān)察處在組織結(jié)構(gòu)上由董事會(huì)(Vorstand)、成員大會(huì)(Mitgliederversammlung)和咨議會(huì)(Beirat)組成，董事會(huì)由成員大會(huì)選舉成立，成員大會(huì)由保險(xiǎn)公司代表組成，咨議會(huì)由7個(gè)成員大會(huì)代表、7個(gè)消費(fèi)者代表、2個(gè)政府監(jiān)管機(jī)關(guān)代表、3個(gè)理論界代表、2個(gè)保險(xiǎn)中介機(jī)構(gòu)代表和8個(gè)議會(huì)代表組成，社會(huì)各界的廣泛參與使監(jiān)察處能夠平衡各方力量并獨(dú)立于政府開展工作；其次、監(jiān)察員必須具備保險(xiǎn)和法律專業(yè)知識(shí)，且在任職之前三年內(nèi)未就職于保險(xiǎn)行業(yè)或保險(xiǎn)中介行業(yè)，任期之內(nèi)也不能兼職任何與保險(xiǎn)相關(guān)的工作，以此保證監(jiān)察員的中立性；再次，保險(xiǎn)監(jiān)察處系財(cái)團(tuán)型公法法人，日常經(jīng)費(fèi)和案件處理費(fèi)主要由保險(xiǎn)公司承擔(dān)，但是監(jiān)察處的業(yè)務(wù)開展與人員編制均獨(dú)立于出資人，也就是各保險(xiǎn)公司一旦出資，不得干預(yù)監(jiān)察處的工作，尤其是不能干預(yù)監(jiān)察員的裁審工作；最后，監(jiān)察員由保險(xiǎn)公司代表組成的成員大會(huì)選拔任命，一屆任期最高為五年，且只能連任一次，監(jiān)察會(huì)中由消費(fèi)者代表組成的咨議會(huì)可以彈劾不稱職的監(jiān)察員。(17)參見《德國保險(xiǎn)監(jiān)察處章程》(Satzung des Vereins Versicherungsombudsmann e. V.)，https:∥www.versicherungsombudsmann.de/wp-content/uploads/2017/05/SATZUNG.pdf，最后訪問時(shí)間:2017年8月7日。

從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，德國保險(xiǎn)監(jiān)察處處理的案件數(shù)年均增長(zhǎng)率在10%左右，2018年全年共受理14 147件，80%的案件可以進(jìn)入到實(shí)質(zhì)處理程序，結(jié)案率達(dá)到96%。不難發(fā)現(xiàn)，在歐盟指令要求下建立的新的行業(yè)爭(zhēng)議解決機(jī)制對(duì)德國保險(xiǎn)消費(fèi)者的影響不大，德國在消費(fèi)者ADR機(jī)制上依然延續(xù)了之前一貫奉行的自治性和中立性傳統(tǒng)。

4.依托行業(yè)協(xié)會(huì)解決模式評(píng)析

日、法、德三國的保險(xiǎn)爭(zhēng)議訴訟外解決機(jī)構(gòu)均系獨(dú)立于政府的社會(huì)自治組織，前兩者依托保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)建立，并依靠保險(xiǎn)企業(yè)繳納的會(huì)員費(fèi)維持運(yùn)行，后者則將自治理念和平衡理念深入貫徹，雖然也依靠行業(yè)協(xié)會(huì)提供的經(jīng)費(fèi)運(yùn)行，但是在建制上完全獨(dú)立于保險(xiǎn)行業(yè)和消費(fèi)者組織，系完全獨(dú)立于爭(zhēng)議兩造的公法法人。這種模式與以英國為代表的獨(dú)立第三方模式相比，具有如下特點(diǎn)：

第一，依托行業(yè)協(xié)會(huì)建立的解紛機(jī)構(gòu)在職能上完全獨(dú)立于政府。日、法、德三國的保險(xiǎn)訴訟外解紛機(jī)構(gòu)不承擔(dān)任何“社會(huì)塑造”的行政管理職能，尤其是金融保險(xiǎn)知識(shí)的宣傳和教育職能，其系純粹的個(gè)案解決機(jī)關(guān)。這種模式的優(yōu)點(diǎn)一是中立性發(fā)揮得比較好，例如德國保險(xiǎn)監(jiān)察處不僅不接受金融監(jiān)管機(jī)關(guān)的控制，而且還通過特殊的建制和監(jiān)察員的選拔制度獨(dú)立于保險(xiǎn)行業(yè)和消費(fèi)者之外，其儼然已經(jīng)成為了一個(gè)“傳統(tǒng)法庭之外的裁判機(jī)構(gòu)”(au?ergerichtliche Schlichtungsstelle)(18)Hirsch, Die Praxis des Versicherungsombudsmanns, in Verbraucher u. Recht, 2010, S.298ff.；二是便于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)性目標(biāo)，社會(huì)自治組織更擅長(zhǎng)便捷、快速地調(diào)解爭(zhēng)議，作出裁決。(19)據(jù)德國保險(xiǎn)監(jiān)察處主席Günter Hirsch介紹，2016年監(jiān)察員處理案件的平均時(shí)間已經(jīng)降低到2.8個(gè)月，并且75%的爭(zhēng)議都以和解結(jié)案。參見https:∥www.dr-ludwig-partner.de/versicherungsombudsmann-als-schlichtungsstelle-etabliert-29-05-2017/，最后訪問時(shí)間：2017年9月28日。但是缺點(diǎn)也顯而易見，脫離了政府的管控，訴訟外解紛機(jī)制也難以獲得政府的支持和推廣，在沒有保險(xiǎn)行業(yè)解紛機(jī)制傳統(tǒng)的國家(例如日本)，消費(fèi)者仍然可能更加青睞向金融監(jiān)管機(jī)關(guān)投訴和訴訟的方式。

第二，依托行業(yè)協(xié)會(huì)建立的解紛機(jī)構(gòu)系分業(yè)型解紛機(jī)構(gòu)。盡管混業(yè)經(jīng)營已成為當(dāng)今金融領(lǐng)域發(fā)展的大趨勢(shì)，政府的混業(yè)監(jiān)管模式業(yè)已在很多國家蔚然成風(fēng)，(20)相關(guān)文獻(xiàn)包括劉穎：《日本金融ADR制度：發(fā)展與評(píng)價(jià)》，《現(xiàn)代日本經(jīng)濟(jì)》2012年第4期；阮有利：《論我國保險(xiǎn)爭(zhēng)議非訴訟解決機(jī)制的完善——以英國金融申訴專員制度為借鑒》，《中國保險(xiǎn)》2011年第1期，以及前引注常建、楊良珍文等。但是比較法上的研究結(jié)果提示我們，金融行業(yè)協(xié)會(huì)是分業(yè)建制的，保險(xiǎn)企業(yè)擁有自己的行業(yè)協(xié)會(huì)，其不會(huì)與其他金融行業(yè)，如證券或銀行行業(yè)協(xié)會(huì)混同，如果希望發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)在人員和資金方面的優(yōu)勢(shì)，那么幾乎不太可能建立一個(gè)統(tǒng)一的金融爭(zhēng)議調(diào)解機(jī)構(gòu)，如上所述，與我國金融行業(yè)監(jiān)管模式比較類似的歐盟國家也大多選擇了分業(yè)型解紛模式。

第三，依托行業(yè)協(xié)會(huì)建立的解紛機(jī)構(gòu)的社會(huì)認(rèn)可度“因國而異”。這可能是依托行業(yè)協(xié)會(huì)模式最異于獨(dú)立第三方模式之處，后者在預(yù)算、人員等方面需要接受政府的管理，同時(shí)也就天然地獲得了基于公權(quán)力開展業(yè)務(wù)的優(yōu)勢(shì)，再加之其部分地承擔(dān)著宣傳和教育的職能，公眾就更有理由信賴其在立場(chǎng)上的中立性，這對(duì)處于解紛機(jī)制發(fā)展早期的國家十分重要。這種模式更容易在短期內(nèi)迅速推廣，不但可以有助于緩解法院的案件壓力，而且隨著政府金融監(jiān)管理念的更新和監(jiān)管手段的提升，解紛機(jī)構(gòu)也更容易獲得政府的支持，得到持續(xù)配套改革的動(dòng)力。當(dāng)然，在保險(xiǎn)行業(yè)自治傳統(tǒng)發(fā)揮得較好的國家和地區(qū)，依托行業(yè)協(xié)會(huì)模式在訴調(diào)對(duì)接方面也有著獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)：裁決結(jié)果更容易被保險(xiǎn)企業(yè)所接受。(21)參見前引注，法國保險(xiǎn)調(diào)解協(xié)會(huì)2016年年度報(bào)告。

(三)訴訟內(nèi)嵌式保險(xiǎn)合同訴訟外解決機(jī)制

在傳統(tǒng)司法訴訟程序中嵌入非訴訟程序也是一種訴訟外解決爭(zhēng)議的典型模式，美國的保險(xiǎn)爭(zhēng)議ADR機(jī)制即這一模式的代表。在沿用其他民事領(lǐng)域ADR機(jī)制的同時(shí)，美國也創(chuàng)造性地發(fā)展出了一些專門針對(duì)保險(xiǎn)消費(fèi)爭(zhēng)議的ADR途徑。與日本、歐盟國家立法強(qiáng)制或者立法確認(rèn)ADR機(jī)制不同，由于美國文化傳統(tǒng)中“好訟”導(dǎo)致了“訴訟爆炸”，司法機(jī)關(guān)難以招架，因此司法體制之內(nèi)很自然地產(chǎn)生了訴訟外解紛機(jī)制的原動(dòng)力，美國法院附設(shè)或者司法ADR最為發(fā)達(dá)，(22)范愉：《非訴訟爭(zhēng)議解決機(jī)制研究》，北京：中國人民大學(xué)出版社2000年版，第95頁。這一特點(diǎn)也顯著地體現(xiàn)在了保險(xiǎn)爭(zhēng)議ADR機(jī)制中。

美國各州法院將仲裁和調(diào)停等第三人解決爭(zhēng)議制度內(nèi)嵌放置在訴訟過程中，ADR在實(shí)質(zhì)上成為了法院訴訟程序中的一個(gè)環(huán)節(jié)，而且這個(gè)環(huán)節(jié)貫穿于司法程序的始終。從ADR的種類以及內(nèi)嵌在審判程序中的位置來看，附設(shè)在法院的ADR制度有四種：法院附設(shè)調(diào)解、法院附設(shè)仲裁、法院附設(shè)調(diào)解——仲裁、第三方中立評(píng)估。在法庭審判的每個(gè)環(huán)節(jié)，如果不存在合同對(duì)某種特定解紛機(jī)制排除的前提下，保險(xiǎn)解紛的雙方當(dāng)事人都可以選擇調(diào)解和仲裁。(23)駱永興：《美國ADR的發(fā)展與影響》，《湖北社會(huì)科學(xué)》2013年第2期。

從美國模式的實(shí)質(zhì)來看，其制度依然依賴于傳統(tǒng)的調(diào)停和仲裁，以及發(fā)達(dá)的保險(xiǎn)事故第三方評(píng)估制度。雖然與傳統(tǒng)的訴訟相比，專業(yè)機(jī)構(gòu)仲裁和第三方評(píng)估具備較高的效率，且基于美國獨(dú)特的判例法制度，保險(xiǎn)公司不希望法庭審判形成對(duì)自己不利的“先例判決”，再加之由于民事訴訟領(lǐng)域陪審團(tuán)的使用導(dǎo)致法院判決的可預(yù)測(cè)性相對(duì)不高，律師收費(fèi)制度也對(duì)訴訟的進(jìn)程有著至關(guān)重要的影響，(24)范愉：《淺談當(dāng)代“非訴訟糾紛解決”的發(fā)展及其趨勢(shì)》，《比較法研究》2003年第4期。所以這種機(jī)制形成的裁決結(jié)果更容易被保險(xiǎn)公司所接受，但是從社會(huì)成本來看，這種模式對(duì)于消費(fèi)者權(quán)益的維護(hù)是非常昂貴的，保險(xiǎn)消費(fèi)者在與保險(xiǎn)公司的財(cái)力博弈中難以處于上峰。

另外，美國每個(gè)州的保險(xiǎn)監(jiān)管部門都提供了一個(gè)投訴保險(xiǎn)公司的機(jī)制，這個(gè)機(jī)制輔佐著美國的法院程序內(nèi)嵌ADR制度，也為消費(fèi)者提供了另外一種訴訟外維權(quán)的途徑。據(jù)此，消費(fèi)者可以先向保險(xiǎn)公司投訴，未得到滿意的回應(yīng)之后可以向州監(jiān)管機(jī)構(gòu)投訴，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以限期要求公司回應(yīng)，然后就投訴的“合理點(diǎn)”與保險(xiǎn)公司討論，盡量爭(zhēng)取讓保險(xiǎn)公司方做出讓步，避免訴訟。這個(gè)機(jī)制發(fā)揮的調(diào)解作用十分有限：第一，州監(jiān)管部門直接調(diào)查或者處理投訴的能力有限，證據(jù)和評(píng)估幾乎都由保險(xiǎn)公司提供，因此很難為消費(fèi)者提供實(shí)質(zhì)性的幫助；第二，監(jiān)管部門無權(quán)像法院一樣在個(gè)案中要求保險(xiǎn)公司做出理賠，其甚至?xí)苊庠谡{(diào)停程序中做出任何可能被認(rèn)為是“行政性決定”的行為，因?yàn)檫@種行為可能會(huì)被訴至法院，為自己帶來額外的麻煩。(25)Schwartz, “Redesigning Consumer Dispute Resolution: A Case Study of the British and American Approaches to Insurance Claims Conflict”, Tulane Law Review, Vol.83, No.735, 2009.當(dāng)然，政府保險(xiǎn)監(jiān)管部門對(duì)于投訴也可以采取公告管理的方法，即對(duì)消費(fèi)者的投訴不做實(shí)質(zhì)性處理，而將其投訴次數(shù)、投訴事由等情況公之于眾，由社會(huì)公眾自行做出評(píng)價(jià)，依靠保險(xiǎn)行業(yè)的自律能力維持與消費(fèi)者的良好關(guān)系。(26)參見《加利福尼亞州保險(xiǎn)法典》的相關(guān)規(guī)定(California Insurance Code §§ 12921.1 (A)(5)(B)等)以及明尼蘇達(dá)州商業(yè)監(jiān)管局公布的投訴處理辦法,https:∥mn.gov/commerce/consumers/your-insurance/，最后訪問時(shí)間：2017年9月30日。從長(zhǎng)期來看，這種機(jī)制從宏觀上可以為保險(xiǎn)行業(yè)提供較大的自由發(fā)展空間，有利于培育保險(xiǎn)行業(yè)自身的約束能力，但是在個(gè)案公正方面仍然是欠缺的，投保人難以就保險(xiǎn)賠付、費(fèi)率厘定、消費(fèi)者歧視方面獲得統(tǒng)一和充分的保護(hù)。另外，由于處理投訴畢竟不是金融監(jiān)管部門的主要工作內(nèi)容，人員和經(jīng)費(fèi)不足的問題在各州監(jiān)管部門普遍存在，(27)事實(shí)上，機(jī)構(gòu)臃腫、成本高昂歷來是美國保險(xiǎn)監(jiān)管體系備受詬病之處：美國保險(xiǎn)市場(chǎng)的規(guī)模約為英國的3倍，德國的5倍，但是監(jiān)管費(fèi)用卻是前者的19倍，后者的29倍，這與美國保險(xiǎn)領(lǐng)域缺乏行業(yè)自治、且各州獨(dú)立開展監(jiān)管密切相關(guān)。參見許閑：《美國保險(xiǎn)監(jiān)管之爭(zhēng)：聯(lián)邦統(tǒng)一監(jiān)管或各州獨(dú)立監(jiān)管？》，《上海保險(xiǎn)》2016年第2期。因此很多州都對(duì)投訴的范圍進(jìn)行了限制，例如針對(duì)法律和事實(shí)問題的投訴不予受理等，(28)強(qiáng)文瑤：《保險(xiǎn)消費(fèi)合同爭(zhēng)議訴訟外解決機(jī)制研究》，南京大學(xué)法學(xué)院2013年碩士學(xué)位論文。這也是行政監(jiān)管的缺陷之所在。

近年來，美國很多學(xué)者都在呼吁建立一個(gè)獨(dú)立第三方的保險(xiǎn)爭(zhēng)議訴訟外解決機(jī)制，在模式選擇上主張以英國的金融監(jiān)察員制度為仿效對(duì)象，(29)Scott, “Optional Federal Chartering of Insurance: Design of a Regulatory Structure”,Harvard Public Law Working Paper, No. 07-05, in Schwartz, “Redesigning Consumer Dispute Resolution: A Case Study of the British and American Approaches to Insurance Claims Conflict”, Tulane Law Review, Vol.83, 2008-2009,p.735.但是在實(shí)踐中并無太多進(jìn)展，美國政府監(jiān)管機(jī)關(guān)和保險(xiǎn)行業(yè)似乎都無意采取行動(dòng)?？紤]到美國擁有全球規(guī)模最大的保險(xiǎn)市場(chǎng)，保險(xiǎn)的商業(yè)化程度遠(yuǎn)高于歐洲各國，大致可以推知美國私立解紛機(jī)制在處理保險(xiǎn)爭(zhēng)議方面尚難以獲得消費(fèi)者的普遍認(rèn)可。

三、作為“緯度”的比較研究

雖然各國都在致力于建立并發(fā)揮訴訟外解決保險(xiǎn)爭(zhēng)議的機(jī)制，但是呈現(xiàn)出來的特點(diǎn)卻大相迥異，本文將從彼此各異的具體制度中總結(jié)出模式特征，用以概括和比較各類模式。

(一)調(diào)解機(jī)構(gòu)的建制與法律性質(zhì)

從調(diào)解機(jī)構(gòu)的建制和法律性質(zhì)來看：

——英國模式中處理爭(zhēng)議的主體系建制為公司的私立組織，該組織由隸屬于政府的金融監(jiān)管局設(shè)置，實(shí)質(zhì)上是政府行政職能(行政司法職能)在社會(huì)爭(zhēng)議解決方面的延伸。這種機(jī)構(gòu)模式的優(yōu)點(diǎn)是高效、專業(yè)，但是行政成本較高，其經(jīng)營費(fèi)用、人力資本費(fèi)用遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于行業(yè)內(nèi)部解決爭(zhēng)議的模式。為了有效利用有限的資源，該組織還要與其他監(jiān)察機(jī)構(gòu)和官方機(jī)構(gòu)展開合作，承擔(dān)金融知識(shí)普及方面的任務(wù)，另外，如何按照案件類型、數(shù)額等標(biāo)準(zhǔn)與司法訴訟劃清界限也是一個(gè)難題，近年來，英國金融監(jiān)管局不斷頒布新的法規(guī)，試圖逐步清晰界定監(jiān)察和訴訟的權(quán)限劃分問題。

——日本模式中處理爭(zhēng)議的主體是作為社團(tuán)型法人的保險(xiǎn)協(xié)會(huì)。這種機(jī)構(gòu)需要以專業(yè)的調(diào)解員隊(duì)伍為后盾，且需要與傳統(tǒng)的司法機(jī)制實(shí)現(xiàn)有效的對(duì)接，爭(zhēng)取能夠獲得與司法判決同樣的效力，否則處理結(jié)果往往難以保證公平公正，且難以為消費(fèi)者所信賴。

——以法國為代表的歐盟模式采用的也是統(tǒng)一的行業(yè)協(xié)會(huì)解紛模式。這類模式往往采用傾斜性起訴保護(hù)制度，即有利于消費(fèi)者的裁定不允許保險(xiǎn)公司方再提起訴訟，有利于保險(xiǎn)公司方的裁定，允許消費(fèi)者方提起起訴，此制度設(shè)計(jì)有利于提升消費(fèi)者的信任。從實(shí)踐來看，保險(xiǎn)企業(yè)也基本上認(rèn)同調(diào)解機(jī)構(gòu)的意見，但是單方面剝奪保險(xiǎn)公司的程序性權(quán)利，其合法性似乎還需要進(jìn)一步論證。德國模式也有這方面的問題，但是獨(dú)立于保險(xiǎn)行業(yè)和消費(fèi)者雙方的機(jī)構(gòu)在行使職能的過程中可以有效地實(shí)現(xiàn)中立，在一定程度上有利于消除保險(xiǎn)企業(yè)的顧慮。

——以美國為代表的ADR模式的解紛機(jī)關(guān)是混合式的，可能是作為行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管機(jī)關(guān)、仲裁機(jī)關(guān)、審核機(jī)關(guān)等等，其機(jī)構(gòu)行使職能都是依附在訴訟程序之中的。美國模式下的主要解紛機(jī)構(gòu)仍然是法院，法院的意見和處理程序?qū)?huì)對(duì)整個(gè)解紛過程產(chǎn)生巨大的影響，從而決定整個(gè)過程的走勢(shì)。與美國獨(dú)特的判例法制度相關(guān)，保險(xiǎn)公司不希望法院形成先例判決，因此依賴和信任ADR機(jī)制的動(dòng)力較大。嚴(yán)格來說，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的投訴處理機(jī)制并非ADR的組成部分，因?yàn)槠鋬H僅是將案件移交給保險(xiǎn)企業(yè)，督促企業(yè)利用行業(yè)自律法則重新處理而已。

(二)調(diào)解機(jī)構(gòu)的職能設(shè)置

從各國調(diào)解機(jī)構(gòu)的職能設(shè)置方式來看：

——英國采用的是由官方建立專門并且獨(dú)立的金融服務(wù)機(jī)構(gòu)的做法。由于具有政府背景且資金來源有保障，此機(jī)構(gòu)專業(yè)性強(qiáng)、態(tài)度中立、與傳統(tǒng)的司法解決方式相比，該機(jī)構(gòu)解決爭(zhēng)議的程序簡(jiǎn)便、訴訟費(fèi)用不高，且解決過程更加人性化。這種解決保險(xiǎn)爭(zhēng)議模式實(shí)質(zhì)上是充分發(fā)揮政府的信譽(yù)和財(cái)力優(yōu)勢(shì)，并運(yùn)用非營利組織的獨(dú)立性和專業(yè)性多元化地化解社會(huì)矛盾。

——日本目前采用的是在保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)內(nèi)部建立調(diào)解機(jī)制的做法。在“二戰(zhàn)”之后的幾十年內(nèi)，日本一直采用的是金融監(jiān)管機(jī)關(guān)調(diào)解爭(zhēng)議的模式，相當(dāng)于采用“行政裁決”處理保險(xiǎn)領(lǐng)域的民事爭(zhēng)議，這種模式的優(yōu)點(diǎn)是程序中立，民眾認(rèn)可度高，但是容易造成政府機(jī)構(gòu)臃腫，耗費(fèi)財(cái)政資源，且混淆行政權(quán)與司法權(quán)，不利于在保險(xiǎn)監(jiān)管領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)“管辦分離”。日本近年來為順應(yīng)消費(fèi)者爭(zhēng)議ADR機(jī)制的趨勢(shì)，建立了行業(yè)內(nèi)爭(zhēng)議調(diào)解制度，但是由于專業(yè)人才缺乏，機(jī)構(gòu)的中立性無法保證，從實(shí)際運(yùn)行效果來看難以令人滿意。

——法國采用的是在行業(yè)協(xié)會(huì)內(nèi)部建立保險(xiǎn)爭(zhēng)議訴訟外調(diào)解的模式。法國的模式是建立了一個(gè)統(tǒng)一的針對(duì)所有保險(xiǎn)爭(zhēng)議的訴訟外解決方式，借助強(qiáng)大的行業(yè)組織力量解決行業(yè)內(nèi)部的爭(zhēng)議，這與歐洲大陸國家的保險(xiǎn)行業(yè)規(guī)模巨大，行業(yè)組織運(yùn)營順暢，在業(yè)界的權(quán)威性較高有密不可分的聯(lián)系，同時(shí)也與歐洲大陸國家司法資源和行政資源有限，在公權(quán)力體系內(nèi)部建立解紛機(jī)制困難的狀況密切相關(guān)。

——德國采用的是由保險(xiǎn)行業(yè)支撐，但是在機(jī)構(gòu)上獨(dú)立于行業(yè)的爭(zhēng)議訴訟外調(diào)解的模式。該模式源于該國的社會(huì)自治傳統(tǒng)，在歐盟指令頒布之前已經(jīng)運(yùn)行數(shù)年，效果良好，深得消費(fèi)者認(rèn)可，優(yōu)點(diǎn)是節(jié)約財(cái)政資源，專業(yè)性有保證，且在機(jī)構(gòu)上獨(dú)立于消費(fèi)者和保險(xiǎn)公司雙方，尤其是通過監(jiān)察員的選拔和退出機(jī)制排除了保險(xiǎn)行業(yè)的干預(yù)，以中立性保障各涉案方的利益平衡。

——美國采用的是司法內(nèi)嵌式保險(xiǎn)爭(zhēng)議訴訟外解決模式。該模式的建立與美國司法體制偏好訴訟以及判例法傳統(tǒng)有關(guān)，可以說是對(duì)這種偏好優(yōu)勢(shì)的迎合以及對(duì)判例法劣勢(shì)的規(guī)避。美國流傳久遠(yuǎn)的ADR傳統(tǒng)為保險(xiǎn)爭(zhēng)議訴訟外解決機(jī)制的建立提供了厚實(shí)的基礎(chǔ)，具有內(nèi)在張力和較強(qiáng)適應(yīng)性的ADR制度也就發(fā)展出了針對(duì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議的特別制度。

(三)從保險(xiǎn)爭(zhēng)議訴訟外解決機(jī)制的推動(dòng)力和形成軌跡來看

制度形成的動(dòng)力和過程是非常重要的，如果希望借鑒和移植他國制度，必須關(guān)注其背后的推動(dòng)力量和形成軌跡。從制度發(fā)生學(xué)的角度來看，制度形成的路徑主要有兩種，一是理性創(chuàng)設(shè)生成，二是自發(fā)演進(jìn)生成。前者延續(xù)的“集體行動(dòng)控制個(gè)人行動(dòng)”的制度設(shè)計(jì)軌跡完成，后者則以“演化生成論”被不斷系統(tǒng)化。(30)顧自安：《制度發(fā)生學(xué)探源：制度是如何形成的》，《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)管理》2006年第4期。按照“集體行動(dòng)”原理，制度系集體行動(dòng)選擇的結(jié)果，進(jìn)而形成具有強(qiáng)制效力的法律，從而決定個(gè)人行動(dòng)，與個(gè)人行動(dòng)相比，無疑吸收進(jìn)多個(gè)“分利集團(tuán)”利益考量的集體行動(dòng)更加具備理性，因此通過國家或者國際組織的立法機(jī)制選擇的制度更具有約束個(gè)人行為的優(yōu)勢(shì)。(31)[美]康芒斯著，于樹生譯：《制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》(上)，北京：商務(wù)印書館2014年版，第157頁。在自發(fā)生成論者看來，制度產(chǎn)生的動(dòng)力在于單個(gè)社會(huì)主體對(duì)沖突和競(jìng)爭(zhēng)行為的協(xié)調(diào)，即對(duì)外部社會(huì)環(huán)境的適應(yīng)性調(diào)整。在制度形成之初，并沒有人基于主觀理解和主觀評(píng)價(jià)去設(shè)計(jì)制度，但是經(jīng)過個(gè)體的選擇確定之后，制度就會(huì)依據(jù)主觀理解和行為互動(dòng)創(chuàng)造出的交往方式來約束我們的行為。(32)在某種程度上，這更接近于社會(huì)達(dá)爾文主義的觀點(diǎn)。參見[英]彼得·狄肯斯著,涂駿譯：《社會(huì)達(dá)爾文主義: 將進(jìn)化思想和社會(huì)理論聯(lián)系起來》，長(zhǎng)春：吉林人民出版社2005年版，第2、18頁。

就保險(xiǎn)合同爭(zhēng)議訴訟外解紛機(jī)制的選擇而言，這兩種路徑廣泛存在于當(dāng)今世界存在的三類模式之中。在不同的國家，制度生成的路徑并不相同，只有分門別類地選擇適用，方可達(dá)到合理解釋的效果。

——英國、法國、德國解紛機(jī)制的推動(dòng)力是“自上而下”的立法，在將各自國家運(yùn)行了多年的金融(保險(xiǎn))爭(zhēng)議訴訟外解決機(jī)制確定為法律之后，以國家公權(quán)力保障其運(yùn)行，具有規(guī)范化和長(zhǎng)效化的優(yōu)點(diǎn)；而日本解紛機(jī)制系仿效英國FOS設(shè)計(jì)，但是缺乏保險(xiǎn)消費(fèi)者的認(rèn)可，且裁決并無強(qiáng)制效力，從而導(dǎo)致實(shí)施效果并不理想。(33)這一觀點(diǎn)已被日本學(xué)者所認(rèn)可。參見Mamiko Yokoi-Arai, “A Comparative Analysis of the Financial Ombudsman Systems in the UK and Japan”, Journal of International Banking Regulation, Vol.5,No.4,2004, pp.333-357.這啟示我們，集體理性未必存在于制度選擇和制度運(yùn)行的始終，立法者一時(shí)的選擇未必能夠全面考慮本國所有“分利集團(tuán)”的利益平衡，而制度一旦確立就要面臨著修法成本高而難以悔改的缺點(diǎn)，如果制度的運(yùn)行狀況不佳，只能在原有的基礎(chǔ)上小修小補(bǔ)，或者強(qiáng)求實(shí)踐去迎合立法，負(fù)面效應(yīng)比較顯著。因此，將理性創(chuàng)設(shè)作為制度生成軌跡時(shí)，應(yīng)當(dāng)立足于本國國情，立法前開展充分的調(diào)研，不可以強(qiáng)制推行所謂的外國先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。

——美國模式的制度背景是各州分散的保險(xiǎn)立法，中央層面上的立法往往在保險(xiǎn)領(lǐng)域開設(shè)“口子”，作為例外情況允許各州自行規(guī)定，所以呈現(xiàn)出一派混亂復(fù)雜的情況，屬地的司法機(jī)關(guān)顯然更具有針對(duì)性裁判的優(yōu)勢(shì)，再加之美國作為移民國家，人種復(fù)雜，文化傳統(tǒng)和習(xí)慣各異，個(gè)人主義和自由主義很容易被列為社會(huì)主流的價(jià)值觀，當(dāng)個(gè)體發(fā)生權(quán)利爭(zhēng)議時(shí)，難以找到普遍認(rèn)可的非公權(quán)力裁決機(jī)構(gòu)，司法機(jī)關(guān)很自然地成為了各方共同的選擇，由此造成了“訴訟爆炸”以及訴訟機(jī)制的發(fā)達(dá)，(34)范愉：《當(dāng)代世界多元化糾紛解決機(jī)制的發(fā)展與啟示》，《中國應(yīng)用法學(xué)》2017年第3期。美國保險(xiǎn)監(jiān)管行政機(jī)關(guān)甚至?xí)驗(yàn)閼峙鲁蔀楸辉V對(duì)象而放棄裁決，因此形成了以司法機(jī)關(guān)為核心的保險(xiǎn)爭(zhēng)議解決機(jī)制。美國的ADR機(jī)制以靈活取勝，由社會(huì)自發(fā)形成，這種功利現(xiàn)實(shí)主義的選擇很快演變成了高度實(shí)用的“定紛止?fàn)幑ぞ摺保?35)熊浩：《知識(shí)社會(huì)學(xué)視野下的美國ADR運(yùn)動(dòng)——基于制度史與思想史的雙重視角》，《環(huán)球法律評(píng)論》2016年第1期。但是由于缺乏中立機(jī)構(gòu)(尤其是立法機(jī)關(guān))的主導(dǎo)，對(duì)自由和效率的追求大于秩序，此機(jī)制在一般民事領(lǐng)域的運(yùn)行效果尚可，但是適用在實(shí)力懸殊的消費(fèi)金融領(lǐng)域，無疑惡化了消費(fèi)者的弱勢(shì)地位。

四、我國保險(xiǎn)爭(zhēng)議訴訟外解決機(jī)制的對(duì)策建議

基于比較法的分析，本文對(duì)我國建立保險(xiǎn)爭(zhēng)議訴訟外解決機(jī)制的對(duì)策建議包括以下四個(gè)方面。

(一)立法確認(rèn)以行業(yè)協(xié)會(huì)為依托，但又獨(dú)立于行業(yè)協(xié)會(huì)的解紛模式

1.模式的選擇

長(zhǎng)期以來，甚至直至今天，我國采用的都是多元化保險(xiǎn)爭(zhēng)議替代性解決機(jī)制，(36)賈曉雷、劉媛：《我國保險(xiǎn)消費(fèi)爭(zhēng)議的替代性解決機(jī)制分析》，《保險(xiǎn)研究》2011年第6期。投訴尋求行業(yè)內(nèi)部的自力救濟(jì)以及通過政府監(jiān)管部門的督促實(shí)現(xiàn)雙方的和解系兩類主要的解紛手段，前者由于欠缺公平性難以獲得消費(fèi)者的認(rèn)可，自不諱言，而在后者中，政府機(jī)關(guān)并不著眼于個(gè)案的解決，因此一般的處理方式是通過把案件轉(zhuǎn)交給保險(xiǎn)公司的方式督促行業(yè)自治。由此，仲裁和行業(yè)內(nèi)部的調(diào)解成為了可供我國選擇的項(xiàng)目。

一般而言，仲裁更適合當(dāng)事人雙方地位平等的商事爭(zhēng)議，由于在保險(xiǎn)合同爭(zhēng)議中，消費(fèi)者處于弱勢(shì)，處理爭(zhēng)議不僅需要考察既有規(guī)則的合理性，同時(shí)還要考察規(guī)則的合理性和個(gè)案處理的公平性，而且此類爭(zhēng)議還具有數(shù)額較小、經(jīng)常性、普遍性的特點(diǎn)，(37)范愉：《當(dāng)代世界多元化糾紛解決機(jī)制的發(fā)展與啟示》，《中國應(yīng)用法學(xué)》2017年第3期。而仲裁的適用條件是保險(xiǎn)合同中存在有效的約定，這在消費(fèi)者合同中是很少見的，因此仲裁并不適合保險(xiǎn)消費(fèi)爭(zhēng)議?；蛟S美國的判例法制度可以快速地對(duì)法律實(shí)踐做出回應(yīng)，加之民眾具有健訟的司法偏好以及民間私立解紛機(jī)制較為發(fā)達(dá)等可能在很大程度上彌補(bǔ)這一不足，第三方保險(xiǎn)評(píng)估制度發(fā)達(dá)也可以一定程度上實(shí)現(xiàn)保險(xiǎn)公司和消費(fèi)者的利益平衡，更遑論美國近年來也在積極通過私立機(jī)構(gòu)的調(diào)解來彌補(bǔ)傳統(tǒng)的法院訴訟內(nèi)嵌仲裁模式的缺陷，但是這些條件我國顯然不具備。

綜上，英、日、法、德等國家建立的保險(xiǎn)監(jiān)察模式成為了保險(xiǎn)爭(zhēng)議ADR機(jī)制的主流制度，我國也應(yīng)當(dāng)將保險(xiǎn)行業(yè)內(nèi)部調(diào)解爭(zhēng)議的模式作為首要的選擇。(38)如陶建國：《國外保險(xiǎn)糾紛訴訟外解決制度分析》，《保險(xiǎn)研究》2010年第2期；賈小雷、劉媛：《英國金融申訴專員服務(wù)制度之述評(píng)》，《河北法學(xué)》2011年第9期等。然而，上述國家的保險(xiǎn)監(jiān)察模式并非千篇一律，我國在具體制度設(shè)計(jì)上應(yīng)當(dāng)做出何種選擇？首先，可以在保險(xiǎn)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)籌集方式上借鑒英國的做法，英國是將長(zhǎng)期以來的私立第三方爭(zhēng)議解決制度“招安”并“收編”，以政府監(jiān)管部門的強(qiáng)制力向保險(xiǎn)行業(yè)籌集這個(gè)私立機(jī)構(gòu)的人員和活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，并以公權(quán)力機(jī)關(guān)的信譽(yù)和形象作為擔(dān)保，這對(duì)尚處于保險(xiǎn)爭(zhēng)議ADR機(jī)制建立初期的我國很有啟示意義，未來可以嘗試由保險(xiǎn)監(jiān)管部門立法，在保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)的會(huì)費(fèi)中按照一定比例提取調(diào)解的人員費(fèi)用和管理費(fèi)用，當(dāng)然為了減少濫訟，也可以要求保險(xiǎn)消費(fèi)者適當(dāng)承擔(dān)少量的申請(qǐng)調(diào)解費(fèi)用；其次，可以在保險(xiǎn)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性方面借鑒德國的做法，行業(yè)協(xié)會(huì)作為保險(xiǎn)公司的業(yè)界代表在獨(dú)立性和公平性上容易讓人產(chǎn)生質(zhì)疑，消費(fèi)者協(xié)會(huì)往往又不具備保險(xiǎn)專業(yè)人才和調(diào)解能力，因此需要在二者之間實(shí)現(xiàn)平衡，我國未來應(yīng)當(dāng)嘗試著將監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)立于行業(yè)協(xié)會(huì)外部，并通過機(jī)構(gòu)的法人化改革賦予其獨(dú)立選拔監(jiān)察員的權(quán)利。通過以上兩個(gè)制度設(shè)計(jì)使監(jiān)察機(jī)制的運(yùn)行依托于但不依賴于行業(yè)協(xié)會(huì)，并通過監(jiān)管機(jī)關(guān)的支持獲得保險(xiǎn)消費(fèi)者的信任。

2.立法確認(rèn)的方式

在保險(xiǎn)爭(zhēng)議訴訟外解決機(jī)制的建立方面，日、法、德都不約而同地選擇了國家立法確認(rèn)的方式，大概除了延續(xù)大陸國家傳統(tǒng)之外，還有對(duì)爭(zhēng)議調(diào)解組織非官方背景和獨(dú)立性以強(qiáng)有力的國家保護(hù)的考慮。英國的FOS、日本的各類行業(yè)協(xié)會(huì)投訴所、法國和德國的保險(xiǎn)監(jiān)察機(jī)構(gòu)本身不是政府部門，亦非金融消費(fèi)者保護(hù)部門，更不是保險(xiǎn)公司的自律組織，與金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)的法律地位有別，同時(shí)在處理程序上也排除金融機(jī)構(gòu)和消費(fèi)者機(jī)構(gòu)的干預(yù)，因此各國在建立ADR機(jī)制的過程中均進(jìn)行了各種方式的立法和法制完善，將已有的制度實(shí)踐通過法制化的方式，尤其是將對(duì)金融機(jī)構(gòu)的義務(wù)和限制性措施合法化，確保制度的順利運(yùn)行。(39)楊東：《金融申訴專員制度之類型化研究》，《法學(xué)評(píng)論》2013年第4期。

制度要在穩(wěn)定性和靈活性之間尋求平衡，立法代表前者，政策則代表后者。日本保險(xiǎn)爭(zhēng)議ADR機(jī)制的實(shí)踐警示我們，在缺乏社會(huì)傳統(tǒng)和實(shí)施保障的前提下就貿(mào)然將政策變成立法并非明智的選擇。行業(yè)調(diào)解機(jī)制已經(jīng)基本上在我國落地生根，制度的框架應(yīng)當(dāng)確立在立法中。但是，由于保險(xiǎn)行業(yè)地區(qū)性發(fā)展水平的差異，這個(gè)制度在保險(xiǎn)業(yè)欠發(fā)達(dá)地區(qū)缺乏法院和保險(xiǎn)行業(yè)的支持，由于案件數(shù)量較少，法院沒有將案件移交行業(yè)協(xié)會(huì)處理的動(dòng)力，保險(xiǎn)行業(yè)亦無太多資金支持。(40)余勛盛：《保險(xiǎn)爭(zhēng)議訴調(diào)對(duì)接機(jī)制的建立與成效》(下)，《中國保險(xiǎn)報(bào)》,2015年5月14日,第005版。

基于以上情況，我國未來應(yīng)當(dāng)繼續(xù)推進(jìn)試點(diǎn)改革，并在相對(duì)成熟的時(shí)機(jī)通過修改《保險(xiǎn)法》將行業(yè)調(diào)解機(jī)制確定在立法之中，可以考慮在現(xiàn)行《保險(xiǎn)法》第六章“保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)督管理”中增設(shè)調(diào)解制度的框架式條款，確定保險(xiǎn)行業(yè)內(nèi)部糾紛調(diào)解爭(zhēng)議的模式，并通過指令性立法的方式鼓勵(lì)各地區(qū)建立保險(xiǎn)行業(yè)調(diào)解機(jī)制，授權(quán)地市一級(jí)的金融工作局通過頒布地方性部門規(guī)章確定適合本地區(qū)發(fā)展的具體實(shí)施辦法，增強(qiáng)保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)調(diào)解機(jī)構(gòu)的公信力，實(shí)現(xiàn)制度發(fā)展的長(zhǎng)效化。

在立法形式上，曾有學(xué)者建議修改《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》，明確保險(xiǎn)合同爭(zhēng)議適用該法，并專門規(guī)定保險(xiǎn)消費(fèi)爭(zhēng)議的處理機(jī)構(gòu)和解決程序。(41)參見于海純：《國外保險(xiǎn)消費(fèi)糾紛替代性解決機(jī)制及其啟示》，《大連理工大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2015年第4期。筆者對(duì)此意見持保留態(tài)度，《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》是消費(fèi)領(lǐng)域的基本法，主要內(nèi)容是基本原則和基本制度，不應(yīng)當(dāng)過多涉及個(gè)別領(lǐng)域的事項(xiàng)，否則就容易演變成一部雜亂無章的法律匯編，無法體現(xiàn)基本法的價(jià)值和功能。因此，在承擔(dān)保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的下位法——《保險(xiǎn)法》中明確這類具體問題更為妥當(dāng)。而且，從各國選擇的立法形式來看，一般也都把相關(guān)制度規(guī)定在下位法中，如英國的《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》，法國和德國的歐盟指令轉(zhuǎn)化法等等，主要考慮的就是金融保險(xiǎn)領(lǐng)域?qū)I(yè)性決定的調(diào)解機(jī)構(gòu)的特殊設(shè)置與特殊調(diào)解程序、調(diào)解費(fèi)用的特殊來源等等。(42)Schwarcz, “Redesigning Consumer Dispute Resolution:A Case Study of the British and American Approaches to Insurance Claims Conflict”, Tulane Law Review, Vol.83, No.735, 2009.

(二)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)作為理念

監(jiān)察員(Ombudsman)一詞源于北歐語言，意為授權(quán)委托人或者信托人，最早的監(jiān)察員制度源于19世紀(jì)初期的瑞典，在當(dāng)時(shí)集權(quán)國家的背景下，為了緩和公權(quán)力與公民之間的緊張關(guān)系，政府或者代議機(jī)構(gòu)往往會(huì)委托一些值得信賴的人處理二者之間的爭(zhēng)議，使公民免遭公權(quán)力肆意妄為的侵害，這一制度旨在緩和當(dāng)事人雙方關(guān)系，通過中立的說服和裁決機(jī)制重點(diǎn)保護(hù)弱勢(shì)的一方。(43)Clausen, Lars, Krasser Sozialer Wandel, Berlin: VS Verlag für Sozialwissenschaften, Springer, 2013, S.237ff.20世紀(jì)70年代之后，歐洲各國紛紛將監(jiān)察員機(jī)制應(yīng)用在了消費(fèi)權(quán)益保護(hù)的領(lǐng)域，基本上遵循了以下原則：第一，監(jiān)察員作為獨(dú)立的法人機(jī)關(guān)必須中立于商家和消費(fèi)者；第二，監(jiān)察裁決具備法律效力，尤其是商家必須執(zhí)行理賠裁決。

保險(xiǎn)爭(zhēng)議解決機(jī)制的建立應(yīng)以有利于保護(hù)保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益為優(yōu)先理念，各類國別模式的最初目的都是為了提高保險(xiǎn)消費(fèi)者對(duì)保險(xiǎn)市場(chǎng)的信賴度和保險(xiǎn)市場(chǎng)的活力。相比較而言，我國建立保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)爭(zhēng)議調(diào)解機(jī)制在某種程度上是為了減輕司法機(jī)關(guān)的訴累，所以對(duì)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的要求考慮得明顯不足，司法機(jī)關(guān)由此對(duì)調(diào)解制度的態(tài)度呈現(xiàn)出兩個(gè)極端：發(fā)達(dá)地區(qū)的保險(xiǎn)爭(zhēng)議多，法院希望調(diào)解發(fā)揮更多的作用，近十年以來，全國保費(fèi)收入年均增長(zhǎng)24%，保險(xiǎn)業(yè)增速達(dá)17.5%，保險(xiǎn)爭(zhēng)議也隨之增多，以北京市東城區(qū)法院為例，2005年至2013年，該區(qū)法院審理的保險(xiǎn)爭(zhēng)議案件以年均40%的速度激增，司法機(jī)關(guān)不堪重負(fù)，而且保險(xiǎn)合同爭(zhēng)議標(biāo)的額較小，浪費(fèi)了大量的司法資源；(44)中國保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)：《2018中國保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展年報(bào)》，北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2019年版，第252頁。而欠發(fā)達(dá)地區(qū)的司法機(jī)關(guān)卻對(duì)訴調(diào)對(duì)接工作的積極性不高，原因在于法院的資金來源于中央財(cái)政對(duì)政法系統(tǒng)轉(zhuǎn)移支付資金的撥付，調(diào)解結(jié)案的案件越多，法院的收入就越少，導(dǎo)致個(gè)別法院對(duì)訴調(diào)對(duì)接工作支持力度減弱，同時(shí)在這些地區(qū)，保險(xiǎn)公司的基層分支機(jī)構(gòu)參與調(diào)解的積極性和主動(dòng)性也不夠，原因在于保險(xiǎn)合同(尤其是人身保險(xiǎn)合同)的創(chuàng)新性和專業(yè)性越來越高，調(diào)解機(jī)構(gòu)的專業(yè)能力也很成問題，而與調(diào)解機(jī)構(gòu)相比，司法機(jī)構(gòu)至少還具有權(quán)威性，法院判決還可以強(qiáng)制執(zhí)行。(45)余勛盛：《保險(xiǎn)爭(zhēng)議訴調(diào)對(duì)接機(jī)制的建立與成效》(下)，《中國保險(xiǎn)報(bào)》，2015年5月14日,第007版。

消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)應(yīng)當(dāng)是建立保險(xiǎn)爭(zhēng)議ADR機(jī)制首要考慮的問題，如果業(yè)已形成了監(jiān)察員機(jī)制系最佳的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)途經(jīng)的認(rèn)識(shí)之后，就應(yīng)當(dāng)不遺余力地推廣之。我國未來應(yīng)當(dāng)積極宣傳保險(xiǎn)爭(zhēng)議行業(yè)內(nèi)解決機(jī)制，可考慮由地方保險(xiǎn)監(jiān)管部門發(fā)布合同模板，要求保險(xiǎn)公司將調(diào)解制度作為合同的必備內(nèi)容，鼓勵(lì)消費(fèi)者優(yōu)先選擇此制度解決爭(zhēng)議，同時(shí)要求法院和保險(xiǎn)公司將訴前和訴中的調(diào)解列為績(jī)效考核的指標(biāo)以及業(yè)界信譽(yù)評(píng)價(jià)的指標(biāo)，以行政指導(dǎo)的方式推進(jìn)保險(xiǎn)爭(zhēng)議ADR機(jī)制的實(shí)施。另外，加強(qiáng)宣傳力度也是增強(qiáng)消費(fèi)者認(rèn)同的必要手段，已有業(yè)界人士提出拓寬宣傳渠道，使保險(xiǎn)爭(zhēng)議訴調(diào)對(duì)接機(jī)制和調(diào)解成功案例廣為告知，并積極引導(dǎo)保險(xiǎn)從業(yè)人員主動(dòng)向客戶說明調(diào)解的優(yōu)點(diǎn)，就近及時(shí)化解矛盾，(46)余勛盛：《保險(xiǎn)爭(zhēng)議訴調(diào)對(duì)接機(jī)制的建立與成效》(下)，《中國保險(xiǎn)報(bào)》，2015年5月14日,第007版。筆者深表贊同，而且從比較法的考察來看，這也是法、德等歐盟國家的保險(xiǎn)爭(zhēng)議ADR機(jī)制獲得成功的主要原因之一。

另外，金融監(jiān)管部門在處理投訴時(shí)的倡導(dǎo)和推廣也是我國保險(xiǎn)爭(zhēng)議ADR機(jī)制成功與否的關(guān)鍵。保險(xiǎn)消費(fèi)者在與保險(xiǎn)企業(yè)無法達(dá)成一致時(shí)，首先想到的救濟(jì)途徑多為向當(dāng)?shù)氐谋１O(jiān)局投訴，這與改革之前的日本幾乎如出一轍，大概體現(xiàn)了東亞法律文化中“等級(jí)性”、“家長(zhǎng)制”、“官本位”的特點(diǎn)，(47)馮玉軍：《論東亞共通法治的建構(gòu)》，《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2008年第3期。然而高度依賴行政機(jī)關(guān)和行政命令的做法對(duì)法律適用權(quán)威性和獨(dú)立性的破壞十分明顯，我國各地保監(jiān)局的做法是一般不做實(shí)質(zhì)性判斷，將案件重新發(fā)回企業(yè)，要求自查，而保險(xiǎn)公司因懼怕聲譽(yù)和形象乃至多年來培育形成的競(jìng)爭(zhēng)力受到嚴(yán)重挫傷，往往無視合同的約定和法律的規(guī)定，“一賠了事”，這對(duì)維護(hù)法律的權(quán)威和保險(xiǎn)行業(yè)的健康發(fā)展非常不利。(48)參見孫宏濤：《我國〈保險(xiǎn)法〉中不可抗辯條款完善之研究——以〈保險(xiǎn)法〉第16條第3款為中心》，《政治與法律》2015年第7期；周迅：《當(dāng)前保險(xiǎn)合同爭(zhēng)議案件審理中存在的主要問題及對(duì)策分析——以基層法院相關(guān)案件的審理為依據(jù)》，《法律適用》2013年第2期。

保險(xiǎn)監(jiān)管部門未來應(yīng)當(dāng)在處理投訴時(shí)主動(dòng)告知消費(fèi)者通過ADR機(jī)制維權(quán)的可能性，并利用公權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)威積極宣傳和引導(dǎo)。一方面，應(yīng)當(dāng)努力發(fā)揮已經(jīng)建立的保險(xiǎn)爭(zhēng)議ADR機(jī)制的積極功能，吸取日本行業(yè)內(nèi)爭(zhēng)議調(diào)解制度公眾認(rèn)可度不高造成的資源閑置的教訓(xùn)；另一方面，必須盡量降低公權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議的干預(yù)程度，避免“發(fā)回自查”給保險(xiǎn)行業(yè)正常經(jīng)營造成的負(fù)面效應(yīng)。同時(shí)應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)調(diào)解機(jī)構(gòu)依法和依合同調(diào)解，并加強(qiáng)與司法審判機(jī)關(guān)的對(duì)接，在保障保險(xiǎn)消費(fèi)者合法權(quán)益的同時(shí)也兼顧保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的利益與整個(gè)保險(xiǎn)行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

(三)專業(yè)化隊(duì)伍建設(shè)作為保障

專業(yè)化的監(jiān)察員隊(duì)伍建設(shè)是保險(xiǎn)爭(zhēng)議ADR實(shí)施機(jī)制的機(jī)構(gòu)性保障。從各國別模式實(shí)施的情況來看，英、法、德三個(gè)國家的情況最好，但是前兩個(gè)國家有著深厚的行業(yè)解紛傳統(tǒng)，不加選擇地將二者的監(jiān)察員隊(duì)伍建設(shè)方案引進(jìn)至我國未必奏效，日本的投訴員制度不理想的實(shí)施狀況即可為儆戒。

1.法人化治理

法人化治理的目的是賦予調(diào)解機(jī)構(gòu)獨(dú)立決定的能力，以及根據(jù)市場(chǎng)調(diào)整的能力。調(diào)解機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)系民法意義上的非營利型社會(huì)組織，因此仿效德國財(cái)團(tuán)型公法法人的定位創(chuàng)建之，并完善相關(guān)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。

德國民法上的公法法人類型包括公法社團(tuán)、公法財(cái)團(tuán)和公營造物三種：公法社團(tuán)是由成員組成的且其存在不受成員變化影響的公法人，公法社團(tuán)主要基于法律規(guī)定設(shè)立，成員參與法人獨(dú)立的意志形成；公法財(cái)團(tuán)系基于捐助行為設(shè)立的、由公法設(shè)立或認(rèn)可的、利用一定的資金或物質(zhì)來履行一定的行政管理職責(zé)的財(cái)團(tuán)，出資人出于抽象的服務(wù)于社會(huì)公眾或特定社會(huì)群體的目的出資，但是機(jī)構(gòu)一經(jīng)設(shè)立就不再受到出資人的干預(yù)，其只能在章程中規(guī)定董事會(huì)的產(chǎn)生方式或者指定董事會(huì)成員；公營造物是國家為了實(shí)現(xiàn)特定的給付任務(wù)而設(shè)立，在運(yùn)行過程中要受其設(shè)立人的持續(xù)不斷的影響和支配。(49)周友軍：《德國民法上的公法人制度研究》，《法學(xué)家》2007年第4期。出于經(jīng)費(fèi)來源的可靠性以及裁審的獨(dú)立性，德國將保險(xiǎn)監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)立為財(cái)團(tuán)型公法法人，這一法律定位值得我們借鑒。

當(dāng)然，我國的保險(xiǎn)爭(zhēng)議ADR機(jī)制尚處于試點(diǎn)階段，短期來看，將機(jī)構(gòu)設(shè)立于行業(yè)協(xié)會(huì)內(nèi)部，依托行業(yè)的力量有利于快速而有效地將這個(gè)機(jī)制建立起來，但是長(zhǎng)期來看，機(jī)構(gòu)的非法人化運(yùn)行容易受到各類機(jī)構(gòu)，如行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)，甚至是司法機(jī)關(guān)的干預(yù)，獨(dú)立性難以得到保障。在這方面，我國很多試點(diǎn)地區(qū)都進(jìn)行了大膽的創(chuàng)新嘗試，如杭州上城區(qū)法院在政府的支持下，抽調(diào)民庭部分精干力量組成獨(dú)立建制的訴調(diào)對(duì)接中心，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)立案庭、相關(guān)審判庭開展訴調(diào)對(duì)接工作，昆明市西山區(qū)法院、河南許昌市縣兩級(jí)法院也都進(jìn)行了類似的機(jī)構(gòu)；在經(jīng)費(fèi)保障方面，云南保監(jiān)局積極爭(zhēng)取昆明市政府的政策支持，將保險(xiǎn)爭(zhēng)議調(diào)解納入昆明市人民調(diào)解的“以案定補(bǔ)、以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的財(cái)政政策支持范圍，實(shí)施效果都不錯(cuò)。(50)余勛盛：《保險(xiǎn)爭(zhēng)議訴調(diào)對(duì)接機(jī)制的建立與成效》(下)，《中國保險(xiǎn)報(bào)》,2015年5月14日,第007版。但是，權(quán)宜之計(jì)注定是權(quán)宜之計(jì)，隨著制度的進(jìn)一步開展，法庭設(shè)置調(diào)解機(jī)構(gòu)的方式必然混淆社會(huì)調(diào)解與司法裁判的界限，進(jìn)而剝奪當(dāng)事人的程序性權(quán)利，以財(cái)政支持社會(huì)調(diào)解機(jī)制也容易加重政府負(fù)擔(dān)，唯有立法確認(rèn)調(diào)解機(jī)構(gòu)的法人化運(yùn)行方為長(zhǎng)效化的制度選擇。

2.監(jiān)察員的選拔和保障機(jī)制

德國保險(xiǎn)監(jiān)察員的選拔和退出機(jī)制是以監(jiān)察員的專業(yè)知識(shí)水平作為業(yè)務(wù)保障，以機(jī)構(gòu)內(nèi)部的權(quán)力劃分和力量制衡作為程序保障，前者是為了選拔出一支高素質(zhì)的監(jiān)察員隊(duì)伍，后者是為了實(shí)現(xiàn)裁審的獨(dú)立和公正。我國尚處于起步階段，建設(shè)后一個(gè)機(jī)制的必要性還沒有完全顯現(xiàn)出來，目前面臨的主要問題是調(diào)解員總量不足，難以滿足調(diào)解工作需要，同時(shí)業(yè)內(nèi)調(diào)解員缺乏公信力，業(yè)外調(diào)解員不熟悉實(shí)務(wù)，有些地區(qū)的經(jīng)費(fèi)保障還捉襟見肘，調(diào)解員的積極性也難以調(diào)動(dòng)起來。(51)余勛盛：《保險(xiǎn)爭(zhēng)議訴調(diào)對(duì)接機(jī)制的建立與成效》(下)，《中國保險(xiǎn)報(bào)》,2015年5月14日,第007版。

未來可以借鑒英國和德國的做法。首先，區(qū)分聯(lián)絡(luò)員和調(diào)解員的工作職能，聯(lián)絡(luò)員處理一般的投訴和咨詢工作，較大標(biāo)的額或者涉及投保人生命健康的責(zé)任保險(xiǎn)爭(zhēng)議再轉(zhuǎn)交給調(diào)解員，繁簡(jiǎn)分流，減輕調(diào)解員的工作壓力；其次，鼓勵(lì)具備專業(yè)知識(shí)和職業(yè)道德的知識(shí)界人士、金融機(jī)構(gòu)的公務(wù)員、律師和法官擔(dān)任調(diào)解員，壯大調(diào)解員隊(duì)伍，同時(shí)盡量避免任命近年來有過保險(xiǎn)行業(yè)任職經(jīng)歷的人士；最后，充分的經(jīng)費(fèi)保障是穩(wěn)定高素質(zhì)調(diào)解員隊(duì)伍的重要條件，專業(yè)調(diào)解機(jī)構(gòu)的行政費(fèi)用和人員費(fèi)用應(yīng)當(dāng)從商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)繳納的協(xié)會(huì)會(huì)費(fèi)中提取，由此一方面可以切斷單個(gè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)因出資而對(duì)調(diào)解行為的干預(yù)，另一方面也可以保障經(jīng)費(fèi)來源的穩(wěn)定。

(四)加強(qiáng)調(diào)解與訴訟的對(duì)接

從國別模式比較而言，日本和法國采用了近乎一致的保險(xiǎn)爭(zhēng)議ADR機(jī)制，但是實(shí)施的效果卻大相迥異，原因在于日本一方面并無深厚的金融行業(yè)自治傳統(tǒng)，在各類保險(xiǎn)協(xié)會(huì)的投訴所建立之前民眾依賴于金融監(jiān)管機(jī)關(guān)的調(diào)解，之后更愿意選擇傳統(tǒng)的司法訴訟途徑；另一方面在調(diào)訴對(duì)接方面做得不夠好，金融監(jiān)管模式出現(xiàn)了“部門化”和“碎片化”的現(xiàn)象，調(diào)解機(jī)構(gòu)的裁定往往難以被司法機(jī)關(guān)所重視，長(zhǎng)此以往，消費(fèi)者很難產(chǎn)生對(duì)ADR機(jī)制的認(rèn)同。

我國幾乎是在一個(gè)不存在法庭外消費(fèi)爭(zhēng)議解決傳統(tǒng)的背景中進(jìn)行模式選擇的。一方面，這不會(huì)產(chǎn)生歷史的包袱，我國消費(fèi)者并沒有顯示出特殊的偏好，且不會(huì)受路徑依賴的限制，制度設(shè)計(jì)者可以將符合目前發(fā)展趨勢(shì)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)大膽移植；另一方面，決策者又不得不重點(diǎn)考慮將外來的模式與本國的訴訟機(jī)制實(shí)現(xiàn)對(duì)接，因?yàn)槿魏蜛DR機(jī)制不會(huì)，也不能夠最終取代訴訟機(jī)制，如果二者的處理方案相差過大，消費(fèi)者不會(huì)去接受法律效力等級(jí)較低的ADR機(jī)制。由于我國法律政策環(huán)境尚有待改善，保險(xiǎn)領(lǐng)域?qū)芏鄦栴}缺乏統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，例如實(shí)踐中反映出來的人身傷害賠償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，保險(xiǎn)公司與受害方在護(hù)理費(fèi)、誤工費(fèi)等項(xiàng)目的賠償標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)算時(shí)間上存在較大差異，精神撫慰金給付標(biāo)準(zhǔn)不明確，農(nóng)村和城鎮(zhèn)戶口的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)雖明確但各地做法不一致等等，調(diào)解中采用的標(biāo)準(zhǔn)未必能夠?yàn)樗痉C(jī)關(guān)所接受。(52)余勛盛：《保險(xiǎn)爭(zhēng)議訴調(diào)對(duì)接機(jī)制的建立與成效》(下)，《中國保險(xiǎn)報(bào)》,2015年5月14日,第007版。筆者認(rèn)為，“同案不同判”現(xiàn)象廣泛存在于大陸法系國家的司法實(shí)踐中，不僅調(diào)解與訴訟的標(biāo)準(zhǔn)不一致，即使是司法機(jī)關(guān)內(nèi)部不同法院、不同法官對(duì)同一案件的法律適用和裁判尺度也存在著差異，這可能也是美國雖然沒有廣泛采用調(diào)解制度，但是其訴訟內(nèi)設(shè)其他ADR機(jī)制也能夠化解大部分消費(fèi)爭(zhēng)議的原因。

如何加強(qiáng)調(diào)解與訴訟的對(duì)接，這看起來是兩個(gè)分屬不同領(lǐng)域的問題，但是在保險(xiǎn)爭(zhēng)議的處理中一定程度上決定了調(diào)解機(jī)制的成敗。大陸國家目前克服司法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的主要措施一是形成法律人共同體，加強(qiáng)彼此之間對(duì)同案標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一認(rèn)識(shí)；二是強(qiáng)化法院內(nèi)部的審委會(huì)職能，指導(dǎo)法院對(duì)新案件形成統(tǒng)一的指導(dǎo)意見；三是由上級(jí)法院頒布典型案例，指導(dǎo)下級(jí)法院達(dá)到同一法律問題在同一地域的統(tǒng)一理解。(53)陳杭平:《論“同案不同判”的產(chǎn)生與識(shí)別》，《現(xiàn)代法學(xué)》2012年第5期。未來我國各地可以定期召開保險(xiǎn)調(diào)解員和法官的案例研討活動(dòng)，保險(xiǎn)監(jiān)管部門依據(jù)保險(xiǎn)爭(zhēng)議案件類型研究制定地區(qū)統(tǒng)一的行業(yè)理賠標(biāo)準(zhǔn)，在指導(dǎo)行業(yè)協(xié)會(huì)調(diào)解機(jī)構(gòu)適用的同時(shí)積極與法院溝通協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)兩個(gè)機(jī)構(gòu)在賠償項(xiàng)目、賠償標(biāo)準(zhǔn)上的相對(duì)統(tǒng)一，積極為保險(xiǎn)爭(zhēng)議案件的調(diào)解結(jié)案創(chuàng)造條件。(54)廣東省潮州市中級(jí)人民法院與潮州保險(xiǎn)監(jiān)管分局2012年聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于建立潮州市保險(xiǎn)爭(zhēng)議訴調(diào)對(duì)接工作機(jī)制的若干意見》中已經(jīng)有此要求，從五年來運(yùn)行的效果來看，在統(tǒng)一裁判標(biāo)準(zhǔn)方面取得了較為顯著的進(jìn)展。http:∥www.circ.gov.cn/web/site53/tab4664/info3962212.htm，最后訪問時(shí)間：2017年8月6日。另外，還可以探索行業(yè)自治的訴調(diào)對(duì)接模式，即由保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)主導(dǎo)，組成司法機(jī)關(guān)、相關(guān)執(zhí)法機(jī)關(guān)(如交警)、行業(yè)和涉案公司共同參與的調(diào)處機(jī)構(gòu)，由此匯集各方的利益訴求，在最大程度上實(shí)現(xiàn)司法機(jī)關(guān)與各相關(guān)方的意見一致。

當(dāng)然，最有力的“殺手锏”還是賦予調(diào)解機(jī)構(gòu)裁決書以強(qiáng)制性法律效力，在獨(dú)立第三方與依托行業(yè)協(xié)會(huì)建立的解紛模式中，一般都確認(rèn)了對(duì)消費(fèi)者單方有利的裁決具備約束力，保險(xiǎn)企業(yè)必須執(zhí)行的原則。2007年，中國保監(jiān)會(huì)發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)保險(xiǎn)合同爭(zhēng)議快速處理機(jī)制試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，提出“在有條件的地區(qū)，調(diào)解處理機(jī)構(gòu)可以直接作出僅對(duì)保險(xiǎn)公司有約束力的裁決決定”，實(shí)踐中得到了保險(xiǎn)公司和消費(fèi)者的廣泛認(rèn)可，(55)鄭偉：《保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù): 機(jī)制框架、國際經(jīng)驗(yàn)與政策建議》，《保險(xiǎn)研究》2012年第3期。未來可以考慮將這一做法上升為全國統(tǒng)一適用的規(guī)范。