加強頂層設(shè)計引領(lǐng)改革實踐

張伯瀚 郭 強

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記圍繞 “加強改革頂層設(shè)計” 這一問題進行了系統(tǒng)而全面的論述，提出了一系列新思想、新觀點、新論斷，以全新的視野深化了對改革規(guī)律的認識，這些論述為全面深化改革的順利推進提供了思想指引，推動全面深化改革行穩(wěn)致遠。

加強頂層設(shè)計是我國改革進入攻堅期和深水區(qū)的必然要求

改革開放四十余年，我國經(jīng)濟社會發(fā)展在取得舉世矚目成就的同時也積累了發(fā)展質(zhì)量不高、收入分配不均、城鄉(xiāng)差距拉大、生態(tài)環(huán)境惡化等諸多矛盾，這些問題是我國高速發(fā)展中形成的 “頑瘴痼疾”，因而黨中央對改革的清醒判斷是改革進入了攻堅期和深水區(qū)?！肮浴?意味著容易改的、見效快的都已經(jīng)完成了，已經(jīng)到了化解舊有矛盾和應(yīng)對新問題的時刻，現(xiàn)在要敢于啃 “硬骨頭”；“深水” 則預(yù)示著改革面臨的內(nèi)外部風(fēng)險挑戰(zhàn)逐漸攀升，不確定因素將會增多，還要觸及多年形成的盤根錯節(jié)的利益關(guān)系，要敢于 “涉險灘”?？傮w而言，改革的環(huán)境已經(jīng)變得更加復(fù)雜，隨著諸多領(lǐng)域的聯(lián)系日益密切，一種社會問題的背后往往存在復(fù)雜的政治、經(jīng)濟等多方面因素，以往靠單一部門推動改革的方式效率日益低下，改革成本逐漸攀升，已經(jīng)不能適應(yīng)深化改革的新要求。因此，習(xí)近平總書記指出，“要解決我們面臨的突出矛盾和問題，僅僅依靠單個領(lǐng)域、單個層次的改革難以奏效，必須加強頂層設(shè)計、整體謀劃”。

加強頂層設(shè)計是開創(chuàng)我國發(fā)展新局面，實現(xiàn)改革新突破的題中之義。中國特色社會主義是改革開放以來黨的全部理論和實踐的主題。可以說，中國特色社會主義是改革開放進程中最偉大的 “頂層設(shè)計”。當(dāng)前，我國正處在 “兩個一百年” 奮斗目標的歷史交匯期，全面建成小康社會進入決戰(zhàn)決勝階段，即將開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程。與此同時，當(dāng)今世界正處在新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的時代大潮之中，機遇與挑戰(zhàn)并存，我國更應(yīng)順勢而上，有所作為。在國際國內(nèi)形勢深刻調(diào)整的大背景下，改革的廣度和深度也要增加，習(xí)近平總書記強調(diào)，“我們要開創(chuàng)發(fā)展新局面，就必須實現(xiàn)改革新突破?！?開創(chuàng)發(fā)展新局面就要發(fā)揮“關(guān)鍵一招”的決定性作用，持之以恒將改革進行到底，而實現(xiàn)改革新突破就要發(fā)揮頂層設(shè)計的引領(lǐng)作用，將改革向縱深推進，推動生產(chǎn)關(guān)系不斷適應(yīng)生產(chǎn)力的新發(fā)展，開創(chuàng)中國特色社會主義事業(yè)更加廣闊的前景。

頂層設(shè)計要立足全局，引領(lǐng)改革實踐

習(xí)近平總書記明確強調(diào)，要牢固樹立改革全局觀，頂層設(shè)計要立足全局，基層探索要觀照全局。樹立全局觀、大局觀是加強改革頂層設(shè)計的核心要義，頂層設(shè)計的 “頂層” 所在，正是要求改革從全局著眼、從宏觀思考、從長遠入手，而非謀一時一域之得失。加強改革頂層設(shè)計的基本內(nèi)涵是要做到全局設(shè)計、總體設(shè)計、統(tǒng)籌設(shè)計，改革既考慮在橫向上覆蓋領(lǐng)域的廣度，統(tǒng)籌經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)、黨建等各個方面，也要考慮在縱向上的時間跨度，橫跨全面建成小康社會、基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興。正如習(xí)近平總書記所指出的，“所謂頂層設(shè)計，就是要對經(jīng)濟體制、政治體制、文化體制、社會體制、生態(tài)體制作出統(tǒng)籌設(shè)計，加強對各項改革關(guān)聯(lián)性的研判，努力做到全局和局部相配套、治標和治本相結(jié)合、漸進和突破相促進”。

頂層設(shè)計要引領(lǐng)改革實踐，要謀改革之 “勢”。習(xí)近平總書記反復(fù)強調(diào)改革要講大局、講全局，黨的十八大以來，黨中央統(tǒng)籌推進 “五位一體” 總體布局、協(xié)調(diào)推進 “四個全面” 戰(zhàn)略布局、貫徹新發(fā)展理念、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化等重大戰(zhàn)略部署，都是從國家發(fā)展全局和中華民族長遠發(fā)展的高度進行的富有前瞻性、戰(zhàn)略性、根本性的頂層設(shè)計。樹立改革全局觀，不能為一時之利所左右，不能為一域之利所左右，在深化改革中要做好打基礎(chǔ)、顧大局、謀長遠的工作，統(tǒng)籌考慮歷史、現(xiàn)實與未來，這就是改革所應(yīng)有的 “勢”，正所謂 “謀劃大棋局，既要謀子更要謀勢”。

注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性是加強頂層設(shè)計的必然邏輯

習(xí)近平總書記反復(fù)強調(diào)全面深化改革 “是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程”，要求注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，這既是全面深化改革的內(nèi)在要求，也是加強頂層設(shè)計的必然邏輯。中國社會是一個包含若干子系統(tǒng)的復(fù)雜巨系統(tǒng)，整體結(jié)構(gòu)復(fù)雜、涉及領(lǐng)域眾多、各種聯(lián)系密切，經(jīng)濟社會發(fā)展的方方面面已經(jīng)成為一個你中有我、我中有你的整體，一項改革的推進會對其他改革造成影響，一項改革的推進也需要其他改革的協(xié)同配合。所以，在頂層設(shè)計中注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，就顯得尤為重要。

頂層設(shè)計的理論和方法源自系統(tǒng)科學(xué)，加強改革頂層設(shè)計就要從系統(tǒng)論出發(fā)，把注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性作為頂層設(shè)計的著重點。頂層設(shè)計注重系統(tǒng)性，就要把不同領(lǐng)域、不同環(huán)節(jié)、不同層次的改革納入一體思考，既考慮各項改革舉措的關(guān)聯(lián)性、增加正向相關(guān)，也要防止政策實施中互相掣肘、減少負向相關(guān)，以實現(xiàn)整體與部分的協(xié)調(diào)運行；頂層設(shè)計注重整體性，就要聚焦改革設(shè)定的整體目標和應(yīng)取得的整體效果，加強對改革的各個領(lǐng)域、各個層次、各項舉措的關(guān)聯(lián)性研究，重大改革都是牽一發(fā)動全身的，政策措施要綜合配套、形成體系，在改革實施上做到整體規(guī)劃、整體推進；頂層設(shè)計注重協(xié)同性，就要讓各領(lǐng)域各環(huán)節(jié)改革銜接得當(dāng)、協(xié)同發(fā)力，遵照 “時間表”“路線圖”，做到按圖施工，在改革方案、改革落實、改革效果三方面做到協(xié)同配合，匯聚形成強大的改革合力。

習(xí)近平總書記強調(diào)，“要把住頂層設(shè)計和路線圖，注重改革舉措配套組合，使各項改革舉措不斷向中心目標靠攏”。頂層設(shè)計是整體性的設(shè)計方法，注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，自然要求改革的最終效果也是整體性的、綜合性的。整體效果和綜合效應(yīng)從何而來？顯然僅靠單個要素是無法實現(xiàn)的，這種效能只能由系統(tǒng)來賦予。黨的十八屆三中全會開啟了全面深化改革、系統(tǒng)整體推進改革的新時代，無論是 “全面深化” 還是 “系統(tǒng)整體” 都是手段，都要著眼于改革的整體效果和綜合效應(yīng)，這也是黨的十八屆三中全會把 “完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化” 作為改革總目標的原因所在。改革是全面的系統(tǒng)的改革和改進，是各領(lǐng)域改革和改進的聯(lián)動和集成。頂層設(shè)計最終要著眼于整體利益，聚焦改革總目標，使得 “各項改革舉措在政策取向上相互配合、在實施過程中相互促進、在實際成效上相得益彰”。

加強頂層設(shè)計要與基層探索良性互動、有機結(jié)合

習(xí)近平總書記指出：“摸著石頭過河和加強頂層設(shè)計是辯證統(tǒng)一的，推進局部的階段性改革開放要在加強頂層設(shè)計的前提下進行，加強頂層設(shè)計要在推進局部的階段性改革開放的基礎(chǔ)上來謀劃?！?改革開放是一項前無古人的偉大事業(yè)，沒有現(xiàn)成的模式可以參考。近年來我國發(fā)展面臨的風(fēng)險挑戰(zhàn)越來越多，政策方案的制定必須慎之又慎，絕不能在根本性問題上出現(xiàn)顛覆性錯誤。對于看不準的問題不能匆忙決策，應(yīng)當(dāng)采取投石問路、試點先行的辦法，在前期依靠基層探索摸索出可行的改革思路，基層探索取得的成果和經(jīng)驗是頂層設(shè)計的認識來源。同時，基層探索也不可能完全脫離頂層設(shè)計任意行事，雖然 “摸著石頭過河” 更側(cè)重在實踐中獲得認識，但并不意味著瞎摸、亂摸，頂層設(shè)計要為基層探索規(guī)定根本原則與方向，對基層探索進行指導(dǎo)和糾偏?；鶎犹剿髯罱K要將實踐中獲得的認識通過頂層設(shè)計升華為系統(tǒng)化的理性認識，形成可行的、可推廣的實施方案。

改革的生命力在于落實，頂層設(shè)計的落地生根也離不開基層探索。中國幅員遼闊、人口眾多，不同地區(qū)的情況千差萬別，不可能靠一套方案或一次頂層設(shè)計包打天下，倘若 “以文件落實文件”，改革就會出現(xiàn)空轉(zhuǎn)和停擺。中央通過的改革方案落地生根，離不開因地制宜，頂層設(shè)計要為基層探索預(yù)留可行的制度接口和銜接機制，以便在落地中實現(xiàn)任務(wù)分解與分層對接，真正制定出符合本地區(qū)本部門實際的具體方案。頂層設(shè)計與基層探索相結(jié)合不是一句空話，必須回歸實踐。要在全社會營造尊重實踐、尊重創(chuàng)造的濃厚氛圍，中央一再強調(diào)要把鼓勵基層改革創(chuàng)新、大膽探索作為抓改革落地的重要方法，不能借加強頂層設(shè)計的名義抹殺基層探索的積極性、否定基層探索的創(chuàng)造性。改革落地要允許看、允許試、允許闖，要鼓勵和允許基層進行差別化探索，一切從實際出發(fā)，一切以時間、地點、條件為轉(zhuǎn)移，在實踐的基礎(chǔ)上實現(xiàn)頂層設(shè)計與基層探索的良性互動、有機結(jié)合。

加強頂層設(shè)計要堅持以人民為中心的價值取向

改革開放在認識和實踐上的每一次突破和發(fā)展，無不來自人民群眾的實踐和智慧；改革開放的偉大歷程同樣證明，在改革的各個時期，人民群眾從來不是改革的被動接受者，而是改革的主體力量。在新時代推進全面深化改革這場新的偉大革命，加強改革頂層設(shè)計要做到一切為了人民、一切依靠人民，把人民擺在心中最高的位置。2020年8 月7 日，針對 “十四五” 規(guī)劃的編制工作，習(xí)近平總書記提出要 “把加強頂層設(shè)計和堅持問計于民統(tǒng)一起來”，再次凸顯了人民在改革開放事業(yè)中的主體地位。加強改革頂層設(shè)計，要堅持以人民為中心的改革價值取向。

堅持以人民為中心，頂層設(shè)計要做到問計于民，善于從人民群眾中汲取智慧和力量。頂層設(shè)計是科學(xué)的改革方法論，但改革決策的科學(xué)性不是僅靠具有高超領(lǐng)導(dǎo)能力的領(lǐng)導(dǎo)干部和具有專業(yè)素養(yǎng)的專家學(xué)者就能實現(xiàn)的，不深入基層，不了解群眾，頂層設(shè)計就失去了根基，也就失去了科學(xué)性，就不能為廣大人民群眾所擁護。頂層設(shè)計的科學(xué)性與人民性是統(tǒng)一的，習(xí)近平總書記強調(diào)，“提高改革決策的科學(xué)性，很重要的一條就是要廣泛聽取群眾的意見和建議”。堅持以人民為中心，頂層設(shè)計更要問需于民，傾聽來自基層和一線的呼聲。加強改革頂層設(shè)計的最終目的是解決我國發(fā)展中的現(xiàn)實問題，因此必須堅持問題導(dǎo)向，深入群眾認真進行調(diào)查研究，掌握基層的實際情況，從廣大人民群眾的現(xiàn)實需求出發(fā)，下大氣力解決好人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題。對于涉及群眾切身利益的改革方案在制定中不能急于求成，要廣泛征集和聽取群眾意見，讓改革決策盡可能地反映人民群眾多樣化、差異化的利益訴求，從而提高改革決策的針對性和時效性。

堅持以人民為中心，無論是 “問計于民” 還是 “問需于民”，都要激發(fā)人民群眾在改革中的積極性、主動性和創(chuàng)造性，這是頂層設(shè)計的生命源泉所在。列寧曾指出，生氣勃勃的創(chuàng)造性的社會主義是由人民群眾自己創(chuàng)立的。加強改革頂層設(shè)計，要增強人民群眾的改革主人翁意識，在群眾和各級黨委、政府間搭建暢通的利益表達渠道和溝通橋梁，方便群眾為改革積極建言獻策。在政策制定中要做到凝聚民心、集中民智、匯集民意，真正讓廣大人民群眾能夠參與到改革決策中，真正讓廣大人民群眾的意見和建議融入改革決策的各個環(huán)節(jié)，真正讓頂層設(shè)計的成果反映出人民群眾的意愿和呼聲。