我國濕地法律保護(hù)的現(xiàn)狀、問題與對策

劉超楠

【摘 要】 中國自1992年正式加入《關(guān)于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》（簡稱《拉姆薩爾公約》）以來，各級政府對濕地資源的重視程度不斷提高，但是，濕地資源依然面臨著逐年減少的風(fēng)險，究其原因是在濕地法律保護(hù)方面仍然存在著不小的問題，具體表現(xiàn)為目前尚未出臺一部濕地保護(hù)的全國性立法、有關(guān)濕地的立法理念沒有反映現(xiàn)階段的發(fā)展方針以及濕地保護(hù)的管理體制不健全。

【關(guān)鍵詞】 濕地保護(hù);生態(tài)價值;立法理念;管理體制

【中圖分類號】 D922.68 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A

【文章編號】 2096-4102（2020）05-0056-03

一、濕地現(xiàn)狀

（一）我國濕地自然資源現(xiàn)狀

我國于2013年進(jìn)行了全國第二次濕地資源調(diào)查，調(diào)查顯示，全國濕地總面積為5360.26公頃，濕地面積占我國疆域的5.58%。濕地面積相較于第一次全國濕地資源調(diào)查結(jié)果減少了339.63萬公頃，減少率達(dá)到8.82%。其中，自然濕地面積經(jīng)測量為4667.47萬公頃，達(dá)到全國濕地總面積的87.08%。自然濕地面積相較于第一次全國濕地資源調(diào)查結(jié)果減少了337.62萬公頃，減少率達(dá)到9.33%。

根據(jù)《拉姆薩爾公約》定義，全國第二次濕地資源調(diào)查將濕地分為5類，其中近海與海岸濕地面積為579.59萬公頃，沼澤濕地面積為2173.29萬公頃，湖泊濕地面積為859.38萬公頃，河流濕地面積為1055.21公頃，人工濕地面積為674.59萬公頃。前四類為自然資源。

（二）我國濕地保護(hù)的立法現(xiàn)狀

1.國家層面濕地立法現(xiàn)狀

在國家層面，涉及濕地保護(hù)的法律法規(guī)包括《環(huán)境資源保護(hù)法》《森林法》《水污染防治法》《濕地保護(hù)管理規(guī)定》《海洋自然保護(hù)區(qū)管理辦法》等。但是這當(dāng)中有相當(dāng)一大部分法律法規(guī)僅是從側(cè)面對濕地內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定。2013年3月28日國家林業(yè)局出臺了《濕地保護(hù)管理規(guī)定》，這是目前我國唯一一部專門對濕地保護(hù)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定的部門規(guī)章。2017年該規(guī)定進(jìn)行了修正，修正后的管理規(guī)定包括濕地定義、指導(dǎo)方針、保護(hù)內(nèi)容、監(jiān)督機(jī)制、禁止在濕地從事的活動、國家濕地公園申請條件等。

2.地方層面濕地立法現(xiàn)狀

地方上，已經(jīng)有很多省、自治區(qū)、直轄市針對濕地保護(hù)出臺了法規(guī)和規(guī)章。2003年，黑龍江省率先出臺《黑龍江省濕地保護(hù)條例》，截至2020年7月底，全國共出臺了27部省級濕地保護(hù)條例、19部設(shè)區(qū)的市級濕地保護(hù)條例以及5部自治條例和單行條例。由此可見，我國有關(guān)濕地的立法數(shù)量比較可觀，大部分地區(qū)都對濕地進(jìn)行了專門立法。

二、我國濕地法律保護(hù)存在的問題

（一）高位階立法的缺失

截止到目前，中央政府層面出臺的較為重要的濕地保護(hù)的規(guī)范性文件只有一部《濕地保護(hù)管理規(guī)定》，該規(guī)定在2013年3月由國家林業(yè)局頒布。由于該規(guī)定僅僅是林業(yè)部門頒布的部門規(guī)章，位階較低，因此難以全面指導(dǎo)濕地保護(hù)管理的實踐。比如，草旬類濕地由農(nóng)業(yè)部門管理;沼澤類濕地由林業(yè)部門管理;河流類濕地由水利部門管理;城區(qū)湖泊類濕地由城建部門管理等。對農(nóng)業(yè)、水利、國土、海洋等濕地保護(hù)有關(guān)部門而言并無適用的拘束力，適用時仍需服從于國家法律、法規(guī)的規(guī)定。

由于缺乏國家層面上有關(guān)濕地保護(hù)的高位階立法，使得地方政府在具體確立有關(guān)濕地保護(hù)制度時受阻。這里所稱的“受阻”并不是指地方出臺法規(guī)規(guī)章的數(shù)量較少，相反我國大部分地區(qū)都出臺了相關(guān)保護(hù)性立法，之所以稱“受阻”是因為目前我國尚未出臺一部高位階的專門性立法，導(dǎo)致地方在制定具體管理濕地的規(guī)定時沒有上位法依據(jù)，比如有關(guān)濕地保護(hù)責(zé)任劃分的標(biāo)準(zhǔn)、保護(hù)機(jī)構(gòu)的設(shè)立、經(jīng)費(fèi)的落實以及生態(tài)補(bǔ)償?shù)染唧w規(guī)定因缺乏上位法指導(dǎo)而規(guī)定的較為混亂隨意。在濕地保護(hù)的實際工作中，地方濕地保護(hù)管理部門也不約而同地在監(jiān)管權(quán)限方面受到制度措施空泛所帶來的制約，同時還面臨著行政體制所帶來的限制。

（二）立法理念的滯后

從法律的角度分析：我國關(guān)于濕地保護(hù)的部分法律法規(guī)制定于上世紀(jì)的80年代，當(dāng)時我國法律制定的目的主要是為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，而不是保護(hù)濕地的生態(tài)價值。當(dāng)前，我國法律制定已經(jīng)將生態(tài)價值考慮在內(nèi)，但在實踐操作中，一旦經(jīng)濟(jì)利益與生態(tài)利益發(fā)生正面沖突，往往優(yōu)先考慮經(jīng)濟(jì)利益，保護(hù)生態(tài)利益并且將生態(tài)破壞降到最低只有在經(jīng)濟(jì)利益沒有被損害的情況下才能實現(xiàn)。具體到濕地上，生態(tài)優(yōu)先理念雖然已經(jīng)在我國全面提倡，但并沒有在濕地保護(hù)上得到很好的體現(xiàn)。“經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)”仍是我國當(dāng)前濕地保護(hù)所遵守的首要原則，而濕地保護(hù)需要的是將生態(tài)利益放在第一位，只是通過簡單的合理開發(fā)和利用濕地資源就想達(dá)到經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)這一良性狀態(tài)無異于是“癡人說夢”。

在立法理念上貫徹較好的是美國和我國臺灣地區(qū)，他們通過結(jié)合自身濕地的實際狀況，經(jīng)過實踐發(fā)展逐漸將生態(tài)優(yōu)先理念轉(zhuǎn)換為“零凈損失”的保護(hù)理念。“零凈損失”這一理念意味著所有濕地?zé)o論其處在何地，都應(yīng)該盡可能地受到最大程度的保護(hù)，一旦濕地遭到破壞，應(yīng)當(dāng)以其他方式補(bǔ)償濕地所受的損害，以此達(dá)到濕地資源持續(xù)增長的目的?！傲銉魮p失”理念的目標(biāo)是使?jié)竦刭Y源數(shù)量在總體上保持一個持續(xù)上升的狀態(tài)，這要求濕地保護(hù)管理部門必須將濕地的恢復(fù)、重建、維護(hù)以及改良作為其工作重點(diǎn)。

三、完善我國濕地保護(hù)立法的建議

（一）制定全國性保護(hù)濕地的專門法律

濕地保護(hù)的專門規(guī)定法律位階過低與濕地立法理念的滯后，使得我國在濕地保護(hù)的實際工作中進(jìn)程緩慢，管理也十分混亂。從法律發(fā)生學(xué)的角度看，不同利益間的緊張關(guān)系達(dá)到可能危機(jī)秩序穩(wěn)定之日，就是新的法律產(chǎn)生之時。因為只有通過新的立法，才能為發(fā)生沖突的權(quán)力重新劃定邊界，使它們各歸其位，以緩解和消除社會關(guān)系的緊張狀態(tài)。在這個意義上，濕地保護(hù)的各種利益嚴(yán)重沖突必須通過新的立法來進(jìn)行調(diào)整，因此急需在國家層面出臺一部統(tǒng)一的濕地保護(hù)法律，融合先進(jìn)的立法理念，通過高位階的法律協(xié)調(diào)梳理不同部門之間的交叉關(guān)系，解決濕地保護(hù)管理混亂的現(xiàn)狀。

（二）樹立生態(tài)價值優(yōu)先的濕地保護(hù)立法理念

樹立濕地保護(hù)立法理念，不僅能夠體現(xiàn)出我國對濕地保護(hù)的重視程度，也是進(jìn)行法制建設(shè)的重要一環(huán)。長期以來，我國注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視對生態(tài)的保護(hù)，導(dǎo)致我國無論在開展建設(shè)活動還是進(jìn)行環(huán)境管理時都過分注重經(jīng)濟(jì)價值而不是生態(tài)價值，這違背了我國當(dāng)前和諧發(fā)展的理念，并且當(dāng)今世界各類環(huán)境問題頻發(fā)，保護(hù)生態(tài)安全成為各國共識，作為地球三大生態(tài)系統(tǒng)之一的濕地，對其生態(tài)價值的保護(hù)刻不容緩。因此，目前的當(dāng)務(wù)之急是轉(zhuǎn)變過去的傳統(tǒng)觀念，將新的生態(tài)理念，即生態(tài)優(yōu)先理念貫徹到濕地保護(hù)中去。然而樹立生態(tài)優(yōu)先的理念，并不是僅僅用傳統(tǒng)的老方法對濕地進(jìn)行保護(hù)，而應(yīng)該從宏觀的角度出發(fā)，以維持生態(tài)穩(wěn)定為目標(biāo)，使得濕地的數(shù)量能夠持續(xù)增長、濕地的類型不斷擴(kuò)充。生態(tài)平衡關(guān)乎到我國生產(chǎn)活動能否正常運(yùn)行，決定了我國濕地資源是否會因為生產(chǎn)活動遭到破壞。而生產(chǎn)活動的運(yùn)行決定了我國濕地資源是否會因為生產(chǎn)活動而遭到破壞。

（三）建立協(xié)調(diào)管理機(jī)制

為緩解現(xiàn)階段我國濕地管理權(quán)利沖突和分工不明的問題，我國應(yīng)該設(shè)立協(xié)調(diào)管理機(jī)制對濕地進(jìn)行保護(hù)，該機(jī)制應(yīng)當(dāng)設(shè)立一個明確管理濕地的政府部門，由該政府部門負(fù)責(zé)濕地的管理和有關(guān)事務(wù)的協(xié)調(diào)。簡單來說，在中央層面，明確國務(wù)院林業(yè)主管部門的主導(dǎo)地位，由其對濕地的保護(hù)管理工作進(jìn)行統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督，將職責(zé)具體劃分給國土資源、環(huán)境保護(hù)、水利、農(nóng)業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)、海洋等政府部門。在地方層面，濕地的保護(hù)管理工作交由縣級以上人民政府和有關(guān)管理部門負(fù)責(zé)。

首先，明確林業(yè)部門的組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督全國濕地保護(hù)管理工作的地位，明確相關(guān)部門職責(zé)。在未來濕地的專門立法中，一方面，應(yīng)對林業(yè)部門的主管地位進(jìn)行明確，賦予林業(yè)部門開展相關(guān)工作的法律依據(jù)。另一方面，應(yīng)從濕地生態(tài)系統(tǒng)綜合管理的角度，將濕地生態(tài)系統(tǒng)作為整體，明確各個部門在濕地保護(hù)管理工作中的職責(zé)，以進(jìn)一步發(fā)揮實體資源分部門管理的成效。其次，明確地方人民政府在濕地保護(hù)管理工作中的地位，并細(xì)化和加強(qiáng)其保護(hù)管理濕地的責(zé)任。2014年新《環(huán)境保護(hù)法》已經(jīng)確立了政府是濕地保護(hù)的重要責(zé)任主體。因此，在未來濕地管理體制的立法中，要從政府對濕地保護(hù)的職責(zé)、政府的環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金等方面明確細(xì)化政府對濕地的責(zé)任。最后，建立專門的濕地協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。在實踐中，我國某些省市已經(jīng)設(shè)置了濕地保護(hù)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，在未來，這些協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在立法中得到確立或進(jìn)一步的完善，建立從中央到地方、跨部門、跨行政區(qū)域的濕地綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，對協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的地位、職權(quán)范圍、工作機(jī)制進(jìn)行明確。

四、結(jié)語

我國濕地資源逐年減少，而專門規(guī)定濕地保護(hù)的法律法規(guī)又僅限一部部門規(guī)章，難以起到全面指導(dǎo)濕地保護(hù)的工作，加上立法理念的滯后和管理體制的混亂，目前我國濕地保護(hù)形勢不容樂觀。因此應(yīng)當(dāng)盡快出臺一部高位階的濕地保護(hù)的專門性法律，貫徹生態(tài)價值優(yōu)先的立法理念，并健全濕地保護(hù)的管理體制。

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