農(nóng)村宅基地制度改革研究

【摘? 要】本文以平羅縣農(nóng)村宅基地制度改革為例，總結(jié)了平羅縣近幾年的工作成績，梳理了存在的問題，并提出了宅基地制度改革的措施。推動(dòng)宅基地制度改革，要從實(shí)際出發(fā)，滿足農(nóng)民切身所需，積極引導(dǎo)農(nóng)民自身觀念轉(zhuǎn)變，才能更好地盤活農(nóng)村建設(shè)用地，緩解土地資源緊張的困境。

【關(guān)鍵詞】宅基地;制度改革;平羅

引言

農(nóng)村宅基地制度是指為調(diào)節(jié)因宅基地的占有和使用所發(fā)生的人際關(guān)系規(guī)則的總和。狹義的農(nóng)村宅基地制度僅指農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度;廣義的宅基地制度除使用權(quán)制度外，還包括所有權(quán)制度、用途管制制度和收益調(diào)節(jié)制度等。2015年，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》標(biāo)志著我國農(nóng)村土地制度改革進(jìn)入試點(diǎn)階段，其改革主要有3個(gè)目標(biāo)：“一是要保障農(nóng)戶的居住問題;二是要實(shí)現(xiàn)宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)，包括抵押獲得貸款權(quán)利和經(jīng)營獲得收入權(quán)利;三是要騰退閑置宅基地鼓勵(lì)農(nóng)村宅基地的自愿有償退出?！?/p>

對農(nóng)村宅基地話題，國內(nèi)外學(xué)者進(jìn)行了大量豐富的研究。從產(chǎn)權(quán)制度角度而言，大部分學(xué)者認(rèn)為現(xiàn)行宅基地導(dǎo)致了農(nóng)村土地粗放利用和財(cái)產(chǎn)權(quán)益的損失，不利于鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展，主張實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向的改革，建立“產(chǎn)權(quán)清晰、流轉(zhuǎn)順暢”的宅基地市場。但也有學(xué)者認(rèn)為目前制度總體合理，只需要做小的修改。從制度功能變遷角度而言，宅基地具有政治穩(wěn)定、社會保障和經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)的功能，并且功能逐步轉(zhuǎn)移，即社會保障功能逐步削弱，經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)功能逐步增強(qiáng)。在此背景下，對寧夏平羅縣農(nóng)村宅基地制度改革進(jìn)行研究，有益于為今后開展宅基地制度改革，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興指出方向，明確思路。

1.平羅縣宅基地制度改革現(xiàn)狀審視

平羅縣地處寧夏回族自治區(qū)北部，黃河青銅峽灌區(qū)下游。東、西分別接內(nèi)蒙古自臺區(qū)鄂托克旗和阿拉善左旗，南鄰銀川市賀蘭縣、興慶區(qū)，西北與石嘴山市大武口區(qū)、農(nóng)區(qū)接壤。南北最寬55千米，東西長84.5千米。土地總面積205978.65公頃。地理坐標(biāo)位于東經(jīng)105°57′42″-106°58′2″，北緯38°36′18″-39°5′13″。平羅縣地處內(nèi)陸，遠(yuǎn)距海洋，熱量豐富，日光充足，春暖早，升溫快，秋涼早，冬寒長，晝夜溫差大，屬大陸性氣候。水土資源得天獨(dú)厚，賀蘭山區(qū)儲有豐富的煤炭資源，汝箕溝礦區(qū)的無煙煤。平羅縣歷史悠久，自古為寧夏北境咽喉要塞，是南達(dá)甘陜、北往內(nèi)蒙古、東渡黃河到鄂爾多斯高原、西越賀蘭山進(jìn)入阿拉善草原的通衢要道。天然草場廣闊，早在先秦時(shí)期就為北方多民族游牧之地，故有牛馬街尾、羊群塞道之稱。

全縣土地總面積2060.84平方公里，轄7鎮(zhèn)6鄉(xiāng)144個(gè)行政村，總?cè)丝?1.6萬人，其中回族人口9.8萬人，農(nóng)業(yè)戶籍人口22.6萬人。耕地總面積95.31萬畝，其中基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)面積71.89萬畝，農(nóng)業(yè)人口人均耕地面積4.2畝。平羅縣連續(xù)五年榮獲全國雙擁模范縣，先后獲評國家園林縣城、全國休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游示范縣、國土資源節(jié)約集約模范縣、全區(qū)民族團(tuán)結(jié)模范集體、自治區(qū)文明縣城、衛(wèi)生縣城等榮譽(yù)稱號。

自2012年起，先后承擔(dān)了7項(xiàng)國家級農(nóng)村改革任務(wù)，農(nóng)村土地經(jīng)營管理制度改革創(chuàng)造了“平羅經(jīng)驗(yàn)”，在全區(qū)推廣、全國交流。自2015年承擔(dān)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)工作以來，平羅縣將農(nóng)村宅基地制度改革與其他農(nóng)村綜合改革有機(jī)結(jié)合。出臺了《平羅縣農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)工作實(shí)施方案》《平羅縣新增宅基地取得審批管理辦法（試行）》等7項(xiàng)改革文件，確保農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)工作依法、規(guī)范、有序、扎實(shí)推進(jìn)。開展確權(quán)登記，探索農(nóng)村宅基地有償使用，在確定宅基地權(quán)屬的基礎(chǔ)上，在院落中保留200平方米為庭院經(jīng)濟(jì)用地，農(nóng)戶可無償使用面積為470平方米，對超出470平方米的農(nóng)戶超占面積實(shí)行有償使用，今后新申請宅基地不再審批庭院經(jīng)濟(jì)用地。截至2019年12月，全縣共有宅基地60557宗，已頒發(fā)宅基地使用證50633本，發(fā)證率達(dá)83.61%。編制了全縣村莊布局規(guī)劃，將原有的144個(gè)行政村的1100個(gè)自然村，按照發(fā)展規(guī)劃和功能布局確定為中心村109個(gè)、一般村137個(gè)、非保留村854個(gè)三個(gè)類型，為宅基地依法有償退出、收儲、統(tǒng)籌使用、流轉(zhuǎn)交易打好基礎(chǔ)，允許進(jìn)城農(nóng)民自愿有償退出農(nóng)村閑置宅基地，由村集體經(jīng)濟(jì)組織回購。

2019年，平羅縣結(jié)合農(nóng)村改革重點(diǎn)工作，制定了《平羅縣農(nóng)村房屋征收安置補(bǔ)償暫行辦法》，將農(nóng)民住房條件差、房屋空置率高、基礎(chǔ)設(shè)施難配套的高莊鄉(xiāng)銀光村、靈沙鄉(xiāng)勝利村等4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)7個(gè)村莊點(diǎn)進(jìn)行收儲整治復(fù)墾，共拆除房屋218戶，預(yù)計(jì)整治后新增耕地面積1132畝。平羅縣7個(gè)村莊點(diǎn)收儲整治復(fù)墾工作已全部完成。在前期工作基礎(chǔ)上，將渠口鄉(xiāng)六中村等4個(gè)村莊點(diǎn)列入2020年農(nóng)村閑置建設(shè)用地綜合整治項(xiàng)目，入戶宣傳和摸底調(diào)查已完成。

2.平羅縣農(nóng)村宅基地制度改革取得的成績

通過近些年的工作摸索，針對宅基地管理粗放、農(nóng)村莊點(diǎn)布局分散、空置率高和農(nóng)戶違規(guī)超占、圈占不用、非法轉(zhuǎn)讓等問題平羅縣大膽創(chuàng)新，宅基地制度改革實(shí)現(xiàn)“四個(gè)突破”“三個(gè)探索”。

2.1四個(gè)突破及取得的成績

四個(gè)突破，一是超占有償使用。針對全縣農(nóng)村宅基地超占普遍，改革中按270平方米的法定面積對原有宅基地核定確權(quán)，超出部分確為庭院經(jīng)濟(jì)用地。兼顧公平原則，對200平方米以內(nèi)的無償使用，其余超出部分按標(biāo)準(zhǔn)一次性收取有償使用費(fèi)。同時(shí)，對規(guī)劃保留村莊內(nèi)原宅基地超出540平方米、且家庭成員中符合宅基地分戶條件按兩戶確權(quán)，盡量減少收費(fèi)。僅對少數(shù)超占面積過大的農(nóng)戶收取有償使用費(fèi)。

二是新增有償取得。宅基地制度改革前存在的兩方面問題，一方面是大量進(jìn)城農(nóng)民宅基地和房屋長期閑置、村莊空心化嚴(yán)重;另一方面，宅基地批而未建、建而不用，難以清理。針對上述兩個(gè)問題為合理調(diào)整宅基地剛性需求，盤活存量，解決農(nóng)村人口大量轉(zhuǎn)移、農(nóng)村建設(shè)用地不降反增的問題，對申請使用新增宅基地的，嚴(yán)格按照“一戶一宅、面積法定”原則審批，申請農(nóng)戶按30元/平方米標(biāo)準(zhǔn)一次性繳納有償使用費(fèi)，從源頭上杜絕了農(nóng)民無序建房、無“需”要地、重復(fù)浪費(fèi)的現(xiàn)象。

三是轉(zhuǎn)讓政府補(bǔ)貼。鼓勵(lì)符合宅基地申請條件的農(nóng)戶，在村集體主導(dǎo)下，通過轉(zhuǎn)讓規(guī)劃保留村莊內(nèi)其他農(nóng)戶閑置宅基地和房屋的方式取得宅基地使用權(quán)，政府按照每宗8100元的標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)貼。

四是審批縣域統(tǒng)籌。為促進(jìn)農(nóng)村居住人口逐步向規(guī)劃保留村莊集中，允許符合宅基地申請條件的農(nóng)民和從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、社會化服務(wù)的新型經(jīng)營主體，打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組界限，在全縣規(guī)劃保留村莊內(nèi)調(diào)劑審批宅基地。目前縣域范圍內(nèi)統(tǒng)籌審批宅基地6宗。

農(nóng)村宅基地制度的“四個(gè)突破”，取得了五個(gè)方面的明顯成效。第一，解決了農(nóng)戶占有集體資源不均的問題，顯化了宅基地的集體所有權(quán);第二，有效遏制了宅基地?zé)o償取得造成的批而不建、建而不住和重復(fù)浪費(fèi);第三，解決了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)人居住與生產(chǎn)經(jīng)營分離的問題;第四，有效盤活了進(jìn)城農(nóng)民的閑置資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)了中心村莊的“去空心化”;第五，賦予農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押融資權(quán)能。

2.2三個(gè)探索及取得的成績

一是探索宅基地“三權(quán)分置”有效實(shí)現(xiàn)形式。鞏固完善“庭院超占有償、增量成本取得、存量盤活補(bǔ)貼、縣域統(tǒng)籌審批”宅基地管理機(jī)制。全面完成了“房地一體”不動(dòng)產(chǎn)權(quán)登記發(fā)證工作，對拆除舊房暫不建房的農(nóng)戶頒發(fā)宅基地資格權(quán)證，保留一定期限的資格權(quán)屬。用足用活宅基地制度改革政策，采取院內(nèi)擴(kuò)建、就近轉(zhuǎn)讓、城鎮(zhèn)購房等措施，解決了321戶移民“多代多人”住房困難。

二是探索了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地“直接入市、調(diào)整入市、優(yōu)先入市、整治入市”四種方式，今年已入市交易30宗269.27畝，出讓價(jià)款1746.9萬元，村集體分享增值收益609.04萬元;累計(jì)入市交易106宗657畝，出讓價(jià)款4211萬元，村集體分享土地增值收益1248萬元。賦予入市土地融資權(quán)能，辦理不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證抵押貸款14筆1935萬元。盤活了閑置建設(shè)用地，提高了土地利用效益。

三是開展農(nóng)村閑置建設(shè)用地綜合整治利用，制定《平羅縣農(nóng)村集體閑置建設(shè)用地清理整治騰退三年實(shí)施方案》《平羅縣農(nóng)村房屋征收安置補(bǔ)償暫行辦法》，將原有1113個(gè)自然村規(guī)劃調(diào)整為259個(gè)自然村。今年整合資金1850萬元，采取貨幣補(bǔ)償、權(quán)屬置換等方式，對6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、11個(gè)村莊、1007宗閑置零散宅基地進(jìn)行綜合整治，復(fù)墾農(nóng)戶352戶，復(fù)墾面積1352畝、騰建設(shè)用地2432畝。

3.平羅縣宅基地制度存在的問題

一是由于歷史原因，平羅縣農(nóng)民隨意超占宅基地面積、私自轉(zhuǎn)讓、非法占用集體土地資源以及原宅基地使用人去世后，不具備村集體經(jīng)濟(jì)成員資格的子女仍占用宅基地的現(xiàn)象較為普遍。處理此類問題缺乏法律依據(jù)。

二是按照《物權(quán)法》，農(nóng)民房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)權(quán)屬不同，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)作為抵押物，出現(xiàn)違約處置較難，金融機(jī)構(gòu)和農(nóng)戶對此產(chǎn)權(quán)抵押貸款積極性不高。

三是農(nóng)村宅基地閑置村莊“空心化”現(xiàn)象日益嚴(yán)重，部分農(nóng)戶退出宅基地和房屋愿望強(qiáng)烈，但農(nóng)村集體建設(shè)用地收儲、整治、復(fù)墾的投入大、成本高，再利用渠道窄、效益低、變現(xiàn)慢，影響了村集體收儲整治再利用閑置宅基地的積極性。

四是長期以來農(nóng)村集體土地管理存在立法空白，部分村集體隨意低價(jià)發(fā)包、出租，集體土地的市場價(jià)格機(jī)制尚未建立，造成農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地利用率低，存在著原承租人既不愿退出又不愿入市，對統(tǒng)籌入市造成障礙，農(nóng)村集體土地承包、租賃不規(guī)范，處置缺乏法律依據(jù)。

4.農(nóng)村宅基地制度改革的路徑

在傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)土地的非農(nóng)價(jià)值尚未凸顯，動(dòng)員村民退出閑置宅基地的困難程度要高些，宅基地空置、農(nóng)田分散現(xiàn)狀給平羅縣農(nóng)村宅基地制度改革提供了很大作為空間，但在實(shí)踐中，村民大多缺乏參與的積極性，增加了改革難度，不利于政策順利推行。

4.1以地養(yǎng)老，發(fā)揮農(nóng)地社會保障功能

平羅縣空閑宅基地較多，農(nóng)村“候鳥式”生產(chǎn)生活方式日益凸顯，農(nóng)民工和大中專學(xué)生返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)積極性不高，農(nóng)村住房空置率高，導(dǎo)致宅基地大多閑置。探索農(nóng)村老人以自愿有償退出宅基地、房屋、承包地補(bǔ)償或土地流轉(zhuǎn)收入置換養(yǎng)老服務(wù)。例如，靈沙鄉(xiāng)勝利村閑置小學(xué)校舍改造為集供養(yǎng)、康復(fù)為一體的多功能、社會化、開放式、互助型養(yǎng)老院，已入住老人83人，其中，3人退出土地產(chǎn)權(quán)，69人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，托管“五保”和殘疾人11人，滿足了部分農(nóng)村老人離土不離鄉(xiāng)就近養(yǎng)老的愿望，讓老人互助養(yǎng)老，取得了明顯的社會效益。這一做法既盤活了農(nóng)村閑置學(xué)校資源，又促進(jìn)了土地規(guī)模經(jīng)營，解決了農(nóng)村老年人“看田”防老、粗放經(jīng)營問題，探索了農(nóng)民養(yǎng)老新路徑。

4.2優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，拓寬收入渠道

特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集聚度不高，合作社和家庭農(nóng)場等農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體多從事單一產(chǎn)業(yè)，與二三產(chǎn)融合度不高，農(nóng)戶與各經(jīng)營主體相互間利益聯(lián)結(jié)不緊密。將農(nóng)村土地制度改革與生態(tài)移民脫貧攻堅(jiān)相結(jié)合，針對移民村集體經(jīng)濟(jì)薄弱、群眾就業(yè)渠道窄的現(xiàn)狀，緊抓農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的有利機(jī)遇，利用移民村50畝存量建設(shè)用地引進(jìn)客商投資建設(shè)服裝廠，通過集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增加村集體收入30.11萬元，同時(shí)就地吸納移民500人就業(yè)，既拓寬了移民群眾的就業(yè)渠道，又增加了移民群眾的收入，實(shí)現(xiàn)了移民“搬得來、穩(wěn)得住、逐步能致富”。

4.3“退”“用”結(jié)合，壯大村集體經(jīng)濟(jì)

平羅縣共144個(gè)村，有經(jīng)營性收入的村為91個(gè)，其中5萬元以下的58個(gè)村，且大部分村以發(fā)包集體荒地和資源性收入為主，村集體經(jīng)營項(xiàng)目少，集體經(jīng)營性收入渠道窄。將閑置宅基地利用與扶持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展相結(jié)合，對村莊規(guī)劃范圍外的零星閑置宅基地、房屋，村集體收儲后以租賃、入股等方式，引進(jìn)工商資本和專業(yè)大戶建設(shè)倉儲、曬場、廠房等農(nóng)業(yè)設(shè)施。

4.4以問題為導(dǎo)向，多種渠道宣傳動(dòng)員

據(jù)了解在試點(diǎn)期間，有進(jìn)行農(nóng)村黨員輪訓(xùn)班、村“兩委”班子培訓(xùn)班，刷寫宣傳標(biāo)語、印發(fā)宣傳手冊、送戲下鄉(xiāng)等形式，宣傳農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)的目的、意義及政策規(guī)定。建議今后，一是以問題為導(dǎo)向，專門對農(nóng)民認(rèn)知觀念有偏差的觀念進(jìn)行法制宣傳和教育。二是多渠道宣傳動(dòng)員村民支持宅基地制度改革。如可以通過新聞媒體，對全國改革典型事件、典型人物進(jìn)行宣傳報(bào)道;通過微信、短信宣傳改革政;通過黨員會議、干部群眾大會、座談會等會議，傳遞新思想，凝聚改革共識;通過制作宣傳標(biāo)語、宣傳冊、知識問答等資料，讓改革政策家喻戶曉;參觀典型宅基地改革試點(diǎn)案例，開拓思維。

參考文獻(xiàn)

[1]徐忠國，卓躍飛，吳次芳，李冠.農(nóng)村宅基地問題研究綜述[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2019（04）：28-39.

[2]姚雯雯，王文爛.我國農(nóng)村宅基地制度改革研究綜述[J].臺灣農(nóng)業(yè)探索，2019（01）：62-65.

[3]劉守英，熊雪鋒.經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變革、村莊轉(zhuǎn)型與宅基地制度變遷——四川省瀘縣宅基地制度改革案例研究[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2018（06）：2-20.

[4]張克俊，付宗平.基于功能變遷的宅基地制度改革探索[J].社會科學(xué)研究，2017（06）：47-53.

[5]林超，陳泓冰.農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度改革風(fēng)險(xiǎn)評估研究[J].經(jīng)濟(jì)體制改革，2014（04）：90-94.

[6]桂華，賀雪峰.宅基地管理與物權(quán)法的適用限度[J].法學(xué)研究，2014，36（04）：26-46.

[7]陳小君，蔣省三.宅基地使用權(quán)制度：規(guī)范解析、實(shí)踐挑戰(zhàn)及其立法回應(yīng)[J].管理世界，2010（10）：1-12.

[8]趙樹楓.改革農(nóng)村宅基地制度的理由與思路[J].理論前沿，2009（12）：10-12+15.

[9]朱劍.平羅縣：科學(xué)發(fā)展的五年[J].共產(chǎn)黨人，2017（09）：24-26.

作者簡介：趙穎，寧夏社會科學(xué)院農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究所副研究員。