“十四五”時期高質量發(fā)展的國土空間治理能力建設研究

何宗澤

【摘? 要】本文分析了國土空間治理能力建設發(fā)展現(xiàn)狀及問題，提出從空間治理模式、區(qū)域政策體系、空間協(xié)調機制這三個方面加強國土空間治理體系的建設，從而推進國土空間規(guī)劃、國土空間用途管制和主體功能區(qū)制度的協(xié)調互動，推動相關規(guī)劃、制度、法規(guī)、管制和技術等深度融合，最終實現(xiàn)全面深化改革的總目標。

【關鍵詞】“十四五”;高質量發(fā)展;國土空間;治理能力

引言

自十八大召開以來，我國政府一直重視治理能力提升，以及治理體系的現(xiàn)代化建設。國土空間治理能力建設已被提上議事日程，是這一輪政府領導機構改革和協(xié)調的重要組成部分，也是學術界一直關心的重點領域。在“十四五”期間，根據(jù)高質量發(fā)展的新要求，把握中國特色社會主義制度的特點和優(yōu)勢，對國土空間治理能力進行深入研究，可推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，助推實現(xiàn)全面深化改革的總目標，實現(xiàn)國土空間規(guī)劃、國土空間用途管制和主體功能區(qū)制度協(xié)調互動。

1.國土空間治理能力發(fā)展現(xiàn)狀

1.1現(xiàn)狀分析

2013年，中共十八屆三中全會首次提出 “推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，并 “建立空間規(guī)劃體系”。2015年，中共中央、國務院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出 “構建以空間治理和空間結構優(yōu)化為主要內容，全國統(tǒng)一、相互銜接、分級管理的空間規(guī)劃體系”的目標。2016年，中共中央、國務院印發(fā)《關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》提出“以市縣級行政區(qū)為單元，建立由空間規(guī)劃、用途管制、差異化績效考核等構成的空間治理體系”。2018年，自然資源部成立，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責，整合土地利用規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃等管理職責，國土空間治理能力建設迎來了新的發(fā)展契機。2019年5月，中共中央、國務院發(fā)布《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，明確了國土空間規(guī)劃的戰(zhàn)略性地位和對各專項規(guī)劃的指導約束作用，對于推進生態(tài)文明建設和促進國家空間治理體系與治理能力現(xiàn)代化意義重大。2019年10月底，十九屆四中全會發(fā)布《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，其中推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題，作為這次會議的主要議程，尤其令人矚目。

空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設提升為國家戰(zhàn)略，對當前中國空間規(guī)劃體系構建和規(guī)劃管理體制改革具有顯著的導向性作用。健全空間治理的法規(guī)制度、健全空間規(guī)劃體系，將成為“十九大”后我國加快空間治理體系現(xiàn)代化、提升空間治理能力的重大戰(zhàn)略任務，將對實現(xiàn)中華民族偉大復興具有決定性的意義。

1.2發(fā)展問題

目前，我國的空間治理系統(tǒng)尚不完善，其現(xiàn)代化治理系統(tǒng)也相對落后。主要問題是：

（1）法制化建設尚未完成。土地是最大最稀缺的自然資源。法律法規(guī)是對政府、企業(yè)和個人最有效強制約束力。國土空間治理法制化建設不僅是治理體系的重要組成部分，而且是確保治理體系有效性的重要因素。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展速度加快，人民日益增加的生活保障需求加大，資源保障問題凸顯，若法制化方面存在缺失，則國土空間治理能力會出現(xiàn)失效后果。

（2）治理水平有待提高。由于影響因素不確定性增加，國土空間布局制定方法非常復雜。為滿足不同主體、區(qū)域的發(fā)展需求，完成區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展平衡的目標，就必須實現(xiàn)國土空間發(fā)展目標多樣化，開展高質量發(fā)展的國土空間治理能力建設。進而全面考慮不同地理關系特征和不同階段適應性特征，建成一個科學的國土空間治理體系。

（3）治理能力有待提升。重視服務型政府的建設，是管理體制改革和進步的突出體現(xiàn)。目前，我國治理體系的主要組成部分仍然是政府管理。因此，政府應盡快提高現(xiàn)代化管理水平，管理人員應充分了解基本地理和國情（省情），掌握國土空間布局，成為學習型管理者，著重提高國土空間治理能力。目前，各級政府在這方面沒有足夠的努力，效果還不理想。

（4）社會參與度有待加強。治理系統(tǒng)應該是由不同主體通過制定相關法律法規(guī)協(xié)調管制的科學合理的系統(tǒng)。由于，目前我國治理體系的主要組成部分仍然是政府管理，使得其他潛力主體力量發(fā)揮不明顯，市場約束作用效果不顯著，群眾參與度較低。

2.國土空間治理體系建設

2.1 建立空間治理模式

建立各級政府直接領導的空間發(fā)展戰(zhàn)略治理模式。在“十四五”期間，應建立由黨中央和各級黨委直接制定空間發(fā)展戰(zhàn)略的治理模式。在五年規(guī)劃和愿景發(fā)展的建議中，明確黨對空間發(fā)展的戰(zhàn)略指引和意志、要求，并提出戰(zhàn)略區(qū)域發(fā)展的部署。黨抓戰(zhàn)略應該成為中國治理模式最鮮明的制度特色。

健全國土空間規(guī)劃體系。美麗中國、生態(tài)文明、高質量發(fā)展、現(xiàn)代化等國家戰(zhàn)略目標都涉及空間治理和區(qū)域發(fā)展的內容，應采取對空間類規(guī)劃確定的目標和內容實施進展作為統(tǒng)一的指標體系。國土空間規(guī)劃應以“三區(qū)三線”劃定，以及保護與開發(fā)的落地布局、空間管控為重點，形成“行政區(qū)+”的“大”規(guī)劃體系。

健全區(qū)域發(fā)展規(guī)劃。區(qū)域發(fā)展規(guī)劃應以確定跨行政區(qū)的重大戰(zhàn)略以及協(xié)調解決跨行政區(qū)重大政策機制問題為重點，規(guī)劃一經(jīng)批準發(fā)布，等同法律，是約束政府、企業(yè)、社會和個人空間開發(fā)決策和行為的準繩。開展區(qū)域空間規(guī)劃指標實施情況的評估，替代目前各種指標體系“雜亂無章”的績效評估方式。

2.2 建設區(qū)域政策體系

加強主體功能區(qū)的基礎性引領作用。圍繞主要功能區(qū)戰(zhàn)略制定相應的區(qū)域政策體系?！笆奈濉逼陂g，應完善主體功能區(qū)戰(zhàn)略制定、規(guī)劃調整、基礎性法規(guī)制度制定的相關制度建設，從而客觀解決長期以來區(qū)域政策分散化的問題，推動社會經(jīng)濟一體化進程。

加強區(qū)域政策導向性拓展轉變。從當前的政府主導的資源分配向充分利用市場機制優(yōu)化資源分配的轉變。從當前的政策重點扶持貧困地區(qū)，老工業(yè)基地等，向長期穩(wěn)定以及高質量發(fā)展的邊疆地區(qū)過度。從側重于嚴格的空間控制和負面行業(yè)清單的限制性政策，向鼓勵人口遷移，跨區(qū)域利用科技創(chuàng)新資源，為發(fā)達地區(qū)提升高科技發(fā)展培育動力的激勵政策過度。

2.3 發(fā)揮空間協(xié)調機制

發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢。促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展，發(fā)揮好各地區(qū)比較優(yōu)勢，明確各區(qū)域功能定位，加強區(qū)域協(xié)調機制建設。加強生態(tài)補賠償機制建設，建立市場化的生態(tài)產(chǎn)品價格核算機制，積極探索生態(tài)產(chǎn)品實現(xiàn)路徑。同時，充分協(xié)調區(qū)域優(yōu)勢集中發(fā)展，加強各區(qū)域動能轉化，推動跨區(qū)域一體化發(fā)展，形成科學合理的區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工，從而推動區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展。

促進城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展。推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展到一定階段的必然要求。應在加強在破解城鄉(xiāng)二元結構、推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置上發(fā)揮強制手段，加快戶籍、土地、社保、就業(yè)、教育等一系列制度聯(lián)動改革，讓城鄉(xiāng)居民人人享有均等化的基本公共服務。

完善生態(tài)保護修復。山水林田湖草是一個生命共同體。因此，要統(tǒng)籌自然資源生態(tài)要素，必須實行整體保護、系統(tǒng)修復、綜合治理。加強生態(tài)修復立法工作，健全生態(tài)修復配套政策，擴寬生態(tài)修復資金來源渠道，建立多方激勵機制，加強多部門合作，形成生態(tài)修復有效協(xié)調機制，同時建立健全公眾參與生態(tài)修復機制。

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