部門預算分項審查的“溫州探索”

呂進科 殷旭晶

足國之道，節(jié)用裕民。財政預算就是“政府賬本”，每一筆收入和支出都關乎國計民生。對財政預算進行審查和監(jiān)督，就是為了看緊政府的“錢袋子”，使財政資金用在急處、用到實處、用出效益，這也是憲法和法律賦予人大及其常委會的一項重要職權。

近年來，為了提高對財政預算審查監(jiān)督的實效，溫州市人大以部門預算分項審查為切入點，探索推進公共財政預算改革——在全國首創(chuàng)分項審查表決市級部門預算，引入公眾參與和民主監(jiān)督，建立部門預算聽證、分項審議表決、預算剛性約束和部門決算審計及績效評價等一整套較為完善的監(jiān)督機制，使得溫州在部門預算審查方面逐步達到全口徑、全過程、全覆蓋，實現(xiàn)了從程序性監(jiān)督向實質性監(jiān)督的轉變，這項工作也走在了全省和全國前列。

一張網(wǎng)

連續(xù)11年分析部門預算數(shù)據(jù)，實現(xiàn)從周期性監(jiān)督到實時監(jiān)督

2019年，全新一版的溫州市人大預算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)項目投入試運行，這是原有預算在線監(jiān)督系統(tǒng)的“升級版”。該系統(tǒng)的最大亮點是，實現(xiàn)了與財政金財工程、資產(chǎn)云管理平臺和審計督改平臺對接，實現(xiàn)與部門國庫支付數(shù)據(jù)的實時無縫關聯(lián)，在國內(nèi)處于領先水平。

據(jù)溫州市人大常委會預算工作委員會相關負責人介紹，升級后的監(jiān)督系統(tǒng)，功能更強大：可捕捉的信息更翔實，預算審查更深入，每筆支出可追蹤到最終使用去向，為專家審查部門預決算提供必要參考。同時，內(nèi)容更豐富，監(jiān)督范圍除涵蓋四大預算的編制、執(zhí)行、決算監(jiān)督外，更擴展到對政府投資項目監(jiān)督、財政專項資金監(jiān)督、國有資產(chǎn)管理監(jiān)督、轉移支付資金流向監(jiān)督、財政資金的績效評價等。

溫州市人大預算在線監(jiān)督系統(tǒng)可追溯到2009年。就在這一年，溫州市人大為了探索深化部門預算審查，與市財政局建立了預算在線監(jiān)督系統(tǒng)。有了這個系統(tǒng)，在市人大機關在線監(jiān)督室的專用電腦上，可以實時看清政府部門的每一筆開銷。

在做好預算支出實時監(jiān)督的同時，每個季度結束后，預算工委將所有部門預算執(zhí)行情況通過在線監(jiān)督系統(tǒng)導出，部門預算指標下達是否及時、支出進度是否合理……分析出來的數(shù)據(jù)和問題，將由預算工委提供給預算審查專家，作為下一年度預算審查的重要依據(jù)。

到2020年，溫州市人大對于部門預算的數(shù)據(jù)分析工作已經(jīng)堅持了整整11年。在線監(jiān)督系統(tǒng)和數(shù)據(jù)分析工作，大大提升了問題發(fā)現(xiàn)和整改的效率。2015年市人大統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，45個市級部門年末結余資金5.69億元。為此，市人大及時提出整改要求，督促財政部門及時清理結余資金。經(jīng)過幾年的努力，財政部門形成了一套當年收回市級資金結余、兩年收回省撥資金結余的機制，基本消除了財政資金沉淀，提高了資金使用效率。

“在決算和預算審查中，我們可以利用聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)，對以往年度部門預算的每一筆項目支出詳細情況進行深入的查閱，及時發(fā)現(xiàn)問題?！笔腥舜蟠怼㈩A算審查專家鄭小秋說，大數(shù)據(jù)等技術的應用，為改變監(jiān)督方式、提高監(jiān)督實效提供了強大的技術支撐。同時，也可以促進審計發(fā)現(xiàn)問題的整改落實，改變屢審屢犯現(xiàn)象的發(fā)生。

一場聽證會

連續(xù)8年召開，從“一堆數(shù)字看不懂”到“越做越細、很通俗”

2019年12月3日，溫州市人大常委會對市國資委、市糧食和物資儲備局等單位2020年的預算草案進行了專題聽證。這是溫州市人大常委會連續(xù)第8年舉行預算草案聽證會。

在這次聽證會上，市人大常委會組成人員、市人大代表、市民代表等圍繞預算編制依據(jù)、預算執(zhí)行率、財政資金使用績效等情況進行提問，預算單位和財政部門現(xiàn)場進行了答復、解釋和說明。

“過去的預算草案是一堆數(shù)字讓人看不懂，預算審查改革后，部門預算草案越做越細，通俗多了。哪些錢該花，哪些錢不該花，預算審查、聽證會，都是為了管好‘錢袋子。”市人大代表孫國勇曾多次參加聽證會。他發(fā)現(xiàn)一個現(xiàn)象，每次聽證會，雖然不是對每個部門預算都進行聽證，但沒有輪到聽證的部門也會過來聽，這說明大家對這一塊工作都很重視。

公開聽證，倒逼部門公開預算的更多“細節(jié)”。部門在預算草案編制的時候，越來越細致。2018年的聽證會上，溫州市人力社保局提交了長達58頁的預算草案，包括《人力社保局基本情況表》《2018年部門預算執(zhí)行分析表》《2019年部門預算項目支出表》等7張表格。

從中可以很清楚地看出市人力社保局2019年有哪些項目要開支，花錢的依據(jù)是什么，花多少錢是怎么測算出來的，2018年這個項目花了多少錢，執(zhí)行的情況如何等等。比如，人才工作經(jīng)費，在一般項目中安排人才經(jīng)費375萬元，人才管理服務辦公室213萬元，另外在市級專項中又分別安排人才工作相關經(jīng)費三項共1736萬元。代表們結合溫州引人才難、留人才難的困境，對上年度經(jīng)費使用效果提出質疑，并要求人力社保局詳細說明將采取哪些舉措，如何有效使用這些資金，為溫州經(jīng)濟社會發(fā)展提供人才支撐。

在聽證會上，有關部門被質疑、被責問，成為一種常態(tài)。在某場聽證會上，體育局被質疑偏重競技體育，被要求增加群眾體育方面的經(jīng)費，而國土、衛(wèi)生兩部門則因為出現(xiàn)部分項目經(jīng)費較大結余、執(zhí)行率較低情況，也被要求調(diào)整。

開展部門預算聽證，使得預算安排走向公開，直面人大代表和社會公眾的監(jiān)督，有效擴大預算民主，充分體現(xiàn)了人民群眾對預算的知情權、參與權、監(jiān)督權，確保公共財政取之于民、用之于民。

一次常委會會議

重點審查部門的預算草案逐個審議表決，科學預算理念深入人心

2019年12月24日，溫州市第十三屆人大常委會舉行第二十五次會議，這次會議表決通過了重點部門預算（草案）。每年12月底召開的常委會，對重點審查的部門預算草案逐個進行審議表決，這也是溫州人大工作的一大亮點。

常委會審議表決前，財政部門根據(jù)市人大常委會審查意見，對部門預算草案文本進行修改，再將修改后的部門預算草案文本和審查意見整改落實情況重新提交市人大常委會，由市人大常委會會議對重點審查的部門預算草案逐個進行審議表決。表決通過后的部門預算草案才能提交市人代會。

以2019年為例，溫州市人大常委會通過部門預算分項審查，對市國資委、糧食局部門預算草案進行公開聽證，推進78個部門共269個預算項目優(yōu)化調(diào)整，涉及金額4.28億元。

溫州市人大常委會預算工委有關負責人表示：“常委會預算表決權的設定，使得常委會對部門預算分項審查意見得到落實，從而實現(xiàn)由程序性審查到實質性審查的轉變?！?/p>

預算的執(zhí)行和編制同樣重要，溫州市人大常委會會“跟蹤監(jiān)督”預算的執(zhí)行情況。按照相關規(guī)定，如果某個部門預算執(zhí)行調(diào)整超過10%，要提請市人大常委會的審查批準。審議表決的重點審查部門，其決算草案最終需經(jīng)過市人大常委會的審查批準。同時，在審查批準決算前，要求審計部門、財政部門對重點部門當年的預算執(zhí)行情況進行審計或整體支出績效評價。市人大常委會還專題開展審計發(fā)現(xiàn)問題整改跟蹤落實，將績效評價結果應用于預算審查，推進了部門預算編制、執(zhí)行規(guī)范化。

一套制度

建章立制、探索創(chuàng)新，為部門預算分項審查“鋪平道路”

2012年發(fā)生的眾多事件，在溫州公共財政預算改革史上寫下了濃墨重彩的一筆。

2012年2月，溫州市人大常委會決定設立預算工作委員會，并成立了預算審查專家委員會;2012年4月，溫州市委出臺了《關于加快推進公共財政預算改革的實施意見》;2012年10月，溫州市人大常委會出臺《溫州市市級部門預算審查監(jiān)督辦法》。這一整套制度的制定、完善，為溫州部門預算分項審查進入“深水區(qū)”創(chuàng)造了條件，為人大的監(jiān)督厘清了路徑。

根據(jù)實施意見和監(jiān)督辦法的相關規(guī)定，2013年1月5日，溫州市人大常委會會議首次對人力社保局、國資委、衛(wèi)生局、外事辦、人防辦、海洋漁業(yè)局等6個部門預算草案進行了分項審議表決，當時此舉在全國尚屬首創(chuàng)。

2013年1月9日的《人民日報》以《溫州：首創(chuàng)分項審查表決市級部門預算》為題，記錄了這一事件，并為溫州市人大做出的新探索點贊。

《人民日報》在報道中稱，從“整體表決”到“分項審查”，從“攥著一個總數(shù)字”到“審查一沓報告”，這有利于預算監(jiān)督落實到政府部門的每一個項目中，有利于深究每一筆預算安排的合理性，有利于保證政府的每一個行為更加體現(xiàn)民意、貼近民生。

為了進一步深化部門預算分項審查，2018年，溫州市人大常委會對《溫州市市級預算審查監(jiān)督辦法》和《溫州市市級部門預算審查監(jiān)督辦法》進行逐條研究和修改。在堅持制度創(chuàng)新、監(jiān)督方式創(chuàng)新的基礎上，使溫州人大的預算監(jiān)督工作能更加適應新時代關于“建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”的要求，進一步強化審查實效。

2019年，市人大常委會還制定出臺《關于政府重大投資建設項目監(jiān)督辦法》，首次建立對財政投資超 3 億元建設項目的審查監(jiān)督機制，首批審查通過甌江引水工程、溫州港核心港區(qū)深水進港航道工程、甌海二高遷擴建工程等 3 個政府重大投資建設項目。

部門預算分項審查的持續(xù)推進，讓財政部門從5月份就開始部署下一年度部門預算編制工作，并改進編制方式，完善項目規(guī)范和單項定額標準，使得部門預算規(guī)范化、科學化程度大大提高?？茖W預算的理念逐步深入人心，部門預算理念已從“盡量多要”向“需多少要多少”轉變，預算變得更加公開透明、更加體現(xiàn)民意，為打造公共財政、陽光財政建設提供了“溫州樣本”。

（圖片由溫州市人大提供）