地?cái)偣芾矸ㄖ位M(jìn)路

黃輝明 陳明

摘 ? ? ?要：2020年“兩會(huì)”以來(lái)，地?cái)偨?jīng)濟(jì)成為大眾熱議的話題。針對(duì)地?cái)偨?jīng)營(yíng)方式的種種弊端，社會(huì)各界爭(zhēng)議不斷。本文對(duì)地?cái)偨?jīng)營(yíng)方式存在的必要性、可行性及問(wèn)題進(jìn)行分析后認(rèn)為，應(yīng)借鑒國(guó)內(nèi)外地?cái)偣芾淼某墒旖?jīng)驗(yàn)，更新地?cái)偣芾砝砟?，在我?guó)現(xiàn)行法律框架下運(yùn)用法治化手段建立地?cái)偨?jīng)濟(jì)新秩序，鼓勵(lì)地?cái)偨?jīng)營(yíng)者共管共治，規(guī)范和引導(dǎo)地?cái)偨?jīng)營(yíng)方式健康發(fā)展，以增強(qiáng)人民群眾的幸福感、獲得感，提高政府的公信力。

關(guān) ?鍵 ?詞：地?cái)偨?jīng)營(yíng)方式;地?cái)偨?jīng)濟(jì);地?cái)偣芾?法治化

中圖分類號(hào)：D922.1 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ?文章編號(hào)：1007-8207（2020）09-0040-08

收稿日期：2020-07-10

作者簡(jiǎn)介：黃輝明（1968—），男，安徽桐城人，中共江蘇省委黨校法政部教授，法學(xué)博士，研究方向?yàn)榉ɡ砼c憲法;陳明（1989—），男，江蘇人，中共江蘇省委黨校公共管理與法治政府專業(yè)在職研究生。

起源于西周時(shí)期的“販夫販婦”是地?cái)偨?jīng)營(yíng)方式的雛形，距今已有數(shù)千年歷史。地?cái)偨?jīng)營(yíng)方式促進(jìn)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化、政治、農(nóng)業(yè)、手工業(yè)等諸多領(lǐng)域的發(fā)展，但隨之而來(lái)的影響交通、破壞市容市貌、危害公共食品安全、欺詐經(jīng)營(yíng)等問(wèn)題也備受詬病。改革開(kāi)放以來(lái)，政府不斷加強(qiáng)地?cái)偣芾?，各個(gè)城市紛紛成立市容管理部門，將地?cái)偨?jīng)營(yíng)行為正式納入市容管理范疇。為了維護(hù)城市清潔，治理臟、亂、差，一段時(shí)期內(nèi)市容管理部門采取高壓管理態(tài)勢(shì)，扣、罰、沒(méi)等強(qiáng)硬手段使得城市街頭巷尾不停上演市容管理人員與地?cái)偨?jīng)營(yíng)者的“圍追堵截”大戰(zhàn)。21世紀(jì)以來(lái)，各地市容管理局逐漸更名為城市管理局并成立了專門執(zhí)法隊(duì)伍，針對(duì)地?cái)偨?jīng)營(yíng)行為的管理更加注重依法行政，但因執(zhí)法手段仍然主要依靠罰款和暫扣物品，管理效果并未發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化。面對(duì)市容管理人員與地?cái)偨?jīng)營(yíng)者日益加深的矛盾，政府不斷對(duì)地?cái)偣芾砝砟詈凸芾硎侄芜M(jìn)行反思，陸續(xù)出臺(tái)了一系列相關(guān)政策，意在引導(dǎo)地方政府有序促進(jìn)多種經(jīng)營(yíng)主體合法合規(guī)經(jīng)營(yíng)。然而，由于一些地區(qū)對(duì)于國(guó)家相關(guān)政策落實(shí)不到位、不徹底，導(dǎo)致地?cái)偨?jīng)營(yíng)者主體資格無(wú)法得到法律認(rèn)可，無(wú)法享受到中央政策的“紅利”。如何盤活地?cái)偨?jīng)濟(jì)，使其充分釋放促進(jìn)就業(yè)、帶動(dòng)消費(fèi)的積極效應(yīng)，已成為地方政府亟待解決的重要課題。

一、地?cái)偨?jīng)營(yíng)方式存在的必要性和可行性

地?cái)偨?jīng)營(yíng)方式是國(guó)家主流經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種補(bǔ)充形式，其經(jīng)濟(jì)成本少，門檻低，機(jī)動(dòng)靈活，在促就業(yè)、保民生上有著天然優(yōu)勢(shì)，但其管理上的不足也極易引發(fā)食品安全、環(huán)境衛(wèi)生、社會(huì)治安等問(wèn)題。其實(shí)，地?cái)偱c城市并非水火不容。據(jù)央視新聞報(bào)道，中央文明辦明確要求在2020年全國(guó)文明城市測(cè)評(píng)指標(biāo)中，不將占道經(jīng)營(yíng)、馬路市場(chǎng)、流動(dòng)商販列為文明城市測(cè)評(píng)考核內(nèi)容。

（一）地?cái)偨?jīng)營(yíng)方式存在的必要性

一是便民利民。地?cái)偨?jīng)營(yíng)方式具有流動(dòng)性特征，無(wú)論地鐵站、景點(diǎn)還是住宅小區(qū)，只要有空地，一塊布、一輛車就是一個(gè)攤位。地?cái)偨?jīng)營(yíng)者或是銷售生活日用品，或是提供維修補(bǔ)舊等服務(wù)，都與市民的日常生活息息相關(guān)，而且沒(méi)有房租的負(fù)擔(dān)，因此經(jīng)營(yíng)成本大大降低，銷售的商品、提供的服務(wù)在價(jià)格上更有競(jìng)爭(zhēng)力。隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，市民日益富裕起來(lái)，但其仍然需要低端消費(fèi)，需要廉價(jià)商品，物美價(jià)廉仍是其主流消費(fèi)觀念，對(duì)地?cái)偨?jīng)營(yíng)方式也就備加青睞。二是有利于促成勤勞致富的價(jià)值觀。“天閟毖我成功，天亦惟用勤毖我民”（《書·大誥》）。很多地?cái)偨?jīng)營(yíng)者缺乏社會(huì)謀生技能，勤勞成了唯一的謀生手段，他們每天凌晨3-4點(diǎn)起床為經(jīng)營(yíng)做準(zhǔn)備，5-8點(diǎn)、11-14點(diǎn)、18-24點(diǎn)做生意，工作時(shí)間一般在10-12小時(shí)。地?cái)偨?jīng)營(yíng)者風(fēng)里來(lái)雨里去，期望能夠通過(guò)辛勤勞動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)在大城市安居樂(lè)業(yè)的夢(mèng)想。三是有助于促進(jìn)就業(yè)。大部分地?cái)偨?jīng)營(yíng)者無(wú)資金、無(wú)技術(shù)、無(wú)社會(huì)關(guān)系，很難在城市中找到高薪工作，擺地?cái)倢?shí)屬無(wú)奈之選。還有一些地?cái)偨?jīng)營(yíng)者因家屬患有嚴(yán)重疾病需要照顧，無(wú)法從事正常工作，只能選擇較為自由的地?cái)偨?jīng)營(yíng)方式作為謀生手段。根據(jù)中華人民共和國(guó)民政部網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)，截至2017年12月31日，我國(guó)共有縣級(jí)行政區(qū)劃單位2，851個(gè)。假設(shè)每個(gè)縣級(jí)單位平均可提供800個(gè)流動(dòng)攤位，則可解決就業(yè)崗位2，280，800個(gè)，這將極大緩解社會(huì)底層人員的就業(yè)壓力，解決其生計(jì)問(wèn)題。四是有助于孵化未來(lái)企業(yè)。改革開(kāi)放以來(lái)，許多“下海者”都是從擺地?cái)偘资制鸺野l(fā)展成今天的企業(yè)家的。如“老干媽”陶華碧婚后喪夫，靠省吃儉用攢下的積蓄支起路邊攤，憑借獨(dú)特的炒制工藝推出了別具風(fēng)味的佐餐調(diào)料，令廣大顧客大飽口福，津津樂(lè)道，發(fā)現(xiàn)商機(jī)后批量生產(chǎn)，最終成為風(fēng)糜全國(guó)的傳統(tǒng)風(fēng)味食品。五是有利于歷史文化傳承?！跋κ?，夕時(shí)而市，販夫販婦為主”（《周禮·地官》）。早在西周時(shí)期百姓就開(kāi)始用家中閑余物品進(jìn)行物物交換，擺地?cái)傊饾u演化為一種謀生技能。北宋畫家張擇端的《清明上河圖》清晰地展示了北宋都城東京的城市面貌和當(dāng)時(shí)社會(huì)各階層人民的生活狀況，在畫中各類小攤販、挑貨郎隨處可見(jiàn)，用獨(dú)特的方式承載著生產(chǎn)、生活文化，促進(jìn)了北宋經(jīng)濟(jì)的繁榮。地?cái)偨?jīng)營(yíng)方式歷史悠久，無(wú)論景區(qū)前的“糖畫”抑或是集市中的“以人名作畫”都能找到中華文化傳承的印記，地?cái)偨?jīng)營(yíng)方式合法化有利于促進(jìn)這些非物質(zhì)文化的傳承和發(fā)展。六是地?cái)偨?jīng)營(yíng)行為是生存權(quán)、勞動(dòng)權(quán)的具體體現(xiàn)。從某種意義上說(shuō)，地?cái)偨?jīng)營(yíng)方式合法化是對(duì)人權(quán)的尊重。生存權(quán)是《憲法》賦予每一位公民最基本的權(quán)利，生存權(quán)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于其他一切權(quán)利，地?cái)偨?jīng)營(yíng)行為是地?cái)偨?jīng)營(yíng)者為了個(gè)人及其家庭的生活所需，因此城市的管理權(quán)和地?cái)偨?jīng)營(yíng)者的生存權(quán)相比，前者必須讓位于后者?！稇椃ā吠瑯淤x予了公民勞動(dòng)的權(quán)利和義務(wù)，地?cái)偨?jīng)營(yíng)行為雖在形式上尚未被認(rèn)可，但其本質(zhì)上是一種勞動(dòng)，理應(yīng)受到法律的保護(hù)。

（二）地?cái)偨?jīng)營(yíng)方式存在的可行性

從國(guó)家政策來(lái)看，2014年9月，李克強(qiáng)總理在夏季達(dá)沃斯論壇上首次提出“雙創(chuàng)”（即大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新）?！半p創(chuàng)”是培育和催生經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新動(dòng)力的必然選擇，是擴(kuò)大就業(yè)、實(shí)現(xiàn)富民之道的根本舉措，是激發(fā)全社會(huì)創(chuàng)新潛能和創(chuàng)業(yè)活力的有效途徑。為加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，加快發(fā)展眾創(chuàng)空間等新型創(chuàng)業(yè)服務(wù)平臺(tái)，營(yíng)造良好的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新環(huán)境，激發(fā)億萬(wàn)群眾創(chuàng)造活力，打造經(jīng)濟(jì)發(fā)展新引擎，2015年3月2日發(fā)布的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于發(fā)展眾創(chuàng)空間推進(jìn)大眾創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》）提出要降低創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)門檻、豐富創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動(dòng)、營(yíng)造創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)文化氛圍。2020年“兩會(huì)”把擺地?cái)偠x為地?cái)偨?jīng)濟(jì)，既是對(duì)地?cái)偨?jīng)營(yíng)方式的肯定，也是對(duì)地?cái)偨?jīng)營(yíng)者社會(huì)效益的認(rèn)可，為地?cái)偨?jīng)營(yíng)方式注入了新的活力。

從法律主體資格來(lái)看，由國(guó)務(wù)院發(fā)布的自2017年10月1日起施行的《無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）第三條第一款明確規(guī)定，在縣級(jí)以上地方人民政府指定的場(chǎng)所和時(shí)間銷售農(nóng)副產(chǎn)品、日常生活用品，或者個(gè)人利用自己的技能從事依法無(wú)須取得許可的便民勞務(wù)活動(dòng)，不屬于無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)。該條款認(rèn)可了地?cái)偨?jīng)營(yíng)者能參與經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，盡管“不屬于無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)”不等同于“有照有證經(jīng)營(yíng)”，地?cái)偨?jīng)營(yíng)者依然不能合法經(jīng)營(yíng)，但值得肯定的是該條款作為頂層設(shè)計(jì)為地?cái)偨?jīng)營(yíng)者成為合法經(jīng)營(yíng)主體提供了可能。細(xì)言之，地?cái)偨?jīng)營(yíng)者從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，必須依法依規(guī)申請(qǐng)?jiān)S可，成為法律認(rèn)可的經(jīng)營(yíng)主體。個(gè)體工商戶和農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶與地?cái)偨?jīng)營(yíng)者有著較高相似度，《個(gè)體工商戶登記管理辦法（2019修訂）》第六條規(guī)定：“個(gè)體工商戶的登記事項(xiàng)包括：（一）經(jīng)營(yíng)者姓名和住所;（二）組成形式;（三）經(jīng)營(yíng)范圍;（四）經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所。個(gè)體工商戶使用名稱的，名稱作為登記事項(xiàng)?！鞭r(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員在法律允許的范圍內(nèi)，按照承包合同的規(guī)定從事商品經(jīng)營(yíng)，[1]以戶的形式獨(dú)立為一種特殊民事主體?？梢园艳r(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶理解為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的“會(huì)員”，以“會(huì)員”身份從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)不必經(jīng)工商管理部門核準(zhǔn)登記。另外，在民事責(zé)任上，《中華人民共和國(guó)民法總則》第五十六條規(guī)定：“個(gè)體工商戶的債務(wù)，個(gè)人經(jīng)營(yíng)的，以個(gè)人財(cái)產(chǎn)承擔(dān);家庭經(jīng)營(yíng)的，以家庭財(cái)產(chǎn)承擔(dān);無(wú)法區(qū)分的，以家庭財(cái)產(chǎn)承擔(dān)。農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶的債務(wù)，以從事農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)承擔(dān);事實(shí)上由農(nóng)戶部分成員經(jīng)營(yíng)的，以該部分成員的財(cái)產(chǎn)承擔(dān)。”可見(jiàn)，個(gè)體工商戶和農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶所得收益都用于家庭消費(fèi)，債務(wù)由個(gè)人或家庭財(cái)產(chǎn)承擔(dān)，這與地?cái)偨?jīng)營(yíng)者的情況是一致的，只是地?cái)偨?jīng)營(yíng)者缺少個(gè)體工商戶的固定地址或是農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶的“會(huì)員”資格?？梢越Y(jié)合《辦法》中的相關(guān)規(guī)定，將地方政府指定的地點(diǎn)或者其經(jīng)常居住地作為登記注冊(cè)地址?？紤]到地?cái)偨?jīng)營(yíng)方式的流動(dòng)性特征，可以增設(shè)地?cái)倳?huì)員制度，即地?cái)偨?jīng)營(yíng)者在申請(qǐng)?jiān)S可前，應(yīng)先加入?yún)f(xié)會(huì)，取得“會(huì)員”身份，以便統(tǒng)籌管理。地?cái)偨?jīng)營(yíng)者按此辦理《營(yíng)業(yè)執(zhí)照》后即具備了合法參與經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的法律主體資格。可喜的是，即將實(shí)施的《民法典》已有類似的規(guī)定。

從管理和執(zhí)法來(lái)看，地?cái)偨?jīng)營(yíng)行為存在著污染環(huán)境、食品安全、產(chǎn)品質(zhì)量、售后維權(quán)等諸多隱患，單靠城管一個(gè)部門管不好更管不住。地?cái)偨?jīng)營(yíng)行為需要工商部門辦理營(yíng)業(yè)許可、衛(wèi)生部門辦理健康證、稅務(wù)部門監(jiān)督納稅、交通部門管理經(jīng)營(yíng)車輛秩序、城管部門管理環(huán)境衛(wèi)生、物價(jià)部門監(jiān)督物價(jià)、維權(quán)部門解決糾紛、環(huán)保部門監(jiān)管污染，而實(shí)行屬地化管理的街道社區(qū)完全具有綜合各部門共同管理的能力，多部門聯(lián)合管理既有利于規(guī)范地?cái)偨?jīng)營(yíng)行為，保障消費(fèi)者的人身和財(cái)產(chǎn)安全，地?cái)偨?jīng)營(yíng)方式合法化后的地?cái)偨?jīng)營(yíng)者信息登記也有利于提高執(zhí)法效能。

二、地?cái)偨?jīng)營(yíng)方式存在的問(wèn)題

（一）食品衛(wèi)生堪憂

一是作業(yè)車、作業(yè)平臺(tái)、裝盛工具衛(wèi)生不達(dá)標(biāo)。作業(yè)車輛多為破舊電動(dòng)三輪車，銹跡斑斑，油污嚴(yán)重;作業(yè)平臺(tái)清洗不及時(shí)，作業(yè)工具不衛(wèi)生，葷素作業(yè)工具沒(méi)有分開(kāi);裝盛工具破舊、臟亂且放置不規(guī)范。二是食材不衛(wèi)生。地?cái)偨?jīng)營(yíng)行為缺少監(jiān)管，一些不法商販在食材上做文章，“三無(wú)”作料、地溝油、劣質(zhì)食材成了“美味佳肴”，特別是在地?cái)偨?jīng)營(yíng)者家中制作的半成品食材更無(wú)法監(jiān)管。三是地?cái)偨?jīng)營(yíng)者健康狀況無(wú)從監(jiān)管?！吨腥A人民共和國(guó)食品衛(wèi)生法》第二十六條規(guī)定：“食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)人員每年必須進(jìn)行健康檢查;新參加工作和臨時(shí)參加工作的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)人員必須進(jìn)行健康檢查，取得健康證明后方可參加工作。凡患有痢疾、傷寒、病毒性肝炎等消化道傳染?。òú≡瓟y帶者），活動(dòng)性肺結(jié)核，化膿性或者滲出性皮膚病以及其他有礙食品衛(wèi)生的疾病的，不得參加接觸直接入口食品的工作。”然而飲食行業(yè)的地?cái)偨?jīng)營(yíng)者卻成了法律監(jiān)管的盲點(diǎn)。四是制作流程不規(guī)范。制售餐飲食品的地?cái)偨?jīng)營(yíng)者未經(jīng)培訓(xùn)就上崗，制作流程、手法等難以達(dá)到餐飲衛(wèi)生生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)。

（二）安全隱患多多

一是非法改裝嚴(yán)重。地?cái)偨?jīng)營(yíng)者的電動(dòng)三輪車一般都加裝作業(yè)平臺(tái)及設(shè)備;面包車一般都拆除后排座椅，擴(kuò)大內(nèi)部空間用于儲(chǔ)物，打開(kāi)后門即可成為一間雜貨鋪;面貨車一般都在后側(cè)翻斗，焊接貨柜或加高擋板。這些改裝嚴(yán)重違反了《中華人民共和國(guó)道路交通安全法（2011修正）》第十六條“任何單位或者個(gè)人不得拼裝機(jī)動(dòng)車或者擅自改變機(jī)動(dòng)車已登記的結(jié)構(gòu)、構(gòu)造或者特征”的規(guī)定。交通部門2012年至2017年數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，五年間全國(guó)發(fā)生低速電動(dòng)車交通事故83萬(wàn)起，造成1.8萬(wàn)人死亡、18.6萬(wàn)人受傷。[2]二是影響交通。地?cái)偨?jīng)營(yíng)者的機(jī)動(dòng)車、非機(jī)動(dòng)車占用人行道、非機(jī)動(dòng)車道、機(jī)動(dòng)車道經(jīng)營(yíng)，影響行人及車輛通行。當(dāng)遇到城管執(zhí)法時(shí)，地?cái)偨?jīng)營(yíng)者的機(jī)動(dòng)車、非機(jī)動(dòng)車還會(huì)采取闖紅燈、逆行等危險(xiǎn)方式逃避查處，不僅破壞了交通秩序，更威脅到他人人身和財(cái)產(chǎn)安全。三是攜帶危險(xiǎn)物品。地?cái)偨?jīng)營(yíng)者隨車攜帶的煤氣罐、高溫煤爐等安全隱患極大，不僅容易磕碰行人，一旦發(fā)生事故，后果不堪設(shè)想。另外，從事水果類經(jīng)營(yíng)的地?cái)偨?jīng)營(yíng)者攜帶的刀具極易成為暴力抗法的工具，引發(fā)執(zhí)法悲劇。

（三）售后維權(quán)艱難

一是地?cái)偨?jīng)營(yíng)行為沒(méi)有進(jìn)行統(tǒng)一的信息登記，買賣過(guò)程中消費(fèi)者對(duì)地?cái)偨?jīng)營(yíng)者的商品信息、個(gè)人信息無(wú)從知曉，難以明確維權(quán)對(duì)象。二是地?cái)偨?jīng)營(yíng)行為流動(dòng)性強(qiáng)，經(jīng)營(yíng)地點(diǎn)不固定，產(chǎn)品出了問(wèn)題難以找到地?cái)偨?jīng)營(yíng)者，維權(quán)更是無(wú)從談起。三是地?cái)偨?jīng)營(yíng)行為不規(guī)范，交易時(shí)一手交錢一手交貨，不提供收據(jù)和發(fā)票，產(chǎn)品出了小問(wèn)題尚可退換，一旦出了大問(wèn)題則“概不承認(rèn)”，退貨無(wú)門。四是維權(quán)途徑少，一旦出現(xiàn)售后爭(zhēng)議，即便地?cái)偨?jīng)營(yíng)者承認(rèn)，市場(chǎng)監(jiān)督部門、消費(fèi)者協(xié)會(huì)也管不到，城管又管不了，只能走司法途徑。面對(duì)高昂的維權(quán)成本，消費(fèi)者只能忍氣吞聲。

（四）污染環(huán)境嚴(yán)重

一是固體廢棄物污染，主要是瓜果皮殼、塑料制品、加工廢棄物等。瓜果皮殼腐爛易滋生細(xì)菌，產(chǎn)生異味;塑料制品是城市白色垃圾的污染源，其主要成分聚氯乙烯具有難降解的特點(diǎn)，無(wú)論是焚燒還是填埋處理都會(huì)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生長(zhǎng)期危害，此外使用未達(dá)標(biāo)的塑料制品包裝食品也會(huì)影響身體健康;加工廢料主要是修舊更換的零部件、配鑰匙的金屬?gòu)U渣、縫補(bǔ)衣物的邊角碎料等，既影響環(huán)境也增加了環(huán)衛(wèi)工人的工作量。二是油煙污染。露天制作炒飯、油炸食品的地?cái)偨?jīng)營(yíng)者為節(jié)約成本一般會(huì)省去油煙凈化設(shè)備，制作產(chǎn)生的油煙隨意排放，污染周圍空氣。三是水污染。露天食品制售攤在清洗食材和工具后常將含有油污的廢水隨意傾倒，不僅污染路面，也易滋生細(xì)菌，產(chǎn)生惡臭。更有甚者，個(gè)別攤主將餐廚廢棄物直接倒入路邊雨水排入口，使雨污分流形同虛設(shè)。

（五）影響沿街商戶

就沿街商戶而言，他們辦理各類證照，接受多個(gè)部門監(jiān)督，遵紀(jì)守法，合法經(jīng)營(yíng)，卻被不合法的地?cái)偨?jīng)營(yíng)者搶走生意，情感上實(shí)在難以接受。況且沿街商戶只能等待顧客上門，且每天需要面對(duì)高昂的房租水電、人員工資、器材損耗以及各項(xiàng)稅費(fèi)，無(wú)論在經(jīng)營(yíng)成本上還是經(jīng)營(yíng)策略上都無(wú)法與地?cái)偨?jīng)營(yíng)者匹敵，只能通過(guò)投訴舉報(bào)，期待城管部門嚴(yán)厲打擊地?cái)偨?jīng)營(yíng)者，給其創(chuàng)造一個(gè)輕松的經(jīng)營(yíng)環(huán)境。

三、國(guó)內(nèi)外地?cái)偣芾淼某墒旖?jīng)驗(yàn)

（一）溫州模式

以往溫州市也是采取高壓手段進(jìn)行地?cái)偣芾?，城管和攤販每天上演“游擊?zhàn)”，嚴(yán)重影響了市民的日常生活。2008年后，溫州市逐步改變思路，不斷完善管理機(jī)制，形成了一套高效可行的管理模式。一是轉(zhuǎn)變管理思路，建立疏導(dǎo)點(diǎn)。溫州市打破常規(guī)，變“堵”為“疏”，在市區(qū)內(nèi)規(guī)劃出一些區(qū)域作為疏導(dǎo)點(diǎn)，允許攤販在此合法經(jīng)營(yíng)。疏導(dǎo)點(diǎn)的選址原則上由街道負(fù)責(zé)，需要綜合考慮城市規(guī)劃、交通安全、城市空間功能、居民生活區(qū)等因素，且不能選擇市政府統(tǒng)一劃定的禁止區(qū)域。疏導(dǎo)點(diǎn)內(nèi)的攤位在設(shè)置時(shí)依托街巷結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)實(shí)現(xiàn)自然分隔，沿街?jǐn)偽豁氶g隔三十米，既方便了攤販經(jīng)營(yíng)，又不影響交通。二是成立攤販公司，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化管理。攤販公司由政府主導(dǎo)成立，負(fù)責(zé)攤販的實(shí)際運(yùn)營(yíng)和管理，無(wú)須交納任何費(fèi)用。作為運(yùn)營(yíng)主體，攤販公司具有市場(chǎng)管理權(quán)，對(duì)攤位的環(huán)境衛(wèi)生和食品安全負(fù)有監(jiān)督評(píng)估義務(wù)，對(duì)不達(dá)標(biāo)的攤位或警告或勸退。這種自治式管理方式既能達(dá)成地?cái)偙忝窭竦某踔裕帜芫徑饣鶎尤罕娋蜆I(yè)難問(wèn)題，還能化解地?cái)偨?jīng)營(yíng)方式“一管就死，一放就亂”的難題。三是多措并舉，規(guī)范經(jīng)營(yíng)。建立市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制，地?cái)偨?jīng)營(yíng)方式主要面向社會(huì)困難人群或勤工儉學(xué)的大學(xué)生群體，由其本人提出申請(qǐng)，過(guò)程公開(kāi)透明，便于社會(huì)監(jiān)督。由政府部門統(tǒng)一篩選并及時(shí)公布結(jié)果，防止暗箱操作。地?cái)偨?jīng)營(yíng)種類包含修理服務(wù)類，排檔小吃類，熟食、炒貨類，水果、蔬菜類，[3]對(duì)于某些牲畜和水產(chǎn)品則設(shè)置禁業(yè)限制。地?cái)偨?jīng)營(yíng)時(shí)間統(tǒng)一規(guī)定，早市每天8點(diǎn)前必須結(jié)束，夜市晚8點(diǎn)后開(kāi)始。相同或相似類型的攤販盡量設(shè)置在同一區(qū)域，如老人日用品售賣集中在公園路，高盈里早市銷售蔬果生鮮，飛霞橋夜市主營(yíng)小吃夜宵，甌江帆影廣場(chǎng)被選作市民休閑場(chǎng)所，[4]既方便日常管理，又有利于打造特色產(chǎn)業(yè)點(diǎn)。夜市在管理上實(shí)行“區(qū)長(zhǎng)”制，目前溫州市共有3個(gè)市轄區(qū)設(shè)置了夜市疏導(dǎo)區(qū)，每個(gè)疏導(dǎo)區(qū)內(nèi)部選聘2-3名分管“區(qū)長(zhǎng)”。[5]“區(qū)長(zhǎng)”主要負(fù)責(zé)維護(hù)夜市疏導(dǎo)區(qū)內(nèi)的經(jīng)營(yíng)秩序，保障經(jīng)營(yíng)活動(dòng)有序開(kāi)展。一旦出現(xiàn)管理難題，“區(qū)長(zhǎng)”應(yīng)及時(shí)與相關(guān)部門進(jìn)行溝通。

（二）新加坡模式

新加坡地?cái)偣芾韱?wèn)題突出，20世紀(jì)60年代以來(lái)，新加坡政府投入大量人力物力財(cái)力來(lái)治理這一社會(huì)難題，經(jīng)過(guò)不懈努力，地?cái)偣芾碇饾u規(guī)范化，給新加坡政府帶來(lái)了巨大的經(jīng)濟(jì)效益。一是科學(xué)規(guī)劃，集中發(fā)揮地?cái)偟纳鐣?huì)價(jià)值。政府出資建設(shè)小販中心、巴剎（集貿(mào)市場(chǎng)）、美食中心等集中性場(chǎng)所125處，集中分布在住宅小區(qū)、商業(yè)街區(qū)、景點(diǎn)公園附近。二是明確相關(guān)部門權(quán)責(zé)。建屋發(fā)展署負(fù)責(zé)小販中心的規(guī)劃、建設(shè)及后期維護(hù)，并擁有小販中心的產(chǎn)權(quán);小販中心內(nèi)部環(huán)境衛(wèi)生由攤販自行維護(hù)，外部環(huán)境衛(wèi)生由市鎮(zhèn)理事會(huì)負(fù)責(zé);設(shè)在環(huán)境局下的小販?zhǔn)鹭?fù)責(zé)小販中心的日常經(jīng)營(yíng)管理，如提取樣品檢測(cè)食品安全，完善管理制度、組織學(xué)習(xí)衛(wèi)生知識(shí)等;[6]小販?zhǔn)鸹殛?duì)負(fù)責(zé)行政執(zhí)法，四人一組，配槍執(zhí)法，執(zhí)法流程詳細(xì)規(guī)范。三是出臺(tái)一系列優(yōu)惠政策，引導(dǎo)小販合法經(jīng)營(yíng)。小販中心攤位定價(jià)600新元，政府補(bǔ)貼400新元，低廉的租金吸引了大批流動(dòng)小販，此項(xiàng)補(bǔ)助一直持續(xù)到20世紀(jì)90年代。小販中心日益成熟后攤位也逐漸飽和，政府采取措施鼓勵(lì)民間轉(zhuǎn)讓攤位經(jīng)營(yíng)權(quán)，攤主的新老更替也不斷激發(fā)了市場(chǎng)活力。四是法律體系完備。新加坡在城市管理方面有400多部法律條文，其中《公共環(huán)境衛(wèi)生（食品衛(wèi)生）條例》《公共衛(wèi)生條例》等法律條文詳細(xì)規(guī)定了小販經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的基本準(zhǔn)則，小販一旦觸犯法律，輕者罰款停業(yè)，重者入獄。五是科學(xué)化管理程度高。隨著科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展，新加坡政府借助大數(shù)據(jù)搭建起地?cái)傂畔⒔?jīng)營(yíng)管理平臺(tái)，通過(guò)信息化手段采集攤主個(gè)人及攤點(diǎn)信息，大大提高了管理和執(zhí)法效率。

四、地?cái)偣芾矸ㄖ位南嚓P(guān)建議

（一）營(yíng)業(yè)執(zhí)照許可制度

建立實(shí)名經(jīng)營(yíng)許可制度，由市民實(shí)名申請(qǐng)，市場(chǎng)監(jiān)督管理部門統(tǒng)一審核，統(tǒng)一頒發(fā)《營(yíng)業(yè)執(zhí)照》?！稜I(yíng)業(yè)執(zhí)照》分為一般性許可和臨時(shí)性許可，審批周期不得超過(guò)2個(gè)工作日。一般性許可主要針對(duì)轄區(qū)內(nèi)常住人口，退伍軍人、困難戶、特殊手藝人等可優(yōu)先辦理;臨時(shí)性許可主要針對(duì)優(yōu)質(zhì)果蔬種植區(qū)人員或者貧困地區(qū)果蔬種植人員辦理。申請(qǐng)人需要提供詳細(xì)個(gè)人資料，包括個(gè)人身份證件、聯(lián)系電話、聯(lián)系地址、經(jīng)營(yíng)種類、組成形式、物品采購(gòu)以及其他相關(guān)信息，臨時(shí)性許可還需要提供果蔬種植信息以及產(chǎn)區(qū)情況?！稜I(yíng)業(yè)執(zhí)照》應(yīng)載明統(tǒng)一社會(huì)信用代碼、經(jīng)營(yíng)者姓名、經(jīng)營(yíng)地點(diǎn)、組成形式、經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目名、監(jiān)督舉報(bào)電話等信息，由地?cái)偨?jīng)營(yíng)者懸掛在攤位醒目位置，從業(yè)人員必須統(tǒng)一著裝，佩帶工作證上崗。許可經(jīng)營(yíng)的事項(xiàng)可劃分為零售、加工、餐飲三大類，不同類別制定不同的準(zhǔn)入門檻及管理規(guī)范并區(qū)別考核。零售類頒發(fā)A類《營(yíng)業(yè)執(zhí)照》，可以銷售簡(jiǎn)單生活用品，但采購(gòu)渠道必須透明可查，不得銷售假冒偽劣產(chǎn)品，禁止從事醫(yī)藥等需要特殊許可的銷售;加工類頒發(fā)B類《營(yíng)業(yè)執(zhí)照》，允許流動(dòng)經(jīng)營(yíng)，此類被許可人需要有一定手藝，提供的服務(wù)較為便民或者有藝術(shù)觀賞性，如衣物縫補(bǔ)、鑰匙配制、現(xiàn)場(chǎng)制售手工藝品等。便民服務(wù)類流動(dòng)攤點(diǎn)應(yīng)安排在住宅小區(qū)附近，具有觀賞性的手工藝品等攤點(diǎn)可以設(shè)在景區(qū)出入廣場(chǎng)。另外，街頭藝人應(yīng)納入B類《營(yíng)業(yè)執(zhí)照》管理范疇;餐飲類頒發(fā)C類《營(yíng)業(yè)執(zhí)照》，從業(yè)人員須持有《健康證》，可從事小吃等半成品、成品制售，但不得從事油煙大、污染重的食品制售。對(duì)持有C類《營(yíng)業(yè)執(zhí)照》的攤主要嚴(yán)格監(jiān)督考評(píng)，對(duì)存在采購(gòu)、制作、銷售不健康食品的被許可人除重罰外，還需記入征信系統(tǒng)，不得再次申請(qǐng)?jiān)S可證。各區(qū)或各街道可根據(jù)實(shí)際情況合理安排“早市”“午市”“夜市”經(jīng)營(yíng)時(shí)間，應(yīng)避開(kāi)上下班高峰期，以免造成交通擁堵。在經(jīng)營(yíng)區(qū)域設(shè)定上，主要交通干道、車站、換乘中心設(shè)置為黃色禁售區(qū);節(jié)假日或特殊慶祝活動(dòng)日允許地?cái)偨?jīng)營(yíng)者到人流聚集的景點(diǎn)等場(chǎng)地兜售應(yīng)節(jié)禮品或飾品。此外，流動(dòng)攤位不得存放易燃易爆物品，流動(dòng)經(jīng)營(yíng)車輛不得私拆私改，《營(yíng)業(yè)執(zhí)照》不得轉(zhuǎn)讓出售。

（二）成立地?cái)倕f(xié)會(huì)

以區(qū)為單位成立地?cái)倕f(xié)會(huì)，地?cái)倕f(xié)會(huì)會(huì)員分為“全職會(huì)員”和“兼職會(huì)員”。“全職會(huì)員”要求將擺地?cái)傋鳛槿毠ぷ?，不得在其他單位從事全職工作，每周工作時(shí)間不得低于40小時(shí);“兼職會(huì)員”僅能申請(qǐng)A類、B類《營(yíng)業(yè)執(zhí)照》，連續(xù)2周不擺攤也不申請(qǐng)攤位暫停營(yíng)業(yè)手續(xù)將自動(dòng)取消會(huì)員資格，《營(yíng)業(yè)執(zhí)照》自動(dòng)注銷。會(huì)員可以在地?cái)倕f(xié)會(huì)間轉(zhuǎn)會(huì)，轉(zhuǎn)入的新協(xié)會(huì)需要對(duì)會(huì)員的《營(yíng)業(yè)執(zhí)照》進(jìn)行審核?！叭殨?huì)員”和“兼職會(huì)員”均須按各自標(biāo)準(zhǔn)繳納一定數(shù)額保證金并按月繳納管理費(fèi)，按期繳清費(fèi)用的“全職會(huì)員”由所屬地地?cái)倕f(xié)會(huì)代繳納“五險(xiǎn)”。保證金用途如下：一是作為消費(fèi)者維權(quán)的保障，二是當(dāng)?shù)財(cái)偨?jīng)營(yíng)者違法違章時(shí)作為罰款抵扣，三是抵扣地?cái)偨?jīng)營(yíng)者未按時(shí)繳納的管理費(fèi)和垃圾清理費(fèi)。地?cái)倕f(xié)會(huì)要保障地?cái)偨?jīng)營(yíng)者能享受養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)福利。各地?cái)倕f(xié)會(huì)間互派監(jiān)督管理員，互相監(jiān)督產(chǎn)品質(zhì)量、競(jìng)爭(zhēng)手段、經(jīng)營(yíng)行為，以維護(hù)行業(yè)信譽(yù)，鼓勵(lì)公平競(jìng)爭(zhēng)，打擊違法違規(guī)行為。

（三）建立“雙扣分”和“評(píng)分評(píng)級(jí)”管理制度

地?cái)傄?guī)范管理需要平衡好日常管理和執(zhí)法之間的關(guān)系，一味強(qiáng)調(diào)日常管理容易造成管理疲軟，而一味強(qiáng)調(diào)執(zhí)法手段容易激化矛盾。建立“雙扣分”和“評(píng)分評(píng)級(jí)”制度既有利于銜接日常管理和執(zhí)法工作，也有利于打造多部門共同管理的地?cái)偨?jīng)濟(jì)生態(tài)圈?！半p扣分”管理制度類似于駕照扣分，每張《營(yíng)業(yè)執(zhí)照》在一個(gè)周期內(nèi)總分為20分，不同違法違規(guī)行為賦予不同分值。日常管理中，對(duì)于初犯、輕犯的地?cái)偨?jīng)營(yíng)者以說(shuō)服教育為主并扣較小分值，對(duì)累犯、重犯的地?cái)偨?jīng)營(yíng)者不僅要扣除較大分值，還要進(jìn)行行政處罰。累計(jì)扣滿10分的地?cái)偨?jīng)營(yíng)者要進(jìn)行相關(guān)法律規(guī)章的學(xué)習(xí)，累計(jì)扣滿20分的地?cái)偨?jīng)營(yíng)者要進(jìn)行停業(yè)整頓整改，對(duì)違法行為特別嚴(yán)重的可吊銷《營(yíng)業(yè)執(zhí)照》?！霸u(píng)分評(píng)級(jí)”制度采取先評(píng)分再評(píng)級(jí)辦法，主要針對(duì)取得C類《營(yíng)業(yè)執(zhí)照》的地?cái)偨?jīng)營(yíng)者，用于評(píng)估食品衛(wèi)生安全狀況。評(píng)分時(shí)，每月每個(gè)餐飲類攤位有餐飲衛(wèi)生分100分，不同事項(xiàng)賦予不同分值，評(píng)分包括每日檢查和隨機(jī)抽查，每日檢查中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題扣除相應(yīng)分值，隨機(jī)抽查中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題扣除雙倍分?jǐn)?shù)，“雙扣分”和“評(píng)分評(píng)級(jí)”都涉及餐飲衛(wèi)生扣分事項(xiàng)時(shí)分別扣分。評(píng)級(jí)通過(guò)每月評(píng)分進(jìn)行評(píng)定，共分為“Ⅰ”“Ⅱ”“Ⅲ”三個(gè)等級(jí)，每月餐飲衛(wèi)生分90分以上評(píng)為“Ⅰ”級(jí)，70-90分評(píng)為“Ⅱ”級(jí)，70分以下評(píng)為“Ⅲ”級(jí)，評(píng)級(jí)結(jié)果每月月初在地?cái)偩W(wǎng)絡(luò)管理平臺(tái)和攤位鋪面上公示，被評(píng)估為“Ⅲ”類的攤位責(zé)令限期整改，連續(xù)兩次評(píng)估為“Ⅲ”類的攤位吊銷《營(yíng)業(yè)執(zhí)照》。

（四）引導(dǎo)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，增加產(chǎn)品和服務(wù)的附加值

政府相關(guān)部門要多關(guān)注創(chuàng)業(yè)意向強(qiáng)烈、申請(qǐng)項(xiàng)目新穎、發(fā)展空間大、附加值高的創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目，盡可能為地?cái)偨?jīng)營(yíng)者提供技術(shù)指導(dǎo)和融貸渠道;地?cái)倕f(xié)會(huì)每年應(yīng)評(píng)選出具有創(chuàng)新意義的項(xiàng)目作為“優(yōu)秀創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目”并上報(bào)政府相關(guān)部門給予資金、場(chǎng)地、技術(shù)和政策支持，幫扶地?cái)偨?jīng)營(yíng)者實(shí)現(xiàn)更大規(guī)模的創(chuàng)業(yè);鼓勵(lì)地?cái)偨?jīng)濟(jì)融合“互聯(lián)網(wǎng)+”，搭建健康科學(xué)的“地?cái)偵鷳B(tài)圈”;鼓勵(lì)地?cái)偨?jīng)營(yíng)者提高其產(chǎn)品和服務(wù)的附加值、知名度、認(rèn)可度;鼓勵(lì)小吃產(chǎn)品融入更多的地方特色，創(chuàng)新出更多的口味;鼓勵(lì)現(xiàn)場(chǎng)制售的工藝品提高創(chuàng)作水平和現(xiàn)場(chǎng)觀賞性;鼓勵(lì)菜農(nóng)果農(nóng)種植無(wú)農(nóng)藥的特色果蔬。

地?cái)偨?jīng)營(yíng)方式是國(guó)家主流經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種補(bǔ)充形式，地?cái)偨?jīng)濟(jì)是人間的煙火，是中國(guó)的生機(jī)，沒(méi)有地?cái)偨?jīng)營(yíng)者身影的城市雖然干凈整潔，但也失去了溫度和風(fēng)度。一枝一葉總關(guān)情，只要政府部門齊力同心，地?cái)偨?jīng)營(yíng)方式一定會(huì)伴隨新時(shí)代巨輪駛向更深更開(kāi)闊的水域，滿足百姓對(duì)美好生活的期待。

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（責(zé)任編輯：劉亞峰）

Abstract：Since the two sessions in 2020，stall economy has become a hot topic among the public. In view of all kinds of malpractice of ground stall，the social various circles dispute unceasingly.This paper analyzes the feasibility and existing problems of stall economy in the form of literature review，field investigation and comparative study.It is suggested that we should learn from the mature experience of stall management at home and abroad，update the concept of stall management，establish a new order of stall economy by using the rule of law under the current legal framework of China，encourage vendors to co manage and govern，and regulate and guide the healthy of stall economy Development，in order to enhance the people's sense of happiness and gain， and improve the credibility of the government.

Key words：stall;stall economy;stall management;legalization