行政訴訟簡易程序的運(yùn)行困境與改革進(jìn)路

摘 ? ? ?要：作為《行政訴訟法》的重大修訂成果，行政訴訟簡易程序未能有效解決行政救濟(jì)普遍化與司法資源相對稀缺性之間的矛盾。在實(shí)踐遇冷表象下，簡易程序更大的困境在于缺乏足夠的外力推動(dòng)、制度優(yōu)化的低效傳導(dǎo)和未來發(fā)展的模糊定位?；凇白寣徖碚卟门小⒆尣门姓哓?fù)責(zé)”和當(dāng)事人“感受公正”的客觀需求，本文從法官與當(dāng)事人的雙重視角探尋司法運(yùn)行狀況不良的原因并提出相應(yīng)完善路徑，這也是推進(jìn)行政訴訟繁簡分流改革進(jìn)程的應(yīng)有之義。

關(guān) ?鍵 ?詞：簡易程序;行政訴訟;繁簡分流

中圖分類號(hào)：D925.3 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ?文章編號(hào)：1007-8207（2020）09-0090-08

收稿日期：2020-07-10

作者簡介：祝飛宇（1991—），男，江西上饒人，北京市第一中級(jí)人民法院法官助理，研究方向?yàn)樾姓ㄅc行政訴訟。

讓人民群眾在每一個(gè)案件中感受到公平正義，逐步成為法治中國建設(shè)和深化司法體制改革的重要目標(biāo)。將當(dāng)事人“感受公正”作為司法裁判的著力點(diǎn)，需要法院在法律決策和司法實(shí)踐中更多的從當(dāng)事人的角度出發(fā)，提高當(dāng)事人的認(rèn)同感和接受度。同時(shí)，在司法責(zé)任制改革的攻堅(jiān)階段，基于“讓審理者裁判、讓裁判者負(fù)責(zé)”的客觀要求，制度設(shè)計(jì)和審判管理應(yīng)考慮到法官的感受和需要，以便于法官能夠真正對裁判結(jié)果負(fù)責(zé)。具體到行政訴訟領(lǐng)域，2014年修訂后的《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》），通過專節(jié)規(guī)定的方式，正式確立了行政訴訟簡易程序（以下簡稱簡易程序），以應(yīng)對立案登記制改革所引發(fā)的行政案件數(shù)量爆炸式增長。從實(shí)用主義的角度出發(fā)，一項(xiàng)制度社會(huì)價(jià)值的有無及大小，既依托于文本所描繪的應(yīng)然狀態(tài)，也依賴于實(shí)踐所展現(xiàn)的實(shí)然狀態(tài)。盡管簡易程序在提升審判效率、優(yōu)化審判資源配置等方面的功能顯著，但在司法實(shí)踐中卻未能完全實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計(jì)的初衷。因此，本文借助法官與當(dāng)事人的雙重視角，闡述簡易程序運(yùn)行不良的深層原因，為制度完善提供了可視化的窗口與可操作性的完善路徑，以進(jìn)一步發(fā)揮制度潛能、激發(fā)制度活力、實(shí)現(xiàn)制度價(jià)值。

一、行政訴訟簡易程序的現(xiàn)實(shí)困境

司法運(yùn)行狀況不容樂觀是簡易程序所面臨的最顯著困境。筆者在中國裁判文書網(wǎng)上以“行政案件”“一審”“適用簡易程序”“不包含合議庭”為條件進(jìn)行搜索，2018年全國各級(jí)法院共涉此類案件3310件，2019年2477件。之所以將時(shí)間定位在2018年以后，原因在于2018年頒布的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《適用解釋》）進(jìn)一步細(xì)化了簡易程序的適用規(guī)則，相關(guān)數(shù)據(jù)更具實(shí)效性和參考性。

（一）簡易程序的司法適用呈兩極化發(fā)展

簡易程序萌生于2010年《最高人民法院關(guān)于開展行政訴訟簡易程序試點(diǎn)工作的通知》，試點(diǎn)法院開始探索適用簡易程序。《行政訴訟法》修訂以后，試點(diǎn)法院適用簡易程序的積極性顯著提高。以江蘇省南通市為例，南通市中級(jí)人民法院制定了《行政案件簡易程序?qū)嵤┮庖姡ㄔ囆校?，并在政府信息公開類案件中全面推進(jìn)適用簡易程序，僅2016年便適用簡易程序?qū)徑Y(jié)案件470件，而非試點(diǎn)單位遲至2018年底方才首次適用簡易程序。試點(diǎn)單位適用率高、規(guī)范性強(qiáng)，而非試點(diǎn)單位與之則存在著較大差距，簡易程序?qū)嵺`呈現(xiàn)的兩極化趨勢愈發(fā)明顯。

（二）簡易程序制度完善并未有效傳導(dǎo)至司法實(shí)踐

最高人民法院于2018年頒布的《適用解釋》，完善了簡易程序適用的標(biāo)準(zhǔn)與程序，有助于簡易程序?qū)嵺`適用的規(guī)范與發(fā)展。從實(shí)踐面向而言，雖然部分法院在《適用解釋》頒布后選擇適用簡易程序，但若將視野擴(kuò)展至全國范圍，簡易程序適用率仍呈現(xiàn)緩慢增長態(tài)勢。

（三）簡易程序的未來發(fā)展定位模糊

案多人少的壓力不斷加劇，簡易程序的遇冷問題并未引起社會(huì)各界過多的關(guān)注。實(shí)務(wù)界將簡易程序涵蓋在繁簡分流制度中，將簡易程序定位于繁簡分流的一項(xiàng)具體措施，忽視了簡易程序作為一項(xiàng)獨(dú)立訴訟制度的特殊性。模糊的定位，不利于深入分析簡易程序存在的現(xiàn)實(shí)困境，對于簡易程序的認(rèn)識(shí)容易停留在表面，從根本上制約著簡易程序的發(fā)展。

二、雙重視角下行政訴訟簡易程序現(xiàn)實(shí)困境的原因

為了研究的完整性，筆者從法官與當(dāng)事人雙重視角出發(fā)，探尋簡易程序現(xiàn)實(shí)困境的成因，發(fā)現(xiàn)“不愿用”成為法官與當(dāng)事人的共同選擇。

（一）法官視角

⒈制度供給仍顯不足。為了順應(yīng)行政審判公正與效率有效銜接的客觀要求，《行政訴訟法》和《適用解釋》的頒布實(shí)施，初步構(gòu)建了簡易程序的適用體系。但《行政訴訟法》的原則性規(guī)定和《適用解釋》的初步完善并未切中實(shí)際要害，使得簡易程序的制度供給仍顯不足。一是簡易程序適用范圍單一。簡易程序在制度設(shè)計(jì)中所規(guī)定的法官直接適用和當(dāng)事人同意適用的兩種啟動(dòng)方式，在實(shí)踐中的呈現(xiàn)并不一致?，F(xiàn)階段，簡易程序集中在政府信息公開案件，主要有兩個(gè)原因：一個(gè)原因是法官僅可就三種類型的案件直接適用簡易程序，由于政府信息公開之外的其他兩種類型案件基數(shù)不大，導(dǎo)致其適用簡易程序?qū)徖淼陌讣^少。另外一個(gè)原因是法官?zèng)]有主動(dòng)征求當(dāng)事人適用簡易程序意見或者法官在征求意見時(shí)被拒絕，導(dǎo)致當(dāng)事人同意適用案件的數(shù)量相對較少。法官可以直接適用簡易程序的案件類型單一，且因三種類型案件所引發(fā)的行政復(fù)議是否應(yīng)納入直接適用的范圍亦存在爭議，簡易程序的制度價(jià)值被嚴(yán)重消解。二是簡易程序?qū)徖砥谙捱^短。按照案件正常的流轉(zhuǎn)程序和所需的必要時(shí)間，經(jīng)過庭前程序、開庭審理等階段，實(shí)際上留給法官撰寫文書的時(shí)間不到15天。此種計(jì)算方式還是建立在審判程序順利進(jìn)行的基礎(chǔ)之上，一旦出現(xiàn)當(dāng)事人申請回避和調(diào)取證據(jù)等情況，45天的審理期限無法保證案件的順利審結(jié)。過短的審理期限，也是簡易程序遇冷的癥結(jié)所在。若不能在法定審理期限內(nèi)審結(jié)，且在《行政訴訟法》沒有規(guī)定簡易程序可以延長審理期限的情況下，只能裁定轉(zhuǎn)為普通程序。審理期限過短致使簡易程序未能實(shí)現(xiàn)效率提升的預(yù)期效果，反而增加了法官的負(fù)擔(dān)。三是簡易程序?qū)徖硪?guī)則不明確。簡易程序?qū)徖硪?guī)則是普通程序裁剪廣度與力度的體現(xiàn)，而訴訟程序簡化程度，直接決定了公正與效率的衡平關(guān)系。在現(xiàn)行法律框架下，法官對于簡易程度的不同判斷，直接造成簡易程序的適用差異，進(jìn)而影響司法的統(tǒng)一性。因此，對于法官而言，在簡易程序?qū)徖硪?guī)則尚未明確的情況下，謹(jǐn)慎適用簡易程序是更好的選擇。

⒉存在畏難和排斥心理。一是畏難心理。審理方式和責(zé)任承擔(dān)方式在簡易程序中的差異，一定程度上引發(fā)了法官的畏難心理。事實(shí)上，在法官與兩名人民陪審員組成合議庭常態(tài)化的背景下，基于人民陪審員“陪而不審”的問題仍未得到有效的解決，法官仍是實(shí)質(zhì)上的“獨(dú)任審判”。但簡易程序下獨(dú)任審理的顯性表達(dá)，直接增加了法官的“不安感”。畏難心理的產(chǎn)生源于多個(gè)方面，如行政案件井噴式發(fā)展所引發(fā)的行政法官需求缺口，往往通過其他領(lǐng)域法官的調(diào)入予以彌補(bǔ)，這些法官對于行政審判還很陌生，對于獨(dú)任審理的方式缺乏經(jīng)驗(yàn)。在司法責(zé)任制不斷推進(jìn)的背景下，適用簡易程序?qū)徖戆讣呢?zé)任仍由承辦法官獨(dú)立承擔(dān)。二是容易激化矛盾。簡易程序制度建立的初衷是為了提高審判效率，實(shí)現(xiàn)“簡案快審”的目的。但適用簡易程序容易激化法官與當(dāng)事人之間的矛盾，讓法官產(chǎn)生一定的排斥心理。這體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面是當(dāng)事人申請回避。當(dāng)法官直接適用簡易程序，當(dāng)事人便認(rèn)為法官對于案件沒有重視或者存有偏見，因此申請法官回避，無形中增加了程序的復(fù)雜性。另一方面是引發(fā)信訪輿情。申請回避只是矛盾激化在訴訟程序中的一種表現(xiàn)，更多的是采用信訪的方式來反映問題。信訪包括審理中的信訪和裁判后的信訪，無論哪種，都將耗費(fèi)法官大量精力，所花費(fèi)的時(shí)間遠(yuǎn)高于處理案件本身。[1]三是缺乏適用推動(dòng)力。推動(dòng)一項(xiàng)新制度需要足夠的推力和動(dòng)力。就推力而言，重視程度對于簡易程序的初期發(fā)展具有重要的作用，各地重視程度不一，試點(diǎn)單位與非試點(diǎn)單位更是存在差異，其直接后果是簡易程序司法實(shí)踐的兩極化發(fā)展。就動(dòng)力而言，并沒有相應(yīng)的審判管理制度和配套機(jī)制為簡易程序的發(fā)展提供后續(xù)支持。在以案件難易程度、工作耗時(shí)為基準(zhǔn)的案件權(quán)重比考核機(jī)制下，適用簡易程序處理的案件容易被認(rèn)定為簡單案件，反而給予較低的評(píng)分。該種考核機(jī)制所確立的行為導(dǎo)向，亦使法官排斥適用簡易程序。

（二）當(dāng)事人視角

⒈適用簡易程序的公正感缺失。一方面，因法院與行政機(jī)關(guān)同屬國家機(jī)關(guān)，盡管行政審判以監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)為己任，但仍有部分當(dāng)事人對法官的信任度偏低。另一方面，原告出于保護(hù)自身合法權(quán)益的目的，不愿案件適用簡易程序“隨便處理”?；谏鲜鰞煞矫娴脑?，行政訴訟原告幾乎本能地排斥適用簡易程序，對于程序簡化所減損的公正感比較在意。具體表現(xiàn)為拒絕簡易程序的征詢意見，對于法官依職權(quán)啟動(dòng)的簡易程序比較排斥，在上訴時(shí)還會(huì)將此作為程序違法的理由。

⒉原告對于效率的追求并不迫切。一方面，司法更多的是一種事后救濟(jì)，并不能滿足行政相對人對于公平正義的即時(shí)性要求。如行政相對人針對強(qiáng)制拆除行為提起的行政訴訟，因涉案建筑物已被行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制拆除，故其對于事后救濟(jì)的效率追求并不迫切。另一方面，進(jìn)入行政訴訟程序的行政相對人，經(jīng)由漫長的行政程序，矛盾逐級(jí)疊加，不滿情緒亦逐漸累積，尋求正義、發(fā)泄情緒、表達(dá)不滿遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其對于效率的追求。

⒊將簡易程序易與原告敗訴趨同。通過聚焦適用簡易程序?qū)徖硇姓讣牟门薪Y(jié)果，可從不同視角窺探原告拒絕適用簡易程序的原因。以筆者所在的B市某法院為例，2018年原告勝訴或協(xié)調(diào)解決的行政案件占21.7%，而適用簡易程序?qū)徖淼陌讣?，原告勝訴率僅為3%，遠(yuǎn)低于適用普通程序的案件。通常而言，行政機(jī)關(guān)敗訴案件因涉及到相關(guān)裁判標(biāo)準(zhǔn)的確立、社會(huì)影響的判斷和行政賠償?shù)拇_定等問題，法官一般認(rèn)為其不屬于簡單案件。若法官閱卷時(shí)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)存在較高的敗訴風(fēng)險(xiǎn)，通常也不會(huì)適用簡易程序進(jìn)行審理。

⒋行政機(jī)關(guān)的否定性意見?！哆m用解釋》賦予了法官設(shè)定答辯期的權(quán)力，當(dāng)法官縮短答辯期限時(shí)，相應(yīng)地也給予了行政機(jī)關(guān)較大的壓力。此外，在送達(dá)程序方面，若采用口頭通知、電話等簡易方式時(shí)，行政機(jī)關(guān)的認(rèn)可度較低。雖然實(shí)踐中基本不會(huì)出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)不同意適用簡易程序的情況，但行政機(jī)關(guān)對于簡易程序適用的意見，常常納入法院是否適用簡易程序考慮范圍之內(nèi)。

三、行政訴訟簡易程序的改革進(jìn)路

在行政救濟(jì)普遍化與司法資源相對稀缺的矛盾沖突中，通過簡化行政程序提高行政訴訟效益極為必要。因此，如何讓簡易程序在繁簡分流制度改革中更好地發(fā)揮作用，是行政審判的一項(xiàng)重要課題。

（一）增強(qiáng)法官認(rèn)同感

⒈積極克服畏難心理。誠如法國的獨(dú)任制審判制度發(fā)展路徑一樣，最初僅被視為例外的獨(dú)任制，在今天甚至可以被視為原則性的審判形式。[2]尋找克服畏難心理的突破口，是逐步推廣獨(dú)任制審理的必經(jīng)之路。具體包含三個(gè)層面：一是快速適應(yīng)。對于剛進(jìn)入行政訴訟領(lǐng)域的法官而言，應(yīng)當(dāng)盡快適應(yīng)行政審判的思路和模式，尋找行政審判與過往審判經(jīng)驗(yàn)的結(jié)合點(diǎn)。同時(shí)，將簡易程序首先適用于具有明確裁判標(biāo)準(zhǔn)的案件中，不斷提高行政審判能力。二是強(qiáng)化能力。要不斷提高庭審駕馭能力，強(qiáng)化指揮控制能力、綜合概括能力、應(yīng)變處置能力，引導(dǎo)當(dāng)事人在訴訟程序中陳述觀點(diǎn)、發(fā)表意見。三是勇于擔(dān)當(dāng)。從集體合議制中尋求保護(hù)并不是合議制建立的初衷，更不應(yīng)當(dāng)是排斥獨(dú)任制的理由。所以，采用獨(dú)任制審理案件，法官要勇于擔(dān)當(dāng)，規(guī)范案件辦理，全面落實(shí)司法責(zé)任制。

⒉快速處理簡易程序引發(fā)的問題。鑒于當(dāng)事人通過回避和信訪的方式將簡易程序冗長化，為了充分發(fā)揮簡易程序在提高審判效率方面的作用，應(yīng)當(dāng)快速處理因適用簡易程序引發(fā)的問題。具體而言，當(dāng)事人僅因法官適用簡易程序而申請法官回避的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定明顯不屬于法定回避事由，法官可依法當(dāng)庭駁回其回避申請。關(guān)于當(dāng)事人的相關(guān)信訪請求，申訴信訪部門應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善訴訪分離機(jī)制，針對因適用簡易程序引發(fā)的信訪問題應(yīng)賦予法官免予處理的權(quán)利。

⒊深化簡易程序考核機(jī)制改革?？己藱C(jī)制改革是提高法官適用相關(guān)程序積極性的重要舉措，法院應(yīng)當(dāng)將簡易程序作為審判管理的重要指標(biāo)予以考核。具體而言，一是提高適用簡易程序?qū)徖戆讣姆种?，提升法官的適用熱情。二是科學(xué)核定簡易程序案件數(shù)量指標(biāo)，提升簡易程序的適用比例。三是健全審判權(quán)利運(yùn)行機(jī)制和“隨機(jī)分案為主，指定分案為輔”的案件分配機(jī)制，避免因快審快結(jié)案件導(dǎo)致案件分配不均衡。四是在法定審理期限內(nèi)結(jié)案予以加分等考核項(xiàng)目中，充分考慮簡易程序的特殊性，應(yīng)當(dāng)對其考核進(jìn)行獨(dú)立化處理。

（二）提高當(dāng)事人認(rèn)可度

⒈著力提升當(dāng)事人的公正感?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確指出：“公正是法治的生命線，司法公正對社會(huì)公正具有重要引領(lǐng)作用，司法不公對社會(huì)公正具有致命破壞作用”。評(píng)價(jià)司法是否公正，不能單純地看是適用普通程序還是簡易程序，而應(yīng)看是否在各自的程序中具備并實(shí)現(xiàn)了各自的程序正義要素所在。[3]因此，在公正感理論的指引下，程序公正成為法學(xué)研究領(lǐng)域的重心和熱點(diǎn)領(lǐng)域，而發(fā)言權(quán)效應(yīng)、尊重效應(yīng)、過程效應(yīng)成為程序公正研究的經(jīng)典范式。[4]就發(fā)言權(quán)效應(yīng)而言，當(dāng)事人是否充分發(fā)表意見直接影響公正感。在簡易程序庭審過程中，法官應(yīng)當(dāng)在保證庭審順利進(jìn)行的基礎(chǔ)上，充分保障當(dāng)事人的陳述權(quán)利。就尊重效應(yīng)而言，就是保證當(dāng)事人在簡易程序中受到尊重。適用簡易程序并不代表法官不重視案件，法官同樣會(huì)查明案件事實(shí)，準(zhǔn)確適用法律，充分保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益。就過程效應(yīng)而言，簡易程序雖然對程序進(jìn)行了一定的簡化，但并非減損其程序利益，而是充分保障了當(dāng)事人申請回避、申請調(diào)取證據(jù)等程序權(quán)利。

⒉充分實(shí)現(xiàn)簡易程序的效率價(jià)值。筆者認(rèn)為，原告相對怠于追求效率，主要緣于原告在經(jīng)歷漫長行政程序后，權(quán)利保護(hù)的及時(shí)性正在逐漸消退，當(dāng)事人對于行政機(jī)關(guān)不作為或者作為不當(dāng)所產(chǎn)生的負(fù)面情緒容易在訴訟程序中得到激化。因此，可以考慮通過加快行政訴訟速度、實(shí)質(zhì)解決行政爭議、避免程序空轉(zhuǎn)等方式，充分實(shí)現(xiàn)簡易程序的效率價(jià)值，反向傳導(dǎo)至行政機(jī)關(guān)，促使其行政程序效率的提升。

⒊減少簡易程序原告敗訴率過高的現(xiàn)象。英美和法德所代表的世界兩大法律體系走的是兩條截然不同的道路，最后卻殊途同歸。作為權(quán)力配置的核心內(nèi)容，其價(jià)值取向逐步趨于一致，即行政權(quán)力必須受到制約，行政糾紛必須得到解決，行政損害應(yīng)當(dāng)?shù)玫骄葷?jì)。[5]簡易程序亦應(yīng)遵循上述價(jià)值取向。誠然，判決行政機(jī)關(guān)敗訴已屢見不鮮，但在行政法官的認(rèn)知里依然認(rèn)為行政機(jī)關(guān)具有敗訴可能的案件不屬于應(yīng)當(dāng)適用簡易程序的簡單案件。事實(shí)上，這種判斷邏輯并不具有絕對性。一是行政機(jī)關(guān)具有敗訴可能并非判斷是否適用簡易程序的法定前提，容易陷入未審先判的泥潭。二是對于行政機(jī)關(guān)明顯敗訴的簡單案件是不適用的，特別是對于行政機(jī)關(guān)明顯超越職權(quán)、制作涉案信息不予公開、程序重大違法等案件，應(yīng)當(dāng)屬于簡易程序的適用范圍?；诖耍瑧?yīng)通過提高簡易程序原告的勝訴率而不斷提高當(dāng)事人對于簡易程序的期待，簡易程序公正與效率的高度融合，才是促使當(dāng)事人主動(dòng)選擇適用簡易程序解決行政糾紛的利器。

⒋加強(qiáng)府院聯(lián)動(dòng)，積極采納行政機(jī)關(guān)意見。在充分考慮原告意見的基礎(chǔ)上，被告的意見亦應(yīng)被認(rèn)真對待。府院聯(lián)動(dòng)是法院監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政、促進(jìn)依法行政水平提高的重要方式，也是法院與行政機(jī)關(guān)互相交流的重要平臺(tái)。積極聽取行政機(jī)關(guān)關(guān)于適用簡易程序的意見，在設(shè)定答辯期、采用簡易送達(dá)等程序時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮行政機(jī)關(guān)內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)程序，以期獲得行政機(jī)關(guān)的支持和理解，共同提高行政訴訟效率。

（三）優(yōu)化簡易程序規(guī)則內(nèi)容

⒈擴(kuò)大簡易程序依職權(quán)適用的范圍。立法者制定法律時(shí)享有審時(shí)度勢的權(quán)力，可以用不同的價(jià)值傾向來引領(lǐng)立法，回應(yīng)社會(huì)需求，以實(shí)現(xiàn)法律所追求的公平正義的目標(biāo)。[6]現(xiàn)階段，行政訴訟最主要的案件類型是政府信息公開、履行法定職責(zé)類以及二者引起的行政復(fù)議案件。筆者認(rèn)為，對于政府信息公開引發(fā)的行政復(fù)議案件，行政復(fù)議無論是對政府信息公開行為的實(shí)質(zhì)審查，還是對其進(jìn)行程序性審查仍是圍繞對政府信息公開展開的，因此，應(yīng)當(dāng)將其納入法院直接適用簡易程序的范疇。司法實(shí)踐中，在行政訴訟發(fā)展的不同階段，主要案件類型不斷變化。為避免案件類型變化影響簡易程序適用范圍，應(yīng)當(dāng)借鑒《中華人民共和國民事訴訟法》中關(guān)于簡易程序適用范圍的規(guī)定，即只要審理事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭議不大的簡單案件，法官即可直接適用簡易程序。有學(xué)者認(rèn)為，這種標(biāo)準(zhǔn)雖然經(jīng)過《適用解釋》的闡釋，但其本身仍具有較強(qiáng)的不確定性，法官據(jù)此所享有的自由裁量權(quán)較難控制，為法官的恣意埋下了伏筆。[7]雖然筆者不完全贊同這種觀點(diǎn)，但同意將涉及侵犯公民、法人或者其他組織重大人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利等案件排除于簡易程序適用范圍之外。

⒉審理時(shí)限的立法修訂。對于簡易程序而言，應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有的規(guī)范框架內(nèi)進(jìn)行完善，但《行政訴訟法》規(guī)定的45天審理期限給法官所帶來的緊迫感、壓力感以及不可控性，極大地阻礙了簡易程序的推進(jìn)。關(guān)于審理期限，筆者認(rèn)為，按照程序流轉(zhuǎn)所需要的基本時(shí)間，給予法官一定處理特殊事項(xiàng)必要的時(shí)間屬于合理期限。從司法實(shí)踐來看，將審理期限變更為60日尚屬合理，既給予了法官充分的時(shí)間完成程序，又避免時(shí)間過長減損程序價(jià)值。有學(xué)者也發(fā)現(xiàn)了審理時(shí)限較短的問題，為了保證簡易程序得到有效適用以及與普通程序?qū)徬薜牧己脜f(xié)調(diào)，法院應(yīng)當(dāng)在45日內(nèi)審理完畢，如有特殊情況經(jīng)批準(zhǔn)可以延長15日。[8]筆者不同意這種觀點(diǎn)，《行政訴訟法》只規(guī)定了普通程序特殊情況的延長制度，并未授權(quán)簡易程序延長審限，若發(fā)現(xiàn)案件存在特殊情況，基本上可以認(rèn)定案件不宜適用簡易程序，因此直接規(guī)定60日的審理期限更為科學(xué)合理。

⒊簡易程序?qū)徖硪?guī)則的細(xì)化與完善。推進(jìn)行政案件繁簡分流的緊迫性，與現(xiàn)行簡易程序制度供給不足存在一定的張力，亟待在理念指導(dǎo)和創(chuàng)新思路上提出新思維。[9]一是簡易程序的調(diào)取證據(jù)問題。《適用解釋》將案件“事實(shí)清楚”限定為“無須人民法院調(diào)查收集證據(jù)即可查明事實(shí)”。當(dāng)事人若在簡易程序過程中申請調(diào)取證據(jù)，法官應(yīng)當(dāng)從申請調(diào)取證據(jù)的關(guān)聯(lián)性出發(fā)，若同意調(diào)取證據(jù)，則該案不屬于案件事實(shí)清楚，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定不符合依職權(quán)適用簡易程序的條件并裁定轉(zhuǎn)為普通程序進(jìn)行審理;若明顯不具有關(guān)聯(lián)性時(shí)，可以認(rèn)定案件仍屬于事實(shí)清楚，法院作出不予調(diào)取證據(jù)決定，并充分保證當(dāng)事人申請復(fù)議的權(quán)利。二是簡易程序的開庭簡化問題。簡化審是簡易程序的基本內(nèi)涵，如何科學(xué)地裁剪普通程序，是衡量簡易程序公平和效率的關(guān)鍵。相比于普通程序的全面完整，簡易程序在起訴、答辯、庭審、送達(dá)等各個(gè)程序都可以進(jìn)行一定程度的簡化。在《適用解釋》的基礎(chǔ)之上，可從以下幾方面進(jìn)一步簡化：首先，法官可以在法庭調(diào)查開始時(shí)先組織各方當(dāng)事人進(jìn)行舉證、質(zhì)證，對于與案件無關(guān)的證據(jù)，可以直接予以排除并說明理由，記錄筆錄，不再進(jìn)行舉證、質(zhì)證。其次，可以將法庭調(diào)查與法庭辯論合并進(jìn)行，由法官總結(jié)案件事實(shí)，各方當(dāng)事人確認(rèn)與補(bǔ)充。再次，由法官歸納爭議焦點(diǎn)，各方當(dāng)事人圍繞爭議焦點(diǎn)發(fā)言，避免陳述與案件無關(guān)的情況。三是程序轉(zhuǎn)化的效力問題。簡易程序轉(zhuǎn)化為普通程序，相應(yīng)的獨(dú)任制審理亦應(yīng)變更為合議庭審理，法官應(yīng)當(dāng)在審理期限屆滿前作出裁定并告知合議庭組成人員，保證當(dāng)事人申請回避的權(quán)利。在開庭后認(rèn)為應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)化為普通程序的，簡易程序開庭審理的內(nèi)容可以被普通程序所承接，合議庭認(rèn)為事實(shí)已經(jīng)查明清楚，可以直接合議并裁判。

（四）完善簡易程序配套措施

⒈大力推進(jìn)裁判文書改革?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范裁判文書釋法說理的指導(dǎo)意見》第九項(xiàng)提出“簡易程序?qū)徖淼陌讣梢院喕尫ㄕf理”，這為簡易程序裁判文書改革提供了規(guī)范指引。一是證據(jù)部分。在行政訴訟當(dāng)事人提供大量不具有關(guān)聯(lián)性證據(jù)時(shí)，無需將全部證據(jù)予以列明，可以在裁判文書中直接表述為“以上事實(shí)有相關(guān)證據(jù)在案佐證”。二是裁判說理部分。簡化釋法說理的基本前提是講清楚，一定程度上可以簡化裁判說理的內(nèi)容，但不能簡化邏輯推理的過程。三是創(chuàng)新裁判文書樣式。表格式文書作為一種較為成熟的文書格式，已經(jīng)在實(shí)踐中特別是政府信息公開案件中得到廣泛的運(yùn)用，應(yīng)當(dāng)運(yùn)用于簡易程序之中。

⒉充分發(fā)揮示范訴訟作用。簡易程序的遇冷，一定程度上可歸因于各方對簡易程序的陌生。因此，可充分發(fā)揮示范訴訟效應(yīng)，如選擇一批典型的簡易程序案件，充分展現(xiàn)簡易程序在提高審判效率、及時(shí)保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政方面的優(yōu)勢，以轉(zhuǎn)變公眾的錯(cuò)誤觀念。

⒊強(qiáng)化簡易程序釋明工作。行政訴訟釋明是指針對當(dāng)事人在行政訴訟中的聲明、陳述或舉證存在不明確、不充分、不適當(dāng)?shù)惹樾螘r(shí)，由法官向當(dāng)事人進(jìn)行適當(dāng)發(fā)問、提醒、告知，從而對相關(guān)訴訟內(nèi)容和流程予以明了、補(bǔ)充、修正的一項(xiàng)制度。[10]適用簡易程序時(shí)，應(yīng)當(dāng)做好釋明工作，告知適用簡易程序的理由、依據(jù)、相關(guān)權(quán)利和義務(wù)，在征求當(dāng)事人意見時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確告知簡易程序?qū)τ诩皶r(shí)保護(hù)其合法權(quán)益的積極作用。強(qiáng)化釋明工作，有助于消解當(dāng)事人排斥情緒，促使當(dāng)事人接受簡易程序的適用。

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（責(zé)任編輯：苗政軍）

Abstract：The reward system of administrative report is an important measure to encourage the public to participate in social governance.The emergence of professional reporting has caused a serious waste of administrative law enforcement resources and failed to achieve the original intention of the system.This is caused by the operational mode of professional whistleblowers，the differences in the cognition of various systems，the “over responsibility and maladjustment” of legal basis，and the anomie of “pay more than work” in the regulations.In theory，we should make clear the relationship between the administrative organ and the informant in the reward system of administrative report，so as to make the reward system of administrative report work effectively.

Key words：simple procedure;complicated and simple;administrative litigation