面向整體政府的改革開放“試驗田”運(yùn)作邏輯研究

摘 ? ? ?要：“試驗田”是我國改革開放進(jìn)程中的一個重要現(xiàn)象。本文在文獻(xiàn)梳理的基礎(chǔ)上，綜合央地關(guān)系和條塊關(guān)系視角，提出“授權(quán)—支持—自主改革”的分析框架，并以上海自貿(mào)區(qū)為例，闡釋試驗田的運(yùn)作邏輯。研究發(fā)現(xiàn)，中央的法律法規(guī)授權(quán)，國務(wù)院各部門的軟硬資源注入、管理權(quán)限下沉、行政審批簡化、政策試點(diǎn)支持、業(yè)務(wù)技術(shù)支持與務(wù)虛性支持，以及地方發(fā)起的完善地方立法、細(xì)化落實試驗任務(wù)、加強(qiáng)監(jiān)管能力建設(shè)、優(yōu)化地方政務(wù)服務(wù)、建立風(fēng)險防控機(jī)制等自主改革行動，共同推動了整體政府的形成。這一圍繞執(zhí)行國家戰(zhàn)略而形成的整體政府是上海自貿(mào)區(qū)順利運(yùn)作的基礎(chǔ)。最后討論了“授權(quán)—支持—自主改革”這一分析框架的啟示。

關(guān) ?鍵 ?詞：試驗田;整體政府;自主改革;政策試點(diǎn);上海自貿(mào)區(qū)

中圖分類號：F752.8 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ?文章編號：1007-8207（2020）09-0028-12

收稿日期：2020-02-19

作者簡介：劉偉（1987-），男，安徽臨泉人，華東理工大學(xué)社會與公共管理學(xué)院講師，復(fù)旦大學(xué)行政管理博士，研究方向為地方政府與地方治理。

基金項目：本文系國家社科基金青年項目“大城市基層治理空間重構(gòu)及其治理機(jī)制創(chuàng)新研究”的階段性成果，項目編號：19CZZ02。

無論是誕生于改革開放初期的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，還是2005年誕生的國家綜合配套改革試驗區(qū)，或是全面深化改革時期各地設(shè)立的自由貿(mào)易試驗區(qū)（以下簡稱自貿(mào)區(qū)）①，都因肩負(fù)著為改革開放探索新路徑、積累新經(jīng)驗的使命而被稱為改革開放試驗田。試驗田現(xiàn)象持續(xù)存在且在形式上不斷發(fā)生變化的事實說明，其已成為當(dāng)代中國實施改革開放基本國策的一種重要且實用的策略。那么，新時期改革開放試驗田究竟是如何運(yùn)作的，中央與地方、條與塊在試驗田運(yùn)作中如何互動，哪些具體機(jī)制支撐著試驗田的順利運(yùn)作？本文在文獻(xiàn)梳理的基礎(chǔ)上嘗試建構(gòu)一個關(guān)于試驗田運(yùn)作的分析框架，并以中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)（以下簡稱上海自貿(mào)區(qū)）為例，回答上述問題。

一、文獻(xiàn)回顧

試驗田原指“進(jìn)行農(nóng)業(yè)試驗的田地”。此處把“改革開放試驗田”定義為國家進(jìn)行改革開放試驗的田地/空間。不同于單項政策試點(diǎn)或單個領(lǐng)域的政策試點(diǎn)，如“營改增”政策試點(diǎn)、智慧城市試點(diǎn)，改革開放試驗田所承載的試驗任務(wù)是重大或整體性的，通常涉及諸多政策領(lǐng)域，需要中央和地方、條和塊同時發(fā)力。1978年以來，被稱為改革開放試驗田的主要有經(jīng)濟(jì)特區(qū)、國家綜合配套改革試驗區(qū)和自貿(mào)區(qū)等。其中，經(jīng)濟(jì)特區(qū)是改革開放試驗田的最初形式，而自貿(mào)區(qū)則是當(dāng)前最典型的形式。總體來看，除了對試驗田內(nèi)部相關(guān)具體政策的分析之外，既有文獻(xiàn)主要集中在試驗田的建設(shè)環(huán)節(jié)（涉及意義、動力、歷程等）和輸出環(huán)節(jié)（涉及經(jīng)濟(jì)影響、經(jīng)驗推廣、對策研究等），較少關(guān)注運(yùn)作環(huán)節(jié)。目前以運(yùn)作為中心的研究文獻(xiàn)形成了如下基本觀點(diǎn)：

（一）中央授權(quán)與試驗田運(yùn)作

試驗田不同于非試驗田的地方在于其能夠試行不同的政策并且在實施過程中對于重大政策和法規(guī)有所突破。在試驗田運(yùn)作環(huán)節(jié)，若要試行與全國其他地方不一致的政策，試驗田所在地的地方政府需要取得中央的定向授權(quán)。如楊欣認(rèn)為，我國存在“一般系列”與“試驗系列”治理模式的分野，對于其中的“試驗系列”來說，試驗的廣度與深度取決于中央授予試驗區(qū)的“先行先試權(quán)”。[1]郝壽義、謝延釗在分析天津濱海新區(qū)綜合配套試驗區(qū)案例時認(rèn)為，適度的授權(quán)有助于釋放改革紅利，是試驗區(qū)制度改革成功的基礎(chǔ)。[2]當(dāng)然，在實踐中，定向授權(quán)必然會打破現(xiàn)有的各種平衡，并因此可能產(chǎn)生一些新的沖突。如經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法模式就曾導(dǎo)致了法規(guī)與授權(quán)決定的沖突、法規(guī)與法律的沖突、法規(guī)與行政法規(guī)的沖突、法規(guī)與地方性法規(guī)的沖突。[3]

（二）央地互動與試驗田運(yùn)作

央地關(guān)系是一個國家的基礎(chǔ)性制度安排，對經(jīng)濟(jì)、社會和政治運(yùn)行具有重大影響。[4]試驗田的運(yùn)作是在中央與地方這一基本關(guān)系中展開的。試驗田運(yùn)作的過程實際上也是尋找和實現(xiàn)中央與地方兩個積極性的過程。其中，地方承擔(dān)著一定的試驗出錯風(fēng)險并享受試驗可能帶來的收益（這使得地方有動力不斷地推進(jìn)），而中央則通過控制推廣時機(jī)的方式實現(xiàn)試驗收益的最大化。如在經(jīng)濟(jì)特區(qū)試驗中，中央和特區(qū)政府的動力機(jī)制及互動關(guān)系表現(xiàn)為：中央設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)的目的是授權(quán)特區(qū)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革試驗，發(fā)掘適合中國的好經(jīng)驗;特區(qū)之所以愿意承擔(dān)風(fēng)險，積極試驗，在于試驗結(jié)果在特定時間段內(nèi)具有排他性，如改善特區(qū)社會基礎(chǔ)設(shè)施;為更大范圍的經(jīng)濟(jì)增長考慮，中央需要適時中止試驗期并推廣特區(qū)經(jīng)驗。[5]

（三）地方自主改革與試驗田運(yùn)作

如果說經(jīng)濟(jì)特區(qū)這一早期試驗田的運(yùn)作還比較依賴優(yōu)惠政策支持的話，那么后來的試驗田包括國家綜合配套改革試驗區(qū)和自貿(mào)區(qū)則越來越依賴地方的自主改革與創(chuàng)新。陳振明、李德國研究發(fā)現(xiàn)，與經(jīng)濟(jì)特區(qū)相比，制度的自主創(chuàng)新是國家綜合配套改革試驗區(qū)發(fā)展的主要推手，地方更多地從各自區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展現(xiàn)狀和特點(diǎn)出發(fā)，通過區(qū)域性體制機(jī)制的率先創(chuàng)新推動面上的改革，而不是依賴國家的優(yōu)惠政策。[6]在強(qiáng)調(diào)制度開放和制度創(chuàng)新背景下，試驗田的運(yùn)作越來越依賴地方自主改革，地方自主改革的能力直接影響試驗田的運(yùn)作成效。這也是為何有學(xué)者呼吁，已經(jīng)獲得中央明確授權(quán)的地方要用足用好國家已授予的改革先行先試的權(quán)力，積極制定實質(zhì)性改革實施方案和細(xì)則，不等不靠，大膽改革，勇于實踐，提高全面深化改革的執(zhí)行力，給全國作出示范。[7]

二、分析框架與研究方法

（一）概念與分析框架

在解釋試驗田運(yùn)作過程與邏輯方面，既有文獻(xiàn)多側(cè)重央地關(guān)系，較少關(guān)注條塊關(guān)系，沒有對試驗田運(yùn)作過程中的條塊互動進(jìn)行分析，也較少系統(tǒng)探討地方行動者的自主改革行為。本文認(rèn)為，在由央地關(guān)系與條塊關(guān)系共同塑造的制度空間下，試驗田運(yùn)作是在解決試驗動力、試驗資源、試驗實施三個方面的基本問題中展開的。而在現(xiàn)實中，解決這三個方面的問題需要運(yùn)用授權(quán)機(jī)制、支持機(jī)制和自主改革機(jī)制。

授權(quán)、支持和自主改革均屬于“描述性概念”，即“那些被認(rèn)定為客觀且能顯示其存在的‘事實”。[8]在試驗田運(yùn)作中，授權(quán)是指中央①把相應(yīng)的權(quán)力（具體內(nèi)容因試驗田的主題而異）授予地方，授權(quán)的結(jié)果是地方獲得了特定的超越現(xiàn)行一般性法律法規(guī)框架約束的“先行先試權(quán)”。支持（條對塊的支持）的概念容易理解，無需解釋。自主改革是指地方結(jié)合自身實際情況，按照自身意愿和能力組織實施各類具體的改革舉措，而且這種自主是有利于完成中央規(guī)定的試驗田任務(wù)的自主。在上述意義上，改革開放試驗田的運(yùn)作包括上對下的授權(quán)、條對塊的支持和地方自主改革三部分內(nèi)容。進(jìn)一步說，試驗田的順利運(yùn)作建立在授權(quán)機(jī)制、支持機(jī)制和自主改革機(jī)制基礎(chǔ)之上（見圖1）。

⒈以上對下的授權(quán)解決試驗動力問題。以往研究很少關(guān)注地方成為試驗田之后的行動邏輯。實際上，由國務(wù)院批準(zhǔn)成為試驗田并不意味著地方就能夠開展各種試驗任務(wù)并承擔(dān)可能的試驗出錯風(fēng)險，如在金融開放試驗中沒能有效控制金融風(fēng)險，導(dǎo)致出現(xiàn)金融安全事件。不積極試驗也存在一定的風(fēng)險，但相對試驗出錯風(fēng)險①而言，不積極試驗的風(fēng)險是可預(yù)測的，乃至可以通過一些典型策略加以部分化解，如采取“形式化改革”的策略。[9]因此，若要實現(xiàn)試驗田任務(wù)目標(biāo)，必須解決地方的積極性與動力問題，而解決之道是中央充分授權(quán)。一般認(rèn)為，差異化授權(quán)機(jī)制即中央根據(jù)各地方實際以及各地方需求實行區(qū)別對待和區(qū)別授權(quán)，能夠使地方具有很高的改革熱情和投身試點(diǎn)的積極性。[10]

⒉以條對塊的支持解決試驗資源問題。試驗田運(yùn)作中的“條”主要是指依據(jù)《中華人民共和國立法法》規(guī)定，有權(quán)制定部門規(guī)章的國務(wù)院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)（以下簡稱國務(wù)院各部門），其掌握著部門規(guī)章和其他規(guī)范性文件的制定權(quán)、專門的知識與技術(shù)以及大量的軟硬資源。當(dāng)決定建立試驗田并向地方授權(quán)時，中央通常會同時要求國務(wù)院各部門支持地方。國務(wù)院各部門的支持構(gòu)成影響試驗田運(yùn)作的重要變量。理論上，國務(wù)院各部門的支持越到位，提供的資源越多，試驗田就越能夠克服常見的試驗資源不足的困難，從而越容易推進(jìn)試驗任務(wù)落地見效。

⒊以地方自主改革能力建設(shè)解決試驗實施問題。地方是試驗田任務(wù)的組織實施者。試驗田運(yùn)作能否取得實效，在很大程度上取決于地方的自主改革能力。在當(dāng)前中央強(qiáng)調(diào)試驗田要成為“制度創(chuàng)新高地”的背景下，地方自主改革能力建設(shè)的意義愈加重要。影響地方自主改革能力的因素既有變量也有常量，常量是地方的既有經(jīng)濟(jì)社會條件、相關(guān)的改革基礎(chǔ)和改革經(jīng)驗，變量是中央的授權(quán)、條的支持以及地方自身的努力（這三者之間通常存在一定的相互影響）。②在常量一定的情況下，從地方的立場出發(fā)，其必須一方面繼續(xù)爭取中央授權(quán)和條的支持;另一方面妥善處理多重具體的關(guān)系，如控制風(fēng)險與有所突破的關(guān)系，試驗田與轄區(qū)內(nèi)非試驗田、周邊地區(qū)非試驗田的關(guān)系，單項政策試驗與既有政策之間的關(guān)系。中央授權(quán)與條的支持為試驗任務(wù)落地創(chuàng)造了條件，但唯有通過有效的地方自主改革，試驗任務(wù)才能落地，提升地方經(jīng)濟(jì)社會水平、提供可復(fù)制可推廣經(jīng)驗等試驗?zāi)繕?biāo)才能夠?qū)崿F(xiàn)。

（二）研究方法

個案研究“有助于我們對某一類別現(xiàn)象進(jìn)行定性（或定質(zhì)）認(rèn)識”，[11]“以尋求社會知識為目標(biāo)的案例研究，不是在講一個個不同的故事，而是在呈現(xiàn)事實中的行為特征、關(guān)鍵條件、動力來源和因果聯(lián)系”。[12]本文采用個案研究方法且側(cè)重對“怎么樣”進(jìn)行研究。

選擇的個案是上海自貿(mào)區(qū)，理由在于：第一，自貿(mào)區(qū)是改革開放試驗田新的實踐形式，能夠展示新時期地方政府的自主改革與創(chuàng)新形態(tài);第二，從2013年9月掛牌成立至今，上海自貿(mào)區(qū)已經(jīng)運(yùn)作了很長時間，有比較豐富的資料可以挖掘;第三，作為我國大陸境內(nèi)建立的第一個自貿(mào)區(qū)，上海自貿(mào)區(qū)的運(yùn)作是比較成功的，其成立以來給上海帶來了顯著的經(jīng)濟(jì)成效且為全國輸送了一百多項制度創(chuàng)新成果，以其作為案例有利于總結(jié)出促成試驗田順利運(yùn)作的要素和條件。

個案資料主要取自筆者整理的全國人大常委會、國務(wù)院、國務(wù)院各部門、上海市人大常委會、上海市政府、浦東新區(qū)政府、上海自貿(mào)區(qū)管委會等相關(guān)行動主體發(fā)布的130多份公開文件以及相關(guān)的權(quán)威新聞報道。通過全面解讀這些文本資料，本文試圖描繪出中央、條、地方三方行動者所采取的行動及其相互關(guān)系，進(jìn)而揭示試驗田的運(yùn)作邏輯。

三、授權(quán)、支持與自主改革在上海自貿(mào)區(qū)的展開

（一）中央的法律法規(guī)授權(quán)

自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新是一個法律法規(guī)改革和構(gòu)建的過程，重大改革必須堅持法律法規(guī)改革先行、立法引領(lǐng)、于法有據(jù)。[13]在整個自貿(mào)區(qū)設(shè)立和運(yùn)作過程中，中央的授權(quán)是非常重要的，集中體現(xiàn)在法律法規(guī)層面。中央的法律法規(guī)授權(quán)流程主要包括兩個環(huán)節(jié)：

第一個環(huán)節(jié)是全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院在上海自貿(mào)區(qū)暫時調(diào)整相關(guān)法律規(guī)定的行政審批。①如2013年8月30日，第十二屆全國人大常委會第四次會議決定授權(quán)國務(wù)院在上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)暫時調(diào)整《中華人民共和國外資企業(yè)法》《中華人民共和國中外合資經(jīng)營企業(yè)法》和《中華人民共和國中外合作經(jīng)營企業(yè)法》規(guī)定的11項行政審批。2014年12月28日，第十二屆全國人大常委會第十二次會議決定授權(quán)國務(wù)院在包括上海自貿(mào)區(qū)在內(nèi)的四個自貿(mào)區(qū)范圍內(nèi)暫時調(diào)整《中華人民共和國外資企業(yè)法》《中華人民共和國中外合資經(jīng)營企業(yè)法》《中華人民共和國中外合作經(jīng)營企業(yè)法》和《中華人民共和國臺灣同胞投資保護(hù)法》規(guī)定的12項行政審批。②從文本看，上述決定中的“暫時調(diào)整”實際上全部是指“暫停實施”，即暫停實施上述法律所設(shè)定的特定行政審批，改為備案管理。

第二個環(huán)節(jié)是國務(wù)院在上海自貿(mào)區(qū)暫時調(diào)整有關(guān)行政法規(guī)、經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的部門規(guī)章和國務(wù)院文件規(guī)定的行政審批或者準(zhǔn)入特別管理措施。目前這種形式已出現(xiàn)了許多次。如2013年12月，國務(wù)院決定在上海自貿(mào)區(qū)暫時調(diào)整32項行政審批及準(zhǔn)入特別管理措施;2014年9月，決定在上海自貿(mào)區(qū)暫時調(diào)整27項有關(guān)資質(zhì)要求、股比限制、經(jīng)營范圍等準(zhǔn)入特別管理措施;2016年4月，決定在上海浦東新區(qū)暫時調(diào)整《中華人民共和國藥品管理法實施條例》等11部行政法規(guī)和國務(wù)院文件規(guī)定的6項行政審批事項;2017年12月，決定在包括上海自貿(mào)區(qū)在內(nèi)的所有自貿(mào)區(qū)暫時調(diào)整《中華人民共和國船舶登記條例》等11部行政法規(guī)、2件國務(wù)院文件以及2件經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的部門規(guī)章的有關(guān)規(guī)定;2018年8月，決定在上海浦東新區(qū)暫時調(diào)整實施《醫(yī)療器械監(jiān)督管理條例》《飼料和飼料添加劑管理條例》2部行政法規(guī)的相關(guān)規(guī)定。通過“暫時調(diào)整（主要是指暫停實施）”自身設(shè)立或批準(zhǔn)的有關(guān)規(guī)定，國務(wù)院授予了上海自貿(mào)區(qū)以不受現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定約束行事的權(quán)力。對上海及上海自貿(mào)區(qū)而言，國務(wù)院授予的這種管理權(quán)限構(gòu)成了其抽象意義上“先行先試權(quán)”的現(xiàn)實基礎(chǔ)。

（二）國務(wù)院各部門的多樣化支持

⒈軟硬資源注入。國務(wù)院各部門掌握著重要的軟資源和硬資源，把相應(yīng)資源注入到自貿(mào)區(qū)是最直接的支持形式。如2013年9月，質(zhì)檢總局印發(fā)《質(zhì)檢總局關(guān)于支持中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)的意見》，提出支持國家質(zhì)檢中心落戶試驗區(qū)，為金融服務(wù)業(yè)、專業(yè)服務(wù)業(yè)、軟件與信息服務(wù)業(yè)等提供檢測服務(wù)。2014年5月，海關(guān)總署印發(fā)《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)海關(guān)監(jiān)管服務(wù)模式改革方案》，決定采取措施加大對上海自貿(mào)區(qū)的資源支持，包括整合設(shè)立上海自貿(mào)區(qū)海關(guān)機(jī)構(gòu)（副廳局級），多途徑充實一線監(jiān)管力量，更新配置高性能的識別、監(jiān)控、查驗、通信等科技設(shè)備，全面提升上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域信息化系統(tǒng)功能等。

⒉管理權(quán)限下沉。國務(wù)院各部門把本部門管理權(quán)限下沉到地方，不屬于嚴(yán)格意義上的中央授權(quán)①，而宜作為其對上海的一種支持形式。這種管理權(quán)限下沉有助于地方直接提升試驗田的政府管理與服務(wù)能級。歸納來看，國務(wù)院各部門的管理權(quán)限下沉主要有直接授予、直線委托實施、聯(lián)合委托實施三種實現(xiàn)形式。一是直接授予。2013年9月，工商總局印發(fā)《國家工商行政管理總局關(guān)于支持中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)的若干意見》，決定把外商投資企業(yè)登記管理權(quán)授予上海市工商局自貿(mào)區(qū)分局。二是直線委托實施。2014年5月，國家林業(yè)局發(fā)布《國家林業(yè)局委托上海市林業(yè)局實施野生動物行政許可事項的公告》，委托上海市林業(yè)局實施野生動物行政許可事項，適用范圍是上海市自貿(mào)區(qū)注冊的企業(yè)。三是聯(lián)合委托實施。這里的聯(lián)合是指國務(wù)院各部門與上海市政府的聯(lián)合，其意在將上海市相關(guān)職能部門的管理權(quán)限下沉到自貿(mào)區(qū)管理機(jī)構(gòu)。2015年8月，商務(wù)部印發(fā)《商務(wù)部關(guān)于支持自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新發(fā)展的意見》，支持自貿(mào)區(qū)所在地省級政府依法將省級商務(wù)部門外商投資、對外投資、融資租賃、典當(dāng)、拍賣等管理權(quán)限委托給自貿(mào)區(qū)管理機(jī)構(gòu)。

⒊行政審批簡化。在上海自貿(mào)區(qū)范圍內(nèi)簡化行政審批，是國務(wù)院各部門多樣化支持的又一種重要形式，有利于改善上海自貿(mào)區(qū)的營商環(huán)境，提高上海自貿(mào)區(qū)對市場主體的吸引力，進(jìn)而保障上海自貿(mào)區(qū)的順利運(yùn)作。如2013年9月，中國銀監(jiān)會印發(fā)《中國銀監(jiān)會關(guān)于中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)銀行業(yè)監(jiān)管有關(guān)問題的通知》，決定簡化準(zhǔn)入方式，將自貿(mào)區(qū)內(nèi)銀行分行級以下（不含分行）的機(jī)構(gòu)、高管和部分業(yè)務(wù)準(zhǔn)入事項由事前審批改為事后報告，并設(shè)立區(qū)內(nèi)銀行業(yè)準(zhǔn)入事項綠色快速通道，建立準(zhǔn)入事項限時辦理制度，提高準(zhǔn)入效率。

⒋政策試點(diǎn)支持。把首創(chuàng)性的政策試點(diǎn)放在上海自貿(mào)區(qū)，也是一種重要支持形式。那些通常帶有“排他”性質(zhì)的放松管制類試點(diǎn)能夠在短期內(nèi)增強(qiáng)試驗田對各類市場主體獨(dú)有的吸引力，提升改革收益。如2013年9月，交通運(yùn)輸部印發(fā)的《交通運(yùn)輸部關(guān)于在上海試行中資非五星旗國際航行船舶沿海捎帶的公告》決定，允許中資航運(yùn)公司利用全資或控股擁有的非五星旗國際航行船舶，經(jīng)營以上海港為國際中轉(zhuǎn)港的外貿(mào)進(jìn)出口集裝箱在國內(nèi)對外開放港口與上海港之間的捎帶業(yè)務(wù)。2014年5月，中國保監(jiān)會辦公廳印發(fā)的《中國保監(jiān)會辦公廳關(guān)于進(jìn)一步簡化行政審批支持中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)發(fā)展的通知》決定，允許上海航運(yùn)保險協(xié)會試點(diǎn)開發(fā)航運(yùn)保險協(xié)會條款，報備后由會員公司自主使用。

⒌業(yè)務(wù)技術(shù)支持。國務(wù)院各部門實施業(yè)務(wù)指導(dǎo)和技術(shù)支持的對象既包括上海市政府，也包括上海自貿(mào)區(qū)相關(guān)管理部門以及區(qū)內(nèi)相關(guān)企業(yè)。這些業(yè)務(wù)指導(dǎo)和技術(shù)支持無疑有利于破除試驗道路上的障礙。如2013年9月，中國保監(jiān)會對上海保監(jiān)局提出的有關(guān)事項作出批復(fù)并形成《中國保監(jiān)會支持中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)主要舉措》，其中就包括“支持保險公司在自貿(mào)區(qū)內(nèi)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，開展人民幣跨境再保險業(yè)務(wù)，支持上海研究探索巨災(zāi)保險機(jī)制”“支持自貿(mào)區(qū)保險機(jī)構(gòu)開展境外投資試點(diǎn)”“支持國際著名的專業(yè)性保險中介機(jī)構(gòu)等服務(wù)機(jī)構(gòu)以及從事再保險業(yè)務(wù)的社會組織和個人在自貿(mào)區(qū)依法開展相關(guān)業(yè)務(wù)，為保險業(yè)發(fā)展提供專業(yè)技術(shù)配套服務(wù)”“支持上海完善保險市場體系”等內(nèi)容。

⒍務(wù)虛性支持。還有一種支持形式是務(wù)虛性的，即沒有寫明具體的措施，但在一定意義上有利于提升地方對區(qū)域內(nèi)有關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)力和組織力，進(jìn)而推動諸多務(wù)實性支持措施的落地。如工商總局于2013年9月發(fā)布的《國家工商行政管理總局關(guān)于支持中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)的若干意見》，要求上海市工商局“在上海市委、市政府的領(lǐng)導(dǎo)下，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，圍繞中心、服務(wù)大局，切實履行法定職責(zé)”。國家旅游局于2014年3月發(fā)布的《國家旅游關(guān)于旅游支持中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)的意見》，要求上海市旅游局“應(yīng)在上海市政府的領(lǐng)導(dǎo)下切實履行法定職責(zé)，加強(qiáng)監(jiān)管，不斷創(chuàng)新，為推動試驗區(qū)建設(shè)作出積極貢獻(xiàn)”。

（三）上海的自主改革

⒈積極完善地方立法。地方自主改革首先表現(xiàn)在立法層面，即“充分發(fā)揮上海地方立法的自主性和積極性”。[14]2013年9月，上海市政府第24次常務(wù)會議通過《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)管理辦法》，這是規(guī)范上海自貿(mào)區(qū)運(yùn)作的第一部地方政府規(guī)章，上海據(jù)此設(shè)立了自貿(mào)區(qū)管理機(jī)構(gòu)（即管委會），并規(guī)定了自貿(mào)區(qū)在投資管理等方面即將采取的創(chuàng)新性舉措，如實施外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）管理模式。緊接著上海又發(fā)布了一系列規(guī)范性文件，如《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)外商投資項目備案管理辦法》《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2013年）》等，為自貿(mào)區(qū)的運(yùn)作提供了法治保障。而第一部地方性法規(guī)即《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)條例》也于2014年7月獲上海市人大常委會會議表決通過，上海由此形成了與中央要求相一致并預(yù)留一定創(chuàng)新空間的自貿(mào)區(qū)地方立法保障體系。

⒉細(xì)化落實試驗任務(wù)。為推動中央授權(quán)與條的支持的有效落地，上海在完善地方立法的基礎(chǔ)上不斷細(xì)化試驗任務(wù)，以制度創(chuàng)新為核心推進(jìn)各項具體改革，這也成為地方自主改革的一個重要組成部分。如在外商投資管理方面，出臺了全國首個外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）①，創(chuàng)新性地把負(fù)面清單模式擴(kuò)散至跨境服務(wù)貿(mào)易②等領(lǐng)域。在工商登記管理方面，積極實施注冊資本認(rèn)繳登記制、“先照后證”登記制等改革措施。在金融創(chuàng)新方面，細(xì)化和明確了資本項目可兌換、利率市場化、人民幣跨境使用、外匯管理等方面的舉措。在自貿(mào)區(qū)綜合管理和服務(wù)方面，加大行政透明度建設(shè)力度，建立“一口受理”工作機(jī)制，實行企業(yè)年報公示制度，等等。

⒊加強(qiáng)監(jiān)管能力建設(shè)。自貿(mào)區(qū)承擔(dān)的試驗任務(wù)大都與暫停實施相關(guān)法律、取消和簡化行政審批相關(guān)，這對地方的事中事后監(jiān)管能力提出了更高的要求。為此，從自貿(mào)區(qū)設(shè)立之日起，上海就開始探索采取多種治理創(chuàng)新措施，加強(qiáng)自身監(jiān)管能力建設(shè)。如將大量分散于各個部門的行政處罰權(quán)交由管委會綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)集中行使;率先于2014年元旦實施監(jiān)管大部門制，整合原有的工商、質(zhì)檢、食藥監(jiān)的力量，成立浦東新區(qū)市場監(jiān)督管理局;推行基于信用的分類監(jiān)管;建立和實施企業(yè)年報公示制度;在自貿(mào)區(qū)建立統(tǒng)一的監(jiān)管信息共享平臺，整合監(jiān)管資源，提高聯(lián)合監(jiān)管和協(xié)同服務(wù)的效能。這些旨在提升地方監(jiān)管能力的系統(tǒng)行動填補(bǔ)了由于推動投資開放、金融開放等試驗任務(wù)而產(chǎn)生的短暫治理真空，能夠防止出現(xiàn)國家和社會利益受損等問題。

⒋優(yōu)化地方政務(wù)服務(wù)。在承接試驗任務(wù)之前，上海就有著比較好的政務(wù)服務(wù)基礎(chǔ)，在承接任務(wù)之后更注重采取措施優(yōu)化政務(wù)服務(wù)。如浦東新區(qū)于2015年4月在上海全市率先曬出區(qū)政府權(quán)力清單和責(zé)任清單，探索形成了權(quán)力清單和責(zé)任清單各成體系模式，[15]為限制政府權(quán)力、倒逼政府履責(zé)、促進(jìn)浦東與自貿(mào)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展奠定了一定的制度基礎(chǔ)。從2017年開始，浦東圍繞“推動浦東新區(qū)成為政務(wù)公開程度最高、政務(wù)信息獲取最便利的區(qū)域”的目標(biāo)，不斷加強(qiáng)政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化建設(shè)，目前已形成了許多創(chuàng)新經(jīng)驗，如在全國率先制定了非常詳細(xì)的《街道工作清單》《鎮(zhèn)級工作清單》《居民區(qū)工作清單》《村級工作清單》等。

⒌完善風(fēng)險防控機(jī)制。試驗是有風(fēng)險的，力度越大，潛在風(fēng)險就越多。完善各類風(fēng)險防控機(jī)制，也是上海自主改革的核心內(nèi)容之一。如為防控金融開放可能帶來的風(fēng)險，上海探索建立國家金融管理部門駐滬機(jī)構(gòu)、市金融服務(wù)部門和管委會參加的自貿(mào)試驗區(qū)金融工作協(xié)調(diào)機(jī)制;為防控投資安全風(fēng)險，建立涉及外資的國家安全審查工作機(jī)制;為防控日常風(fēng)險，由上海市發(fā)展改革部門牽頭、管委會和上海市其他部門共同參與，建立包括風(fēng)險評估在內(nèi)的自貿(mào)區(qū)綜合性評估機(jī)制。

自主改革不是關(guān)起門來自己改革。在自主探索制度創(chuàng)新的同時，上海注重加強(qiáng)與中央和國務(wù)院各部門的聯(lián)系，以保證改革有序進(jìn)行。一方面，利用中央領(lǐng)導(dǎo)考察上海的機(jī)會以及常態(tài)化的請示報告等機(jī)制加強(qiáng)與中央的聯(lián)系，及時向中央?yún)R報自主改革過程中遇到的重大事項和重大問題;另一方面，通過聯(lián)合發(fā)文等機(jī)制加強(qiáng)與國務(wù)院各部門的合作，如2013年9月與交通運(yùn)輸部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于落實〈總體方案〉加快推進(jìn)上海國際航運(yùn)中心建設(shè)的實施意見》、2014年1月與工業(yè)和信息化部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)進(jìn)一步對外開放增值電信業(yè)務(wù)的意見》等。

四、面向整體政府積極推進(jìn)改革開放“試驗田”運(yùn)作

在上海自貿(mào)區(qū)案例中，中央把試驗任務(wù)發(fā)包給上海，并通過暫停法律實施等法律法規(guī)授權(quán)形式把“先行先試權(quán)”授予上海，解決了地方的試驗動力問題。國務(wù)院各部門從軟硬資源注入、管理權(quán)限下沉、行政審批簡化、政策試點(diǎn)支持、業(yè)務(wù)技術(shù)支持等務(wù)實方面以及務(wù)虛方面為上海提供支持，幫助其解決了試驗資源問題。而上海發(fā)起的一系列自主改革行動包括積極完善地方立法、細(xì)化落實試驗任務(wù)、加強(qiáng)監(jiān)管能力建設(shè)、優(yōu)化地方政務(wù)服務(wù)、建立風(fēng)險防控機(jī)制等，保障了各項試驗任務(wù)的落地。2019年3月，上海宣布3.0版方案明確的98項重點(diǎn)改革任務(wù)中的96項已全部完成，實現(xiàn)了三年任務(wù)兩年基本完成，各項改革探索成效顯著，總體達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。[16]2019年8月，國務(wù)院印發(fā)《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)臨港新片區(qū)總體方案》，意味著已經(jīng)完成前三階段自貿(mào)區(qū)試驗任務(wù)的上海又被賦予了新的使命和任務(wù)。

總之，在授權(quán)機(jī)制、支持機(jī)制和自主改革機(jī)制的共同作用下，中央、國務(wù)院各部門、上海之間形成了一個旨在高效完成試驗田任務(wù)的整體政府。上海自貿(mào)區(qū)的順利運(yùn)作正是建立在這一整體政府的基礎(chǔ)之上（見圖2）。

實際上，對于所有改革開放試驗田來說，授權(quán)、支持和自主改革都是缺一不可的。第一，中央授權(quán)是改革開放試驗田運(yùn)作的合法性基礎(chǔ)。授權(quán)制，一般是單一制國家處理中央政府與地方政府關(guān)系的主要形式。[17]在試驗田運(yùn)作中，央地關(guān)系嚴(yán)格遵循授權(quán)制原則：中央向地方進(jìn)行試驗任務(wù)發(fā)包，并同時進(jìn)行相應(yīng)的法律法規(guī)授權(quán);地方則及時向中央反饋試驗效果，并就試驗過程中出現(xiàn)的重大事項、重大問題向中央進(jìn)行請示報告。在全面依法治國背景下，任何的政府治理改革和制度創(chuàng)新都要在法治框架中進(jìn)行，中央法律法規(guī)授權(quán)為地方“于法有據(jù)”地組織實施試驗任務(wù)和進(jìn)行治理制度創(chuàng)新提供了保障。

第二，國務(wù)院各部門對地方的多方面支持是試驗田取得實效的重要條件。從理論上看，國務(wù)院各部門的支持是“構(gòu)筑部省合作的新型關(guān)系”[18]的基礎(chǔ)，從上海自貿(mào)區(qū)來看，國務(wù)院各部門向上海提供軟硬資源、管理權(quán)限、審批簡化、政策試點(diǎn)、業(yè)務(wù)技術(shù)等方面的務(wù)實性支持以及特定的務(wù)虛性支持;地方通過發(fā)起省部合作、聯(lián)合發(fā)文等形式謀求與國務(wù)院各部門的持續(xù)合作。地方相關(guān)職能部門則通過日常的請示報告制度與其上級部門互動，進(jìn)一步成為地方與國務(wù)院各部門加強(qiáng)聯(lián)系的重要樞紐。

第三，地方自主改革能力是把中央的授權(quán)和條的支持轉(zhuǎn)化為實際力量的關(guān)鍵。這也是中央通常會選擇各方面基礎(chǔ)比較好、自主改革能力較強(qiáng)的地方來進(jìn)行試驗的原因，因為只有樹立起標(biāo)桿，才能把試驗的經(jīng)驗復(fù)制推廣出去或是開辟更多的試驗田。如當(dāng)中央決定在試驗田暫停實施某些現(xiàn)行法律時，地方政府必須加強(qiáng)自身監(jiān)管能力建設(shè)，否則，由暫停實施某些現(xiàn)行法律所造成的法律真空與治理真空可能引發(fā)不良的經(jīng)濟(jì)社會后果甚至導(dǎo)致試驗失敗。地方自主改革能力建設(shè)的理想結(jié)果是形成一系列適應(yīng)開放型經(jīng)濟(jì)的制度，為全國層面深化改革提供經(jīng)驗。

第四，基于高效完成試驗任務(wù)的共同目標(biāo)，中央、條、塊在現(xiàn)有制度框架下進(jìn)行互動并形成了整體政府;反過來，整體政府也為試驗田的順利運(yùn)作提供了保障。如國務(wù)院各部門、地方要把試驗中發(fā)現(xiàn)的問題及時向中央請示報告，由國務(wù)院各部門主要管理的地方職能部門要向國務(wù)院各部門請示報告，地方與國務(wù)院各部門通過聯(lián)合發(fā)文等方式進(jìn)行溝通和交流，國務(wù)院各個部門之間則在部際聯(lián)席會議制度下進(jìn)行議事與合作。

上述圍繞執(zhí)行國家戰(zhàn)略（自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略）而形成的整體政府，超越了日常化的央地互動或條塊互動模式：中央、條、塊在短時間內(nèi)行動和互動，集中推出一攬子的改革方案、操作規(guī)程和治理能力建設(shè)計劃，調(diào)動各種資源攻克改革難題。整體政府不僅沒有忽視地方的積極性，反而強(qiáng)調(diào)把各層面和各方面的積極性匯聚到一起，高效地組織實施國家戰(zhàn)略;不否定制度建設(shè)和制度創(chuàng)新，反而強(qiáng)調(diào)推進(jìn)投資開放、貿(mào)易監(jiān)管、金融創(chuàng)新等領(lǐng)域的治理制度創(chuàng)新及其擴(kuò)散;推動形成了以中央法律法規(guī)授權(quán)賦能改革、以地方立法引領(lǐng)地方治理制度創(chuàng)新、以地方治理制度復(fù)制推廣推動國家法律法規(guī)更新的循環(huán)。圍繞改革開放試驗田的運(yùn)作而形成的整體政府，是新時期快速和一體化推進(jìn)全面依法治國與全面深化改革的具體體現(xiàn)。

與基于傳統(tǒng)央地關(guān)系分析的“分級制試驗”[19]“競爭申請制”[20]等相比，基于“授權(quán)—支持—自主改革”的整體政府模式專門討論了條的角色，理清了中央、國務(wù)院各部門、地方的行動方式和互動關(guān)系，有助于闡明改革開放試驗田的運(yùn)作邏輯。啟示有三方面：首先，在分析央地關(guān)系的“中央”時，應(yīng)當(dāng)把國務(wù)院各部門的角色與行動分離出來，探索形成央地關(guān)系與條塊關(guān)系的綜合分析模式，拓展對央地關(guān)系和條塊關(guān)系的系統(tǒng)理解。其次，不能認(rèn)為試驗田一經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立就能夠自然而然地順利運(yùn)作?？梢酝ㄟ^分析授權(quán)、支持和自主改革三個方面工作的綜合進(jìn)展情況，并以是否形成整體政府預(yù)判一個試驗田能否有效運(yùn)作。在實踐中，需要特別注意運(yùn)用整體政府的理論思維和方法，面向整體政府積極推進(jìn)試驗田的運(yùn)作。再次，為理解改革開放這一基本國策的實際運(yùn)作邏輯提供了一個新的研究切入口（改革開放試驗田）和一個探索性的分析框架。當(dāng)然，由于側(cè)重政府間行為分析且所使用的資料均是正式文本（政策文件與新聞報道），因而本文沒有討論企業(yè)等政府外部主體在這一過程中的作用，這也是未來需要繼續(xù)跟蹤研究的內(nèi)容。

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（責(zé)任編輯：高 ?靜）

Abstract：“Experimental field” is an important phenomenon in the process of China's reform and opening up.On the basis of literature review，this paper puts forward the analytical framework of “authorization support independent reform” from the perspective of central local relationship and sector relationship，and takes Shanghai free trade zone as an example to explain the operation logic of the experimental field.The study found that the central government's laws and regulations authorized，the State Council departments of soft and hard resources injection，management authority sinking，administrative examination and approval simplification，policy pilot support，business technical support and virtual support，as well as the local initiative to improve local legislation，refine the implementation of experimental tasks，strengthen the construction of regulatory capacity，optimize local government services，and establish risk prevention and control mechanism The reform action jointly promoted the formation of the overall government.The overall government formed around the implementation of the national strategy is the basis for the smooth operation of Shanghai free trade zone.Finally，the Enlightenment of the analytical framework of “authorization support independent reform” is discussed.

Key words：experimental field;Shanghai free trade zone;overall government;independent reform;policy pilot