城鄉(xiāng)最低生活保障資金預(yù)算管理研究

周楠

摘 要：隨著改革的不斷推進，我國在低保資金管理方面取得了一定成效，能夠為落實低保制度保駕護航。但城鄉(xiāng)最低生活保障資金管理存在預(yù)算管理精細化水平不高、信息數(shù)據(jù)缺失導致未做到應(yīng)保盡保、基層管理人員業(yè)務(wù)水平有待提升和資金管理監(jiān)督檢查不到位等問題。完善城鄉(xiāng)最低生活保障資金預(yù)算管理，必須加強最低生活保障資金的預(yù)算編制管理、最低生活保障資金的預(yù)算分配管理和最低生活保障資金的監(jiān)督檢查管理，以提高最低生活保障資金的預(yù)算使用效益。

關(guān)鍵詞：最低生活 保障資金 預(yù)算管理

一、引言

早在2013年11月，習近平總書記就作出了精準扶貧的重要指示，并于2015年的減貧與發(fā)展高層論壇上強調(diào)：扶貧攻堅工作實施精準扶貧方略，注重六個精準：即扶貧對象精準、措施到戶精準、項目安排精準、資金使用精準、因村派人精準、脫貧成效精準。城鄉(xiāng)最低生活保障制度是扶貧的兜底政策，旨在為困難群眾提供基本生活保障，有利于維護社會穩(wěn)定、促進社會公平。

我國城鄉(xiāng)最低生活保障制度覆蓋地域較廣、涵蓋人數(shù)眾多、涉及金額巨大，占財政支出比重較大。強化低保資金管理，一方面有利于規(guī)范資金使用流程，加強資金監(jiān)管力度，有效防范資金使用中的風險，杜絕資金挪用、擠占現(xiàn)象的發(fā)生;另一方面，有助于提高財政資金的使用效益，切實將應(yīng)保障人員納入保障體系之中，將不符合制度規(guī)定的人員排除在外，讓所有符合條件的困難群眾切實受益。目前，從我國低保資金的實際使用情況來看，迫切需要建立科學、合理、有效、公平的預(yù)算支出管理辦法，確保城鄉(xiāng)最低生活保障制度落到實處、取得實效。

二、城鄉(xiāng)最低生活保障資金運行現(xiàn)狀

（一）取得的成就

各級政府歷來高度重視低保制度的實施，隨著改革的不斷推進，逐步將規(guī)范低保資金管理納入重點工作。總體來看，我國在低保資金管理方面取得了一定成效，能夠為落實低保制度保駕護航。強化低保資金管理，既有利于保障困難群眾的利益，滿足他們的基本生活需求，又有利于穩(wěn)定社會秩序。

1.實行政府預(yù)算管理。將低保資金納入政府預(yù)算管理，有效保障了資金需求，為政策落實提供了充足的財力支撐。預(yù)算編制由各級財政部門牽頭負責，相關(guān)部門協(xié)同參與，通過合理測算資金需求，并參照本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和居民生活水平，適時提高補助標準，逐年加大財政投入力度。

2.實行專項管理。對低保資金實行專項管理，強調(diào)資金?？顚Ｓ?，既提高了低保資金使用的透明度，又便于監(jiān)督檢查。在實際工作中，管理模式由最初單獨設(shè)立資金專戶對低保資金進行專門核算，變成將低保資金納入集中支付管理，國庫集中支付管理更有利于對資金使用的全過程進行動態(tài)監(jiān)控。

3.采取“一卡通”發(fā)放模式。在低保金的發(fā)放環(huán)節(jié)，由最初的現(xiàn)金發(fā)放模式改變成“一卡通”發(fā)放模式，即由財政部門將此項資金撥付到主管部門，再由主管部門通過金融機構(gòu)直接發(fā)放到低保戶的銀行賬戶中。與現(xiàn)金發(fā)放模式相比，“一卡通”發(fā)放模式減少了支出的中間環(huán)節(jié)，避免了現(xiàn)金接觸，既縮短了資金的流轉(zhuǎn)時間，又保障了資金使用的安全性、高效性。

4.注重監(jiān)督檢查。作為民生領(lǐng)域的一項重要支出，低保資金的監(jiān)督檢查已成為各級監(jiān)管部門的一項常規(guī)性工作，形成了常態(tài)化監(jiān)督管理模式。在監(jiān)督檢查的同時，某些省份注重地區(qū)之間的交流學習，將先進經(jīng)驗在本地區(qū)推廣，促進本地區(qū)低保資金管理規(guī)范化、透明化。

（二）存在的問題

1.預(yù)算管理精細化水平有待提高。編制低保資金預(yù)算時，低保人數(shù)及實際補貼金額的測算是預(yù)算編制的兩個關(guān)鍵因素。在實際工作中，兩個因素均呈動態(tài)變化，無法準確預(yù)測，給預(yù)算編制工作帶來很大難題。在測算人數(shù)時，因缺少低保邊緣群體的相關(guān)數(shù)據(jù)，致使對新增及減少人數(shù)無法做出準確預(yù)測。在測算實際補貼金額時，除政府規(guī)定的補貼標準變動以外，實際補貼金額也隨著個人收入水平的變化而變化。由于測算數(shù)據(jù)的不確定性，造成低保資金預(yù)算數(shù)與實際執(zhí)行數(shù)偏差較大，預(yù)算資金不足或預(yù)算結(jié)余過大的現(xiàn)象時有發(fā)生，導致財政資金分配不合理。

2.信息數(shù)據(jù)缺失、未做到應(yīng)保盡保。我國低保制度建立的目標是保障困難群眾的基本生活需求，因而，凡是符合補助條件的困難人員都應(yīng)納入保障范圍，即做到應(yīng)保盡保。然而，在實際工作中，由于信息數(shù)據(jù)不共享，審核人員不能準確掌握個人信息，導致應(yīng)保未保、補貼金額隨意性大、隱瞞收入騙取補助等現(xiàn)象時有發(fā)生。為避免上述現(xiàn)象的發(fā)生，有些省份建立了居民經(jīng)濟核對中心，專門負責家庭經(jīng)濟情況審核。但從實際運行情況來看，由于安全性等相關(guān)因素的制約，部門之間信息還是沒有實現(xiàn)同步更新，信息共享仍舊滯后，審核結(jié)果的準確度不高。

3.基層管理人員業(yè)務(wù)水平有待提升。目前，仍有部分地區(qū)對低保制度落實不到位，資金管理松懈，未實行專項管理，沒有做到?？顚Ｓ茫瑪D占、挪用、滯留資金等現(xiàn)象時有發(fā)生，屢禁不止。究其原因，主要是相關(guān)人員法律意識淡薄，責任意識不強，業(yè)務(wù)水平不高，沒有充分領(lǐng)會低保資金的重要性，沒有正確認識自身所肩負的責任和使命。在低保資金管理過程中，基層管理人員應(yīng)具備較強的業(yè)務(wù)能力和責任意識，從保障對象資格審核、資金的審批及撥付，到補貼資金最終發(fā)放，每一個環(huán)節(jié)都要依法、依規(guī)嚴格把關(guān)，按規(guī)定程序辦理，確保資金安全、透明、及時、準確地發(fā)放到低保戶手中。

4.監(jiān)督檢查不到位。低保資金的監(jiān)督檢查工作盡管受到各級政府及相關(guān)部門的高度重視，但是資金使用不規(guī)范等問題依然十分突出，說明監(jiān)督檢查力度不夠，監(jiān)管不到位。主要表現(xiàn)為，我國對低保資金的監(jiān)管大多側(cè)重于事后監(jiān)管，各監(jiān)管部門按工作部署方案，定期或不定期對低保資金進行抽查審計，缺乏對資金使用全過程的審計檢查;責任追究機制不健全，處罰較輕，沒有產(chǎn)生威懾力;社會監(jiān)督不到位，資金使用不透明等，導致違法違規(guī)行為有可乘之機。鑒于此，必須健全監(jiān)督檢查機制，做到對于問題及時發(fā)現(xiàn)、及時改正，防微杜漸，實現(xiàn)低保資金管理的合法化、規(guī)范化、透明化。

三、最低生活保障資金的預(yù)算管理對策

（一）加強最低生活保障資金的預(yù)算編制管理

1.細化預(yù)算管理并提高預(yù)算精準度。低保資金預(yù)算編制的準確性取決于低保人數(shù)及實際補貼金額的確定，建議借助信息化手段，建立低保群體數(shù)據(jù)庫，對低保群體的相關(guān)信息進行集中、動態(tài)管理，定期進行數(shù)據(jù)分析，為預(yù)算編制提供相對科學、合理的數(shù)據(jù)，提高低保資金預(yù)算編制的準確性。低保資金涉及金額較大，低保資金預(yù)算編制精準度的提高，有助于提升財政預(yù)算編制精細化管理水平，提高預(yù)算完成率。財政資金是政府行使各項職能的財力保障，預(yù)算編制精細化水平的提高能更好地發(fā)揮政府職能，保障各項惠民政策有效落實，讓百姓受益。

2.建立信息共享機制并做到應(yīng)保盡保。強化低保資金管理的第一步是嚴把資格審核關(guān)，即對低保申請人的家庭收入和財產(chǎn)狀況進行嚴格核對，以此確定其是否符合補貼條件及享受的補貼金額。在現(xiàn)行管理中，由于信息掌握不全面，使得審核環(huán)節(jié)的管理存在很大漏洞，最終導致資金使用不規(guī)范。為了解決這一問題，建議建立健全家庭經(jīng)濟狀況信息核對平臺，實現(xiàn)相關(guān)部門之間數(shù)據(jù)共享。建立信息核對平臺，是低保制度公平公正實施的基礎(chǔ)保證。平臺不能形同虛設(shè)，共享的數(shù)據(jù)要時時同步更新，切實為低保審核工作提供準確的數(shù)據(jù)，做到應(yīng)保盡保、應(yīng)退盡退，確保每一筆低保金的支出都真實、準確，實現(xiàn)資金使用效益最大化。

（二）重視最低生活保障資金的預(yù)算分配管理

1.城鄉(xiāng)最低生活保障的計算標準。國家財政部、民政部、發(fā)改委、統(tǒng)計局聯(lián)合發(fā)布指導意見，明確指出各地區(qū)在制定或調(diào)整最低生活保障標準時，可以采用基本生活費用支出法、恩格爾系數(shù)法及消費支出比例法。

基本生活費用支出法要考慮必需食品消費支出、非食品類生活必需品支出，來綜合測算支出數(shù)額（見1式）。必需食品消費支出要依據(jù)食品必需品消費清單、市場價格、食物攝入量標準，計算得出相應(yīng)的消費支出數(shù)額。非食品類生活必需品支出要根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)，確定維持基本生活所需的消費清單，計算得出相應(yīng)的消費支出數(shù)額。

城鄉(xiāng)最低生活保障=必需食品消費支出+非食品類生活必需品支出?1式

恩格爾系數(shù)等于食品支出總額占個人消費支出總額的比重，是由德國統(tǒng)計學家恩格爾根據(jù)統(tǒng)計資料得出的一般規(guī)律。他發(fā)現(xiàn)隨著家庭收入水平的提高，用來購買食品的支出比例就會逐漸降低。恩格爾系數(shù)法是國際上慣用的一種測定貧困線的方法，一般認為食品支出總額占個人消費支出總額的比重越大表明困難程度就越大，即恩格爾系數(shù)越大就越貧困。城鄉(xiāng)最低生活保障計算見2式，必需食品消費支出的確定方法與基本生活費用支出法相同。

城鄉(xiāng)最低生活保障=必需食品消費支出÷上一年度恩格爾系數(shù)?2式

消費支出比例法是指將基本生活費用支出法或恩格爾系數(shù)法測算得出的城鄉(xiāng)最低生活保障數(shù)據(jù)，與上一年度的人均消費支出數(shù)據(jù)進行比較，得出最低生活保障占上一年度的人均消費支出比例。在未來各期調(diào)整城鄉(xiāng)最低生活保障標準時，用當?shù)厣夏甓瘸青l(xiāng)居民人均消費支出乘以消費支出比例（見3式）。

城鄉(xiāng)最低生活保障標準=上一年度人均消費支出×消費支出比例?3式

2.最低生活保障資金的因素分配法。財政預(yù)算資金的因素分配法是指按照地區(qū)財力、人口、上一期業(yè)務(wù)量的實施情況及績效考核，對一定量的預(yù)算資金進行分解計算，得出不同地區(qū)或不同項目的資金分配指標數(shù)。財社〔2017〕58號文件明確指出城鄉(xiāng)最低生活保障資金按照因素分配法計算，參照不同地區(qū)補助任務(wù)量、地方財政財力、工作績效等因素分配預(yù)算資金，財政補助主要傾向于貧困程度深、保障任務(wù)重、工作績效好的地區(qū)。根據(jù)最低生活保障資金管理辦法的要求，省級財政應(yīng)優(yōu)先考慮本級救助對象所需資金，余下再按因素法進行分配。

困難群眾人數(shù)、救助水平、地方財力通常為主要的分配因素，困難群眾人數(shù)反映地方政府的求助任務(wù)量，救助水平反映地方政府的工作績效，地方財力反映地方政府的資金困難程度。困難群眾人數(shù)是造成全年資金支出差別的主要因素，困難群眾人數(shù)一般作為主系數(shù)，救助水平（按救助人數(shù)加權(quán)計算）、地方財力作為修正系數(shù)，救助水平賦予0.4的權(quán)重，地方財力賦予0.6的權(quán)重，詳見計算公式4。

中央財政下達資金數(shù)=各縣（市、區(qū)）困難群眾人數(shù)系數(shù)×（救助水平系數(shù)×0.4+地方財力系數(shù)×0.6）÷三項綜合系數(shù)之和×中央財政安排資金數(shù)?4式

（三）完善最低生活保障資金的監(jiān)督檢查管理

1.健全監(jiān)管機制并強化督查職能。好的管理離不開嚴格的監(jiān)督機制的約束，建立健全監(jiān)督檢查機制對完善低保資金管理具有重要意義。首先，要切實發(fā)揮紀檢、監(jiān)察、審計等部門的監(jiān)管職能，對低保資金采取事前、事中、事后全過程動態(tài)監(jiān)管。要建立起低保資金檢查長效機制，加大檢查力度，對重點地區(qū)、重點問題開展聯(lián)合檢查，堵塞一切風險點，不留任何死角。其次，要建立嚴格的責任追究機制，明確責任分工，將責任落實到個人，出現(xiàn)問題，嚴肅處理，對于重大問題應(yīng)移交司法機關(guān)處理。再次，應(yīng)充分發(fā)揮社會監(jiān)督的作用，讓群眾參與到監(jiān)督中來，將政府監(jiān)管與社會監(jiān)督相結(jié)合，實現(xiàn)監(jiān)督檢查效果最大化。社會監(jiān)督應(yīng)參與到資金管理的各個環(huán)節(jié)，增強資金使用的透明度，實現(xiàn)公開、公平、公正。

2.強化人員培訓并提升管理水平。低保資金管理的每一個環(huán)節(jié)都離不開人的因素，因此，強化人員培訓，提升責任意識和業(yè)務(wù)水平，是完善資金管理體系的重要手段。首先，應(yīng)定期開展業(yè)務(wù)培訓，培訓內(nèi)容應(yīng)包含政策解讀、業(yè)務(wù)流程、相關(guān)法律法規(guī)等，培訓內(nèi)容要具有針對性，與實際工作密切相關(guān)，對實際工作具有指導意義;其次，還應(yīng)定期開展區(qū)域之間業(yè)務(wù)交流，學習先進的管理經(jīng)驗，彌補管理中的不足，不斷改進低保資金管理的方式方法;最后，定期開展警示教育，筑牢思想防線，要求工作人員做到廉潔自律、謹慎用權(quán)。

四、最低生活保障資金預(yù)算管理的案例分析

結(jié)合筆者的工作實踐，以G區(qū)為例，下文詳細闡述了最低生活保障資金預(yù)算管理的具體落實情況，重點梳理了G區(qū)取得的成效。

（一）最低生活保障制度實施的基本情況

按照國家政策的統(tǒng)一部署，G區(qū)先后于1995年和2005年，分別實施了城市和農(nóng)村居民最低生活保障制度。2008年，隨著城市化進程的加快，取消了農(nóng)村居民最低生活保障制度，原享有農(nóng)村低保待遇的困難群眾全部轉(zhuǎn)為享有城市居民最低生活保障待遇。

隨著低保制度的不斷完善以及保障對象的范圍不斷拓寬，享受保障的人數(shù)大幅增漲。1995年，全區(qū)實際享受最低生活保障家庭僅幾百戶，保障對象人數(shù)不足千人。到2019年末，實際享受補助人數(shù)有4300多人。享受低保待遇的歷史最高人數(shù)曾突破上萬人。自1995年實施低保制度以來，先后20余次提高補助標準，并于2004年起建立了低保補貼標準隨物價水平自然增長機制。全區(qū)低保補助標準由1995年的月140元/人，提高到2020年的月750元/人。

（二）建立規(guī)范化審批程序

為了推進本區(qū)低保工作的順利開展，G區(qū)民政部門秉持“依法操作、周到服務(wù)”的理念，于2011年制定了《關(guān)于進一步加強城市低保規(guī)范化管理工作的意見》，進一步加強了基礎(chǔ)管理、流程管理和監(jiān)督管理工作。在基礎(chǔ)管理方面，實現(xiàn)了五個“專門”，即專門的工作平臺、專門的工作人員、專門的工作經(jīng)費、專門的工作檔案、專門的網(wǎng)絡(luò)平臺。在流程管理方面，實現(xiàn)了四個“階段管理”，即申請階段、審批階段、復核階段、資金發(fā)放階段。申請階段強調(diào)工作人員要耐心的對申請人員做政策解答，并進行初步的資格審查。審批階段由入戶調(diào)查、公示、集體審批三個程序組成，要求工作人員深入申請人家庭及鄰居了解詳細情況，借助區(qū)級居民經(jīng)濟核對中心提供的數(shù)據(jù)，核實家庭實際收入情況，并將核實結(jié)果在社區(qū)和居民樓院進行公示，對公示結(jié)果無異議的進入集體審批。集體審批人員由基層工作人員、居民代表及轄區(qū)人大代表、政協(xié)委員等組成。復核階段工作由區(qū)民政部門實施，復核對象包括新增、變更、停保的低保家庭。最終由區(qū)民政部門將各街道的低保人數(shù)和享受的補貼金額統(tǒng)一匯總，上報區(qū)財政部門申請撥付低保資金。在監(jiān)督管理方面，實現(xiàn)了三個監(jiān)督，即對審批工作、低保人員、日常工作的監(jiān)督。除接受紀委、審計等監(jiān)管部門的監(jiān)督檢查以外，還聘請社會監(jiān)督員參與低保工作和低保人員家庭狀況的監(jiān)督，提高了低保工作的透明度。

（三）建立完善的資金預(yù)算管理程序

為了保障低保資金安全、準確、及時、足額地發(fā)放到低保戶手中，堅持“預(yù)算編制、國庫集中支付、限時辦結(jié)、一卡通發(fā)放、績效評價、專項檢查”的資金管理模式。堅持預(yù)算編制，將低保資金納入部門預(yù)算編制范圍，各部門協(xié)同努力，多方面研究判斷，確保預(yù)算金額盡可能準確，盡量做到不留結(jié)余、不存缺口。堅持國庫集中支付管理，將低保資金納入國庫集中支付管理，提高了資金使用的透明度，節(jié)省了資金在各銀行間的周轉(zhuǎn)時間，提高了資金運行效率，實現(xiàn)了及時撥款、及時到賬的目標。堅持限時辦結(jié)制，對低保資金實行簡化審批流程，做到及時辦理、按時撥付。堅持一卡通發(fā)放，通過國庫集中支付系統(tǒng)，將經(jīng)費指標層層下達到銀行，由銀行直接發(fā)放到低保戶手中。

近年來，隨著預(yù)算管理水平的不斷提升，G區(qū)初步探索實施了低保資金績效評價，旨在進一步提高低保資金使用效率，努力實現(xiàn)效益最大化。堅持專項檢查制度，由區(qū)審計部門牽頭，相關(guān)部門協(xié)同參與，定期對低保資金籌措、使用過程進行檢查。G區(qū)最低生活保障制度實施已有20余年，隨著管理的不斷完善，資金使用效益不斷提高，低保制度的落實夯實有力，有效緩解了轄區(qū)困難群眾的生活難題，切實改善了他們的生活質(zhì)量，提升了他們的生活幸福感，在緩和社會矛盾、促進社會公平、維護社會穩(wěn)定方面效果顯著。

五、結(jié)語

目前，城鄉(xiāng)最低生活保障管理工作取得了一定的成效，切實解決了城鄉(xiāng)困難群眾的溫飽問題。然而，對比習近平總書記提出的六個精準扶貧標準，基層管理單位還需要進一步規(guī)范預(yù)算資金的使用。筆者結(jié)合本人的實踐工作，提出了完善最低生活保障資金的預(yù)算編制管理、最低生活保障資金的預(yù)算分配管理以及最低生活保障資金的監(jiān)督檢查管理等舉措。為了保障低保資金安全、準確、及時、足額地發(fā)放到低保戶手中，應(yīng)堅持“預(yù)算編制、國庫集中支付、限時辦結(jié)、一卡通發(fā)放、績效評價、專項檢查”的資金管理模式。

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（周楠，大連市甘井子區(qū)機關(guān)事務(wù)服務(wù)中心會計師）