作為教育政策路徑的“政府與社會資本合作”

吳玥

編者按：當前，“政府與社會資本合作”（Public-private Partnerships，PPPs）作為一種提供全民教育（Education for all）的新型政策路徑而為人們所熟知，但是從整體來看，PPPs依然是一項模棱兩可的政策類型，并且這一概念時常被政策制定者所簡化或是窄化?；诖耍?lián)合國教科文組織（UNESCO）于2017年出版《作為教育政策路徑的“政府與社會資本合作”——多重內(nèi)涵、風險與挑戰(zhàn)》（Public-Private Partnerships as an Education Policy Approach： Multiple Meanings， Risks and Challenges），報告旨在從教育領域的分析范疇和政策工具這兩個視角來解讀PPPs，進而反思其在教育質(zhì)量、教育公平和教育問責等教育核心領域的不同內(nèi)涵，本刊編譯此報告，以期為重新認識教育領域的“政府與社會資本合作”帶來啟發(fā)與參考。

“政府與社會資本合作”（Public-private partnerships，PPPs）在廣義上可以被解讀為公私主體在提供產(chǎn)品、服務或設施時的一種伙伴關系。在許多不同的情境下，PPPs正日益被視為一種提供全民教育（Education for all）的新型政策路徑，尤其是在為邊緣群體提供新的教育機會方面發(fā)揮著至關重要的作用。因此，許多政府和國際組織都將與私營部門合作視為一種提高教育系統(tǒng)靈活性和有效性的途徑。但是，不論是在學界還是業(yè)界，PPPs的真正內(nèi)涵都依然不甚清晰，支持各國采取PPPs的理由依然有待探究，而在PPPs實踐中應當采取的最佳形式也尚屬未知，因此PPPs目前仍是一項含混不清的政策路徑。

本文旨在為與PPPs相關的爭議帶來新的啟發(fā)，同時總結PPPs在教育領域中的演變與內(nèi)涵。第一部分回顧了PPPs在公共管理領域的起源，并概括了PPPs背后的兩種理念。第二部分總結了公共服務中民主治理的核心原則，并探討其在PPPs中的體現(xiàn)。第三部分聚焦教育領域中的PPPs實施情況，分析PPPs是如何獲得某種市場化的內(nèi)涵。第四部分則探究教育領域PPPs實施過程中的挑戰(zhàn)與成效，重點關注公平與問責問題。最后，本文提出PPPs是教育領域中一種頗具挑戰(zhàn)性的政策類型，并非所有的PPPs都有助于實現(xiàn)各類教育的預期目標。

一、PPPs在公共管理領域中的起源與理念

在成為一種盛行的教育政策方針之前，PPPs已經(jīng)被用于其他政策領域，如基礎設施和城市改造、地方經(jīng)濟發(fā)展、水資源供應以及交通等。20世紀80年代初，PPPs便具有明顯的管理化傾向，其支持者的主要目標在于使公共部門的組織文化變得私有化，從而更好地解決政府在提供服務方面的效率低下問題。然而，PPPs同時也受到了激進派政治人士的推崇，他們將這種公私間的伙伴關系視為一個對抗市場力量、扭轉公共服務商品化趨勢的契機。從那時起，PPPs就一直被視作一種在“強政府”與“弱政府”間尋求妥協(xié)的折中方案，也正是這種概念上的模糊性使得PPPs在各種不同的政策領域都廣受青睞。

對于它的支持者而言，教育和其他公共服務領域選擇PPPs的理由多種多樣，但這些理由無外乎體現(xiàn)了兩類公共部門改革的政策理念，即新公共管理（New Public Management，NPM）理念與公共治理（Public Governance）理念。NPM是“一種采用商業(yè)管理知識和經(jīng)驗的公共管理手段，旨在提升現(xiàn)代政府機構在提供公共服務方面的效率、效力以及整體表現(xiàn)”。而與之相反，公共治理手段關注提升公共管理機構的透明度、社會參與度以及可持續(xù)發(fā)展能力。這兩種政策理念間既有共同之處，又有各自的側重點。例如，創(chuàng)新公共服務的提供方式是二者共同的目標，但在實現(xiàn)創(chuàng)新的機制上，NPM傾向于將來自市場的競爭壓力視為創(chuàng)新的動力，而公共治理理念則更重視合作與社會參與在創(chuàng)新上發(fā)揮的作用。

除此之外，在其他的情境下，PPPs并不總是簡單地遵循NPM或公共治理的理念。例如，在歷史悠久的擁有私立教育傳統(tǒng)的國家，PPPs的作用在于規(guī)范公立部門與私立部門（通常是宗教）在教育提供上的歷史聯(lián)系。而在一些低收入國家，PPPs則發(fā)揮著彌補政府資源匱乏和能力不足、擴大教育可得性的實用主義功能。

二、PPPs在提供公共服務中的核心原則

理想情況下，許多公共部門的改革者都期待PPPs能夠發(fā)揮私營與公共的雙重優(yōu)勢：既能起到政府在促進公平與社會融合方面的導向作用，又有私營部門自身的活力、創(chuàng)新和效率，同時還兼具非營利性部門的同情心與社會責任感。然而在現(xiàn)實中，PPPs卻很可能催生出了一種復雜的混合組織形式，而這種公私成分的混合本身不可避免地面臨著公共責任與商業(yè)取向間的根本矛盾。

首先，憲法與法律對PPPs的監(jiān)督程度有待提升。由于PPPs通常涉及大額公共資金的支付，合同期限也遠超政府任期，因此通過民主辯論來保障其執(zhí)行過程的公開透明便尤為重要。其次，PPPs的問責機制存在困難。與民主政府的運行不同，PPPs并不接受同樣的公眾監(jiān)督，因而擔保人無從知曉其公開信息，同時它也并不受公共管理機制的控制。再次，當政府作為監(jiān)督者參與到伙伴關系中時，為了保障合作目標的順利達成，政府部門將極有可能放棄其行政執(zhí)法的公平公正。最后，PPPs中風險與責任的分擔通常并不均等，由于私營部門的逐利傾向，公共部門往往是某些無利可圖的社會商品與服務的最終提供者。

盡管如此，對PPPs在公共服務治理方面所起的作用進行概括依然是困難的，因為PPPs安排的最終形式尚需取決于各種各樣的不定因素，例如公私部門之間的具體關系、伙伴關系的組織類型、合作關系的持續(xù)時間等。與此同時，PPPs發(fā)揮的最終效果同樣取決于其他更加難以控制的因素，如伙伴方的相對優(yōu)勢、對方參與合作的動機等?？傊缥覀兿挛膶逃I域的分析所示，PPPs在提供公共商品與服務上的表現(xiàn)與傳統(tǒng)模式相比依然是頗具爭議的，并且歸根結底是因事制宜的。

三、 作為市場化手段而出現(xiàn)的教育PPPs

與諸如能源、水資源、交通，甚至健康等公共部門相比，公共教育算是一個較晚采用PPPs的領域，但它的重要性正在與日俱增。2000年，“教育領域的政府與社會資本合作”（PPPs for education， ePPPs）首次作為一個專有名詞出現(xiàn)在世界銀行與亞洲發(fā)展銀行的聯(lián)合報告《亞洲新社會政策議程》（The new social policy agenda in Asia）中。隨后在21世紀初，PPPs在其他出版物以及政策摘要中都被頻繁地使用，而ePPPs也幾乎都被描繪成一種提升當前許多國家教育可得性與質(zhì)量的高性價比的政策手段。

然而，PPPs遷移至教育領域的方式值得進一步的探討與審視。根據(jù)世界銀行的劃分，從初期時私立學校獨立于政府而存在，到融合階段時教育完全通過教育券（voucher）由私營部門提供，ePPPs的發(fā)展演變經(jīng)歷了不同的階段（見圖1）。在這一分類體系中，擇校與競爭是最理想的運行機制，而教育券以及類似于教育券的方案（voucher-like schemes）則是相應的理想政策手段。

盡管世界銀行對ePPPs的這一概念化對教育發(fā)展產(chǎn)生了重大的影響，但它依然存在著至少兩個方面的問題。其一，它天然地將市場視為ePPPs的一種內(nèi)在機制，然而事實上，PPPs除了市場模型與NPM理念，還可以遵循公共治理或實用主義的理念，因此市場活力、學校間的競爭以及客戶的選擇自由并非衡量PPPs融合程度的唯一標準。其二，盡管ePPPs被視為一種新型的政策手段，但世界銀行ePPP分類體系中所提及的政策項目依然與20世紀80年代公共選擇理論者（policy choice theorists）提出的方案類似。然而，現(xiàn)有的分類體系太過籠統(tǒng)，因而無法突出各項目間的顯著區(qū)別。例如，教育券計劃有著對象指定與普遍適用、部分資助與全額資助之分，而在目標上也有著促進校際競爭與助貧助困的區(qū)別，這些都直接影響了它的具體開展情況。

四、教育PPPs實施過程中的挑戰(zhàn)與成效

節(jié)約成本、提高質(zhì)量、擴大參與、分擔風險，這些都是我們所期待看到的PPPs的成效。但事實上，PPPs在實現(xiàn)這一系列目標的過程中面臨著重重困難與挑戰(zhàn)，尤其是在教育領域。正如前文所示，這些問題中有許多源自于ePPPs在設計時的籠統(tǒng)與寬泛性，以及實施過程中的市場化取向，但也并非所有的問題都來源于此。

首先，ePPPs面臨著問責機制上的困難。一般而言，教育中的問責領域主要包括：國家課程的落實、學校設置的質(zhì)量、教師培訓與發(fā)展、教師資質(zhì)、教師工資與工作環(huán)境、民主學校治理以及透明的招生流程等。而在實際操作中，由于政府具有保障社會與人權的義務，其往往是某些公共產(chǎn)品與服務的最終提供者，這便使得這種公私伙伴間的風險和責任承擔變得不甚平衡;一旦合作關系破裂，政府不得不自己去履行那些尚未達成的目標。

其次，ePPPs在促進學習效果與質(zhì)量方面的作用缺乏實證支持。一方面，盡管其支持者一再籠統(tǒng)地強調(diào)ePPPs在擴大可得性、提升質(zhì)量和公平以及促進教育創(chuàng)新等方面的作用，但現(xiàn)有的學術研究仍然無法清楚地表明這二者之間的相關性。學生在學習成績上的差異更多地與其社會經(jīng)濟成分，或在私立學校接受更多的教師指導相聯(lián)系，而非歸咎于教育提供者內(nèi)在質(zhì)量的不同。另一方面，當前眾多針對供給側資助下的ePPPs研究發(fā)現(xiàn)，教育的不平等以及學校社會經(jīng)濟地位的分化并未因此縮小，反而被逐漸放大了。而這一消極的外部效應主要源自于私人部門的牟利取向，以及政府部門在監(jiān)管公共服務中民主與公平時的不作為。

最后，ePPPs為教育帶來的多樣化并不必然等同于教育的創(chuàng)新與高效。一方面，ePPPs在實際操作過程中反而強化了教育的趨同化與標準化，因為私營部門對教育的創(chuàng)新常常停留在管理手段或學校運營等象征性層面，鮮少觸及教學手段或課堂實踐的變革。同時，根植于ePPPs問責方案中的標準化評價體系也在無形中促使學校將課程窄化，進而轉向應試教育。另一方面，從長遠來看，ePPPs對成本投入有效性的提升有待商榷。因為私營部門的加入為教育規(guī)劃帶來了挑戰(zhàn)，并且容易導致學校教育的供過于求;與此同時，政府對公平與質(zhì)量方面產(chǎn)生的消極效應的彌補也會一定程度上抵消ePPPs所帶來的成本效益。

綜上所述，雖然ePPPs并不能被視為一種無所不包的政策類型，并且我們依然需要更多具體的研究來評估其實際成效，但可以肯定的是，ePPPs的確在許多方面暴露出了諸多問題。鑒于政府是公眾教育權利的根本提供者與保障者，ePPPs并不意味著政府試圖擺脫其在公共教育方面的義務，同時也并不代表著其對公共教育質(zhì)量的提升于事無補。因此，對于那些面臨著一系列教育問題的低收入國家而言，探索除學校教育私有化之外的其他替代性ePPPs是解決教育矛盾的可行思路。通過引入包括大學、地方和國際非政府組織、國際援助機構等在內(nèi)的多元主體，這種替代性的伙伴關系能在提升政府部門能力的同時，減少對于私營部門的依賴，進而保障教育領域的社會凝聚力以及公立教育系統(tǒng)的未來發(fā)展。

編輯 王亭亭? ?校對 朱婷婷