構(gòu)建縣級(jí)財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理模式努力實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金“價(jià)有所取”

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預(yù)算績(jī)效管理是現(xiàn)代財(cái)政制度和政府績(jī)效管理的重要組成部分。目前，縣級(jí)預(yù)算審查的重點(diǎn)仍是政府債務(wù)水平和預(yù)算收支平衡狀況，是對(duì)財(cái)政資金合規(guī)性和安全性的監(jiān)督，對(duì)預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)及評(píng)價(jià)結(jié)果的實(shí)施效果關(guān)注度不夠，這在一定程度造成了縣級(jí)財(cái)政支出效率不高、行政成本居高不下、預(yù)算違法行為屢禁不止的現(xiàn)象。基于此，本文嘗試運(yùn)用部分經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，探索新時(shí)代影響和提升縣級(jí)財(cái)政預(yù)算績(jī)效的因素及對(duì)策。

一、財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理

（一）財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理的內(nèi)涵

財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理以一級(jí)政府財(cái)政預(yù)算為對(duì)象，以政府財(cái)政預(yù)算在一定時(shí)期內(nèi)所達(dá)到的總體產(chǎn)出和結(jié)果為內(nèi)容，以績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效撥款、績(jī)效評(píng)價(jià)為基本環(huán)節(jié)的公共支出管理模式。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，就是“花錢干什么”和“發(fā)揮多大作用”。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)既可以幫助政府調(diào)整支出方向，提高資金使用效益，提升預(yù)算執(zhí)行效果與預(yù)算目標(biāo)的耦合度，又可以在合理區(qū)間內(nèi)估算政府債務(wù)的來(lái)源和數(shù)量，提高預(yù)算管理水平及實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制。

（二）實(shí)行預(yù)算績(jī)效管理的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

1.新公共管理理論中的成本—效益論。該理論以“理性人”假定為前提，以產(chǎn)出和結(jié)果為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)從成本—效益分析角度對(duì)預(yù)算績(jī)效進(jìn)行度量，并獲得對(duì)財(cái)政預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的界定、測(cè)量和評(píng)價(jià)。以“囚犯運(yùn)送”為例。17至18世紀(jì)英國(guó)運(yùn)送犯人到澳大利亞，按上船時(shí)犯人的人頭給私營(yíng)船主付費(fèi)。船主為牟取暴利，不顧犯人死活，每船運(yùn)送人數(shù)過(guò)多，使得大部分犯人在中途死亡。在這種情況下，英國(guó)政府為降低犯人死亡率制定了一個(gè)新辦法，規(guī)定按照到達(dá)澳大利亞活著下船的犯人的人頭付費(fèi)。于是，私營(yíng)船主絞盡腦汁讓更多的犯人活著到達(dá)目的地。后期運(yùn)送到澳大利亞的犯人存活率最高時(shí)達(dá)到99%，而原來(lái)最低時(shí)只有6%。同樣的資金，不同的管理，卻能產(chǎn)生完全不同的效果。財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理不僅能使財(cái)政資金發(fā)揮最大效用，也能為政府制定科學(xué)的財(cái)政政策提供依據(jù)。

2.邊際效用遞減理論。該理論以人的主觀效用作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，賦予公共產(chǎn)品一定的主觀價(jià)值，即在其它條件不變的前提下，隨著一個(gè)人所“消費(fèi)”某種物品（服務(wù)、信息）數(shù)量的增加，其總效用雖然相應(yīng)增加，但邊際效用有遞減趨勢(shì)，并存在邊際效用等于零或變?yōu)樨?fù)數(shù)的可能。以前些年“春晚危機(jī)”為例。1983年第一屆春晚的出臺(tái)，在當(dāng)時(shí)娛樂(lè)業(yè)尚不發(fā)達(dá)的中國(guó)引起了極大轟動(dòng)。可春晚年復(fù)一年地辦下來(lái)，投入的人力物力財(cái)力越來(lái)越大，但人們對(duì)春晚的評(píng)價(jià)卻差強(qiáng)人意。這就是邊際效用遞減。它類似于財(cái)政資金在某個(gè)固定項(xiàng)目上的投入，雖然財(cái)政投資數(shù)額在不斷增加，但民眾所感受到的滿意度卻有逐漸減少的趨勢(shì)。這就要求政府在編制預(yù)算時(shí)，適度減少一般性支出，取消無(wú)效和低效支出，修正不可持續(xù)的支出，從而盡可能實(shí)現(xiàn)支出績(jī)效最大化。

以上兩種經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，都為財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理的必要性作出了注解，即如果對(duì)預(yù)算設(shè)定合理的績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效指標(biāo)和評(píng)價(jià)指標(biāo)，通過(guò)科學(xué)規(guī)范的評(píng)價(jià)程序給出相應(yīng)的評(píng)價(jià)結(jié)果，就能實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算方案的最優(yōu)化。

（三）預(yù)算績(jī)效管理的典型做法

1.北京市將“參與式預(yù)算評(píng)估”與“第三方績(jī)效評(píng)價(jià)”相結(jié)合。該體系的主要貢獻(xiàn)是實(shí)現(xiàn)了全過(guò)程績(jī)效管理。通過(guò)邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員和績(jī)效管理專家組成“納稅人代表”團(tuán)隊(duì)，分別站在預(yù)算監(jiān)督、民主監(jiān)督和專業(yè)角度對(duì)項(xiàng)目的必要性、可行性、績(jī)效目標(biāo)、預(yù)算和資金風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，提出財(cái)政資金使用建議。后來(lái)又將評(píng)估內(nèi)容進(jìn)行了拓展，構(gòu)建事前申報(bào)、事中評(píng)估、事后評(píng)價(jià)的全過(guò)程預(yù)算管理閉環(huán)機(jī)制。與此同時(shí)，引入“第三方評(píng)價(jià)”，委托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)參與績(jī)效評(píng)價(jià)工作，更加提升了評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性。這與民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決和參與式預(yù)算評(píng)估異曲同工，只不過(guò)更加深化了預(yù)算參與的廣度和深度。

2.浙江省將預(yù)算績(jī)效管理嵌入預(yù)算編制。浙江省先將績(jī)效評(píng)價(jià)引入部門預(yù)算，后又與部門預(yù)算“二上二下”相結(jié)合，要求省級(jí)所有項(xiàng)目必須申報(bào)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)，切實(shí)增強(qiáng)了預(yù)算績(jī)效約束。同時(shí)，明確了相應(yīng)類別項(xiàng)目的績(jī)效指標(biāo)，將其嵌入部門預(yù)算編制系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)相關(guān)數(shù)據(jù)信息的整合運(yùn)用，提高績(jī)效目標(biāo)管理的可操作性，也增強(qiáng)了同類項(xiàng)目績(jī)效水平的可比性。

二、縣級(jí)預(yù)算績(jī)效管理面臨的困境和問(wèn)題

目前縣級(jí)預(yù)算績(jī)效管理存在的主要問(wèn)題是：一方面預(yù)算績(jī)效管理觀念不深。多數(shù)人還停留在避免違規(guī)的舊印象，認(rèn)為只要資金安全支付，工程建設(shè)結(jié)束，任務(wù)就算完成，缺乏現(xiàn)代政府理財(cái)理念。另一方面缺乏科學(xué)有效的評(píng)價(jià)方法?？h級(jí)財(cái)政人力匱乏，騰不出足夠的精力對(duì)預(yù)算績(jī)效管理進(jìn)行深入地分析、研究，不能建立完整的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)管理指標(biāo)體系，同時(shí)考核機(jī)制不健全，績(jī)效評(píng)價(jià)與行政效能考核掛鉤不足，缺乏整體謀劃和機(jī)制創(chuàng)新。

三、多措并舉，提升縣級(jí)財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理水平

（一）建立適應(yīng)縣級(jí)財(cái)政水平的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系。在省、市級(jí)政府財(cái)政部門給予指導(dǎo)、支持的基礎(chǔ)上，克服縣級(jí)人力財(cái)力物力的困難，構(gòu)建一套適合縣級(jí)財(cái)政水平的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系。該體系應(yīng)包含參與評(píng)價(jià)的主客體、評(píng)價(jià)的方法和指標(biāo)體系，還要有一套完整的事前評(píng)價(jià)程序，以保證在評(píng)價(jià)過(guò)程中充分實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政預(yù)算支出的綜合評(píng)價(jià)。工作的重點(diǎn)是逐步搭建起政府、中介機(jī)構(gòu)、評(píng)價(jià)實(shí)施方的工作平臺(tái)，理順工作機(jī)制，保證各部門的協(xié)調(diào)溝通，以實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)結(jié)果的公允性和可用性。

（二）事前公眾參與，將預(yù)算績(jī)效管理嵌入預(yù)算編制。參照民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制及參與式預(yù)算的方式方法，將公眾參與引入預(yù)算績(jī)效管理。主要模式是由人大常委會(huì)或人大專門委員會(huì)發(fā)起組織（提出評(píng)價(jià)要求、提供經(jīng)費(fèi)和資料支持、配合后續(xù)調(diào)研），政府財(cái)政部門具體執(zhí)行（前期問(wèn)卷設(shè)計(jì)、中期調(diào)研、后期調(diào)研報(bào)告撰寫），目標(biāo)群體廣泛受訪。公眾參與能從預(yù)算編制的全局出發(fā)，以財(cái)政支出的績(jī)效為標(biāo)尺，打破部門利益壁壘，助推公共部門形成合力，實(shí)現(xiàn)政府、部門、項(xiàng)目資金的合理統(tǒng)籌。但要注意三個(gè)問(wèn)題：一是參與者的選擇與培訓(xùn)。組建人才庫(kù)，確保專業(yè)人士加入；擴(kuò)大選擇渠道，納入受益群眾，提高參與能力。二是將評(píng)價(jià)內(nèi)容提前交由公眾，給予其思考與討論的時(shí)間，讓公眾有言可發(fā)。三是將參與結(jié)果落到實(shí)處，使公眾的訴求能夠體現(xiàn)在財(cái)政資金運(yùn)用的各個(gè)方面。

（三）事中整合力量，多方聯(lián)動(dòng)，監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行績(jī)效。在監(jiān)督層面，人大、財(cái)政部門、預(yù)算專家、審計(jì)監(jiān)察等都是預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督力量，要積極發(fā)動(dòng)，系統(tǒng)整合。一是縣級(jí)人大及其常委會(huì)。人大有權(quán)要求政府定期提供財(cái)政支出政策的績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告，也有責(zé)任對(duì)政府配置資源的效率進(jìn)行監(jiān)督檢查，這一特殊地位可以保證綜合績(jī)效評(píng)價(jià)的獨(dú)立性。人大常委會(huì)和人大專門委員會(huì)可以作為財(cái)政支出政策綜合績(jī)效評(píng)價(jià)的主體，必要時(shí)也可采取質(zhì)詢、罷免、撤職等剛性手段，推動(dòng)財(cái)政支出決策模式向理性轉(zhuǎn)變。二是縣級(jí)財(cái)政部門。主要負(fù)責(zé)選擇項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，以及具體組織實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)，包括建立績(jī)效評(píng)價(jià)制度、制定績(jī)效評(píng)價(jià)指南和技術(shù)規(guī)范、組織績(jī)效評(píng)價(jià)、利用評(píng)價(jià)結(jié)果改進(jìn)預(yù)算管理和提高政府決策水平等。三是相關(guān)部門。具體組織實(shí)施與本部門相關(guān)的支出政策績(jī)效評(píng)價(jià)工作，向財(cái)政部門報(bào)送績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告；根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，提出完善建議。四是社會(huì)中介機(jī)構(gòu)。成立評(píng)價(jià)工作小組和專家咨詢小組，進(jìn)行評(píng)價(jià)工作的組織協(xié)調(diào)、技術(shù)處理、績(jī)效分析和驗(yàn)收評(píng)價(jià)等。其中，專家小組成員可以從財(cái)政部門組織成立的績(jī)效評(píng)價(jià)專家?guī)熘羞x取。

（四）事后信息公開(kāi)，真獎(jiǎng)?wù)媪P，用好評(píng)價(jià)結(jié)果。政策評(píng)價(jià)結(jié)果絕不意味著整個(gè)評(píng)價(jià)活動(dòng)的終結(jié)，要將評(píng)價(jià)結(jié)果真正運(yùn)用到政府政策系統(tǒng)的改進(jìn)上。一是強(qiáng)化財(cái)政部門評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用意識(shí)。財(cái)政支出政策績(jī)效評(píng)價(jià)并不是為了評(píng)價(jià)而評(píng)價(jià)，財(cái)政部門作為主管部門，更應(yīng)強(qiáng)化這方面的意識(shí)，認(rèn)真對(duì)待評(píng)價(jià)結(jié)果，并根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果和評(píng)價(jià)建議來(lái)改進(jìn)預(yù)算執(zhí)行的實(shí)際效果。二是及時(shí)公布預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果信息，構(gòu)建信息公開(kāi)平臺(tái)。及時(shí)公布信息，能夠使政策利益相關(guān)群體和社會(huì)公眾更好地理解政策的實(shí)際運(yùn)行情況，也給政府和財(cái)政部門施加更大的壓力，以督促其對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的采納。三是完善激勵(lì)機(jī)制。其中最有效的方法就是將評(píng)價(jià)結(jié)果與相關(guān)部門或人員的切身利益相結(jié)合。通過(guò)獎(jiǎng)懲手段對(duì)政策制定者或執(zhí)行者實(shí)施激勵(lì)約束，以此來(lái)提高相關(guān)人員的積極性和主動(dòng)性，使其重視評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用。