中國人口老齡化的制度背景與時空演變

文/萬春林 張衛(wèi) 鄧翔

改革開放40余年，中國經(jīng)濟突飛猛進，這一高速增長的背后是人口紅利及二元經(jīng)濟結構轉型所帶來的近乎無限彈性勞動力供給。隨著經(jīng)濟快速發(fā)展和醫(yī)療水平提高，人均壽命不斷延長，死亡率大幅降低；另外由于嚴格的計劃生育政策和家庭生育意愿降低，出生率也大幅下滑，導致了中國人口自然增長率不斷下降，更加劇了中國人口老齡化進程。2000年以來，中國65歲及以上老年人口占總人口比重已躍過7%，其后這一比例逐年上升，2016年高達10.8%；老年撫養(yǎng)比也與日俱增，2016年已高達14.96%。由此可見，中國的人口轉型已逐漸向現(xiàn)代經(jīng)濟體收斂，人口紅利逐漸消失，老齡化將成為我國經(jīng)濟轉型和可持續(xù)發(fā)展面臨的重要挑戰(zhàn)。本文將基于時間和空間維度，全面分析中國人口老齡化加深的制度背景及其時空演變特征，為我國積極應對人口老齡化挑戰(zhàn)提供現(xiàn)實基礎。

中國人口老齡化的制度背景

眾所周知的“一孩”政策并不是中國的第一次生育控制政策，計劃生育政策的含義遠比“一孩”政策更為廣泛和復雜。中國人口自新中國成立后出現(xiàn)大幅增長，1957年著名經(jīng)濟學家和人口學家馬寅初在其所著《新人口論》中提出“我國人口增殖太快”“實行計劃生育是控制人口最好最有效的辦法”。雖然政府提出并制定了一些控制人口的措施，但完整的計劃生育政策體系尚未真正建立。1962年開始，總人口開始快速上升，由6.73億人增長到1964年的7.05億人。20世紀70年代初期，由于人口過快增長，國家開始提倡“晚婚、晚育、少生、優(yōu)生”和“要有計劃生育”等，計劃生育政策逐漸趨于嚴格，中央政府于第四個五年規(guī)劃（1971—1975）開始制定正式的生育計劃目標，旨在抑制人口快速增長。隨后，1973年國務院計劃生育領導小組成立。1970—1979年間，地方政府開始貫徹中央政府控制生育率的總體方針，并設立計劃生育辦公室等機構。在此十年間，家庭生育數(shù)量限額逐漸降為兩個，實施范圍也逐漸向所有城市和農(nóng)村地區(qū)擴散。

1978年改革開放后，為了控制日益增多的人口數(shù)量，“國家提倡和推行計劃生育”等表述被載入《中華人民共和國憲法》，計劃生育政策得到法律保障。1980年，《中華人民共和國婚姻法》規(guī)定“夫妻雙方都有實行計劃生育的義務”。1980年9月25日中共中央發(fā)表《中共中央關于控制我國人口增長問題致全體共產(chǎn)黨員、共青團員的公開信》，“提倡一對夫婦只生育一個孩子”。為了在全國嚴格開展計劃生育政策，1981年，中央政府成立國家計劃生育委員會，政府開始正式實施計劃生育政策。計劃生育政策規(guī)定一對夫婦只允許生育一個子女，即“一孩”政策，家庭若生育子女數(shù)量超出限額將受到金錢、職業(yè)或政治等懲罰。由于具體條件差異，計劃生育政策在執(zhí)行過程中因為職業(yè)、地域（城市、農(nóng)村和省份）和民族等條件有所不同。公職人員和城市居民的計劃生育政策最為嚴厲，農(nóng)村計劃生育政策因地方政府的實施程度而存在差異。

1982年9月，中共十二大把實行計劃生育確立為基本國策。為了激勵和約束地方政府嚴格推行計劃生育政策，政府官員職位晉升開始與計劃生育政策執(zhí)行力度掛鉤，未能有效地執(zhí)行該政策的官員甚至可能被開除公職或黨籍，實行“一票否決”。因此，地方政府開始積極推進計劃生育政策實施。及至20世紀80年代中期，計劃生育政策在全國逐漸得到推廣和實施。但在農(nóng)村地區(qū)，受養(yǎng)兒防老等傳統(tǒng)觀念影響，計劃生育政策在農(nóng)村實施阻力日益增大。為此，1984年4月，中共中央批轉國家計劃生育委員會黨組《關于計劃生育工作情況的匯報》，即7號文件，提出“對農(nóng)村繼續(xù)有控制地把口子開得稍大一些，按照規(guī)定的條件，經(jīng)過批準，可以生二胎；堅決制止大口子，即嚴禁生育超計劃的二胎和多胎”，即“開小口、堵大口、剎歪口”。因此，在1984—1986年間，家庭生育率有所反彈；1986—1990年，中央政府再次對計劃生育政策進行收緊；1990年后，中國的計劃生育政策逐漸趨于穩(wěn)定。

計劃生育政策有效地控制了人口的快速增長，導致家庭生育率的降落。據(jù)有關學者估計，計劃生育政策的實施使1972—2000年間中國累計少出生2.64億—3.20億人口。

2000年以來，中國人口老齡化程度加深，政府日益認識到人口老齡化的嚴重性，開始對計劃生育政策進行微調。2001年12月29日通過的《中華人民共和國人口與計劃生育法》規(guī)定“符合法律、法規(guī)規(guī)定條件的，可以要求安排生育第二個子女”。該法自2002年9月1日起施行，各地根據(jù)該法制定“雙獨二胎”政策，逐漸在全國推開。2011年，中國各地全面實施“雙獨二孩”政策。2013年，為了進一步提升生育率，緩解人口老齡化不斷加深的趨勢，十八屆三中全會在《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中規(guī)定“堅持計劃生育的基本國策，啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策，逐步調整完善生育政策，促進人口長期均衡發(fā)展”。單獨二孩政策于2014年開始正式實施。2015年，為了積極開展應對人口老齡化行動，十八屆五中全會提出開始實施全面二孩政策?！吨泄彩藢弥醒胛瘑T會第五次全體公報》規(guī)定：“促進人口均衡發(fā)展，堅持計劃生育的基本國策，完善人口發(fā)展戰(zhàn)略，全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策，積極開展應對人口老齡化行動?！弊?016年1月1日起，每個家庭均可生育二胎。

通過對當代中國計劃生育政策的存續(xù)與變遷進行梳理與闡釋，其演變邏輯可以簡要總結為“零星的控制人口政策”→“計劃生育政策開端”→“晚婚、晚育、少生、優(yōu)生”→“一孩”政策→“雙獨二孩”政策→“單獨二孩”政策→“全面二孩”政策。

中國人口老齡化的時變特征

人口老齡化已成為當今眾多發(fā)達國家面臨的重要挑戰(zhàn)。與其他國家不同的是，中國的人口老齡化速度較快且人口基數(shù)較大。加之，中國目前是發(fā)展中國家，人口老齡化程度加深使我國進入“未富先老”的可能性大為增加。由此，在中國進入老齡化社會20年之際，有必要回望人口老齡化的演進歷程，并對未來進行展望，進而為應對人口老齡化提供現(xiàn)實基礎。

（一）來時之路

從65歲及以上老年人口總量看，1978年總量為0.43億人，2016年升至1.4億人，2017年達1.48億人，老年人口基數(shù)甚為龐大；從增長速度來看，2009年后其增長速度開始加速，說明中國人口老齡化趨勢加重。從15—64歲勞動年齡人口總量來看，雖然1978年以來，勞動年齡人口處于上漲趨勢，但是增幅逐漸減小，2014年達到頂峰9.96億人口，2014年后勞動年齡人口處于微弱下降態(tài)勢，這從側面反映了人口老齡化的加深已經(jīng)使得我國勞動供給總量出現(xiàn)逐漸減少趨勢。

從少兒撫養(yǎng)比數(shù)據(jù)看，少兒撫養(yǎng)比由1995年的40.16%逐漸降至2016年的22.95%，反映了中國居民生育率的下降趨勢。這一方面是計劃生育的結果，另一方面是育兒成本和人口數(shù)量-質量原理發(fā)生作用的結果。從老年撫養(yǎng)比數(shù)據(jù)看，老年撫養(yǎng)比由1995年的10.6%不斷升至2016年的14.96%，反映了我國老年人口比重逐漸增加的趨勢。從65歲及以上人口占總人口比重（老齡化系數(shù)）看，2000年我國正式進入老齡化社會，老齡化系數(shù)達到7%，2016年高達10.8%，人口老齡化趨勢不斷加重。

從總和生育率看，在20世紀70年代之前，中國的生育率一直居高不下，平均每名婦女生育5個孩子以上。及至20世紀70年代，中國總和生育率急速下降，1970年總和生育率為5.65，到1978年，總和生育率下降至2.938。由于計劃生育政策實施和人民生活水平提高，在整個20世紀80年代，總和生育率保持在2.5左右。自1992年以來，總和生育率下降至世代更替水平（2.1）以下，2000年則降至1.494，隨后穩(wěn)定在1.6左右。根據(jù)總和生育率數(shù)據(jù)，20世紀70年代早期是中國生育轉型發(fā)生的起點。

從人口自然增長率看，由于出生率的下降，人口自然增長率從1978年以來也呈現(xiàn)不斷下降趨勢，從1978年的1.34%不斷降至2015年的0.51%。2015年二胎政策實施后，總和生育率和人口增長率均有所回升，總和生育率由2001年的1.51升至2016年的1.62，人口增長率在2017年小幅升至0.56%，但是尚不能從根本上扭轉人口增長率不斷下降的趨勢，未來人口老齡化程度有望繼續(xù)加深。

（二）未來展望

聯(lián)合國人口司發(fā)布的《世界人口展望2017修訂版》對中國的人口老齡化趨勢進行了各種方案的預測。從中國的總和生育率看，世界人口展望數(shù)據(jù)設計了三個方案，即低方案、中方案和高方案。如果房價繼續(xù)高企、育兒成本繼續(xù)上漲，居民生育觀念無甚大改變，則中國婦女的總和生育率將可能為低方案，2015—2020年，總和生育率為1.38，2095—2100年，總和生育率下降到1.30。從中方案看，2015—2020年，總和生育率為1.63，2095—2100年上升到1.80。從高方案看，2015—2020年，總和生育率為1.88，2095—2100年，總和生育率上升為2.30，高于世代更替水平。政府需要實施一系列生育補貼政策方可能達到高生育率方案，但從目前政府的政策措施看，中方案可能較為現(xiàn)實。

從人口預期壽命看，據(jù)聯(lián)合國世界人口展望數(shù)據(jù)，2015—2020年中國男性預期壽命為75.01歲，女性預期壽命為78.08歲，平均預期壽命為76.48歲，在2095—2100年，男性預期壽命將達到86.71歲，女性預期壽命將高達88.18歲，平均預期壽命為87.39歲。隨著生活水平的提高和醫(yī)療技術的進步，死亡率將繼續(xù)下降，居民預期壽命將不斷上升，而生育率未能出現(xiàn)大幅攀升，中國的人口老齡化趨勢已呈必然趨勢。

從中國的老年撫養(yǎng)比看，與生育率預測相對應，聯(lián)合國世界人口展望數(shù)據(jù)也分成了低方案、中方案和高方案。低生育率方案預測2020年老年撫養(yǎng)比將達17.33%，2100年，將達到87.95%；中生育率方案預測，2020年老年撫養(yǎng)比達17.33%，2100年達58.30%；高生育率方案預測，2020年老年撫養(yǎng)比將達17.33%，2100年達42.53%。即便按高方案預測，中國的人口老齡化形勢也較為嚴峻。

從中國的總人口來看，與生育率預測相對應，世界人口展望數(shù)據(jù)也分成了低方案、中方案和高方案。低方案預測2018年中國總人口將達14.09億人，2100年將降至6.17億，存在大幅下降趨勢。中方案預測，2018年總人口達14.15億人，2100年將降至10.21億人，存在小幅下降趨勢。高方案預測，2018年總人口達14.22億人，2100年將小幅上升至15.86億人。與總和生育率相似，中方案較為現(xiàn)實。

綜上，目前國內(nèi)部分學者認為未來中國總人口可能出現(xiàn)崩塌之勢，但本文認為中國人口未來不會出現(xiàn)“斷崖式”衰落，而是呈緩慢下降趨勢。

中國人口老齡化的空間演變

中國的人口老齡化不僅在總量上呈現(xiàn)高速增長態(tài)勢，在空間分布上也呈現(xiàn)出結構性失衡特征，即區(qū)域分化和城鄉(xiāng)倒置。

（一）區(qū)域分化

從老年撫養(yǎng)比演變趨勢看，自1995年始，各地區(qū)老年撫養(yǎng)比均不斷攀升，2010年后，人口老齡化速度加快。其中，東部地區(qū)在2009年之前老年撫養(yǎng)比均高于中部和西部地區(qū)，但2009年之后，中部地區(qū)人口老齡化程度反超東部地區(qū)，其上升速度最快。目前中國的人口老齡化總體均呈現(xiàn)加速狀態(tài)，但中部地區(qū)勢頭更為迅速，而西部地區(qū)人口老齡化增速低于中部和東部地區(qū)，而且與東部和中部地區(qū)呈現(xiàn)分化趨勢。

從老齡化系數(shù)看，自1995年以來，全國各地區(qū)的老齡化系數(shù)均呈現(xiàn)上升趨勢。其中，與老年撫養(yǎng)比相似，從2010年開始，中部地區(qū)65歲及以上人口開始高于東部地區(qū)；隨后，東部地區(qū)開始高于中部地區(qū)，并一直保持高位；而西部地區(qū)其比重均低于東部和中部地區(qū)。從增長速度來看，全國各地區(qū)65歲及以上人口比重的增長速度在2009年后均呈現(xiàn)加速態(tài)勢，說明中國的老年人口比重開始迅速增加。

從人口老齡化的空間分布格局看，全國各地老齡化程度均存在上升趨勢，但北京、河北、遼寧、黑龍江、山東、江蘇、上海、安徽、湖北、湖南、重慶和四川老齡化程度上升較快，呈現(xiàn)出東南區(qū)域老齡化程度較高，而西北部較低格局。此種格局基本與“胡煥庸線”基本吻合，即老齡化程度較高區(qū)域主要分布在“胡煥庸線”東南部分，老齡化程度較低區(qū)域主要分布在“胡煥庸線”西北部分。

（二）城鄉(xiāng)倒置

由于戶籍制度等制度性和歷史性原因，中國長期存在“二元經(jīng)濟結構”，城市與鄉(xiāng)村二元并存，兩者在經(jīng)濟發(fā)展水平、人口結構、醫(yī)療設施、社會保障等方面存在明顯差異。從生育率看，由于計劃生育政策實施，城鎮(zhèn)地區(qū)多為國有企業(yè)、事業(yè)單位和政府部門所在地，因此計劃生育執(zhí)行力度更為嚴格。盡管二胎政策逐步放開，但是由于城市物價、房價、教育成本和育兒成本均大幅上漲，加之生活水平的提高和生育理念的現(xiàn)代化，城鎮(zhèn)生育率長期處于低水平狀態(tài)。相反，農(nóng)村地區(qū)雖然也執(zhí)行了計劃生育政策，但相比于城鎮(zhèn)地區(qū)較為寬松，因此，鄉(xiāng)村地區(qū)的生育率水平高于城鎮(zhèn)地區(qū)。從預期壽命來看，由于城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展水平較高，人民生活水平存在持續(xù)提高趨勢，加之現(xiàn)代醫(yī)療設施齊全，社會保障體系也較為健全，城鎮(zhèn)居民的預期壽命高于鄉(xiāng)村地區(qū)。鄉(xiāng)村地區(qū)社會保障體系不健全，人民生活水平和醫(yī)療設施水平等均低于城鎮(zhèn)地區(qū)，因此居民預期壽命低于城鎮(zhèn)地區(qū)。

可知，城鎮(zhèn)居民生育率較低，預期壽命較長；鄉(xiāng)村地區(qū)生育率高于城鎮(zhèn)地區(qū)，預期壽命低于城鎮(zhèn)地區(qū)。一般而言，城市的人口老齡化程度應高于鄉(xiāng)村地區(qū)。然而，根據(jù)人口普查數(shù)據(jù)，鄉(xiāng)村地區(qū)的老齡化程度反而高于城鎮(zhèn)地區(qū)，呈現(xiàn)城鄉(xiāng)倒置格局。之所以鄉(xiāng)村地區(qū)老齡化程度高于城鎮(zhèn)地區(qū)，是因為，中國的城鎮(zhèn)化速度較快，眾多年輕人口逐漸向城市遷移，年輕人口向城市的流動稀釋了城鎮(zhèn)的老齡化人口，使得城鎮(zhèn)老齡化程度有所下降。而農(nóng)村地區(qū)由于眾多年輕人和壯年勞動力離開農(nóng)村，老年人口比重逐漸增加，使得鄉(xiāng)村地區(qū)老齡化程度較為嚴重。因此，城鄉(xiāng)人口老齡化倒置之謎的根本原因在于城鄉(xiāng)的二元經(jīng)濟結構和迅速的城市化進程。中國眾多農(nóng)村青年人口向城市流動降低了城市老齡化比重，由于城市生產(chǎn)率較高，此種人口流動將減緩人口老齡化對經(jīng)濟的負面效應，這是中國較為獨特的經(jīng)濟現(xiàn)象。

結語

目前中國已經(jīng)處于一個重要轉折點和十字路口，未來經(jīng)濟增長亟需向創(chuàng)新驅動轉型。中國人口老齡化加劇將會影響中國創(chuàng)新型發(fā)展。為此，中國有必要學習發(fā)達國家的應對策略，出臺相關措施，例如教育補貼、生育補貼和延遲退休等一系列配套措施，進一步提升居民生育意愿，緩解人口老齡化不斷加深的趨勢。與此同時，政府應不斷完善社會保障體系，緩解養(yǎng)老金可持續(xù)性壓力，積極應對人口老齡化的挑戰(zhàn)。最后，政府需要完善現(xiàn)有的治理模式和老齡政策體系，以制度重構主動適應人口現(xiàn)代化轉型，實施“積極老齡化”戰(zhàn)略，實現(xiàn)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。