主要捐助國利益與國際組織的行動空間

文/吳昊曇

由于持續(xù)不斷的沖突和戰(zhàn)爭，國際社會面臨嚴峻的難民問題。為此建立的國際難民機制主要包括：聯合國難民署（United Nations High Commissioner for Refugees,UNHCR，以下簡稱“難民署”）及其1950年規(guī)約（UNHCR’s 1950 Statute）、1951年《關于難民地位的公約》及1967年《關于難民地位的議定書》、聯合國大會決議等。其中，難民署領導的國際難民機制一直在處理國際難民事務中擔任領導角色。

受主要捐助國影響，難民署在處理難民問題時的行動空間有很大差別。在有些情況下，難民保護行動受到主要捐助國的積極支持并有較大行動空間，如1991年伊拉克北部難民危機；在有些情況下則受到主要捐助國的排擠和邊緣化，其行動空間大大受到壓縮，如1998—1999年科索沃難民危機；難民署難民保護行動的行動空間有時處于兩者之間，如1994—1996年扎伊爾難民危機。在主要捐助國穩(wěn)定不變的情況下，難民署難民保護行動的行動空間為何存在如此差異？本文擬在既有研究的基礎上，結合難民署官方文件、實地調研和相關案例的歷史資料，運用比較案例分析的方法對上述問題進行深入探討。

國際組織行動空間的相關研究

學界關于諸如難民署之類的國際組織自主性研究已經比較深入。已有研究說明了國際組織擁有自主性，且從不同視角論證國際組織自主性的來源和變化。然而，對國際組織自主性的探討卻未能將自主性能力這一主觀能動因素與國際組織行動空間這一客觀結果相分離。鑒于此，本文將分別對國際組織的自主性與行動空間進行討論。自主性是國際組織不受成員國約束而自發(fā)采取行動的內在能力。這種能力的大小受制于國際組織自身法理型、道德及專業(yè)權威的大小、國際組織對成員國觀念認知的行塑度的高低、國際組織對成員國資源依賴度的高低，以及國際組織優(yōu)于成員國信息掌控度和免于成員國監(jiān)控度的大小。而國際組織的行動空間則是國際組織開展活動的空間，呈現為客觀結果。國際組織自主性的高低內在地決定了國際組織行動空間的大小。

但本文認為，國際組織內在的自主性不能完全解釋國際組織行動空間的大小。借鑒國際關系研究中的層次分析法，應該考慮分析對象外在環(huán)境因素對國際組織行動空間的影響，尤其對政府間國際組織而言，應考慮到成員國對國際組織施加的外在影響。特別對難民署這類預算的大部依賴捐助國政府的國際組織而言，成員國對其預算撥款、職員晉升、章程修訂等都握有強大的控制力。因此，本文在已有從內在因素論述國際組織行動空間的基礎上，嘗試從外在因素，即捐助國通過難民署實現軍事利益和國家聲譽的程度來論述難民署等國際組織行動空間的變化。

本文選擇具有代表性的國際人道主義組織——難民署為研究對象，重點分析難民署行動空間和主要捐助國國家利益（軍事利益和國家聲譽）之間的關系。之所以選擇難民署作為研究對象是因為難民署是聯合國保護難民領域最重要的機構，同時，它的運轉幾乎全部來自各國政府間捐助，國家利益與其行動空間互動密切。而難民署自成立以來的發(fā)展歷程也揭示了捐助國利益對其行動空間的影響。

基于軍事利益和國家聲譽的分析框架

為探究影響難民署行動空間的因素，本文將難民署主要捐助國（美歐）軍事利益和國家聲譽納入分析框架。軍事利益指美歐等主要捐助國通過難民署難民保護行動實現其軍事行動合法性和達成成功的軍事行動。將主要捐助國軍事利益納入分析框架是因為難民危機多由地區(qū)戰(zhàn)爭引發(fā)，如若主要捐助國參與戰(zhàn)爭，難民危機則會成為其軍事行動的后果之一。解決不好難民問題會影響到美歐等主要捐助國軍事行動的合法性和成功度，同時影響其保障人權的聲譽，尤其當主要捐助國將其參與且引發(fā)難民危機的戰(zhàn)爭視為“人道主義戰(zhàn)爭”（如1998—1999年科索沃難民危機）時。因此，主要捐助國是否參戰(zhàn)及是否能從難民署難民保護行動中獲得軍事利益對難民署行動空間具有重要影響。

此外，將聲譽納入主要捐助國國家利益的分析是因為，當今大國看重榮譽（或聲譽）勝過地位，并且希望通過戰(zhàn)爭以外的其他方式獲得榮譽（或聲譽），為了榮譽（或聲譽）而競爭，而“這種競爭的基礎是民主政府、公平地對待少數群體和財富”以及“通過參加類似維和的國際活動來服務于整個國際社會”。榮譽（或聲譽）的獲得是國家利益的有機組成部分。本文具體所指的國家聲譽是美歐等主要捐助國通過難民署難民保護行動保障其作為人權、自由、平等等普世價值守護者的聲譽。將主要捐助國國家聲譽納入分析框架是因為難民署的難民保護行動屬于人道主義行動，是保護人權的典范。同時，主要捐助國多為美歐等宣揚人權、平等、自由的西方大國，這些國家能否通過難民署難民保護行動實現自己的國家聲譽同樣對主要捐助國對待難民署的態(tài)度產生重大影響。

基于美歐等主要捐助國是否能通過難民署實現軍事利益和國家聲譽，將出現三種組合：第一，主要捐助國通過難民署難民保護行動既能獲得軍事利益，又能提高國家聲譽；第二，主要捐助國通過難民署難民保護行動既不能獲得軍事利益，也不能提高國家聲譽；第三，主要捐助國通過難民署難民保護行動僅能夠實現軍事利益或提高國家聲譽。由于難民署的人道主義機構性質，美歐等主要捐助國能通過難民署難民保護行動實現軍事利益而不能提高國家聲譽的例子現實中無法實現，因此本文將不討論此種情況。

參照以上分析，本文將主要考察難民署20世紀90年代三次大的保護難民活動：伊拉克庫爾德難民危機（1991）、扎伊爾難民危機（1994—1996）和科索沃難民危機（1998—1999）。選擇這三個案例的原因有三：（1）三個案例均發(fā)生在20世紀90年代，而90年代是難民署在難民問題領域最為全球矚目的階段，其行動已覆蓋全球各大地區(qū)，因此，三個案例具有典型性；（2）難民署高級專員對難民署的工作具有重大影響，選擇同一時段可以排除難民署高級專員政策轉變對案例研究的干擾，1990—1999年間，緒方貞子始終擔任難民署高級專員并相對保持了難民署政策的一致性；（3）三個案例分別體現出難民署在保護難民的活動過程中受到主要捐助國的截然不同的態(tài)度，因此，易提煉出造成這種不同的原因所在。

案例分析

（一）雙重利益驅動下的伊拉克庫爾德難民保護

海灣戰(zhàn)爭爆發(fā)后，冷戰(zhàn)后第一次世界范圍內最大規(guī)模的難民危機也隨之爆發(fā)。1991年1月，美國政府發(fā)動“沙漠風暴”計劃，在科威特和伊拉克南部地區(qū)擊敗伊拉克軍隊。此時，伊拉克南部的什葉派力量和北部的庫爾德人趁機發(fā)動反政府暴亂，遭到伊拉克軍隊的殘酷鎮(zhèn)壓。200多萬庫爾德人由于懼怕政府軍的暴力報復逃至伊拉克與土耳其和伊朗交界的山區(qū)。在此情況下，難民署首次被請求作為解決伊拉克難民危機的領導機構“負責全部的行動”。同時，美歐等主要捐助國為難民署的難民保護行動提供軍事協助。那么，美歐為何如此熱心于讓其原本不信任的難民署在庫爾德難民危機中承擔領導角色，而自己甘心出動軍隊協助其工作呢？

第一，美歐等主要捐助國能通過難民署難民保護行動實現軍事利益。在海灣戰(zhàn)爭中，美歐是參戰(zhàn)方，其核心軍事目標是摧毀薩達姆政權，將其逐出科威特。在北約打敗伊拉克政府軍之際，難民危機隨之爆發(fā)。北約軍隊仍然駐扎在伊拉克。此時，如果對因海灣戰(zhàn)爭導致的難民問題置之不理，北約很難向外界宣稱其軍事打擊是成功的，同時，由難民署出面承擔難民救助工作可以讓美歐聯合力量獲得軍事行動上的合法性。

第二，美歐等主要捐助國通過難民署難民保護行動提高其國家聲譽。首先，在強大的媒體壓力下，美歐必須對難民問題有所行動，否則，會損害其維護人權、正義的形象。其次，美歐充分利用難民署的聲譽來提升自己的國家聲譽。海灣戰(zhàn)爭時，難民署作為非政治性的難民機構在世界上享有較高的聲譽，而美歐在伊拉克境內建立安全區(qū)的行為被國際輿論斥為具有強制人道主義色彩，難民署的介入在一定程度上緩解了這種輿論壓力。

總而言之，美歐史無前例地強烈要求難民署領導庫爾德難民危機是出于軍事利益和國家聲譽的雙重考量。在這種利益驅動下，難民署得以從一個非政治非執(zhí)行性機構迅速發(fā)展成為領導全球難民救助且不再限于法律保護的國際人道主義組織。難民署的行動空間相對較大，具體體現為難民署不僅在難民保護行動中起到總領導的角色，且受到主要捐助國人力、物力支持。

（二）國家聲譽驅動下的扎伊爾難民保護

“盧旺達大屠殺”是扎伊爾難民危機的直接原因。1994年4月，哈比亞利馬納總統在盧旺達首都機場遇難后的三個多月里，盧旺達700多萬人口中約80萬人被殺，400多萬流離失所，其中200多萬逃亡鄰國淪為難民。1994年7月中旬，“盧旺達愛國陣線”打垮胡圖人政權從而結束了這次駭人聽聞的大屠殺。制造大屠殺的胡圖人政權和近200萬胡圖平民紛紛逃亡鄰國以躲避圖西人的報復。4天之內，逾100萬胡圖人越境進入扎伊爾，并制造了難民署歷史上最大規(guī)模的緊急難民潮。

在1994—1997年扎伊爾難民危機中，美歐等主要捐助國和國際社會的反應無疑是冷漠的，難民署等國際人道主義組織成為真正保護盧旺達胡圖難民唯一的國際力量。盡管盧旺達難民危機是災難性的，難民署的工作也被盧旺達新政府和扎伊爾政府以及“解放剛果”等多方地區(qū)勢力排擠和譴責，但不可否認，沒有難民署的保護，數以十萬計的難民生命便無從保證。

另外，在扎伊爾的難民保護行動中，難民署雖然沒有得到美歐大國和國際社會的武力支持，但是主要捐助國美歐依然給予了難民署資金援助。在沒有美歐等的支持下，難民署依然獨立地向聯合國發(fā)出請求，并利用一切可以利用的當地資源組建難民保護力量，開展逃亡森林的難民調查和保護?？梢哉f，美歐對難民署的行動沒有阻攔，而是僅僅給予資金援助，不愿出動兵力。

這是美歐出于軍事利益和國家聲譽的考慮。第一，主要捐助國不能通過難民署難民保護行動獲得軍事利益。美歐沒有軍事介入盧旺達大屠殺，沒有軍事利益訴求，因而不愿出動兵力援助難民署救助盧旺達難民。第二，雖然主要捐助國不能通過難民署難民保護行動獲得軍事利益，但是卻可以通過難民署難民保護行動提升國家聲譽。因此，在扎伊爾難民危機中，作為難民署主要捐助國，美歐因為沒有軍事利益而拒絕難民署要求提供武力保護的請求，同時，出于國家聲譽考慮，美歐保持對難民署的資金援助。對難民署而言，缺乏美歐的大力支持，其難民保護行動舉步維艱，行動空間與伊拉克難民危機時相比受到壓縮，可調動的資源減少，具體表現為難民保護的工作基本依靠難民署自己開展，失去主要捐助國的人力援助。

（三）雙重利益阻攔下的科索沃難民保護

1998年2月，科索沃境內的阿爾巴尼亞族（以下簡稱“阿族”）和塞爾維亞族之間爆發(fā)武裝沖突。在未經聯合國授權的情況下，以美國為首的北約從1999年3月24日至6月10日持續(xù)轟炸南聯盟。北約行動開始后，前南斯拉夫軍隊和準軍事力量開始驅逐科索沃的阿族人。在數周的時間內，約90%的阿族人被迫逃亡，逾86萬人涌入鄰國，另有59萬在科索沃內部流離失所。

在科索沃難民危機中，美歐組成的北約發(fā)揮了主導作用，而難民署的工作則被排擠到邊緣。盡管北約部隊缺乏建立難民營等人道主義救助經驗，但卻拒絕聽從難民署的建議。即使一般性人道主義文職人員的工作，北約也寧愿請其成員國內的非政府組織代理而不愿難民署來領導。在資金捐助上，歐洲前六位捐助國共捐助了2.79億美元，其中僅有3.5%（980萬美元）通過難民署運轉。

這是美歐等主要捐助國在此次難民危機中軍事利益和國家聲譽的體現。第一，美歐等主要捐助國不能通過難民署難民保護行動獲得軍事利益。不同于以往的難民危機，此次難民危機中，北約是參戰(zhàn)方。戰(zhàn)爭一打響，科索沃境內立刻出現種族清洗，大批難民涌向邊境，世界輿論聚焦于難民處境。而北約被廣泛認為是造成此次難民危機的主要因素。這種情況下，北約如若不積極出面解決難民問題，其軍事行動的合法性和成功性將被質疑。因此，北約立刻轉變戰(zhàn)爭宣傳策略，稱其在科索沃的軍事行動是“人道主義戰(zhàn)爭”，并揚言一定要將逃離和被驅逐的阿族難民“帶回來”。這樣一來，其軍事行動便獲得了合法性，同時，其軍事利益需由北約而非難民署承擔，因為難民保護變成北約軍事行動的內容和目標，難民署出面解決將會壓縮北約保護難民和實現軍事利益的空間。第二，美歐等主要捐助國同樣不能通過難民署難民保護行動獲得國家聲譽?？扑魑蛛y民對人道主義救助的迫切需求，加上媒體的廣為宣傳，給北約制造了很大壓力，北約要充分利用難民保護行動來為自己的行動正名。正是這種急于“表功”的心態(tài)，促使北約在難民問題上不愿將主動權讓給難民署。

在各種國際角色的競爭中，科索沃難民得到超出一般水平的待遇，可以說是一次成功的難民保護行動。然而，對難民署而言，這卻是冷戰(zhàn)結束后從未經歷過的失敗行動。當主要捐助國的軍事利益和國家聲譽訴求均不能通過難民署難民保護行動實現，且構成競爭關系時，難民署受到空前的排擠，難民保護行動空間受到大幅壓縮。

結論

以上三個案例基本驗證了主要捐助國軍事利益和國家聲譽驅動下難民署不同的行動空間，揭示出難民署這一聯合國人道主義組織無可回避的政治性?？梢园l(fā)現，主要捐助國通過難民署難民保護行動獲得軍事利益和國家聲譽的程度影響了難民署難民保護行動的行動空間，即若主要捐助國能夠通過難民署難民保護行動獲得軍事利益和國家聲譽，難民署難民保護行動的行動空間大，反之則小；若僅能提高主要捐助國國家聲譽，則難民署行動空間居中。

但是，如同其他國際組織，這并非意味著難民署完全聽任主要捐助國指揮，實踐中的難民署行動空間具有更深的復雜性，這主要基于兩點判斷。第一，雖然本文指出難民署行動空間的主要影響因素是主要捐助國利益，但是，即使在主要捐助國利益的約束與限制下，難民署依然充分發(fā)揮了有限空間中的能動性。第二，從難民署整體及歷史發(fā)展來看，存在其他使難民署行動空間進一步擴大或縮小的次級因素。首先，從外部因素來看，其他涉及難民保護的國際組織與難民署工作之間的競爭會使難民署行動空間受到擠壓；其次，從內部因素來看，難民署內部的工作創(chuàng)新又會使其行動空間擴大，新工作領域的開拓即是一種難民署擴大其行動空間的方式。

因此，主要捐助國利益是影響難民署行動空間的主要因素，但是，與其他國際組織的競爭和內部創(chuàng)新因素也會對難民署行動空間產生影響。雖然這一發(fā)現不能推翻國家影響國際組織行動的理論，但它揭示出在具體的難民保護領域，何種國家利益以及國家利益如何動態(tài)地影響難民署的行動空間。