地方政府土地財政問題及對策探討

張盼盼

〔內容提要〕土地財政加快了地方經濟的發(fā)展速度，但地方政府過度依賴土地財政造成了地方債務風險、助推房價虛高、破壞生態(tài)環(huán)境、土地出讓行為短期化等問題，為了使地方財政更健康發(fā)展，對地方經濟發(fā)展提供更好服務，政府只有斷除依賴土地財政的習慣，才能避免土地財政的風險。本文分析了地方政府土地財政的現狀，并提出了相應的解決措施，以期為相關工作人士提供幫助。

〔關鍵詞〕地方政府 土地財政 經濟收益

土地財政已經成為近幾年最熱門的話題，這說明地方政府在財政預算和獲取收入方面的一種狀態(tài)。如果社會資源的表現形式是土地收入，那么必定會存在許多社會問題，從而影響人們的財富狀況。近年來，地方政府過度依賴于土地，導致非常不科學、不理性的狀態(tài)。因此，必須分析這一過程中出現的問題和風險，為日后土地財政管理工作的推進奠定好基礎。

一、土地財政的基本內容和形式

（一）內容

用簡單的方式來說，土地財政即是地方政府獲取的財政收入，是通過轉讓土地使用權的方式進行的。具體地說，就是地方政府的財政收入是把土地當做物質基礎，由此產生的利益分配與財政收支活動的關系。在改革分稅制、地方財政與中央財政分權的時代，地方政府為減小地方財政壓力，獲得充裕、有效的資金，使當地建設能夠更好發(fā)展，就需通過土地出讓與土地收購間的價格差獲得經濟收益，并把這些資金著重應用于建設地方基礎設施，或者建設經營投資方面等。除此之外，土地財政是地方政府獨有的利益分配與財政收支活動體系，并由于各地方政府越來越重視土地財政，土地財政的收入成為地方政府第二大財政收入，僅次于稅收，因此土地財政對地方政府財政收入具有非常重要的意義。

（二）形式

通常土地財政運作的形式主要有四種：一是通過轉讓土地獲得土地轉讓金，這種獲取財政收入的方式最簡單、直接。二是把工業(yè)開發(fā)用地以最實惠的價格提供給企業(yè)，實現招商引資，獲得長期稅收的目標，這種獲取財政收入的方式相對第一種方式比較復雜，還需要招商引資相關的政策支持。三是與廣大人民群眾有密切的聯系，通過利用土地資源價值進行房地產開發(fā)等，以獲得稅收。四是將土地儲備開發(fā)區(qū)、中心，以及政府性企業(yè)作為載體向銀行實行土地抵押融資以獲得經濟收益。

二、地方政府土地財政的現狀分析

轉讓土地獲得土地轉讓金是地方政府獲得經濟收益的途徑之一。土地使用者購買土地后獲得土地的使用權、占有權以及土地收益權，且能獨立處置或支配土地的使用權。依照現行土地制度，政府將公益性用地征用為農用土地后必須無償轉交于土地使用方，倉庫用地、工業(yè)用地和實施產業(yè)政策、調整經濟結構等方面都需要扶持，以及優(yōu)惠的政策通過合理地協(xié)商進行土地轉讓，而旅游、娛樂、商業(yè)等經營性用地就需要通過拍賣、招標等方式進行轉讓。特別是經營性用地能夠帶來巨大的經濟收益，政府在征用集體土地時處于壟斷地位可進行低價補償，且能把征用地通過高價進行出讓，但由于目前土地出讓成為許多城市建設政績工程和擴大城建規(guī)模等方面的資金來源，因此這些出讓收入不會納進當地政府財政收入。除此之外，土地財政推進了房地產事業(yè)的發(fā)展，進而提高了稅費收入，而且由于城鎮(zhèn)的快速發(fā)展，土地資源越來越稀缺，土地價格也快速增長。地方政府通過轉讓土地資源獲得財政收入時，土地資源價格的增長也會進一步提高房地產價格。

三、地方政府土地財政形成的積極效應和消極效應

（一）積極效應

地方政府利用土地財政擴展了融資途徑，增加了更多財政收入，并緩解了財政壓力。土地財政還對地方基礎設施建設有重要作用，在基礎建設投入方面加大了力度，提升了地方政府提供公共服務的能力。除此之外，地方政府利用轉讓土地使用權實行招商引資，不僅促進當地經濟的快速發(fā)展，還帶動房地產事業(yè)的發(fā)展，在很大程度上解決就業(yè)問題，同時土地財政還加快了工業(yè)化和城市化進程。

（二）消極效應

從長遠角度看，土地財政存在許多問題和弊端，勢必會對社會經濟的發(fā)展造成很多不良影響。一是耕地資源逐漸減少農民利益受到損失，以及房價的提高，產生住房民生問題。二是產業(yè)結構不合理，使得經濟結構不平衡。三是現行土地財政極易使市場秩序越來越亂，而且沒有可持續(xù)性。

四、地方政府土地財政對策探討

（一）給地方政府下放合理的財政權

結合地方政府所承擔的事權，合理地對地方政府財權進行擴展，以提高財政收入。讓中央宏觀調控的財力基礎得到保障的同時，還要讓地方政府擺脫財政困境。轉型投資制度和融資制度，開征集體土地增值稅、國有土地資產管理公司的土地增值稅、土地和房地產保有階段稅收，探索新的融資途徑。

（二）完善地方土地出讓金征收和補償機制

隨著社會經濟的快速發(fā)展，國內城鎮(zhèn)規(guī)模也逐漸在擴大，由于政府出讓大量土地資源，因此土地出讓金收入也在快速增長，但許多地方政府過度依賴土地出讓收入穩(wěn)定財政局面，造成土地出讓金征收難管問題，這就需要構建嚴謹的土地出讓金征收制度，從預算、征收、用途管理制度方面進行加強管理。要想轉變地方政府利用集體用地進行土地轉讓而獲取高利益的形式，就必須阻止地方政府壟斷土地資源所有權的局面。將土地權真正還于農民，把地方政府土地財政“經驗者”的角色換掉，逐漸形成城市鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一使用土地權的格局，盡快流轉農村集體建設用地，轉變地方政府征地后再轉讓土地的格局，讓農民也參入其中。實行征地補償制度創(chuàng)新，轉變地方政府征地績效評估機制，以保障征地補償、就業(yè)安置等。

（三）規(guī)范地方政府土地財政的具體流程

1.加強征收已有土地稅。加強對土地增值稅、契稅、耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅或地方稅等稅種的征收，而且需要嚴查漏稅、偷稅、逃稅的不良行為。

2.設計合理的土地保有環(huán)節(jié)稅收制度。結合市場供需，合理調節(jié)土地收益再進行分配，著重健全城鎮(zhèn)土地使用權、征收房產稅、土地增值稅等。

五、結語

綜上所述，土地財政是我國地方政府的主要財政收入，目前地方政府越來越重視土地財政。雖然土地財政為地方政府增加了財政收入，推動了當地經濟的發(fā)展，并在政府各項支出方面提供資金支持，但由于實施土地財政的過程中存在許多問題，如土地財政導致耕地資源逐漸減小、產業(yè)結構不合理、經濟結構不平衡、使市場秩序越來越亂等，因此需要分析造成問題的原因，并從給地方政府合理擴張財政權、完善地方土地出讓金征收和補償機制，以及規(guī)范地方政府土地財政的具體流程等方面進行改進和解決，以推動地方政府土地財政工作的進程。

（作者單位：鄭州市財政局）

責任編輯：梁欣