可持續(xù)城市化發(fā)展對(duì)環(huán)境法庭建設(shè)的需求分析

張 盛,呂永龍,*,趙軒毅,苑晶晶,周云橋,鄭曉奇

1 中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院,北京 100872 2 中國(guó)科學(xué)院生態(tài)環(huán)境研究中心城市與區(qū)域生態(tài)國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室,北京 100085 3 中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院,北京 100872

改革開放四十年以來,我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)快速發(fā)展,快速城市化導(dǎo)致環(huán)境糾紛越來越多,環(huán)境、資源與生態(tài)損害案件層出不窮,已成為影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展,危害社會(huì)安定的一個(gè)重要因素[1]。2016年10月,聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署發(fā)布了可持續(xù)城市化全球戰(zhàn)略,提出建設(shè)“公正、安全、健康、方便、可擔(dān)當(dāng)、有抵御能力和可持續(xù)”的城市目標(biāo)[2-3],涉及城市土地所有權(quán)、文化與自然遺產(chǎn)和公共空間使用權(quán)、城市公共服務(wù)和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與功能分配等一系列問題,迫切需要借助環(huán)境法庭協(xié)調(diào)解決[2,4-6]。環(huán)境法庭,指專門承擔(dān)審理環(huán)境案件的組織機(jī)構(gòu),包括環(huán)境資源審判庭、合議庭和巡回法庭三個(gè)主要形式,主要審理區(qū)域環(huán)境污染類、生態(tài)破壞類、涉及林木土地礦產(chǎn)等自然資源的案件和環(huán)境公益訴訟案件,其目的在于更公正、高效地處理環(huán)境侵權(quán)糾紛案件[7-8]。據(jù)《中國(guó)環(huán)境資源審判2017—2018》報(bào)道,截至2018年底,各級(jí)人民法院共設(shè)立環(huán)境資源審判庭、合議庭和巡回法庭1271個(gè),其中環(huán)境資源審判庭391個(gè),有23個(gè)高級(jí)人民法院設(shè)立了環(huán)境資源審判庭。審理各類案件總量251315件,其中環(huán)境資源民事案件最多,占總量的72.6%,依次為環(huán)境資源行政案件、環(huán)境資源刑事案件,環(huán)境公益訴訟案件占0.5%,環(huán)境民事公益訴訟案16件,遠(yuǎn)低于0.1%,生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件最少,僅有1件。我國(guó)現(xiàn)存的環(huán)境法庭數(shù)量多但功能散、人員構(gòu)成和核心職能不明確、生態(tài)環(huán)境損害賠償規(guī)則模糊和環(huán)境公益訴訟低效等問題,已成為制約城市化可持續(xù)發(fā)展的短板,本文從可持續(xù)城市化發(fā)展目標(biāo)出發(fā),圍繞實(shí)現(xiàn)消除貧困、包容社會(huì)和有抵御災(zāi)害能力3個(gè)具體目標(biāo)剖析未來城市發(fā)展將出現(xiàn)的環(huán)境問題,從理論依據(jù)、建設(shè)優(yōu)勢(shì)及發(fā)展局限角度分析中國(guó)環(huán)境法庭建設(shè)對(duì)可持續(xù)城市化發(fā)展的作用。

1 可持續(xù)城市化背景下環(huán)境法庭建設(shè)的必要性證成

1.1 快速城市化發(fā)展的環(huán)境后果

快速城市化使得居民生產(chǎn)生活水平提高,社會(huì)整體福利持續(xù)增長(zhǎng)[9]；但過快的城市化發(fā)展速度與環(huán)境質(zhì)量的不協(xié)調(diào),引發(fā)了諸多社會(huì)問題,如人口快速城市化引起城市人口密度加大,資源消耗加速,人居資源占有量嚴(yán)重不足[10]；土地快速城市化帶來的城市用地?cái)U(kuò)張,城市公共空間效率降低；經(jīng)濟(jì)快速城市化使得城市產(chǎn)業(yè)盲目轉(zhuǎn)型、能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)不合理,污染物排放量劇增[11]；社會(huì)快速城市化主要從生活方式和價(jià)值觀念上滲透、傳播并影響人們的思想觀念,間接影響資源消耗、污染物排放和環(huán)境保護(hù)效果[12-13]。除此之外,城市化發(fā)展過程中,水環(huán)境、土壤環(huán)境和大氣環(huán)境的改變分別帶來了性質(zhì)各異的環(huán)境效應(yīng)?？焖俪鞘谢沟贸鞘邢聣|面的不可滲透地表面積劇增,下滲量、蒸發(fā)量減少,而城市有效雨量的增加進(jìn)一步使得地表徑流增加,地下水補(bǔ)給量減少,城市水循環(huán)過程發(fā)生重大改變[14]；城市用地的盲目擴(kuò)張致使土地資源未盡其用,激化人類活動(dòng)與生態(tài)環(huán)境之間的矛盾,產(chǎn)生難以恢復(fù)的環(huán)境效應(yīng),如土地沙化、土壤污染,城市生物多樣性銳減[15],地面沉降、崩塌等地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)等；城市能源消耗帶來的二氧化碳和氮氧化物等有害氣體,以及城市揚(yáng)塵和懸浮顆粒物造成嚴(yán)重大氣污染和城市熱島效應(yīng)[16]?？傊?快速城市化導(dǎo)致環(huán)境污染事故頻發(fā),嚴(yán)重危害城市環(huán)境和居民的日常生活。

1.2 可持續(xù)城市化對(duì)環(huán)境法庭建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需求

2016年10月,聯(lián)合國(guó)住房與可持續(xù)城市發(fā)展大會(huì)正式通過了《新城市議程》,明確提出建設(shè)“公正、安全、健康、方便、可擔(dān)當(dāng)、有抵御能力和可持續(xù)”的城市[17]?！缎鲁鞘凶h程》要求：實(shí)現(xiàn)包容社會(huì)及消除貧困,主要體現(xiàn)在確認(rèn)土地所有權(quán)、文化與自然遺產(chǎn)和公共空間使用權(quán)[18]；發(fā)展可持續(xù)及包容的城市,主要體現(xiàn)在獲取知識(shí)、技能、教育、投資、創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)的機(jī)會(huì)平等[19]；建設(shè)環(huán)境可持續(xù)并具有抵御災(zāi)害能力的城市,主要體現(xiàn)在更高效的資源消費(fèi)、污染防控、能源使用、貧民區(qū)及其他區(qū)域的綠色防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施、更好的城市規(guī)劃[20]。以上3個(gè)要求聚焦在經(jīng)濟(jì)效率、社會(huì)公正和環(huán)境可持續(xù)領(lǐng)域,這意味著可持續(xù)城市化迫切要求環(huán)境法庭在提升經(jīng)濟(jì)效率、維護(hù)社會(huì)公正和確保環(huán)境資源可持續(xù)方面發(fā)揮作用。

當(dāng)前我國(guó)正處于快速城市化向可持續(xù)城市化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn),需要環(huán)境法庭對(duì)由城市化過快發(fā)展帶來的環(huán)境糾紛、資源浪費(fèi)和生態(tài)損害做出公正審判處理,并建構(gòu)和完善環(huán)境法庭相關(guān)程序和制度設(shè)計(jì)。環(huán)境法庭作為解決環(huán)境糾紛、保護(hù)資源環(huán)境、建設(shè)生態(tài)文明和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要工具[21],在審理環(huán)境案件、維護(hù)城市公平正義和促進(jìn)城市化可持續(xù)發(fā)展上取得了顯著效果。一些發(fā)達(dá)國(guó)家通過設(shè)立專門的環(huán)境法庭(院)、土地法庭(院)、森林法庭(院)來解決專業(yè)性較強(qiáng)的環(huán)境糾紛問題,這些先進(jìn)的司法治理經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒,見表1。

表1 國(guó)外環(huán)境法庭經(jīng)驗(yàn)

譬如,瑞典的土地和環(huán)境法庭體系在歐洲一直處于領(lǐng)先地位,由土地和環(huán)境法庭、土地和環(huán)境上訴法庭共同組成了瑞典的土地和環(huán)境法庭體系,這一體系在解決本國(guó)內(nèi)部的環(huán)境污染糾紛上發(fā)揮著重要的作用[22]。新西蘭的環(huán)境法院配備有專業(yè)知識(shí)的環(huán)境委員,具備生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域?qū)I(yè)知識(shí)的專家委員,可以協(xié)助法庭在處理復(fù)雜案件的證據(jù)認(rèn)定、責(zé)任分配等方面問題時(shí)作出更加科學(xué)的專業(yè)判斷,在審理環(huán)境案件和處理環(huán)境糾紛方面效果明顯[23]。盡管中國(guó)與世界發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在一定差異,司法制度也不盡相同,但世界發(fā)達(dá)國(guó)家在人員構(gòu)成、職權(quán)配置和受理案件類型上形成的處理環(huán)境侵權(quán)糾紛、調(diào)解社會(huì)矛盾等方面的有益治理經(jīng)驗(yàn),值得我國(guó)在環(huán)境法庭制度建設(shè)過程中借鑒。

2 優(yōu)勢(shì)與挑戰(zhàn)：環(huán)境法庭建設(shè)推動(dòng)可持續(xù)城市化發(fā)展

2.1 理論依據(jù)

可持續(xù)城市化發(fā)展要求社會(huì)公共環(huán)境權(quán)利得到及時(shí)保護(hù),生態(tài)環(huán)境損害得到及時(shí)賠償,環(huán)境公益訴訟案件得到及時(shí)審理。環(huán)境法庭作為環(huán)境審判組織專門化的重要部門,在專職解決環(huán)境糾紛、裁決環(huán)境案件和保護(hù)生態(tài)環(huán)境方面優(yōu)勢(shì)明顯,尤其在應(yīng)對(duì)可持續(xù)城市化發(fā)展帶來的環(huán)境污染、資源糾紛、能源使用、生態(tài)損害賠償、城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共空間共享等難題方面必不可少。因此,環(huán)境法庭建設(shè)如果能在制度設(shè)計(jì)和程序規(guī)范方面對(duì)環(huán)境訴訟制度進(jìn)行及時(shí)全面的回應(yīng),必將推動(dòng)城市可持續(xù)發(fā)展。

從司法效率的維度看,環(huán)境法庭建設(shè)有助于更好地提升司法裁判的專業(yè)性,提高審判效率。司法效率低下不僅會(huì)使進(jìn)入司法程序的各種資源邊界不明確,而且會(huì)消耗有限的社會(huì)公共資源,不利于當(dāng)事人合法權(quán)益的及時(shí)保護(hù)。環(huán)境公益訴訟案件和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件急需具有專業(yè)知識(shí)的法官主持審理當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境案件,以提高環(huán)境訴訟效率。從司法公正的維度看,環(huán)境法庭建設(shè)是司法專業(yè)化和環(huán)境訴訟特殊性的本質(zhì)要求,也更有利于環(huán)境污染案件的公正裁判。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的高度分工和具體司法案件的復(fù)雜性,要求“專業(yè)”的審判技術(shù)和“職業(yè)化”的審判人員,司法專業(yè)化要求集中審理專業(yè)性復(fù)雜案件,在提升審判效率的同時(shí),具有“專業(yè)性”的審判團(tuán)隊(duì)對(duì)于環(huán)境污染案件進(jìn)行裁斷,還有助于提升審判的公正性。從司法理念的維度看,環(huán)境法庭建設(shè)是加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的必然要求?！蛾P(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》要求加大環(huán)境保護(hù)力度,切實(shí)改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量,加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)執(zhí)法監(jiān)督[24],環(huán)境糾紛頻發(fā)正是由經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)不協(xié)調(diào)引起的,其最終會(huì)導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量和效益下降,解決環(huán)境糾紛同樣需要環(huán)境法庭建設(shè)以尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然為核心理念,以人與自然和諧發(fā)展為最終目標(biāo)。環(huán)境訴訟的特殊性主要是因?yàn)榄h(huán)境污染和損害通常具有整體性、不可分割性、流動(dòng)性和潛伏性[25],從環(huán)境資源的公共物品屬性來講,真正的環(huán)境污染、資源破壞和生態(tài)損失都不是針對(duì)特定個(gè)人的,而是對(duì)整個(gè)社會(huì)公共利益的危害。而現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》第41條規(guī)定：造成環(huán)境污染危害的,有責(zé)任排除危害,并對(duì)直接受到損害的單位或者個(gè)人賠償損失。這一規(guī)定值得反思,一方面,這種要求具有直接利益關(guān)系才達(dá)到訴訟標(biāo)準(zhǔn)的當(dāng)事人適合性具有嚴(yán)重的局限,影響環(huán)境污染糾紛解決的及時(shí)性,不利于保障環(huán)境污染問題利益相關(guān)方的合法權(quán)益。另一方面,由于現(xiàn)有專業(yè)法官對(duì)環(huán)境問題背后所涉及的生態(tài)理論、技術(shù)及相關(guān)證據(jù)之中的專業(yè)知識(shí)仍然缺乏系統(tǒng)掌握,因此現(xiàn)行的環(huán)境資源審判庭面對(duì)的最大問題仍然是法官本身在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域?qū)I(yè)性的缺乏。由此產(chǎn)生的后果就是環(huán)境法庭“獨(dú)立而不專業(yè)”,環(huán)境訴訟久拖未決,當(dāng)事人的合法權(quán)益難以得到及時(shí)保護(hù),環(huán)境資源損害難以得到及時(shí)救濟(jì)。

2014年6月,最高人民法院環(huán)境資源審判庭正式掛牌,隨后最高人民法院出臺(tái)《關(guān)于全面加強(qiáng)環(huán)境資源審判工作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見》,各級(jí)人民法院按照《意見》要求逐步建立環(huán)境資源專門審判機(jī)構(gòu)。這也是我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境法庭,包括最高人民法院設(shè)立的環(huán)境資源審判庭、各省(自治區(qū)、直轄市)高級(jí)人民法院設(shè)立的環(huán)保(資源)審判庭、中級(jí)人民法院設(shè)立的環(huán)保(資源)審判庭以及基層(區(qū)、縣)人民法院設(shè)立的環(huán)保法庭或者環(huán)保合議庭[26]。2017—2018中國(guó)環(huán)境法庭受理和審結(jié)案件數(shù)量統(tǒng)計(jì)情況如圖1所示。

圖1 中國(guó)環(huán)境法庭2017—2018受理/審結(jié)案件數(shù)量Fig.1 Number of cases accepted/concluded by China environmental court in 2017—2018全文尚缺中國(guó)港澳臺(tái)地區(qū)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)

由圖1可見,2017—2018年,我國(guó)環(huán)境法庭受理/審結(jié)效率在提高。環(huán)境矛盾主要集中在環(huán)境資源行政案件,環(huán)資民事案件次之,環(huán)資刑事案件居中,環(huán)境公益訴訟案件和生態(tài)環(huán)境損益賠償案件最少、增速最快但審判結(jié)案效率最低,這也是一定程度反映了我國(guó)正由快速城市化向可持續(xù)城市化發(fā)展的轉(zhuǎn)型。而可持續(xù)城市化發(fā)展恰恰亟需重點(diǎn)關(guān)注解決生態(tài)環(huán)境公益訟訴制度的改革、生態(tài)環(huán)境損失賠償規(guī)則的構(gòu)建和社會(huì)公共環(huán)境權(quán)利的保護(hù)。

2.2 優(yōu)勢(shì)和局限

在持續(xù)推進(jìn)法治現(xiàn)代化和可持續(xù)城市化的理念下,有必要厘清環(huán)境法庭建設(shè)在推動(dòng)可持續(xù)城市化發(fā)展方面面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn),做SWOT(Strengths- Weakness- Opportunities- Threats)分析圖(圖2)如下。

圖2 環(huán)境法庭建設(shè)推動(dòng)可持續(xù)城市化發(fā)展SWOT分析圖Fig.2 Environmental court construction promotes sustainable urbanization development SWOT analysis chart

就目前我國(guó)環(huán)境法庭的設(shè)置而言,其優(yōu)勢(shì)具體表現(xiàn)在：環(huán)境法庭的建設(shè)為提升經(jīng)濟(jì)效率提供間接支持,早在2010年6月,最高人民法院《為加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供司法保障和服務(wù)的若干意見》中特別指出,“在環(huán)境保護(hù)糾紛案件數(shù)量較多的法院可以設(shè)立環(huán)保法庭,實(shí)行環(huán)境保護(hù)案件專業(yè)化審判,提高環(huán)境保護(hù)司法水平”[7]。在一個(gè)環(huán)境—經(jīng)濟(jì)相互作用體系中,資源稀缺既是一個(gè)環(huán)境問題,又是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題[28]。環(huán)境法庭運(yùn)用司法手段將不合理利用資源的行為予以糾正,將嚴(yán)重侵害環(huán)境資源的行為予以司法規(guī)制,以此來優(yōu)化資源配置,改善環(huán)境利用秩序,進(jìn)一步提升經(jīng)濟(jì)效率；環(huán)境法庭的建設(shè)能夠更有針對(duì)性地處理重大環(huán)境污染事件、公共衛(wèi)生事件以及群體性環(huán)境侵權(quán)等糾紛之中的復(fù)雜矛盾,維護(hù)社會(huì)公平正義。環(huán)境污染帶來的危害往往具有滯后性,保護(hù)環(huán)境質(zhì)量是幾代人的責(zé)任。環(huán)境法庭以維護(hù)環(huán)境公共利益為目的合法審理環(huán)境案件,對(duì)當(dāng)下不法行為予以懲戒,不僅能夠使得當(dāng)代各社會(huì)成員之間保持平等權(quán)益,通過權(quán)威性司法裁量的手段調(diào)節(jié)不同群體之間的經(jīng)濟(jì)利益與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的緊張關(guān)系,也有利于促進(jìn)代際公平,保障經(jīng)濟(jì)與生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展;環(huán)境法庭的建設(shè)和發(fā)展可以直接作用于環(huán)境資源的可持續(xù)開發(fā)利用,環(huán)境有其一定的承載力,環(huán)境法庭無疑是確保環(huán)境承載力的最后一道保障。通過法律手段將環(huán)境承載力的負(fù)項(xiàng)因素明晰、整理并做出司法裁斷,對(duì)生產(chǎn)和消費(fèi)過程中涉及污染的活動(dòng)通過法定程序直接干預(yù),責(zé)令相關(guān)生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行環(huán)境污染治理,一旦不遵守,將會(huì)承擔(dān)相應(yīng)的法律后果或經(jīng)濟(jì)制裁,與此同時(shí)督促相關(guān)行政部門和行業(yè)自治協(xié)會(huì)建構(gòu)起環(huán)境保護(hù)的行業(yè)行為標(biāo)準(zhǔn),在保證環(huán)境承載力的基礎(chǔ)上改善資源開發(fā)利用效率,真正在質(zhì)量和效率上保證環(huán)境資源的可持續(xù)利用。

圖3 中國(guó)各省環(huán)境法庭數(shù)量分布Fig.3 Spatial distribution of environmental courts in China

相較于國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的環(huán)境法庭建設(shè),我國(guó)環(huán)境法庭正式被最高人民法院確認(rèn)的時(shí)間較晚,環(huán)境資源審判局限明顯且各地之前的試點(diǎn)法庭探索進(jìn)路差異很大,如圖3。從圖3中可以看出,全國(guó)環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)的設(shè)置具有明顯的區(qū)域差異。東南地區(qū)設(shè)立了較多的環(huán)境資源審判庭和生態(tài)環(huán)境法庭,西南地區(qū)出現(xiàn)有特色的環(huán)境旅游法庭,西北地區(qū)環(huán)境問題突出,但是環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)建制人員匱乏,東北地區(qū)的環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)則零散分布,基層較多,且省份之間環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)的設(shè)立情況差異性比較大。

我國(guó)目前的環(huán)境資源審判仍有明顯的不足之處,具體表現(xiàn)為：環(huán)境訴訟起訴資格限制過嚴(yán),訴權(quán)主體的限制使得在環(huán)境侵權(quán)糾紛之中諸多利害相關(guān)人參與訴訟時(shí)缺乏明確的權(quán)利基礎(chǔ)和法理依據(jù)。雖然《民事訴訟法》規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為,法律規(guī)定的有關(guān)機(jī)關(guān)和組織可以向人民法院提起訴訟?！钡档米⒁獾氖窃谶@份《意見》中,起訴主體不夠明確,公民、環(huán)保組織、檢察機(jī)關(guān)及大多數(shù)行政機(jī)關(guān)等主體都因沒有法律的明確規(guī)定,而在實(shí)際上失去了原告資格。因此,由于未能解決賦予有關(guān)主體提起環(huán)境公益訴訟之起訴資格的正當(dāng)性問題,使得訴訟當(dāng)事人適格性模糊,環(huán)境法庭案件總量偏少。環(huán)境侵權(quán)因果關(guān)系舉證責(zé)任分配規(guī)則混亂,環(huán)境污染行為與損害結(jié)果之間的因果關(guān)系,對(duì)于環(huán)境侵權(quán)責(zé)任的成立無疑是最為核心的構(gòu)成要素,這也是相關(guān)司法實(shí)務(wù)中當(dāng)事人所爭(zhēng)議的焦點(diǎn)問題[29-30]。《侵權(quán)責(zé)任法》規(guī)定了環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)實(shí)行因果關(guān)系證明的舉證責(zé)任倒置規(guī)則,將案件的舉證責(zé)任給予了環(huán)境案件的侵權(quán)方,然而在司法實(shí)踐中的情況往往并非如此,由于對(duì)于原告是否須承擔(dān)因果關(guān)系表面證據(jù)的證明責(zé)任問題缺乏規(guī)定,導(dǎo)致司法適用上始終存在爭(zhēng)議,而實(shí)務(wù)操作之中缺乏統(tǒng)一的適用標(biāo)準(zhǔn)也在一定程度上影響了司法裁量的統(tǒng)一性與公正性。3).環(huán)境專業(yè)法官稀缺,審判人員專業(yè)素養(yǎng)的高低是其建設(shè)和發(fā)展的關(guān)鍵因素,而由于諸多法官并非環(huán)境領(lǐng)域的專業(yè)研究者,未受過環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)、生態(tài)學(xué)相關(guān)知識(shí)的系統(tǒng)訓(xùn)練,對(duì)于環(huán)境糾紛中一些專業(yè)很強(qiáng)的技術(shù)問題以及當(dāng)事人雙方出具的證據(jù)之中具有較強(qiáng)專業(yè)性的內(nèi)容往往無法辨明,直接影響著法官審理環(huán)境與資源案件的質(zhì)量和水平。

基于此,結(jié)合前文所述的域外環(huán)境法庭制度經(jīng)驗(yàn)以及我國(guó)環(huán)境法庭建設(shè)的現(xiàn)實(shí)樣態(tài),我國(guó)的環(huán)境法庭構(gòu)造可從如下幾個(gè)方面予以進(jìn)一步的完善：明確環(huán)境侵權(quán)糾紛、環(huán)境公益訴訟等案件之中的訴權(quán)主體資格,在《民事訴訟法》第55條“法律規(guī)定的有關(guān)機(jī)關(guān)和組織”這一條文的基礎(chǔ)上進(jìn)一步明晰利害相關(guān)人、檢察機(jī)關(guān)的訴權(quán)資格,避免在群體性環(huán)境侵權(quán)糾紛、環(huán)境公益訴訟之中往往只能在引起廣泛的輿論關(guān)注后才被提起訴訟,避免目前訴訟主體資格模糊所導(dǎo)致的環(huán)境法庭受案較少且主體資格審查嚴(yán)格、專門法庭本身效用較低的問題;完善環(huán)境侵權(quán)案件中舉證責(zé)任的分配制度,結(jié)合域外經(jīng)典案例與我國(guó)司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),細(xì)化既有的關(guān)于環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)實(shí)行因果關(guān)系證明的舉證責(zé)任倒置規(guī)則。在我國(guó)《侵權(quán)責(zé)任法》第六十六條“因污染環(huán)境發(fā)生糾紛,污染者應(yīng)當(dāng)就法律規(guī)定的不承擔(dān)責(zé)任或者減輕責(zé)任的情形及其行為與損害之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任。”這一總括性條款的基礎(chǔ)上,總結(jié)既有的環(huán)境侵權(quán)糾紛典型案例,通過司法解釋、指導(dǎo)性案例的形式明晰舉證責(zé)任倒置中侵權(quán)行為人的實(shí)體證明責(zé)任而非表面證明責(zé)任,謹(jǐn)防環(huán)境侵權(quán)案件中的舉證責(zé)任倒置流于具文;在現(xiàn)有的環(huán)境法庭體系架構(gòu)之中增設(shè)專家委員會(huì)咨詢制度。借鑒域外保障專門法院作出專業(yè)性判斷時(shí)廣為采用的專家委員制度,結(jié)合我國(guó)司法審判的現(xiàn)實(shí)可能性,可設(shè)立生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的專家咨詢制度,在面對(duì)重大環(huán)境污染案件、公共衛(wèi)生安全與群體性侵權(quán)案件糾紛時(shí),可對(duì)當(dāng)事人雙方的具有較強(qiáng)專業(yè)性的證據(jù)、涉及環(huán)境糾紛時(shí)環(huán)境問題背后的生態(tài)損害問題等做出系統(tǒng)、專業(yè)的判斷與評(píng)估,進(jìn)一步提升我國(guó)環(huán)境法庭的專業(yè)性與司法裁量本身的科學(xué)性。

3 可持續(xù)城市化發(fā)展對(duì)環(huán)境法庭建設(shè)的新需求

3.1 實(shí)現(xiàn)包容社會(huì)和消除貧困對(duì)環(huán)境法庭建設(shè)的程序需求

可持續(xù)城市化戰(zhàn)略要求實(shí)現(xiàn)包容社會(huì)及消除貧困,主要包括確認(rèn)土地所有權(quán)、文化與自然遺產(chǎn)和公共空間使用權(quán)。土地城市化引致城市公共空間(文化和自然遺產(chǎn))質(zhì)量下降,文化和自然遺產(chǎn)未能得到及時(shí)保護(hù)并發(fā)揮相應(yīng)的人文價(jià)值,其原因主要在于城市土地所有權(quán)和公共空間使用權(quán)的法定權(quán)屬不明確。這使得“公共空間”在開發(fā)利用過程中容易出現(xiàn)“公用地悲劇”,城市居民很難從公共空間的環(huán)境治理中真正受益,城市公共空間的開發(fā)改造難以起到對(duì)“消除貧困”的推動(dòng)作用；另外,在征地拆遷、城市公共空間環(huán)境治理等過程中引發(fā)的社會(huì)糾紛案件頻發(fā),在這類案件中如何確定“訴訟資格”與“利益相關(guān)人”成為司法實(shí)踐中的難題。由于環(huán)境問題具有公共屬性,在具體環(huán)境侵權(quán)糾紛案件中證據(jù)認(rèn)定、污染損害結(jié)果判斷又有極強(qiáng)的專業(yè)性,在一些重大污染事故中造成的損害結(jié)果還具有滯后性和彌散性,往往一段時(shí)間后才能被公眾發(fā)現(xiàn),而此時(shí)已經(jīng)造成社會(huì)糾紛或直接的經(jīng)濟(jì)利益損害[31]。因此,在環(huán)境法庭建設(shè)和司法裁斷時(shí),尤其是在證據(jù)認(rèn)定、舉證責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)衡量等司法審判程序中,應(yīng)當(dāng)注意吸取有關(guān)環(huán)境保護(hù)專家的意見,合理調(diào)解社會(huì)糾紛,通過正當(dāng)法律程序的建設(shè)來推動(dòng)包容社會(huì)和消除貧困等目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

3.1.1確認(rèn)土地所有權(quán)對(duì)環(huán)境法庭建設(shè)的內(nèi)在需求

面對(duì)當(dāng)前土地資源緊缺和城市化空間需求激增的矛盾,我們有必要向發(fā)達(dá)國(guó)家學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)來確認(rèn)土地所有權(quán)制度的實(shí)踐形式。早在20世紀(jì)60年代,瑞典就開始注重環(huán)境治理,發(fā)展環(huán)境保護(hù)事業(yè),現(xiàn)行的土地與環(huán)境法庭制度也在其國(guó)內(nèi)發(fā)揮著重要作用。瑞典經(jīng)驗(yàn)啟發(fā)我們需要從立法先行、擴(kuò)大管轄權(quán)、提高判決的執(zhí)行力[32]三方面來提升環(huán)境法庭效率,緩解土地城市化異速增長(zhǎng)帶來的困境。

縱覽中國(guó)城市土地所有權(quán)的歷史演變過程,不難看出,國(guó)家在城市土地所有權(quán)制度設(shè)計(jì)上缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮,具體表現(xiàn)在：城市土地所有權(quán)的不平等,主要是指城市化進(jìn)程中存在著重國(guó)有產(chǎn)權(quán)的建設(shè),輕私有產(chǎn)權(quán)所有者權(quán)益的保護(hù),至今仍存在經(jīng)租房土地產(chǎn)權(quán)歸屬等問題[33-34]；城市土地所有權(quán)的不清晰,主要是指由國(guó)家土地所有權(quán)的行使制度設(shè)計(jì)不合理引起的權(quán)利義務(wù)邊界不清晰,國(guó)有土地所有者的權(quán)益無法真正實(shí)現(xiàn),全民享受國(guó)有土地所有權(quán)收益缺乏相應(yīng)的制度保障[34]；城市土地所有權(quán)和產(chǎn)權(quán)的不統(tǒng)一,主要是指國(guó)家層面的城市土地產(chǎn)權(quán)制度不斷地應(yīng)對(duì)、修補(bǔ),城市土地所有權(quán)的實(shí)踐往往是先于土地產(chǎn)權(quán)制度的規(guī)制,在良性違法甚至是良性違憲的情況下,以實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)提升反過來推動(dòng)國(guó)家層面的產(chǎn)權(quán)制度立法[34-35]。

環(huán)境法庭可以通過擴(kuò)大管轄權(quán)的方式,在立案登記制的司法體制改革背景下,吸納合理訴由,保障當(dāng)事人的訴權(quán),從多個(gè)角度受理由土地所有權(quán)不明確直接或間接引發(fā)的環(huán)境糾紛。同時(shí),在明晰城市國(guó)家土地所有權(quán)的前提下,豐富土地用益物權(quán)的內(nèi)涵,推動(dòng)土地產(chǎn)權(quán)制度立法,充分發(fā)揮自己作為上訴法庭對(duì)相關(guān)行政部門的環(huán)境(土地)許可審批等事項(xiàng)進(jìn)行審查,在現(xiàn)有《民事訴訟法》的基礎(chǔ)之上,適當(dāng)放寬有關(guān)土地所有權(quán)引發(fā)的其他環(huán)境資源糾紛的起訴條件,細(xì)化有關(guān)因果關(guān)系表明證據(jù)問題的規(guī)定,酌情增設(shè)城市土地所有權(quán)“紅線”,進(jìn)一步擴(kuò)大環(huán)境司法專門化組織的受案管轄權(quán)將是解決土地所有權(quán)不明確問題的關(guān)鍵。

3.1.2確認(rèn)文化與自然遺產(chǎn)和公共空間使用權(quán)對(duì)環(huán)境法庭程序建設(shè)的內(nèi)在需求

城市公共空間是為廣大市民提供服務(wù)的開放空間,不僅包括自然環(huán)境(山林、水系、田園等)還有人工環(huán)境(廣場(chǎng)、公園、道路停車場(chǎng)等)[36],文化與自然遺產(chǎn)作為自然和文化價(jià)值融合的結(jié)晶理應(yīng)得到保護(hù),并納入城市公共空間之中。不同規(guī)模和類型公共空間功能差異很大,例如,公共綠地等公共空間能提供生態(tài)服務(wù)[37],文化與自然遺產(chǎn)提供景觀價(jià)值和人文服務(wù)[38],只要是安全、便捷的公共空間都能減少不平等,促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步。中國(guó)的很多城市一味追求人工環(huán)境數(shù)量,沒有充分考慮公眾實(shí)際需求,導(dǎo)致公共空間質(zhì)量不高,利用率低,甚至一些城市的公共空間只對(duì)少數(shù)市民開放,公共空間使用權(quán)的不透明不開放直接影響到城市的綜合競(jìng)爭(zhēng)力和公眾的滿意度[39]。

環(huán)境法庭可以通過立法優(yōu)先的方式明確文化與自然遺產(chǎn)和公共空間使用權(quán),將城市生活中的每一個(gè)自然人在公共空間里呼吸新鮮空氣、欣賞美景、陶冶人文情懷的行為界定為一項(xiàng)權(quán)利,可用“環(huán)境權(quán)”來表述,它以城市公共空間為權(quán)力對(duì)象,城市公眾作為權(quán)利客體,在法律上完全獨(dú)立于人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)但又保障和促進(jìn)公眾其他權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。如此一來,一旦公眾的公共空間使用權(quán)受到干擾破壞,公民可認(rèn)為自己的環(huán)境利益受到侵害,成為公共空間的“直接利害關(guān)系人”,進(jìn)而來維護(hù)自身權(quán)利,充分保障自身對(duì)文化與自然遺產(chǎn)和公共空間使用權(quán)的享有。

3.2 實(shí)現(xiàn)可持續(xù)及包容城市對(duì)環(huán)境法庭建設(shè)的內(nèi)在需求

可持續(xù)包容城市,主要是指獲取知識(shí)、技能、教育、投資、創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)的機(jī)會(huì)均等。每個(gè)城市可以依托自身教育體系和金融服務(wù)特色創(chuàng)造合理的就業(yè)、創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì),推動(dòng)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展[40]。城市的技術(shù)轉(zhuǎn)型是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)和包容發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié),許多城市正在進(jìn)一步發(fā)展服務(wù)經(jīng)濟(jì),可持續(xù)城市轉(zhuǎn)型就是城市發(fā)展空間的重構(gòu)和趨于服務(wù)化,通過科技、行政、經(jīng)濟(jì)等手段往往只能解決單一的問題[41],而環(huán)境法庭建設(shè)為保障服務(wù)經(jīng)濟(jì)的“外溢效應(yīng)”提供契機(jī)。

結(jié)合可持續(xù)城市轉(zhuǎn)型與服務(wù)經(jīng)濟(jì)的線性互動(dòng)關(guān)系,因服務(wù)經(jīng)濟(jì)具有智力要素密集度高、產(chǎn)出附加值高、資源消耗少、環(huán)境污染少等特點(diǎn)[42],所以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)及包容城市需要環(huán)境法庭建設(shè)在環(huán)境污染防治上發(fā)揮作用,尤其是界定產(chǎn)權(quán)并賦予其內(nèi)涵,對(duì)于土地、森林、水體等可以明確界定產(chǎn)權(quán)的自然資源,需要有產(chǎn)權(quán)上的法律依據(jù)[43]；對(duì)于那些產(chǎn)權(quán)不容易界定的資源,如大氣、生物多樣性等,環(huán)境法庭建設(shè)也需要在邀請(qǐng)環(huán)境科學(xué)、生態(tài)學(xué)和環(huán)境法專家參與協(xié)商,多方協(xié)商保障產(chǎn)權(quán)的法定性。另外,在司法適用過程中引入產(chǎn)權(quán)途徑,可以使政府減去許多產(chǎn)權(quán)已明確的環(huán)境管理問題,集中力量行使必要的政府干預(yù)。從這個(gè)角度來講,環(huán)境法庭建設(shè)不僅維護(hù)了城市的可持續(xù)和包容力,也是對(duì)整個(gè)社會(huì)治理體系的創(chuàng)新和完善。

3.3 實(shí)現(xiàn)具有抵御災(zāi)害能力的城市對(duì)環(huán)境法庭建設(shè)的外部需求

建設(shè)具有抵御災(zāi)害能力的城市,包括更高效的資源消費(fèi)、污染防控、能源使用、貧民區(qū)及其他區(qū)域的綠色防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施、更好的城市規(guī)劃等[44-45]。主要涉及城市的交通系統(tǒng)、能源系統(tǒng)、固廢管理系統(tǒng)等,健康的交通系統(tǒng)不僅能減少尾氣排放、改善空氣質(zhì)量,還能確保每個(gè)市民減少擁堵、享受便捷,從而減少不平等,未來城市的交通系統(tǒng)更強(qiáng)調(diào)道路的連通性,即行人與車輛之間、不同干道之間、不同交通模式之間具有連通性,城市居民住房、出行與工作之間也具有連通性[46]；清潔的能源系統(tǒng)是避免災(zāi)難性氣候變化、改善空氣質(zhì)量及健康狀況的良方,中國(guó)許多城市已經(jīng)率先減少煤炭使用量,開展持續(xù)的綠色轉(zhuǎn)型升級(jí)戰(zhàn)略[47]。以山西為例,從過去的“一煤獨(dú)大”到現(xiàn)在立足煤、電、氣產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì),積極構(gòu)建新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局,太原、晉城兩市獲批成為國(guó)家新能源汽車推廣應(yīng)用試點(diǎn)城市,晉中、長(zhǎng)治兩市獲批開展甲醇汽車試點(diǎn)；優(yōu)質(zhì)的固廢管理系統(tǒng)關(guān)系到城市生態(tài)系統(tǒng)的健康運(yùn)轉(zhuǎn),主要包括垃圾焚燒、廚余垃圾處理、衛(wèi)生填埋、廢水處理等等[48],中國(guó)許多城市已經(jīng)開始采用一系列先進(jìn)技術(shù)來管理固廢系統(tǒng),小到城市社區(qū)垃圾分類、回收和處理固體廢棄物,大到以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的雨水收集和廢水處理。

隨著城市人口增長(zhǎng)、科技與社會(huì)進(jìn)步以及人類對(duì)自然資源廣度和深度的挖掘,城市規(guī)模越大,城市中潛在的災(zāi)害種類越多,發(fā)生頻率也越高,城市的災(zāi)害危險(xiǎn)性就越大[49],那么對(duì)城市災(zāi)害抵御能力需求也就越強(qiáng)。為了滿足抵抗災(zāi)害能力的需求,城市必須緊緊依托健康的交通系統(tǒng)、清潔的能源系統(tǒng)和優(yōu)質(zhì)的固廢管理系統(tǒng),這勢(shì)必會(huì)激發(fā)城市內(nèi)部的環(huán)境資源空間配置矛盾[45]。而整合城市內(nèi)部環(huán)境資源空間配置務(wù)必要完善與環(huán)境保護(hù)和資源配置相配套的立法規(guī)定和司法組織設(shè)置。在環(huán)境保護(hù)立法層面,亟需將環(huán)境權(quán)進(jìn)行立法確認(rèn),并結(jié)合最高人民法院試點(diǎn)成立的環(huán)境法庭予以司法保障。通過明確環(huán)境權(quán)的權(quán)利主體,闡明環(huán)境權(quán)的多元價(jià)值屬性,同時(shí)可以借鑒民法建筑物區(qū)分所有權(quán)的原理,創(chuàng)設(shè)環(huán)境所有權(quán),以最大限度地消除環(huán)境問題糾紛中具體權(quán)利的沖突,彌合個(gè)人利益與集體利益的緊張關(guān)系,形成社會(huì)共同利益和保護(hù)權(quán)利的動(dòng)力[50]。一旦立法確認(rèn)了環(huán)境權(quán),即使尚未發(fā)生人身和財(cái)產(chǎn)損害,只要環(huán)境受到污染或破壞(低于法定的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)或正常的忍受限度),相關(guān)當(dāng)事人即可認(rèn)定為環(huán)境侵權(quán)糾紛中的“利害關(guān)系人”,相關(guān)當(dāng)事人由此可以自己個(gè)人的名義,對(duì)污染、破壞環(huán)境的企業(yè)或不履行法定監(jiān)管職責(zé)的環(huán)保部門提起環(huán)境侵權(quán)訴訟,切實(shí)維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益,而通過賦予“利害關(guān)系人”直接的訴權(quán),也能夠保障在環(huán)境侵權(quán)問題或城市災(zāi)害發(fā)生時(shí),當(dāng)事人能夠第一時(shí)間通過法律手段有效地遏制損害或環(huán)境污染的進(jìn)一步擴(kuò)散。此外,在污染防控和增強(qiáng)城市災(zāi)害抵御能力的可持續(xù)發(fā)展理念背景下,環(huán)境法庭建設(shè)亦可以相應(yīng)地成立環(huán)境資源審判專家咨詢委員會(huì),一方面在審理重大疑難案件、研討疑難專業(yè)問題、制定規(guī)范性文件時(shí)充分聽取專家意見,另一方面,還可以聘請(qǐng)相關(guān)專業(yè)專家擔(dān)任人民陪審員參與審判工作。以此來提高判決的執(zhí)行力和裁判的專業(yè)性,從而科學(xué)、有效地應(yīng)對(duì)突發(fā)環(huán)境事件及相應(yīng)的侵權(quán)問題,實(shí)現(xiàn)可持續(xù)城市化戰(zhàn)略對(duì)增強(qiáng)環(huán)境災(zāi)害抵御能力的要求。

4 結(jié)論

本文從可持續(xù)城市化發(fā)展的角度出發(fā),分析了實(shí)現(xiàn)消除貧困、包容社會(huì)和有抵御災(zāi)害能力城市目標(biāo)對(duì)環(huán)境法庭建設(shè)的需求,以期為中國(guó)的可持續(xù)城市化發(fā)展提供制度規(guī)范和法律保障。環(huán)境法庭在可持續(xù)城市化戰(zhàn)略中都發(fā)揮著重要作用。環(huán)境法庭的設(shè)立本身有利于提高環(huán)境法庭法官審理環(huán)境案件的能力,增強(qiáng)環(huán)境案件審理過程中的專業(yè)性和技術(shù)性。它彌補(bǔ)了將環(huán)境案件分散到各個(gè)審判庭進(jìn)行審理的缺陷,有利于統(tǒng)一具體環(huán)境污染糾紛案件中的審判尺度,提高審判的效率與公正性。從目前的環(huán)境法庭實(shí)踐來看,環(huán)境污染糾紛案件的審理對(duì)法官的專業(yè)技術(shù)知識(shí)要求較高,對(duì)在職法官進(jìn)行集中的、必要的環(huán)境理論、技術(shù)培訓(xùn),引入環(huán)境領(lǐng)域相關(guān)專家并建立相關(guān)的環(huán)境保護(hù)專家咨詢庫；建立環(huán)境案件專屬管轄制度,擴(kuò)大環(huán)境案件的受理范圍,促進(jìn)環(huán)境保護(hù)專業(yè)領(lǐng)域與司法領(lǐng)域的“視界融合”。為此,環(huán)境法庭建設(shè)需要確認(rèn)環(huán)境權(quán),賦予每個(gè)公民、環(huán)保組織及環(huán)保機(jī)關(guān)等的起訴資格,拓寬和明晰環(huán)境訴訟的主體資格范圍；出臺(tái)環(huán)境侵權(quán)因果關(guān)系的司法解釋,明晰環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)在舉證責(zé)任方面的具體規(guī)則；加強(qiáng)專業(yè)化環(huán)境審判工作人員隊(duì)伍建設(shè)并適時(shí)成立環(huán)境資源審判專家咨詢委員會(huì),提高環(huán)境審判的理論和實(shí)踐水平。這或許是中國(guó)未來切實(shí)解決環(huán)境問題糾紛,推動(dòng)可持續(xù)城市化發(fā)展的建設(shè)性進(jìn)路。