重大疫情防控中社區(qū)實(shí)施衛(wèi)生強(qiáng)制隔離措施合法性研究

馮 越

重大疫情防控中社區(qū)實(shí)施衛(wèi)生強(qiáng)制隔離措施合法性研究

馮 越

（中南大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410000）

社區(qū)采取衛(wèi)生強(qiáng)制隔離措施在突發(fā)性重大傳染病疫情防控中發(fā)揮著不可替代的作用，但也要做到有法可依，有法必依。保障社區(qū)實(shí)施強(qiáng)制隔離措施合法性，首先要肯定社區(qū)組織在重大傳染病疫情防控中的行政主體資格；其次要明確社區(qū)行使“準(zhǔn)行政權(quán)”應(yīng)當(dāng)遵循的法定程序；最后還應(yīng)保障公民的合法權(quán)利在受到侵犯時(shí)得到及時(shí)有效的救濟(jì)。

新型冠狀病毒肺炎；重大疫情防控；社區(qū)自治；衛(wèi)生強(qiáng)制隔離；合法性

新型冠狀病毒感染的肺炎是在我國(guó)武漢首次發(fā)現(xiàn)的一種新型傳染病，國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)將其暫命名為“新型冠狀病毒肺炎”（簡(jiǎn)稱(chēng)“新冠肺炎”）。自2019年底以來(lái)，疫情相繼在全國(guó)各地爆發(fā)，并迅速蔓延至世界其他國(guó)家和地區(qū)。2020年1月20日，衛(wèi)健委宣布將其納入乙類(lèi)傳染病并采取甲類(lèi)傳染病的預(yù)防、控制措施。1月23日10時(shí)起，武漢市宣布“封城”，暫停運(yùn)營(yíng)城市公共交通，關(guān)閉機(jī)場(chǎng)、火車(chē)站、高速公路等進(jìn)出通道，嚴(yán)防新型冠狀病毒疫情進(jìn)一步擴(kuò)散，一場(chǎng)新冠疫情阻擊戰(zhàn)就此打響。全國(guó)各地也紛紛采取各種形式的應(yīng)急措施切斷傳播途徑，包括封門(mén)斷路、阻止外來(lái)務(wù)工人員進(jìn)入小區(qū)、社區(qū)發(fā)放出入證、外來(lái)人員遣返等。從疫情防控角度來(lái)講，這些強(qiáng)制隔離措施的執(zhí)行的確有效抑制了疫情在我國(guó)的傳播，但從法治中國(guó)建設(shè)角度來(lái)看，這些措施的合法性問(wèn)題卻有待探討，也暴露出我國(guó)重大傳染病疫情防治立法內(nèi)容有待完善。

一、問(wèn)題提出的背景

對(duì)于新冠肺炎這類(lèi)傳染性極強(qiáng)的重大突發(fā)傳染病，對(duì)確診病例和疑似病人進(jìn)行隔離治療和觀察，對(duì)來(lái)自疫區(qū)人員和相關(guān)密切接觸人員進(jìn)行觀測(cè)檢查，這不僅是防疫和醫(yī)學(xué)的要求，也是法律的要求。但是某些地方社區(qū)（村委會(huì)、居委會(huì)）為了防疫，擅自決定封社區(qū)斷路，阻止外來(lái)務(wù)工人員返回家中，或者實(shí)行直接給返回住戶(hù)家門(mén)“上鎖”隔離等簡(jiǎn)單粗暴的“一刀切”措施。目前多數(shù)“花式”“硬核”的強(qiáng)制隔離措施都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)村委會(huì)和街道居委會(huì)甚至物業(yè)在執(zhí)行，其主體、程序、內(nèi)容等的合法性都嚴(yán)重存疑。社區(qū)在疫情防控中的“自治行為”雖然初衷是好的，但是也要有邊界、限制，公民的合法權(quán)利不能受到侵犯。如果這些“地方自治”行為極端、過(guò)激，非但不能有效防控疫情，反而會(huì)增加不穩(wěn)定因素，造成并擴(kuò)大不應(yīng)有的矛盾，甚至涉嫌違法犯罪。本文將以此次新冠肺炎的防控為切入點(diǎn)，對(duì)突發(fā)性重大傳染病疫情防控中社區(qū)實(shí)施衛(wèi)生強(qiáng)制隔離措施的合法性進(jìn)行研究，并提出自己的合理性建議，以期對(duì)完善我國(guó)重大突發(fā)傳染病疫情防控的衛(wèi)生法律體系做出綿薄貢獻(xiàn)。

二、社區(qū)與衛(wèi)生強(qiáng)制隔離措施

（一）社區(qū)的概念、治理主體及權(quán)力配置

1. 社區(qū)的涵義

社區(qū)（Gemeinschaft）是由德國(guó)社會(huì)學(xué)家F?騰尼斯1887年在《Gemeinschaft und Gesellschaft》中首次提出的一個(gè)社會(huì)學(xué)概念。1955年該書(shū)英文版出版，譯作《Community and Association》。社會(huì)學(xué)中的社區(qū)是一個(gè)非常寬泛的概念，F(xiàn)?騰尼斯最早提出Gemeinschaft這一概念時(shí)指的是由具有共同習(xí)俗、利益和價(jià)值觀念的同質(zhì)人口所形成的社群成員之間維系生存與發(fā)展的社會(huì)組織形式（即社會(huì)共同體），沒(méi)有將地域作為其構(gòu)成要素[1]。而美國(guó)社會(huì)學(xué)家在研究社會(huì)中人際關(guān)系的時(shí)候發(fā)現(xiàn)社會(huì)共同體的形成與地域有一定的相關(guān)性，因此美國(guó)社會(huì)學(xué)家用英語(yǔ)的Community來(lái)解釋德語(yǔ)的Gemeinschaft，賦予了Community以地域的意義。而我國(guó)社會(huì)學(xué)學(xué)者最早將Community一詞翻譯為“社區(qū)”并開(kāi)始使用這一概念的是我國(guó)著名社會(huì)學(xué)家費(fèi)孝通先生。我國(guó)大多數(shù)社會(huì)學(xué)學(xué)者在使用社區(qū)的概念之時(shí)，賦予社區(qū)三個(gè)具有共性方面的含義：地域、互動(dòng)和共同體[2]。社區(qū)是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的、具有一定數(shù)量的、以共同利益為紐帶、以互動(dòng)為要素的人群形成的社會(huì)共同體。

根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，社區(qū)可以分為不同的種類(lèi)，而本文所討論的社區(qū)是按照綜合標(biāo)準(zhǔn)將社區(qū)分為農(nóng)村社區(qū)和城市社區(qū)進(jìn)行研究。

2. 社區(qū)治理主體

表1 我國(guó)社區(qū)治理主體

現(xiàn)階段，隨著我國(guó)社區(qū)治理權(quán)力秩序從過(guò)去政府的社區(qū)管理向地方自治性社區(qū)治理流變，社區(qū)治理的主體呈現(xiàn)出多元化的特點(diǎn)。傳統(tǒng)的社區(qū)治理主體是政府和社區(qū)組織（即“兩委會(huì)”），其中政府的公權(quán)力在社區(qū)治理的權(quán)力運(yùn)作中發(fā)揮著決定性作用。但是20世紀(jì)90年代末以來(lái)，居民委員會(huì)、業(yè)主委員會(huì)、市場(chǎng)主體（如物業(yè)公司）和社區(qū)公民也成為我國(guó)社區(qū)治理的主體，它們通過(guò)與政府及其行政部門(mén)的協(xié)同來(lái)共同處理社區(qū)范圍內(nèi)的公共事務(wù)[3]。與過(guò)去政府的行政化管理相比，社區(qū)多元化治理更加強(qiáng)調(diào)多元主體之間在治理過(guò)程中平等商談、溝通協(xié)調(diào)的良性互動(dòng)。社區(qū)治理不單單是一種簡(jiǎn)單化、機(jī)械化的過(guò)程，更要在治理過(guò)程追求一種良治善治的社區(qū)治理理念。

我國(guó)城市社區(qū)的上級(jí)政府是街道辦事處，農(nóng)村社區(qū)的上級(jí)政府是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府。根據(jù)《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第六十八條規(guī)定，街道辦事處是經(jīng)市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的派出機(jī)關(guān)。從理論和法律上來(lái)講，街道辦事處與其下轄的若干城市社區(qū)居委會(huì)之間是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，街道辦事處依法對(duì)社區(qū)居委會(huì)工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，居民委員會(huì)依法協(xié)助街道辦事處開(kāi)展工作。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府同街道辦事處的法律地位大體一致，但法律規(guī)定略有不同。《村民委員會(huì)組織法》明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人民政府除給予村委會(huì)予以指導(dǎo)、支持和幫助外，特別強(qiáng)調(diào)不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。村民委員會(huì)應(yīng)依法履行協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開(kāi)展工作的職責(zé)和義務(wù)。社區(qū)組織又包括社區(qū)黨組織和社區(qū)自治組織。社區(qū)黨組織就是社區(qū)黨委（黨總支、黨支部），還包括共青團(tuán)、婦聯(lián)等配套組織。社區(qū)自治組織最主要的就是社區(qū)委員會(huì)（城市社區(qū)是居委會(huì)，農(nóng)村社區(qū)是村委會(huì)）。根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定，村（居）委會(huì)是我國(guó)最基層群眾自治組織，由全體具有選舉權(quán)的村（居）民采用無(wú)記名投票的方式民主選舉產(chǎn)生。由于各地社區(qū)建設(shè)的差異性，部分城市社區(qū)還可能包括業(yè)主委員會(huì)、業(yè)主大會(huì)等其他形式的自治組織[4]。業(yè)主大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)除依法履行自治管理職責(zé)外，還要配合公安機(jī)關(guān)、居民委員會(huì)共同維護(hù)社區(qū)的治安等工作。

參與社區(qū)治理的市場(chǎng)主體主要包括各種性質(zhì)的企業(yè)（如具有服務(wù)性質(zhì)的物業(yè)公司）、共建單位和各種形式的經(jīng)濟(jì)合作組織，是社區(qū)財(cái)政創(chuàng)收、村（居）民福利增加以及社區(qū)發(fā)展進(jìn)步的重要推動(dòng)力量。村（居）民是社區(qū)的重要構(gòu)成要素，同時(shí)也是社區(qū)治理主體之一。村（居）民是在社區(qū)內(nèi)擁有不動(dòng)產(chǎn)或者常駐社區(qū)內(nèi)的具備完全民事行為能力并依法享有自治權(quán)利的人。需要特別強(qiáng)調(diào)的是，村（居）民的自治權(quán)利屬于本源性權(quán)利，即權(quán)利主體所固有的，不是源于法律的授權(quán)[5]。

3. 社區(qū)的權(quán)力配置模式

社區(qū)權(quán)力配置模式即社區(qū)管理組織權(quán)力來(lái)源何處、地位如何、以及如何行使的問(wèn)題。雖然在我國(guó)目前的法律體系中尚未給予社區(qū)組織清晰的法律定位，但社區(qū)組織事實(shí)上有著各種形式的公共權(quán)力，這些公共權(quán)力交織成復(fù)雜的權(quán)力與權(quán)利關(guān)系網(wǎng)，共同支配和決定著對(duì)社區(qū)組織的工作和發(fā)展[6]。根據(jù)一般的法律原理，社區(qū)組織如何配置和使用公共權(quán)力都應(yīng)當(dāng)遵循憲法和法律的規(guī)定。

從我國(guó)社區(qū)組織現(xiàn)行的運(yùn)行機(jī)制來(lái)看，其權(quán)力結(jié)構(gòu)包含著黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、政府的行政權(quán)和社區(qū)組織的自治權(quán)。首先，《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》第三十三條第一款明確賦予了社區(qū)基層黨組織對(duì)各項(xiàng)社區(qū)治理工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)；其次，政府的行政權(quán)在城市社區(qū)中主要體現(xiàn)為街道辦事處對(duì)居民委員會(huì)工作給予的指導(dǎo)、支持和幫助；在農(nóng)村社區(qū)中則體現(xiàn)為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予的指導(dǎo)、支持和幫助。同時(shí)，法律還明確了居民委員會(huì)和村民委員會(huì)還要履行依法協(xié)助政府開(kāi)展工作的法定職責(zé)；最后，社區(qū)組織的權(quán)力主要是依據(jù)我國(guó)基層群眾自治制度所賦予的自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的自治權(quán)力，主體主要是社區(qū)內(nèi)的村（居）民委員會(huì)，也是公民行使自治權(quán)的重要載體。在這三大類(lèi)權(quán)力中，社區(qū)的自治權(quán)來(lái)自享有自治權(quán)利的公民依法選舉產(chǎn)生的村（居）民委員會(huì)，也就是說(shuō)這一權(quán)力并非任何具有法律意義上的上級(jí)所賦予的。黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和政府的行政權(quán)則截然不同，因其二者具有顯著的公權(quán)力特征，也就使其具有接受和服從上級(jí)組織領(lǐng)導(dǎo)這一法定要求，但二者在效力上還是有一定差距的[7]。

（二）衛(wèi)生強(qiáng)制隔離措施的法律概念

強(qiáng)制隔離措施是行政強(qiáng)制措施的一種，是行政強(qiáng)制主體實(shí)施的一種具體行政行為[8]。行政強(qiáng)制措施的概念無(wú)可爭(zhēng)議，《行政強(qiáng)制法》第二條第二款對(duì)此有明確規(guī)定。本文所討論的強(qiáng)制隔離措施主要是指在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中所采取的衛(wèi)生強(qiáng)制隔離措施。關(guān)于衛(wèi)生強(qiáng)制隔離，學(xué)界目前并沒(méi)有形成統(tǒng)一的概念，相關(guān)研究也相對(duì)匱乏且不夠深入。原國(guó)家衛(wèi)生部1999年頒布的《國(guó)內(nèi)交通衛(wèi)生檢疫條例實(shí)施方案》第51條對(duì)“隔離”做出了法律意義上的闡釋?zhuān)案綦x”是指行政主體行使公權(quán)力并利用強(qiáng)制性手段將特定傳染病患者以限制其活動(dòng)范圍方式收留在指定的場(chǎng)所接受醫(yī)學(xué)檢疫和治療，直到不再具有傳播傳染病的風(fēng)險(xiǎn)，不會(huì)威脅到社會(huì)公共健康利益時(shí)再解除限制。根據(jù)2013年修訂的《傳染病防治法》第39條之規(guī)定，“隔離”的涵義除了對(duì)病人、病原攜帶者采取隔離治療措施外，它的外延還包括對(duì)疑似病人以及病原攜帶者的密切接觸者，在特定場(chǎng)所進(jìn)行醫(yī)學(xué)隔離觀察，在確診之前限制其活動(dòng)，避免接觸其他人員，造成更大范圍的擴(kuò)散。而我國(guó)醫(yī)學(xué)學(xué)者將“隔離”解釋為：“隔離是指將患者或病原攜帶者妥善地安排在指定的隔離單位，暫時(shí)與未感染人群隔離，積極進(jìn)行治療、檢測(cè)，并將具有傳染性的分泌物、排泄物、用具等進(jìn)行必要的消毒處理，防止病原體向外擴(kuò)散的醫(yī)療措施。”[9]由此可見(jiàn)，隔離是一種常見(jiàn)的即時(shí)性衛(wèi)生強(qiáng)制措施，具有醫(yī)學(xué)和法律雙重屬性。

從醫(yī)學(xué)屬性來(lái)看，衛(wèi)生強(qiáng)制隔離本身是對(duì)病人實(shí)施的一種醫(yī)學(xué)治療措施，對(duì)患有傳染病的病人進(jìn)行隔離，有利于使其得到及時(shí)有效的治療，盡快恢復(fù)身體健康。而對(duì)于密切接觸者的醫(yī)學(xué)觀察則有利于早期發(fā)現(xiàn)已經(jīng)攜帶病原體的潛在患者，及時(shí)發(fā)現(xiàn)，及早防治，從而保護(hù)公眾的健康利益。這既是對(duì)患者負(fù)責(zé)，也是對(duì)社會(huì)公眾負(fù)責(zé)。

從法律性質(zhì)而言，衛(wèi)生強(qiáng)制隔離要求被隔離者必須在指定的場(chǎng)所接受治療、觀察和檢測(cè)，具有一定的法律強(qiáng)制性，同時(shí)被隔離者的人身自由將會(huì)受到一定程度的限制。衛(wèi)生強(qiáng)制隔離的法律屬性還體現(xiàn)在，確診病例、疑似病例以及相關(guān)密切接觸人員有接受醫(yī)療機(jī)構(gòu)隔離治療的法定義務(wù)，拒絕隔離的還將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。根據(jù)《傳染病防治法》第39條規(guī)定，對(duì)于拒絕隔離治療或者隔離期未滿(mǎn)擅自脫離隔離治療的執(zhí)行對(duì)象，可以由公安機(jī)關(guān)協(xié)助醫(yī)療機(jī)構(gòu)采取強(qiáng)制隔離治療措施。這也是對(duì)應(yīng)被隔離者實(shí)施強(qiáng)制隔離措施、限制人身自由、并對(duì)拒絕隔離者的違法行為進(jìn)行法律制裁的法律依據(jù)。

三、社區(qū)實(shí)施衛(wèi)生強(qiáng)制隔離措施的具體表現(xiàn)及合法性分析

根據(jù)隔離對(duì)象的不同，社區(qū)實(shí)施的衛(wèi)生強(qiáng)制隔離措施可以分為對(duì)人隔離措施和區(qū)域隔離措施。對(duì)人隔離措施主要針對(duì)已經(jīng)發(fā)生傳染病的場(chǎng)所內(nèi)特定區(qū)域的人員，被隔離的人員不僅僅是傳染病患者、疑似傳染病患者或者病原體攜帶者，還包括上述人員的密切接觸者甚至是由于與傳染病源有著某種聯(lián)系的人員，為了避免進(jìn)一步擴(kuò)散而將其隔離，這在很大程度上限制了當(dāng)事人的人身自由。這種對(duì)人隔離措施包括強(qiáng)制隔離治療和強(qiáng)制隔離觀察、檢測(cè)。區(qū)域隔離措施主要針對(duì)已經(jīng)發(fā)生傳染病病例的場(chǎng)所進(jìn)行隔離，封閉可能造成傳染病擴(kuò)散或污染的場(chǎng)所。這種區(qū)域隔離措施包括傳染源區(qū)域隔離（或阻斷型區(qū)域隔離）和非傳染源區(qū)域隔離（或防御型區(qū)域隔離）。

（一）對(duì)人隔離措施具體表現(xiàn)及合法性分析

強(qiáng)制隔離治療，是指醫(yī)療機(jī)構(gòu)依法代表國(guó)家通過(guò)行使公權(quán)力對(duì)患者、病原體攜帶者以及疑似患者采取必要的隔離措施并進(jìn)行治療。必要時(shí)，還可以由公安機(jī)關(guān)協(xié)助醫(yī)療機(jī)構(gòu)對(duì)拒絕隔離治療或者在規(guī)定隔離期未滿(mǎn)擅自脫離隔離治療的采取強(qiáng)制隔離治療措施。同時(shí)依據(jù)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第四十條規(guī)定，村（居）民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)協(xié)助衛(wèi)生行政主管部門(mén)和其他有關(guān)部門(mén)、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)做好疫情信息的收集和報(bào)告、人員的分散隔離、公共衛(wèi)生措施的落實(shí)工作。因此，強(qiáng)制隔離治療的實(shí)施主體主要是醫(yī)療機(jī)構(gòu)，社區(qū)的主要職責(zé)是協(xié)助醫(yī)療機(jī)構(gòu)和其他有關(guān)部門(mén)落實(shí)對(duì)患者進(jìn)行衛(wèi)生強(qiáng)制隔離治療工作。

強(qiáng)制隔離觀察、檢測(cè)，是指對(duì)疑似病人、密切接觸者強(qiáng)制隔離進(jìn)行醫(yī)學(xué)觀察，防止傳染病疫情的擴(kuò)散。根據(jù)《傳染病防治法》的規(guī)定，除了對(duì)確診病人、疑似病人及密切接觸者可以采取隔離手段外，對(duì)于其他人，只有縣級(jí)以上人民政府有權(quán)決定對(duì)已經(jīng)發(fā)生甲類(lèi)傳染病病例的場(chǎng)所或者該場(chǎng)所內(nèi)的特定區(qū)域的人員實(shí)施隔離措施，并且在實(shí)施隔離措施后應(yīng)當(dāng)及時(shí)向上一級(jí)人民政府報(bào)告，由接到報(bào)告的上級(jí)人民政府即時(shí)作出是否批準(zhǔn)的決定。如果上一級(jí)人民政府不批準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)立即解除隔離措施。而此次新冠肺炎防治中一些地方社區(qū)禁止外來(lái)返鄉(xiāng)人員進(jìn)入，以及實(shí)行“木板封門(mén)”“鐵鏈鎖門(mén)”等強(qiáng)制自我隔離措施，很難做到于法有據(jù)，甚至涉嫌違法。

（二）區(qū)域隔離措施具體表現(xiàn)及合法性分析

傳染源區(qū)域隔離又稱(chēng)阻斷型區(qū)域隔離，是指對(duì)已經(jīng)發(fā)生傳染病疫區(qū)實(shí)施封鎖，嚴(yán)禁該區(qū)域的人員進(jìn)出。根據(jù)《傳染病防治法》第四十三條規(guī)定，省級(jí)人民政府可以決定對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的甲類(lèi)傳染病疫區(qū)實(shí)施封鎖。作為此次新冠肺炎爆發(fā)地武漢的“封城”即為傳染源區(qū)域隔離，這對(duì)疫情的控制和防治工作是必要的，也是合情合理合法的。

非傳染源區(qū)域隔離又稱(chēng)防御型區(qū)域隔離，是指?jìng)魅静”┌l(fā)、流行后，對(duì)其病原體向周?chē)ドr(shí)可能波及的地區(qū)采取的自我防御型封鎖措施。如一些地方社區(qū)自行決定采用堆土斷路以封閉交通，還有設(shè)置出入證以限制人員流動(dòng)，雖然有網(wǎng)友評(píng)價(jià)是“硬核”手段，這些手段從效果上可能確實(shí)符合防控工作的迫切需要，但卻存在法理上的問(wèn)題。第一，地方社區(qū)并不具備實(shí)施衛(wèi)生強(qiáng)制措施的行政主體資格。根據(jù)《傳染病防治法》的規(guī)定，對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的甲類(lèi)傳染病疫區(qū)實(shí)施封鎖的適格主體只有省、自治區(qū)、直轄市人民政府。同時(shí)，縣級(jí)以上的人民政府只有在報(bào)經(jīng)上一級(jí)人民政府決定后，才可以封閉可能造成傳染病傳播擴(kuò)散的場(chǎng)所；第二，社區(qū)采取衛(wèi)生強(qiáng)制措施也不符合法定原則。有人認(rèn)為此次新冠疫情防控中社區(qū)的權(quán)力主要來(lái)源于政策性賦權(quán)，即社區(qū)采取強(qiáng)制隔離措施主要借助政府授予的行政性權(quán)力，但是這在法理上卻存在著問(wèn)題。毫無(wú)疑問(wèn)，社區(qū)的隔離措施在一定程度上限制了公民的人身自由，根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》規(guī)定，對(duì)公民限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰只能由法律規(guī)定，換言之，賦予主體行使限制人身自由的強(qiáng)制措施的權(quán)力只能由全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)法律的形式賦予。某些地方社區(qū)的做法不符合我國(guó)法律體系中關(guān)于限制人身自由的效力來(lái)源要求。若疫情防控確有需要，有其合理性，則說(shuō)明我國(guó)法律體系有待進(jìn)一步完善；第三，部分社區(qū)的做法也不符合比例原則。比例原則是許多國(guó)家行政法上一項(xiàng)重要的基本原則[10]。社區(qū)實(shí)施衛(wèi)生強(qiáng)制隔離措施維護(hù)的是作為公共利益的公眾生命健康，與公民的個(gè)人利益難免會(huì)發(fā)生沖突。博登海默就曾說(shuō)過(guò)：“個(gè)人的利益常常同公共利益產(chǎn)生沖突，甚至可能侵害和危及公共利益?！盵11]比例原則的內(nèi)涵要求行政主體在行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)過(guò)程中如果可能對(duì)相對(duì)人的權(quán)益造成不利影響，應(yīng)該將這種不利影響限制在盡可能小的范圍和限度之內(nèi)，采取之方法所造成之損害不得與欲達(dá)成目的之利益顯失均衡[12]。某些社區(qū)未經(jīng)人民政府批準(zhǔn)擅自設(shè)置路障，以堆泥土石頭、挖掘損毀道路等方式自行封鎖社區(qū)，限制居民出行，從行政行為的合理性角度考量，上述做法給公民的人身財(cái)產(chǎn)安全帶來(lái)了極大的風(fēng)險(xiǎn)隱患。如社區(qū)發(fā)生火情，可能會(huì)因救援車(chē)輛及人員無(wú)法第一時(shí)間進(jìn)入而造成更大的損失。再如居民需要緊急就醫(yī)，也有可能因?yàn)榻煌ú粫扯O誤病人最佳搶救時(shí)間。更為基礎(chǔ)的一點(diǎn)是，法律所定義的“隔離”“封鎖”絕非有通過(guò)暴力手段破壞、損毀道路的基礎(chǔ)通行功能之意，如果造成嚴(yán)重后果，甚至構(gòu)成破壞交通設(shè)施的刑事犯罪。因此，對(duì)于社區(qū)組織在實(shí)施衛(wèi)生強(qiáng)制隔離措施中的內(nèi)容、限度以及時(shí)效等方面也亟待通過(guò)法律的進(jìn)一步完善來(lái)保障其行為的合法性。

四、保障社區(qū)實(shí)施強(qiáng)制隔離措施合法性的制度完善建議

保障社區(qū)實(shí)施強(qiáng)制隔離措施合法性的主要困境就是社區(qū)組織在我國(guó)法律體系中主體地位的缺失。我國(guó)目前還沒(méi)有一部法律法規(guī)給予社區(qū)組織明確的法律定位，雖然在《憲法》《村民委員會(huì)組織法》和《城市居民委員會(huì)組織法》等法律法規(guī)中有關(guān)于村（居）委員會(huì)等主體權(quán)力、權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任的相關(guān)規(guī)定，但社區(qū)組織作為一個(gè)擁有管理社區(qū)范圍內(nèi)各種公共事務(wù)權(quán)力的集合體，單一主體如村（居）委員會(huì)，并不完全等于社區(qū)，不能以偏概全。事實(shí)上，社區(qū)因其擁有綜合性公共權(quán)力在重大傳染病防控工作中實(shí)施衛(wèi)生強(qiáng)制隔離措施有其必要性和合理性，但在采取措施的過(guò)程中也要有邊界、限制，做到于法有據(jù)，才能更好地保護(hù)公民的合法權(quán)益不受侵犯。

（一）主體適格：肯定社區(qū)組織實(shí)施衛(wèi)生強(qiáng)制隔離措施的行政主體資格

“社區(qū)是疫情聯(lián)防聯(lián)控的第一線，也是外防輸入、內(nèi)防擴(kuò)散最有效的防線?！痹诰o急情況下，為了公共利益以及公民個(gè)人身體健康的需要，社區(qū)對(duì)居民的人身自由予以適當(dāng)?shù)南拗剖潜匾?。事?shí)上，在此次新冠肺炎疫情防控過(guò)程中采取的封鎖等強(qiáng)制措施也確實(shí)是社區(qū)組織在實(shí)施，并且社區(qū)的工作對(duì)此次疫情的控制起到了不容忽視的顯著效果。如果社區(qū)沒(méi)有對(duì)公民采取適當(dāng)?shù)男l(wèi)生強(qiáng)制措施，那么可能會(huì)因?yàn)閭魅静〉牟≡w沒(méi)有被及時(shí)阻斷繼續(xù)進(jìn)行傳播而造成更大范圍的疫情。因此，緊急情況下，社區(qū)組織實(shí)施衛(wèi)生強(qiáng)制隔離措施的必要性是無(wú)可非議的。

根據(jù)《傳染病防治法》規(guī)定，涉及實(shí)施衛(wèi)生強(qiáng)制隔離的權(quán)力主體有衛(wèi)生行政部門(mén)、公安機(jī)關(guān)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)和縣級(jí)以上人民政府。前三者的權(quán)力主要是對(duì)人實(shí)施強(qiáng)制隔離措施，縣級(jí)以上的人民政府在報(bào)經(jīng)上一級(jí)人民政府決定后，可以封閉可能造成傳染病傳播擴(kuò)散的場(chǎng)所，但法律并沒(méi)有賦予社區(qū)實(shí)施衛(wèi)生強(qiáng)制措施的權(quán)力。這也造成了部分“懂法”公民對(duì)社區(qū)產(chǎn)生一些不滿(mǎn)，并產(chǎn)生一系列不必要的摩擦，給社區(qū)疫情防控工作帶來(lái)了巨大的阻力。然而，在此次快速爆發(fā)的新冠肺炎疫情防控中，如果每一個(gè)特定區(qū)域隔離都需要縣級(jí)以上地方人民政府實(shí)施，顯然效率不高，有耽誤疫情防控工作的可能。所以，筆者認(rèn)為有必要在緊急情況下賦予社區(qū)行使限制人身自由等衛(wèi)生強(qiáng)制措施“準(zhǔn)行政權(quán)”的主體資格，同時(shí)按照法律保留原則，應(yīng)當(dāng)以法律的形式做出規(guī)定，如《傳染病防治法》。在緊急情況下，縣級(jí)以上人民政府可以直接授權(quán)社區(qū)實(shí)施隔離措施，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府或街道辦事處應(yīng)當(dāng)為社區(qū)實(shí)施的強(qiáng)制隔離措施提供指導(dǎo)、支持和幫助。必要時(shí)，社區(qū)也可以主動(dòng)報(bào)經(jīng)縣級(jí)以上政府批準(zhǔn)后實(shí)施隔離措施。

（二）程序法定：明確社區(qū)組織實(shí)施強(qiáng)制隔離措施的正當(dāng)程序

法治的一項(xiàng)重要原則就是程序正義，依法行政的核心就是依程序辦事。在當(dāng)代，要特別強(qiáng)調(diào)依照法定程序辦事，按照預(yù)設(shè)的程序規(guī)則作為。在重大疫情防控中，社區(qū)實(shí)施衛(wèi)生強(qiáng)制隔離措施的公權(quán)力屬性與公民的權(quán)利之間具有極度的不平衡性，雖然是疫情防控的特殊需要，但是必要的程序須由法律法規(guī)規(guī)定，并予以遵守。

雖然《行政強(qiáng)制法》第十八條已經(jīng)明確規(guī)定了行政強(qiáng)制措施的法定執(zhí)行程序，但是對(duì)于社區(qū)衛(wèi)生強(qiáng)制隔離這種具有直接性、即時(shí)性的強(qiáng)制措施，應(yīng)當(dāng)考慮精簡(jiǎn)實(shí)施程序以提高執(zhí)行效率，保證社區(qū)在突發(fā)重大傳染病疫情防控中第一時(shí)間作出反應(yīng)[12]。鑒于此，應(yīng)當(dāng)允許社區(qū)組織在傳染病防控過(guò)程中遇到緊急情況時(shí)可以先行采取限制公民人身自由的隔離措施，并應(yīng)當(dāng)立即向縣級(jí)以上人民政府報(bào)告并補(bǔ)辦批準(zhǔn)手續(xù)，縣級(jí)以上人民政府作出不予批準(zhǔn)決定的，實(shí)施隔離措施的社區(qū)應(yīng)當(dāng)立即解除隔離措施。執(zhí)行時(shí)應(yīng)該由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府或街道辦事處的行政人員、社區(qū)居委會(huì)的工作者等兩名以上工作人員實(shí)施；告知當(dāng)事人采取行政強(qiáng)制措施的理由、依據(jù)及當(dāng)事人依法享有的權(quán)利、救濟(jì)途徑[13]。社區(qū)采取衛(wèi)生強(qiáng)制隔離措施遵循上述的程序，不僅能夠提高社區(qū)實(shí)施衛(wèi)生強(qiáng)制隔離措施的及時(shí)性、有效性和可接受性，同時(shí)更能體現(xiàn)出對(duì)公民基本權(quán)利的尊重。

（三）救濟(jì)機(jī)制：完善社區(qū)實(shí)施強(qiáng)制隔離措施的救濟(jì)機(jī)制

在重大突發(fā)傳染病事件發(fā)生時(shí)，如果法律賦予了社區(qū)強(qiáng)制的、程序簡(jiǎn)化的以及高度自由裁量性的衛(wèi)生行政性公權(quán)力，同時(shí)由于事態(tài)的緊急、社區(qū)工作人員的素質(zhì)參差不齊，很多情況下甚至是物業(yè)人員參與其中，不合理濫用行政強(qiáng)制權(quán)力對(duì)公民的合法權(quán)利造成侵害的現(xiàn)象在所難免。而在新冠肺炎疫情防控中社區(qū)實(shí)施強(qiáng)制隔離措施的執(zhí)行來(lái)看，被執(zhí)行的社區(qū)居民幾乎沒(méi)有拒絕的機(jī)會(huì)，基本是“配合做好隔離”。

《傳染病防治法》第十二條也規(guī)定了公民對(duì)相關(guān)主體申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起訴訟的權(quán)利。在對(duì)社區(qū)采取隔離措施后，應(yīng)當(dāng)允許社區(qū)居民以合法的途徑和適當(dāng)?shù)慕M織形式進(jìn)行申訴，如果有必要還需召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)[14]。在緊急情況下，如果賦予了社區(qū)行使“準(zhǔn)行政權(quán)”的主體資格，那么社區(qū)與公民之間就屬于行政法律關(guān)系，社區(qū)在傳染病防控中實(shí)施衛(wèi)生強(qiáng)制隔離措施致使公民的權(quán)利遭受損害的，公民可以提起行政復(fù)議或者行政訴訟。如果相對(duì)人選擇提起行政復(fù)議，受理復(fù)議申請(qǐng)的主體應(yīng)該為作出批準(zhǔn)決定的縣級(jí)以上人民政府。如果相對(duì)人提起行政訴訟，社區(qū)組織是主要執(zhí)行主體，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府或街道辦事處是指導(dǎo)、支持和幫助的輔助主體，縣級(jí)以上人民政府是批準(zhǔn)主體，故而三者應(yīng)當(dāng)列為共同被告，這也是符合行政訴訟原理的。

五、結(jié)語(yǔ)

保障社區(qū)實(shí)施衛(wèi)生強(qiáng)制隔離措施合法性，無(wú)論是對(duì)保障和規(guī)范基層衛(wèi)生防治工作，還是對(duì)全方位推進(jìn)我國(guó)法治建設(shè)以及國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化建設(shè)都具有重大意義。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“全國(guó)都要充分發(fā)揮社區(qū)在疫情防控中的阻擊作用，把防控力量向社區(qū)下沉，使所有社區(qū)成為疫情防控的堅(jiān)強(qiáng)堡壘?！盵15]這一重要論斷闡明了社區(qū)在疫情防控與國(guó)家治理中不可替代的作用，同時(shí)也對(duì)加強(qiáng)社區(qū)依法防控工作提出了更高要求。這次疫情，是對(duì)我國(guó)社區(qū)治理能力的一次大考，也是對(duì)我國(guó)社區(qū)治理法治體系的一次實(shí)戰(zhàn)檢驗(yàn)。我國(guó)需要建立健全一個(gè)更為完善的社區(qū)疫情防控法律體系，這個(gè)法律體系不是一蹴而就的，需要隨著法治建設(shè)的腳步和社會(huì)實(shí)踐的復(fù)雜性增加而不斷發(fā)展，才能發(fā)揮引領(lǐng)和推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步的作用。

黨的十九屆四中全會(huì)明確提出了推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體要求和總體目標(biāo)，并作出了重要戰(zhàn)略部署。社區(qū)作為國(guó)家治理的最基本單元，推進(jìn)社區(qū)治理能力現(xiàn)代化是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義，首要任務(wù)就是完善社區(qū)重大風(fēng)險(xiǎn)化解法治體系建設(shè)，其關(guān)鍵在于：一方面，要明確賦予社區(qū)組織在法律體系中的地位，社區(qū)治理要做到有法可依。同時(shí)要加快完善社區(qū)工作中的相關(guān)立法，使之在指導(dǎo)社區(qū)治理實(shí)踐中具有更高的可操作性、全方位性。另一方面，要依法保障公眾參與權(quán)的行使，使其在民主自愿的基礎(chǔ)上融入社區(qū)發(fā)展過(guò)程，并積極參與到?jīng)Q策制定程序中[16]。只有激發(fā)社區(qū)居民參與社區(qū)治理的熱情，才能不斷提高社區(qū)的自治能力，為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供不竭的動(dòng)力源泉。

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Study on the Legality of Compulsory Quarantine in Communities during the Prevention and Control of Infectious Diseases’ Outbreak

FENG Yue

(Law School, Central South University, Changsha 410000, China)

The community which adopts compulsory quarantine measures plays an irreplaceable role in the prevention and control of infectious diseases, but it must be based on law. Firstly, to ensure the legitimacy of community implementation of compulsory quarantine measures, the qualifications of community organizations as administrative subjects must be affirmed in the prevention and control of major infectious diseases; secondly, the legal procedures that communities should follow when exercising “quasi-administrative powers” must be clarified; finally, citizens’ legal rights should be protected in a timely and effective manner if they are violated.

COVID-19; prevention and control of major epidemics; community autonomy; compulsory quarantine; legitimacy

D922.1

A

1009-9115(2020)05-0127-06

10.3969/j.issn.1009-9115.2020.05.024

2020-03-27

2020-06-20

馮越（1994-），男，河北唐山人，碩士研究生，研究方向?yàn)榉▽W(xué)理論。

（責(zé)任編輯、校對(duì)：王學(xué)增）