李鐵：中國(guó)城市面臨轉(zhuǎn)型挑戰(zhàn)

李鐵

在過去的二十多年中，房地產(chǎn)行業(yè)及與其直接相關(guān)的上下游行業(yè)，在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起到重要的作用。圖/法新

從2017年開始，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)就出現(xiàn)明顯的放緩趨勢(shì)。這種情況不是出現(xiàn)在中美貿(mào)易戰(zhàn)之后和疫情之后，而是早在兩三年前就已經(jīng)發(fā)生，但是被貿(mào)易戰(zhàn)和疫情掩蓋了。

形成經(jīng)濟(jì)放緩的原因是多方面的，其中，很重要的一點(diǎn)是城市對(duì)于房地產(chǎn)的過度依賴，隨著中央政府對(duì)房地產(chǎn)的調(diào)控政策力度放大，從而導(dǎo)致了問題的產(chǎn)生。

那么，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)問題是如何一步步形成的？

房地產(chǎn)主導(dǎo)的發(fā)展模式曾發(fā)揮重要作用

我在此前的文章中分析過，在特有的體制下，中國(guó)的城市發(fā)展在上世紀(jì)90年代以來出現(xiàn)了幾個(gè)特征。

比如，對(duì)于土地財(cái)政的過度依賴，基本上形成了現(xiàn)行的城市發(fā)展模式，即低地價(jià)、零地價(jià)，甚至是負(fù)地價(jià)招商引資;房地產(chǎn)成為城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要支撐;城市之間出現(xiàn)激烈的競(jìng)爭(zhēng)格局;城市政府的經(jīng)營(yíng)性行為，也就是通過出讓政府掌控的資源換取投資，進(jìn)而解決行政運(yùn)轉(zhuǎn)的成本支出和提高戶籍居民的公共服務(wù)水平，同時(shí)也確保政績(jī)工程的兌現(xiàn);土地公有和征地轉(zhuǎn)化為國(guó)有的開發(fā)模式，使得城市的土地以大面積出讓為主，從而形成了大規(guī)模開發(fā)的地產(chǎn)模式，導(dǎo)致城市形態(tài)發(fā)生根本變化。

以上特點(diǎn)體現(xiàn)出中國(guó)的城市化是政府主導(dǎo)的市場(chǎng)推動(dòng)。具體來說，城市政府通過對(duì)土地等國(guó)有資源要素的壟斷，降低企業(yè)進(jìn)入和發(fā)展的成本，進(jìn)而維持政府的支出增長(zhǎng)。要做到這一切，只有通過房地產(chǎn)的開發(fā)才可以實(shí)現(xiàn)。因此，長(zhǎng)達(dá)20多年的房地產(chǎn)主導(dǎo)的城市發(fā)展路徑，已經(jīng)成為中國(guó)在一段時(shí)期內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要支撐。

如何評(píng)價(jià)這種以房地產(chǎn)為主導(dǎo)的城市發(fā)展模式？我想不能簡(jiǎn)單地肯定或否定。

上世紀(jì)90年代初到中期，曾經(jīng)困擾中國(guó)的幾個(gè)重大問題中包括：中小城市面臨財(cái)政危機(jī)，進(jìn)而促使中央提出了精兵簡(jiǎn)政的戰(zhàn)略設(shè)想;工業(yè)制成品的庫存積壓超過了50%，使得中央政府號(hào)召家電下鄉(xiāng)，希望激活農(nóng)村市場(chǎng)緩解制成品過剩的壓力;被壓低的征地價(jià)格，引發(fā)了失地農(nóng)民的強(qiáng)烈不滿，各種因招商引資拆遷和征地的矛盾，加劇了城市政府和農(nóng)民之間的利益沖突，等等。

隨著住房制度改革的推進(jìn)和房地產(chǎn)市場(chǎng)格局的初步形成，上述問題都被化解了。而且中國(guó)也迎來了近30年的高增長(zhǎng)時(shí)期。

圖1：2000年-2020年上半年GDP增長(zhǎng)速度

資料來源：中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2019，統(tǒng)計(jì)公報(bào)2019，以及國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的2020年上半年經(jīng)濟(jì)形勢(shì)數(shù)據(jù)。制圖：顏斌

圖2：2000年-2020年上半年商品房銷售面積增長(zhǎng)速度

資料來源：根據(jù)歷年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)計(jì)算

從上世紀(jì)90年代中期以來，我們沒有再遇到過地方政府財(cái)政困難的問題，精兵簡(jiǎn)政也沒有繼續(xù)推進(jìn)。中國(guó)的工業(yè)迎來了黃金發(fā)展期，直到2017年以前，中國(guó)再?zèng)]有面臨工業(yè)制成品嚴(yán)重積壓的危機(jī)。即使新興的汽車產(chǎn)業(yè)，看起來也長(zhǎng)盛不衰。很多人預(yù)計(jì)，中國(guó)的汽車消費(fèi)紅利會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生長(zhǎng)久的支撐。而長(zhǎng)期困擾地方政府的拆遷征地問題，現(xiàn)在則因?yàn)橛凶銐虻难a(bǔ)償，使得農(nóng)民對(duì)拆遷不再抵制，轉(zhuǎn)而變成歡迎。因?yàn)榉康禺a(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目而被拆遷，失地農(nóng)民可以一夜致富。

從積極的角度評(píng)價(jià)，中國(guó)的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)事業(yè)也有了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，城市面貌的日新月異，已經(jīng)充分顯示出城市化的成果。也說明中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和高速增長(zhǎng)，僅僅在城市這一頭，就會(huì)顯現(xiàn)出巨大的變化。而中國(guó)的城市化率也從上世紀(jì)90年代的不到30%，提高到現(xiàn)在的60%以上。

地方政府經(jīng)營(yíng)城市的核心是征地和賣地

中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展同樣遵循著經(jīng)濟(jì)規(guī)律，雖然這種經(jīng)濟(jì)規(guī)律和西方發(fā)達(dá)國(guó)家以及其他發(fā)展中國(guó)家的規(guī)律有著本質(zhì)的不同。

在按照成本收益來核算的企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則下，中國(guó)地方政府有能力通過提供壟斷國(guó)有資源的支持，進(jìn)而壓低企業(yè)的投入成本。在這個(gè)過程中，城市政府之間出于競(jìng)爭(zhēng)的需要，可以為企業(yè)進(jìn)入提供其他國(guó)家的城市無法提供的利好。

同時(shí)，城市政府還可以通過對(duì)戶籍管理和對(duì)社保管理的松動(dòng)壓低企業(yè)的勞動(dòng)力成本。如果外來人口要轉(zhuǎn)化為戶籍人口，政府就要提供完善的公共服務(wù)，顯然最終必將轉(zhuǎn)化為企業(yè)的成本。因?yàn)楣卜?wù)覆蓋面的擴(kuò)展，需要財(cái)政的支持。而財(cái)政的收入只有兩個(gè)來源，稅收和土地出讓收益。

當(dāng)發(fā)展到一定時(shí)期，我們能夠注意到，城市政府還可以提供房地產(chǎn)開發(fā)的紅利，增加企業(yè)的利潤(rùn)，分?jǐn)偲髽I(yè)的成本。各地的著名企業(yè)許多參與地產(chǎn)開發(fā)，已經(jīng)是不爭(zhēng)的事實(shí)，這種開發(fā)就等于是政府在資源配置上的有力支持。

因此，在研究中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的過程中，就不能照抄照搬西方發(fā)達(dá)國(guó)家的理論，因?yàn)檫@種特殊的制度模式無法在其他國(guó)家復(fù)制，這是中國(guó)這個(gè)人口如此眾多的國(guó)家能夠?qū)崿F(xiàn)高速增長(zhǎng)的重要原因。

我們?cè)谘芯砍鞘袉栴}時(shí)，以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律時(shí)，就不得不引入一個(gè)新的市場(chǎng)主體，那就是城市政府，而且不得不研究城市政府的運(yùn)營(yíng)模式。正是這種發(fā)展模式支撐了中國(guó)經(jīng)濟(jì)幾十年的高速增長(zhǎng)。

世界上存在著兩種城市形成方式：一種是在某一個(gè)空間位置上由于商業(yè)交易而形成人流和物流的聚集，達(dá)到一定人口密度和規(guī)模后形成的城市。另一種是國(guó)家對(duì)地方進(jìn)行控制和管理，為保障行政中心的運(yùn)轉(zhuǎn)而聚集要素，進(jìn)而形成城市。前者需要完善的稅制來保證城市的運(yùn)轉(zhuǎn)，后者則更多地依賴于行政資源的配置和供給。

中國(guó)城市的行政色彩遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于市場(chǎng)機(jī)制，在改革開放后雖然強(qiáng)化了市場(chǎng)的功能，但是并沒有擺脫行政配置資源的方式。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城市發(fā)展的資源配置方式有其獨(dú)特的特征，很大程度上依賴于現(xiàn)行的土地管理制度、等級(jí)化的行政管理體制和戶籍管理制度，確保城市資源的獲取和城市功能的運(yùn)轉(zhuǎn)。

在中國(guó)的城市化進(jìn)程中，經(jīng)營(yíng)城市不是如何提高城鎮(zhèn)政府資產(chǎn)的利用效率，而是如何通過征地和賣地來獲得城市政府的財(cái)政收入，進(jìn)而維持城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。征地是任何一屆城市政府必須要面對(duì)的問題，賣地收入成為城市政府開支的重要來源。

圖3：2007年-2019 年地方政府債務(wù)余額（萬億元）

注：2013年為年中。數(shù)據(jù)單位：萬億元。資料來源：根據(jù)歷年財(cái)政部、審計(jì)署數(shù)據(jù)以及公開資料整理

所以，深入研究中國(guó)城市的發(fā)展模式，一定要從征地和賣地兩端入手，才能尋找出近幾十年中國(guó)城市的發(fā)展規(guī)律。

上世紀(jì)80年代中國(guó)農(nóng)村工業(yè)化的基本經(jīng)驗(yàn)證明，依靠廉價(jià)的土地吸引投資，是中國(guó)城鎮(zhèn)財(cái)政收入增加和積累的基礎(chǔ)性條件。政府的行政性開支靠預(yù)算收入，預(yù)算收入的主要來源是工業(yè)稅收。

各級(jí)城市政府要發(fā)展工業(yè)，基本上都要通過降低成本的方式來吸引投資。在各類城鎮(zhèn)激烈的競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)中，招商引資成功與否，大多取決于同類條件下誰能夠提供價(jià)格更低的土地。

地方政府為企業(yè)低價(jià)提供的工業(yè)用地，同樣需要付出不菲的成本，其中包括土地出讓金、對(duì)農(nóng)民征地的補(bǔ)償和基礎(chǔ)設(shè)施的投入。

但是，要彌補(bǔ)工業(yè)用地的供地成本，不可能通過預(yù)算內(nèi)財(cái)政解決，因?yàn)轭A(yù)算內(nèi)財(cái)政僅夠維持行政人員的基本開支，也就是所謂的“吃飯財(cái)政”。因此，彌補(bǔ)工業(yè)用地成本的資金來源只有一途——通過發(fā)展房地產(chǎn)賣地來獲取高額土地出讓金。這樣既能彌補(bǔ)工業(yè)用地的負(fù)成本，還能有大量剩余用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這就是中國(guó)城市的每一屆政府在執(zhí)政任期內(nèi)的既定模式。

中國(guó)式的經(jīng)營(yíng)城市面臨著轉(zhuǎn)型挑戰(zhàn)

中國(guó)城市化高速增長(zhǎng)充分利用了現(xiàn)有的體制條件，但是后果是可能出現(xiàn)的矛盾在短時(shí)間內(nèi)集中爆發(fā)，這是不可回避的代價(jià)。

在國(guó)際城市化發(fā)展經(jīng)驗(yàn)中，尊重市場(chǎng)規(guī)律以及私人產(chǎn)權(quán)是制度性的保障。雖然發(fā)展速度受到限制，也可能會(huì)出現(xiàn)城市病，但是由于制度約束，如產(chǎn)權(quán)的約束、公眾的監(jiān)督、議會(huì)的干預(yù)等，會(huì)產(chǎn)生一些積極的后果。比如，城市的面貌和歷史遺跡不會(huì)輕易地被破壞;土地等資源的配置效率在市場(chǎng)機(jī)制的作用下會(huì)提高，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的投入會(huì)更多關(guān)注居民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益;城市政府會(huì)避免大量的短期行為，財(cái)政資金也不會(huì)因缺乏約束而被揮霍和浪費(fèi)。

相對(duì)來說，中國(guó)“賣地式”的城市經(jīng)營(yíng)模式，雖然以制度紅利獲取了大量的資金，彌補(bǔ)了城市發(fā)展資金的嚴(yán)重不足，維持了城市化的高速增長(zhǎng)，但是目前的運(yùn)營(yíng)效率的大幅度降低，為日后長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展埋下了嚴(yán)重隱患。

城市政府征地招商引資模式的動(dòng)力來源是增加政府的預(yù)算內(nèi)收入和GDP。但是從現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和稅收結(jié)構(gòu)的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系來看，能夠在這兩項(xiàng)上取得最大收益的是工業(yè)的持續(xù)發(fā)展。

在西方的城市化進(jìn)程中，工業(yè)化進(jìn)入中期以后，服務(wù)業(yè)逐步取代工業(yè)成為城市的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。但是在中國(guó)，各地仍在把工業(yè)化目標(biāo)放在增長(zhǎng)的最重要位置上。這種發(fā)展模式與城市的未來預(yù)期可能會(huì)產(chǎn)生一系列的矛盾。

一是城市政府必須要在傳統(tǒng)工業(yè)和現(xiàn)代工業(yè)之間進(jìn)行選擇，前者可以吸收較多的勞動(dòng)力，后者會(huì)形成資本和技術(shù)對(duì)勞動(dòng)力的替代。在中國(guó)，面對(duì)如此眾多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口帶來的壓力，在工業(yè)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)換中，政府應(yīng)該進(jìn)行什么樣的選擇？如何實(shí)現(xiàn)過渡？

二是工業(yè)發(fā)展的初始條件及在城市化高速增長(zhǎng)的初期，需要壓低要素成本。在競(jìng)爭(zhēng)條件下，如果繼續(xù)壓低土地成本，將會(huì)導(dǎo)致現(xiàn)有賣地模式無法遏制。如果繼續(xù)通過降低公共服務(wù)水平壓低勞動(dòng)力價(jià)格，大量勞動(dòng)力在城市的短期就業(yè)行為會(huì)嚴(yán)重影響所謂的城市形象。已經(jīng)失去包容性的城市，只能在城市的視覺形象和人口結(jié)構(gòu)中做出選擇。

三是如何解決工業(yè)發(fā)展帶來的勞動(dòng)力問題，包括社保的繳納和公共服務(wù)的支持以及未來的戶籍管理制度改革的推進(jìn)。

如果僅從一屆城市政府看，賣地的發(fā)展模式可以有很多正收益，但是如果被后任連續(xù)和廣泛的復(fù)制，產(chǎn)生的負(fù)面后果則遠(yuǎn)超于預(yù)期。

首先，地方政府官員的任期較短，大多希望在任期內(nèi)有明顯的政績(jī)，“任期+政績(jī)”加劇了城市政府的短期行為。賣地產(chǎn)生的收益在沒有剛性制度約束的前提下，會(huì)放大短期執(zhí)政行為。因此，在中國(guó)的城市建設(shè)中，政績(jī)和形象工程等在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入中占有相當(dāng)?shù)谋戎亍?/p>

其次，城市政府主官的流動(dòng)性很強(qiáng)，流動(dòng)意味著繼任者必須復(fù)制前任的模式來體現(xiàn)自己的政績(jī)，甚至要干得更好。因此招商引資和賣地的模式在前任的基礎(chǔ)上會(huì)被進(jìn)一步放大。城市發(fā)展的軌跡是后任不可能在同一個(gè)空間內(nèi)還原上任政府的發(fā)展模式，必須要開辟新的空間。無數(shù)個(gè)繼任者按照征地賣地的經(jīng)營(yíng)模式發(fā)展城市，結(jié)果就是城市空間的無限制粗放擴(kuò)張。

再次，城市空間的擴(kuò)張?jiān)从趦蓚€(gè)基本需求，招商引資和發(fā)展房地產(chǎn)。在城市爭(zhēng)奪投資資源競(jìng)爭(zhēng)日益激烈的格局下，招商引資必須要壓低要素成本，同時(shí)也必須不斷地通過賣地來補(bǔ)償工業(yè)供地成本，還要維持居民在高速增長(zhǎng)過程中強(qiáng)烈的改善基礎(chǔ)設(shè)施供給的心理預(yù)期，房地產(chǎn)發(fā)展則成為政府招商引資最強(qiáng)大的動(dòng)力。

但是，每個(gè)城市管轄的空間是有限的，而且城市政府還在吸引住房消費(fèi)者上面臨著激烈競(jìng)爭(zhēng)?？梢韵胍?，房地產(chǎn)供給一定會(huì)過剩，因?yàn)檎胍@得更高的賣地收入，必然傾向于增加房地產(chǎn)的供給。這種發(fā)展模式就像擊鼓傳花，每個(gè)繼任的城市管理者在面臨著壓力的同時(shí)，也都在把賣地的可能性空間放大到極致，甚至通過舉債來透支未來的賣地收入預(yù)期。

擊鼓傳花總是會(huì)有最后的接棒者，當(dāng)房子賣不出去的時(shí)候，城市債務(wù)的危機(jī)就會(huì)凸現(xiàn)，因此被延續(xù)了20多年的中國(guó)式征地-賣地的城市經(jīng)營(yíng)模式也就走到盡頭。

中國(guó)城市發(fā)展模式已面臨危機(jī)

城市化進(jìn)程中，中國(guó)的土地管理制度紅利在現(xiàn)有政策框架體系得到充分地釋放，曾經(jīng)大大降低了城市化進(jìn)程中要素聚集成本和就業(yè)成本。但是，隨著體制的僵化和利益格局的固化，土地紅利如今釋放殆盡，已經(jīng)無法繼續(xù)維持實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，甚至降低了城市吸納就業(yè)的能力，形成了地方政府嚴(yán)重的財(cái)務(wù)依賴和發(fā)展模式依賴，并造成了房地產(chǎn)一家獨(dú)大的局面。

選擇原有的模式，隨著房地產(chǎn)供給過剩，可能的資金籌措預(yù)期轉(zhuǎn)變成了嚴(yán)重的債務(wù)，資金鏈的斷裂已經(jīng)成為城市無解的難題，只有期待中央政府的救市政策。

而從中央政府的角度看，放任地方政府和房地產(chǎn)商繼續(xù)推動(dòng)房地產(chǎn)無限的發(fā)展和放大規(guī)模，可能引起的金融風(fēng)險(xiǎn)會(huì)給中國(guó)的經(jīng)濟(jì)帶來更為嚴(yán)重的危機(jī)。

雖然中國(guó)的城市化紅利還未得到充分釋放，但是提早出現(xiàn)的房地產(chǎn)供求波動(dòng)以及房?jī)r(jià)上漲，可能會(huì)引發(fā)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的判斷，從而迫使中央政府不得不用行政手段對(duì)房地產(chǎn)進(jìn)行嚴(yán)格的調(diào)控和限制。但是隨著調(diào)控趨向嚴(yán)厲，可能使得之前過度依賴于房地產(chǎn)和土地財(cái)政的經(jīng)濟(jì)鏈條發(fā)生斷裂。

從2010年國(guó)十條頒布到2018年，除了金融政策對(duì)房地產(chǎn)收緊外，有關(guān)部門的行政措施出臺(tái)的次數(shù)也越來越頻繁。從相關(guān)的圖表就可以看出，經(jīng)濟(jì)下滑與房地產(chǎn)調(diào)控之間存在直接的關(guān)系。雖然外貿(mào)也處于下滑狀態(tài)，但房地產(chǎn)下滑的影響顯然直接影響到地方的投資和居民的消費(fèi)，也直接導(dǎo)致城市政府債務(wù)的上升。而且，對(duì)于房地產(chǎn)的調(diào)控和限制，早在中美貿(mào)易戰(zhàn)和疫情之前，就已經(jīng)直接影響到經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化。

對(duì)于中國(guó)而言，無論疫情和中美貿(mào)易關(guān)系發(fā)生了何種變化，城市如何順利地實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，擺脫對(duì)房地產(chǎn)以及土地財(cái)政的過度依賴，已經(jīng)成為影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵因素之一。

（編輯：朱弢）