江山市生態(tài)公益林社會(huì)化管理實(shí)證研究

曾春興，陳豐榮，邵華亮

（1.浙江省江山市林業(yè)局，浙江 江山 324100；2.浙江省江山市碗窯水庫(kù)管理局，浙江 江山 324100）

生態(tài)公益林建設(shè)最早溯源于上世紀(jì)六七十年代的封山育林。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，環(huán)境問(wèn)題日益凸現(xiàn)，而生態(tài)環(huán)境是人類生存發(fā)展的基礎(chǔ)條件，森林生態(tài)系統(tǒng)是整個(gè)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)中重要的組成部分，所以，森林生態(tài)體系建設(shè)被提上日程，森林分類經(jīng)營(yíng)的概念隨之被引入：商品林提供木材，生態(tài)公益林保障人類的生態(tài)環(huán)境。

21 世紀(jì)初，浙江省率先在全國(guó)開(kāi)展了生態(tài)公益林補(bǔ)償試點(diǎn)。2009 年，全國(guó)人民代表大會(huì)修改《中華人民共和國(guó)森林法》[1]，首次將“國(guó)家設(shè)立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金”寫入法律條款當(dāng)中。同年，財(cái)政部、國(guó)家林業(yè)局遵照國(guó)務(wù)院意見(jiàn)印發(fā)了《中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》[2]的通知。至此，國(guó)家森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)運(yùn)而生，它是確保生態(tài)公益林建設(shè)的重要保證。研究人員就生態(tài)公益林管理模式進(jìn)行了探索，如吳家根等[3]、周建革等[4]分析了淳安縣、遂昌縣生態(tài)公益林管理模式存在的問(wèn)題，并提出了解決生態(tài)公益林經(jīng)營(yíng)權(quán)益和護(hù)林員的社會(huì)保障是問(wèn)題的關(guān)鍵所在；施四清等[5]、衡理[6]分別探討了南平市、理縣生態(tài)公益林保護(hù)資金投入和管理機(jī)制，研究了生態(tài)公益林的保護(hù)和管理模式，提出了林改后生態(tài)公益林保護(hù)與管理新的模式，但這些文獻(xiàn)提出的措施還是基于政府作為管理的主導(dǎo)角色，并沒(méi)有提出社會(huì)化管理的概念。

江山市地處浙江省西南部，四季分明，屬亞熱帶濕潤(rùn)季風(fēng)氣候。多年平均降水量為1 845 mm，年平均氣溫為17℃，無(wú)霜期為250 d。截止2017 年，江山業(yè)已建成省級(jí)以上重點(diǎn)生態(tài)公益林6.67 萬(wàn)hm2。應(yīng)浙江省林業(yè)局建議[7]，自2018 年1 月1 日始，江山市率先開(kāi)展了生態(tài)公益林社會(huì)化管理試點(diǎn)。江耀[8]對(duì)江山市生態(tài)公益林的社會(huì)化管理作了專題報(bào)道：“江山市率先推行公益林護(hù)林社會(huì)化管理新模式”。

本文以浙江省江山市為例，在調(diào)查、統(tǒng)計(jì)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行了總結(jié)和歸納，探討了江山市生態(tài)公益林社會(huì)化管理實(shí)踐，以期將政府和社會(huì)資源整合起來(lái)，實(shí)行社會(huì)化管理，提高其管理效能。

1 管理脈絡(luò)發(fā)展演變

2004-2019 年，江山市生態(tài)公益林各階段管理要素見(jiàn)表1。

表1 江山市生態(tài)公益林各階段管理要素比較Table 1 Comparison on management elements at different stages of ecological forest in Jiangshan city

1.1 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村管理階段

江山市于2004 年建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制，建立了專職護(hù)林員管理模式。至2011 年止，全市界定省級(jí)以上重點(diǎn)生態(tài)公益林5.25 萬(wàn)hm2，雇傭348 個(gè)專職護(hù)林員，村干部中設(shè)立護(hù)林主任崗位，負(fù)責(zé)對(duì)接上級(jí)林業(yè)工作，監(jiān)管專職護(hù)林員。護(hù)林經(jīng)費(fèi)由市財(cái)政撥付到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），再由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）撥付到行政村，最后由村發(fā)放給專職護(hù)林員。

1.2 縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級(jí)管理階段

從2013 年1 月1 日起，整合全市護(hù)林隊(duì)伍，把全市5.25 萬(wàn)hm2生態(tài)公益林劃分為180 個(gè)護(hù)林責(zé)任區(qū)，每個(gè)責(zé)任區(qū)由一名專職護(hù)林員管理，護(hù)林員與村簽訂護(hù)林協(xié)議；村護(hù)林主任兼職護(hù)林員負(fù)責(zé)監(jiān)督；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）林業(yè)站設(shè)置好專職護(hù)林員的工作職責(zé)，護(hù)林線路，測(cè)算勞務(wù)報(bào)酬基數(shù)，監(jiān)管巡山軌跡，考核專職護(hù)林員績(jī)效；市林業(yè)局抽查并發(fā)放勞務(wù)報(bào)酬的三級(jí)管理體制。專職護(hù)林員工作全職能化、勞務(wù)報(bào)酬績(jī)效化、護(hù)林軌跡手機(jī)監(jiān)管智能化的“三化”方式[9]。

1.3 縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）二級(jí)林業(yè)主管部門和社會(huì)融合管理階段

為建立科學(xué)高效、制度完善、運(yùn)行有序的生態(tài)公益林社會(huì)化管理體制，從2018 年1 月1 日開(kāi)始，把全市190 名專職護(hù)林員管理的6.40 萬(wàn)hm2生態(tài)公益林管理工作，面向社會(huì)招標(biāo)，由中標(biāo)的社會(huì)機(jī)構(gòu)承擔(dān)護(hù)林公司職責(zé)；取消兼職護(hù)林員崗位，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）對(duì)護(hù)林公司在本轄區(qū)的工作進(jìn)行監(jiān)管，市林業(yè)局核查，護(hù)林公司與市林業(yè)局簽訂管理承包協(xié)議；護(hù)林員與護(hù)林公司簽訂護(hù)林協(xié)議，市林業(yè)局和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村不再與護(hù)林員直接發(fā)生關(guān)系，護(hù)林員培訓(xùn)、勞務(wù)報(bào)酬發(fā)放、意外險(xiǎn)投保理賠、護(hù)林員監(jiān)管和巡查考勤系統(tǒng)維護(hù)、考核，由護(hù)林公司承擔(dān)；調(diào)整工作量，護(hù)林員基本待遇在1.2 萬(wàn)元·a-1左右[10]。

2 社會(huì)化管理的探索實(shí)踐

2.1 試行社會(huì)化管理的基礎(chǔ)條件日益成熟

生態(tài)公益林社會(huì)化管理的基礎(chǔ)條件：（1）政府職能已發(fā)生根本轉(zhuǎn)變。政府的基本職能是監(jiān)督和服務(wù)。如公益林管理這樣的公共產(chǎn)品管理應(yīng)交由社會(huì)來(lái)做，這是現(xiàn)代社會(huì)的普遍做法，也是政府職能轉(zhuǎn)變的基本要求。（2）國(guó)家財(cái)力得到極大提升。改革開(kāi)放的前后三十多年，國(guó)家財(cái)政困難，對(duì)封山育林補(bǔ)貼非常少。如今，公益林管理經(jīng)費(fèi)有了國(guó)家財(cái)政的保障，由政府向社會(huì)機(jī)構(gòu)購(gòu)買服務(wù)成了可能，社會(huì)化管理有了資金的保證。（3）社會(huì)化的公共資源交易平臺(tái)日臻成熟。政府產(chǎn)品采購(gòu)、建筑等行業(yè)的項(xiàng)目招標(biāo)等市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)日?；?。公益林管理借鑒引進(jìn)公共資源交易模式是社會(huì)發(fā)展的要求。（4）公益林管理模式發(fā)展已到了社會(huì)化管理階段。過(guò)去由村直接管理，存在著小、散、弱，管理層次低的問(wèn)題。其后縣級(jí)政府參與其中，解決了小、散、弱問(wèn)題，但暴露了政府職能偏差的問(wèn)題。

2.2 社會(huì)化管理的實(shí)踐舉措

2.2.1 招標(biāo)前的準(zhǔn)備工作

（1）明確各方職責(zé)，設(shè)置管理內(nèi)容。護(hù)林公司獨(dú)立行使管理權(quán)，護(hù)林員聘任、工作安排、規(guī)章制度制訂、考核等由護(hù)林公司承擔(dān)，江山市林業(yè)局不予干涉，市林業(yè)局、各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）林業(yè)站協(xié)同對(duì)護(hù)林公司按季度考核。護(hù)林員年度優(yōu)秀評(píng)選與獎(jiǎng)勵(lì)仍由江山市林業(yè)局組織。各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）林業(yè)站按照江山市林業(yè)局統(tǒng)一要求部署，劃定公益林管理責(zé)任區(qū)、設(shè)定巡山和森林防火宣傳路線與次數(shù)，測(cè)算好責(zé)任區(qū)工資基數(shù)，報(bào)林業(yè)局綜合審定。

（2）落實(shí)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)。國(guó)家森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制的確立，可以有效保證生態(tài)公益林管理工作的正常運(yùn)行。省級(jí)以上重點(diǎn)生態(tài)公益林補(bǔ)償基金支出由補(bǔ)償支出和管護(hù)支出兩部分構(gòu)成。管護(hù)支出包括護(hù)林人員管護(hù)費(fèi)用、公共管護(hù)費(fèi)用和管理費(fèi)用三個(gè)項(xiàng)目。其資金來(lái)源于中央、省、縣三級(jí)的相關(guān)基金，由各級(jí)財(cái)政統(tǒng)一拼盤。浙江省財(cái)政核定江山市按600 元·hm-2標(biāo)準(zhǔn)計(jì)發(fā)，其中，森林管護(hù)費(fèi)核定按52.5 元·hm-2標(biāo)準(zhǔn)計(jì)發(fā)。江山市生態(tài)公益林管護(hù)費(fèi)總計(jì)336 萬(wàn)元，以此作為2018 年度公共交易的招標(biāo)限額[11]。

（3）明確招標(biāo)原則事項(xiàng)。江山市林業(yè)局從市政府通過(guò)招標(biāo)確定的10 家具有招標(biāo)代理資質(zhì)的公司中，挑選對(duì)林業(yè)行業(yè)招標(biāo)相對(duì)熟悉的衢州市聯(lián)合工程咨詢有限公司，承擔(dān)生態(tài)公益林社會(huì)化管理的咨詢、招標(biāo)工作。綜合分析當(dāng)前社會(huì)機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀，招標(biāo)方案最終采用全市按一個(gè)標(biāo)段、服務(wù)期招一（年）延一（年）方式招標(biāo)。評(píng)分方法采用普遍的“綜合評(píng)分法”，其中，技術(shù)標(biāo)為70 分，商務(wù)標(biāo)為30 分。把措施保證、資金保證、服務(wù)承諾、服務(wù)建議作為技術(shù)標(biāo)打分項(xiàng)目；把護(hù)林員勞務(wù)工資、降溫費(fèi)、意外傷害保險(xiǎn)列入不可競(jìng)爭(zhēng)費(fèi)用。為維護(hù)穩(wěn)定，把優(yōu)先接收原護(hù)林員作為招標(biāo)的前置條件。

通過(guò)不斷比選方案，2017 年10 月發(fā)布招標(biāo)方案。2017 年12 月開(kāi)標(biāo)。經(jīng)過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)，最終江山奇農(nóng)商貿(mào)有限公司中標(biāo)。

2.2.2 招標(biāo)后的主要工作

（1）做好對(duì)接，平穩(wěn)過(guò)渡。招標(biāo)后，江山市林業(yè)局隨即幫助中標(biāo)公司將《浙江省公益林和森林公園條例》《浙江省公益林護(hù)林員管理辦法》制度上墻，制訂《護(hù)林員考核辦法》，分解落實(shí)護(hù)林公司的責(zé)任和義務(wù)，幫助護(hù)林公司建立護(hù)林管理工作日記制度等。與此同時(shí)，通過(guò)各種場(chǎng)合安撫留任護(hù)林員情緒，化解顧慮，建立信任；做好鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村干部的思想工作，放棄抵觸情緒，消除交權(quán)疑慮；向護(hù)林公司技術(shù)交底，介紹公益林有關(guān)法律、知識(shí)、管理歷史，引導(dǎo)其盡快進(jìn)入角色。

（2）做好護(hù)林員上崗前培訓(xùn)。召集全體護(hù)林員進(jìn)行上崗前業(yè)務(wù)培訓(xùn)，由江山市林業(yè)局總結(jié)公益林社會(huì)化管理之前的護(hù)林工作；指導(dǎo)護(hù)林員做到文明護(hù)林，安全生產(chǎn)；檢查之前的護(hù)林員巡山記錄，指出不足和建議；安排優(yōu)秀護(hù)林員進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)交流。指導(dǎo)護(hù)林員簽訂護(hù)林合同，讓護(hù)林公司快速熟悉情況，建立護(hù)林工作微信群等。

（3）實(shí)績(jī)考評(píng)。按照“事前認(rèn)真設(shè)計(jì)，事中檢查完善，事后建制提高”的思路，指導(dǎo)護(hù)林公司對(duì)照護(hù)林合同，邊履職、邊學(xué)習(xí)、邊改進(jìn)，市林業(yè)局和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）也在平時(shí)監(jiān)督管理中，邊磨合、邊總結(jié)、邊完善。

各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）林業(yè)站平時(shí)通過(guò)“浙江省護(hù)林員巡查系統(tǒng)——縣級(jí)平臺(tái)”，隨時(shí)可對(duì)管轄區(qū)內(nèi)的護(hù)林員巡山軌跡實(shí)時(shí)查看。在每季度對(duì)護(hù)林公司考核時(shí)，根據(jù)公司提交的護(hù)林員巡山記錄，核對(duì)系統(tǒng)保存的巡山軌跡，巡山記錄系統(tǒng)保留半年。各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）林業(yè)站查到巡山記錄不完整、不準(zhǔn)確、沒(méi)有達(dá)到設(shè)定護(hù)林工作量的，對(duì)護(hù)林公司進(jìn)行扣分。各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）林業(yè)站根據(jù)平時(shí)對(duì)護(hù)林員工作情況的了解：每季度對(duì)護(hù)林公司在本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）護(hù)林員是否按規(guī)定條件選聘；護(hù)林員工作時(shí)是否佩帶護(hù)林標(biāo)識(shí)，是否保護(hù)好護(hù)林設(shè)施；是否及時(shí)發(fā)現(xiàn)、制止、報(bào)告亂砍濫伐、亂捕濫獵、林地違法、非法野外用火；是否發(fā)生森林火災(zāi)、報(bào)告森林病蟲害發(fā)生、監(jiān)督跡地造林更新；是否及時(shí)處理好護(hù)林工作微信群中反映的有關(guān)問(wèn)題等，對(duì)護(hù)林公司逐項(xiàng)打分。

江山市林業(yè)局對(duì)護(hù)林公司的考核每季度進(jìn)行一次，在本季度的最后十天之內(nèi)進(jìn)行。江山市林業(yè)局公益林中心和局相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)都加入到護(hù)林工作微信群中，在群里公開(kāi)電話，接收護(hù)林員上傳的信息，與大家溝通交流，監(jiān)督護(hù)林公司及時(shí)處置各類問(wèn)題；每月安排4～ 6 次，會(huì)同各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）林業(yè)站工作人員進(jìn)行實(shí)地檢查。江山市林業(yè)局根據(jù)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）提交的季度考核表，抽查巡山軌跡，核對(duì)工作實(shí)績(jī)，比對(duì)考核辦法，逐項(xiàng)打分。然后分別從江山市應(yīng)急管理局、江山市森林公安局獲取本季度森林火災(zāi)情況登記表、林業(yè)案件登記表，核實(shí)是否屬于護(hù)林公司的職責(zé)的，公益林中心工作人員計(jì)算最終得分，報(bào)主任審查，局分管領(lǐng)導(dǎo)簽字確認(rèn)。

（4）監(jiān)督工資發(fā)放。江山市林業(yè)局對(duì)護(hù)林公司季度考核后，護(hù)林公司參照考核結(jié)果，完成對(duì)護(hù)林員的考核?？己私Y(jié)果報(bào)市林業(yè)局審查后，護(hù)林公司墊資發(fā)放護(hù)林員工資，最后市林業(yè)局撥付季度護(hù)林費(fèi)。

3 生態(tài)公益林社會(huì)化管理的特點(diǎn)及其效能分析

3.1 現(xiàn)實(shí)性

大政府、小社會(huì)仍是目前的基本社會(huì)態(tài)勢(shì)，一直以來(lái)，政府對(duì)社會(huì)事務(wù)大包大攬，社會(huì)處于弱勢(shì)狀態(tài)。政府的事歸政府管，社會(huì)的事讓社會(huì)管，是社會(huì)管理的發(fā)展趨勢(shì)，也是提高社會(huì)治理能力的一個(gè)方向。但當(dāng)前不利于生態(tài)公益林社會(huì)化管理的障礙仍然有很多，如社會(huì)市場(chǎng)化發(fā)育不全，人們思想觀念落后，習(xí)慣勢(shì)力大，社會(huì)組織的公信力不足，強(qiáng)勢(shì)政府下工作人員定位常常有偏差，社會(huì)化的法律環(huán)境較差，是當(dāng)前生態(tài)公益林社會(huì)化需要面對(duì)的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。

3.2 創(chuàng)新性

生態(tài)公益林管理，長(zhǎng)期以來(lái)，過(guò)度依賴政府，社會(huì)化、多元化不足。如何將公益林管理轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)化管理，在浙江省生態(tài)公益林管理實(shí)踐中還屬首次，沒(méi)有成熟的模式，沒(méi)有現(xiàn)成的專業(yè)機(jī)構(gòu)，一切從頭開(kāi)始摸索，在實(shí)踐過(guò)程中，也隨時(shí)會(huì)遇到意想不到的困難，具有創(chuàng)新性、探索性的特征。

3.3 初級(jí)性

江山市的公益林社會(huì)化管理雖然已經(jīng)有了兩年的探索，但在認(rèn)識(shí)上還相對(duì)膚淺，常常是遇到問(wèn)題，邊學(xué)習(xí)邊思考，尋找解決辦法，不斷完善和提高，隨著社會(huì)化管理的推進(jìn)，未來(lái)還將遇到意想不到的問(wèn)題和困難，要形成一套比較成熟的操作模式，應(yīng)該還有相當(dāng)長(zhǎng)的路要走，目前還只是起步階段。

3.4 融合性

公益林社會(huì)化管理，由政府向社會(huì)購(gòu)買服務(wù)，雙方按照合同約定權(quán)利、義務(wù)，而在具體工作中，政府與社會(huì)機(jī)構(gòu)如何配合、交叉、融合為有機(jī)一體，管理效果才會(huì)更加理想，是一個(gè)重大的課題。

3.5 非標(biāo)性

生態(tài)公益林管理中許多因素非常復(fù)雜，如護(hù)林路線，病蟲害、火災(zāi)發(fā)生程度，森林資源被破壞情況，定性管理容易，要實(shí)現(xiàn)定量化、標(biāo)準(zhǔn)化管理，難度比較大。

3.6 社會(huì)化管理的效能分析

2018-2019 年江山市公益林社會(huì)化管理的效能情況見(jiàn)表2 至表6。

表2 反映的是甲方作為公共服務(wù)的購(gòu)買方，對(duì)社會(huì)護(hù)林機(jī)構(gòu)合同執(zhí)行情況做出綜合評(píng)價(jià)。該得分是結(jié)合合同要求和具體完成指標(biāo)（主要在表3 和表4 中得到反映），加上由護(hù)林員代表、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）代表、甲方代表參加的印象分值。兩者通過(guò)加權(quán)平均后得出的數(shù)值。從表3 中可直觀地看出，生態(tài)公益林管理進(jìn)程中常見(jiàn)的問(wèn)題或事件。表4 中反映的是社會(huì)機(jī)構(gòu)必須做的幾項(xiàng)工作，也是甲方核查的工作。表5、表6 反映的是這二年森林資源的變動(dòng)情況以及森林資源所產(chǎn)生理論上的生態(tài)效益。

從表2 可知，2018-2019 年，經(jīng)考核，護(hù)林公司各季度得分全部達(dá)到合同規(guī)定的90 分合格線要求。由表3可知，2018-2019 年，生態(tài)公益林社會(huì)化管理期間，制止非法野外用火發(fā)生偏少，2018 年、2019 年破壞生態(tài)公益林情況相對(duì)穩(wěn)定，基本達(dá)到預(yù)期要求。

表2 2018 -2019 年江山市生態(tài)公益林社會(huì)化管理考核得分Table 2 Scoring of socialized management of ecological forest in Jiangshan city

表3 2018 -2019 年江山市生態(tài)公益林社會(huì)化管理制止違法行為統(tǒng)計(jì)Table 3 Illegal acts stopped by of socialized manager of ecological forest in Jiangshan city

從表4 中可以看出，社會(huì)化管理公司工作開(kāi)展基本有序正常。在2 年的社會(huì)化管理期間，共對(duì)護(hù)林員巡查軌跡進(jìn)行了1 440 人次的檢查；給護(hù)林員配備人手一臺(tái)通訊工具，共計(jì)190 臺(tái)；建立公益林管理臺(tái)賬390 冊(cè)；培訓(xùn)護(hù)林員工作規(guī)范8 次，每次8 h 學(xué)習(xí)培訓(xùn)時(shí)間；共計(jì)發(fā)放護(hù)林員勞務(wù)報(bào)酬4 580 899 元。

表4 2018 -2019 年生態(tài)公益林社會(huì)化管理工作狀況調(diào)查Table 4 Investigation on operation of social management of ecological forest

表5 2017 年和2019 年江山市生態(tài)公益林的生態(tài)效益比較Table 5 Comparison on ecological benefits of ecological forest before and after socialized management in Jiangshan city

從表5 可知，就森林生態(tài)功能而言，2019 年較2017 年其各項(xiàng)效益指標(biāo)均有所增長(zhǎng)，2019 年的年度效益達(dá)75.57 億元，年增長(zhǎng)率達(dá)11.85%，其中，以森林游憩的生態(tài)效益最大，2019 年度達(dá)31.90 億元，年增長(zhǎng)率達(dá)17.31%。

表6 2017 年和2019 年江山市森林資源的動(dòng)態(tài)變化Table 6 Dynamic change of forest resources before and after socialized management in Jiangshan city

從表6 可以看出，2019 年較2017 年，江山市森林資源各項(xiàng)指標(biāo)在正常增長(zhǎng)范圍之內(nèi)。生態(tài)公益林面積2019年與2017 年底持平，森林覆蓋率基本保持不變，公益林蓄積量按林分生長(zhǎng)量正常增長(zhǎng)，生態(tài)公益林年蓄積增長(zhǎng)率為3.74%。從表2 至表6 可以看出，江山市自從開(kāi)展生態(tài)公益林社會(huì)化管理以來(lái)，總體過(guò)渡平穩(wěn)，護(hù)林公司工作基本開(kāi)展了起來(lái)，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）協(xié)同工作落實(shí)到位，主管部門督查有力，幫扶力度較大，各方資源的整合效能初見(jiàn)效果。

4 生態(tài)公益林社會(huì)化管理的社會(huì)評(píng)價(jià)調(diào)查

通過(guò)對(duì)社會(huì)、企業(yè)、政府等各界相關(guān)知情人士的調(diào)查，普遍認(rèn)為，社會(huì)化管理的護(hù)林公司其公眾管理能力存在著天然不足，能力比較薄弱，其工作能力和量能僅類同于勞務(wù)派遣公司，即相當(dāng)于護(hù)林公司將護(hù)林員派給鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）去看護(hù)山林，其護(hù)林員管理和督查實(shí)質(zhì)上仍由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）負(fù)責(zé)，有的被調(diào)查者甚至認(rèn)為，其工作量能僅相當(dāng)于替林業(yè)主管部門發(fā)放護(hù)林員工資。這種評(píng)價(jià)盡管有些夸張，但也真實(shí)反映了擔(dān)任社會(huì)事業(yè)的公眾管理機(jī)構(gòu)，還處于起步階段，管理尚未完善。

在督查過(guò)程中，還發(fā)現(xiàn)，除了能力不足，護(hù)林公司的責(zé)任心也不夠強(qiáng)，投入精力不足，重視程度差，臺(tái)賬記錄還有欠缺，對(duì)護(hù)林員監(jiān)管不夠到位。

表7 生態(tài)公益林社會(huì)化管理前后管理績(jī)效平穩(wěn)過(guò)渡原因調(diào)查Table 9 Evaluation on management before and after socialized one

從表7 可知，社會(huì)對(duì)社會(huì)化公司管理生態(tài)公益林至少就目前而言并不看好，評(píng)價(jià)也不高。盡管生態(tài)公益林引進(jìn)社會(huì)化管理是大勢(shì)所趨，但目前的績(jī)效并不顯著。從表7 中可以看到，其平穩(wěn)過(guò)渡的主要因素還是政府擔(dān)責(zé)，綜合整合各方管理的結(jié)果。森林防火的第一責(zé)任人仍為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨政一把手，使得鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）仍然絲毫不敢松懈。所以，提升生態(tài)公益林社會(huì)化管理效能仍有一個(gè)長(zhǎng)期而艱巨過(guò)程。

5 存在的問(wèn)題

5.1 社會(huì)化管理機(jī)構(gòu)能力低、社會(huì)化管理工作問(wèn)題多

江山市林業(yè)局和護(hù)林機(jī)構(gòu)是一種基于履行合同的甲、乙雙方的平等關(guān)系，但當(dāng)前江山的社會(huì)化管理還處于起步階段，社會(huì)機(jī)構(gòu)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能獨(dú)立承擔(dān)起乙方的職能，而且政府對(duì)于完全放手也不完全放心。因此，江山市林業(yè)局一方面要站在政府角度，設(shè)計(jì)管理方案，及時(shí)處理上報(bào)的違法案件等；另一方面，又要承擔(dān)甲方的角色。作為合同乙方的社會(huì)機(jī)構(gòu)，雖然經(jīng)過(guò)兩年的努力，在江山市林業(yè)局和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）林業(yè)站的幫扶下，基本完成了管理任務(wù)，但總結(jié)體上還是弱小的，管理人員素質(zhì)不夠高，獨(dú)立完成公益林管理工作困難非常大。社會(huì)上現(xiàn)有的管理機(jī)構(gòu)，或者由其它企業(yè)轉(zhuǎn)換而來(lái)，或者簡(jiǎn)單拼湊注冊(cè)，存在弱、小、散，不夠?qū)I(yè)，營(yíng)利能力弱，管理水平低，員工年齡偏高，思想意識(shí)落后等問(wèn)題，需要政府加強(qiáng)培育，逐漸做大還有一個(gè)過(guò)程。

5.2 法律法規(guī)、規(guī)章制度亟待完善

公益林管理的市場(chǎng)化運(yùn)作，迫切需要有關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章制度的支撐，為公益林管理創(chuàng)新機(jī)制、創(chuàng)新體制保駕護(hù)航。林業(yè)行業(yè)管理，相對(duì)于建筑等社會(huì)化培育早、法律法規(guī)健全的行業(yè)相比，還遠(yuǎn)處于初級(jí)階段。

5.3 公益林管理不確定性多，護(hù)林手段急需創(chuàng)新

森林在自然界中，分布地域廣，災(zāi)害種類多，發(fā)生頻率高，造成損失重，這種極易因天災(zāi)、人禍造成不確定、不可抗性、不可預(yù)見(jiàn)性的特點(diǎn)，給管理帶來(lái)諸多困難。當(dāng)前的公益林管理，依然停留在原始的“人巡”階段，手機(jī)在山區(qū)常常信號(hào)不好，護(hù)林手段落后，管理裝備原始。隨著科技的進(jìn)步，衛(wèi)星巡視、無(wú)人機(jī)滅火、滅火導(dǎo)彈的使用、物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)查找識(shí)別違法人員等現(xiàn)代高科技創(chuàng)新手段在公益林管理等方面的應(yīng)用，將使林業(yè)工作跟上時(shí)代步伐。

6 建議與措施

6.1 重視公益林管理的社會(huì)監(jiān)督，落實(shí)違反舉報(bào)的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制

對(duì)于護(hù)林員的工作態(tài)度、報(bào)告和制止違法行為的處理方式等同時(shí)實(shí)行社會(huì)監(jiān)督，如態(tài)度懶散或違法不予制止的可以舉報(bào)；對(duì)生態(tài)公益林違法事件開(kāi)展社會(huì)公開(kāi)征集，凡報(bào)案及時(shí)準(zhǔn)確的，經(jīng)核實(shí)予以獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)護(hù)林員工作的獎(jiǎng)懲制度，如對(duì)違法行為制止發(fā)現(xiàn)和制止及時(shí)，方法得當(dāng)?shù)龋瑧?yīng)予以獎(jiǎng)勵(lì)。

6.2 努力創(chuàng)造市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)局面，延長(zhǎng)社會(huì)化管理合同期限

做好參標(biāo)企業(yè)的普惠性培訓(xùn)工作，在社會(huì)機(jī)構(gòu)能力提升的情況下，可充分利用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，將江山市6.40萬(wàn)hm2生態(tài)公益林劃分為幾個(gè)標(biāo)段，讓更多有實(shí)力的社會(huì)組織參與到林業(yè)公共管理的事業(yè)中來(lái)；適當(dāng)延長(zhǎng)中標(biāo)單位的合同年限，以便于讓中標(biāo)企業(yè)更好地投入到林業(yè)服務(wù)管理之中。

6.3 嚴(yán)格政府、發(fā)標(biāo)業(yè)主、社會(huì)機(jī)構(gòu)三者關(guān)系和各自職責(zé)

理清政府監(jiān)督指導(dǎo)、發(fā)標(biāo)方權(quán)利和義務(wù)、中標(biāo)管理機(jī)構(gòu)權(quán)利和義務(wù)三者之間的邊界，更好做好自身的角色，是今后一個(gè)時(shí)期生態(tài)公益林社會(huì)化管理的發(fā)展方向。

6.4 增強(qiáng)報(bào)酬加強(qiáng)管理，打造真正專職的護(hù)林員隊(duì)伍和發(fā)揮真實(shí)骨干作用的社會(huì)化公眾管理機(jī)構(gòu).

精減護(hù)林員數(shù)量，遞加每位護(hù)林員管護(hù)面積，增加護(hù)林員報(bào)酬。加強(qiáng)中標(biāo)企業(yè)的細(xì)節(jié)化管理的督查，強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，提升護(hù)林公司的公眾管理能力。

7 結(jié)論

江山市自從2018 年1 月1 日開(kāi)展生態(tài)公益林社會(huì)化管理對(duì)全市6.40 萬(wàn)hm2生態(tài)公益林進(jìn)行社會(huì)化管理，2018-2019 年，社會(huì)化管理工作總體過(guò)渡平穩(wěn)，護(hù)林公司工作基本開(kāi)展起來(lái)，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）協(xié)同工作落實(shí)到位，主管部門督查有力，幫扶力度較大，各方資源的整合效能初見(jiàn)效果。