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    加拿大不列顛哥倫比亞省省級(jí)自然保護(hù)地建設(shè)經(jīng)驗(yàn)及啟示

    2020-11-12 12:47:08陳丹丹鮑沁星張萬榮官王飛
    浙江林業(yè)科技 2020年5期
    關(guān)鍵詞:保護(hù)地公園規(guī)劃

    陳丹丹,鮑沁星,張萬榮,官王飛

    (1.浙江農(nóng)林大學(xué) 風(fēng)景園林與建筑學(xué)院,浙江 杭州 311300;2.麗水市自然資源和規(guī)劃局,浙江 麗水 323000)

    自然保護(hù)地是由各級(jí)政府依法劃定或確認(rèn),對(duì)重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀及其所承載的自然資源、生態(tài)功能和文化價(jià)值實(shí)施長(zhǎng)期保護(hù)的陸域或海域[1]。自然保護(hù)地在維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全和維持人與自然和諧共生中居于首要地位[2]。2019 年11 月,福建率先印發(fā)了《關(guān)于建立自然保護(hù)地體系的實(shí)施方案》[3],全力推進(jìn)武夷山國(guó)家公園體制試點(diǎn)和各類自然保護(hù)地建設(shè)。浙江省于2019 年12 月印發(fā)了《浙江省建立自然保護(hù)地體系的實(shí)施意見》[2],浙江省自然保護(hù)地建設(shè)蓬勃發(fā)展,執(zhí)法監(jiān)督穩(wěn)步推進(jìn),生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步改善,科普游憩大力開展[4]。但是由于受原體制機(jī)制的局限[5],自然保護(hù)地還存在規(guī)劃建設(shè)不協(xié)調(diào)、功能定位不清晰、空間布局不合理、管理監(jiān)督不到位、保障體系不完善等問題[4]。

    國(guó)內(nèi)關(guān)于國(guó)家公園的研究起步較早,成果豐富[6-9]。近年來,省級(jí)保護(hù)地研究開始進(jìn)行[10-11],劉海龍[12]以美國(guó)部分州為例研究了美國(guó)州立公園的分類、質(zhì)量評(píng)估、可達(dá)性與空間分布評(píng)估等關(guān)鍵問題。汪輝等[13]通過分析美國(guó)州立公園、加拿大省立公園以及日本都道府縣公園的體制提出了建立省級(jí)公園體制的初步思路。但有關(guān)省級(jí)自然保護(hù)地建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的介紹仍較欠缺。加拿大不列顛哥倫比亞?。˙ritish Columbia,簡(jiǎn)稱BC ?。┦〖?jí)自然保護(hù)地已有百余年的建設(shè)歷史,建設(shè)經(jīng)驗(yàn)豐富;具有12 部主要省級(jí)法律、法規(guī)和眾多標(biāo)準(zhǔn),法律體系完善;其自然保護(hù)地系統(tǒng)是北美洲第三大公園系統(tǒng)(僅次于美國(guó)國(guó)家公園系統(tǒng)和加拿大公園系統(tǒng))[14],系統(tǒng)完備。其建設(shè)經(jīng)驗(yàn)具有借鑒價(jià)值。為提供省級(jí)自然保護(hù)地建設(shè)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn),本文選取先進(jìn)的BC 省省級(jí)自然保護(hù)地作為案例研究,分析其建設(shè)經(jīng)驗(yàn),或可啟發(fā)我國(guó)省級(jí)自然保護(hù)地健康發(fā)展。

    1 BC 省省級(jí)自然保護(hù)地概況

    1.1 定位及特征

    加拿大的自然保護(hù)地包括國(guó)家級(jí)自然保護(hù)地(National Protected Areas)[15]、省級(jí)自然保護(hù)地(Provincial Protected Areas)、地方級(jí)自然保護(hù)地(Local Government Protected Areas)[16]和非政府組織自然保護(hù)地(Non-governmental Organization Conservation Areas)[17]。省級(jí)自然保護(hù)地保護(hù)省內(nèi)具有重要自然價(jià)值、文化價(jià)值、戶外游憩價(jià)值、歷史保護(hù)價(jià)值及教育價(jià)值的區(qū)域[18],旨在讓人們接觸省內(nèi)多樣的自然和文化景觀,加強(qiáng)人與自然保護(hù)地的關(guān)系,也代表著省的形象。BC 省2008 年《戰(zhàn)略規(guī)劃》中寫道:“在一定程度上,它們向世界定義了我們的省[19]”。BC 省的省級(jí)自然保護(hù)地面積較大,多位于郊區(qū)(圖1),保護(hù)與利用并重,對(duì)商業(yè)利用的限制較為嚴(yán)格,為旅游業(yè)做出了巨大貢獻(xiàn)。

    圖1 BC 省自然保護(hù)地分布[16]Figure 1 Distribution of provincial protected areas in BC

    1.2 建設(shè)歷程

    BC 省省級(jí)自然保護(hù)地歷史悠久,“它起源于20 世紀(jì)初加拿大西部地區(qū)掀起的一股旅游熱潮[19]”。最初,溫哥華島建立了斯特拉思科納省立公園(Strathcona Provincial Park)[20],隨后省立公園數(shù)量開始增加[19]。20世紀(jì)50 年代后,公路交通的進(jìn)步與技術(shù)變革推動(dòng)了省立公園的發(fā)展。隨著帆布帳篷和冷藏箱時(shí)代的來到,眾多家庭選擇前往省立公園度假[19]。省立公園持續(xù)增多,BC 省政府沿途修建了大量的路邊小野餐站和小露營(yíng)地。公園定位從資產(chǎn)階級(jí)的度假地逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楣娐糜蔚豙20]。20 世紀(jì)60 年代,公眾更多地轉(zhuǎn)向于關(guān)注生態(tài)環(huán)境。1965年,《公園法》[21]頒布,省級(jí)公園得到了強(qiáng)有力的法律保障。1971 年,省級(jí)海洋公園開始建立[20]。BC 公園局官方網(wǎng)站指出:“BC 省成為了加拿大第一個(gè)正式建立生態(tài)保護(hù)區(qū)的省[20]”。BC 省省級(jí)自然保護(hù)地體系初步建立。

    截至2017 年,BC 省省級(jí)自然保護(hù)地分為生態(tài)保護(hù)區(qū)、省立公園、自然保護(hù)區(qū)、《環(huán)境與土地利用法》指定保護(hù)區(qū)、游憩區(qū)[14]、野生動(dòng)物管理區(qū)及其他保護(hù)區(qū)[16]七大類(表1),總面積約為1 434.6 萬hm2,占BC省陸域國(guó)土面積的14.66%、海域管轄面積的0.97%[18],其自然保護(hù)地系統(tǒng)是北美洲第三大公園系統(tǒng)[14]。過去一百年來的基礎(chǔ)建設(shè)工作逐步完善了這個(gè)龐大、美麗、野性,并具有BC 省特色的省級(jí)自然保護(hù)地系統(tǒng)[20]。

    表1 BC 省省級(jí)自然保護(hù)地類型、數(shù)量及面積Table 1 Type,number and area of provincial protected areas in BC

    2 BC 省省級(jí)自然保護(hù)地建設(shè)經(jīng)驗(yàn)

    2.1 完善的法律體系

    BC 省省級(jí)自然保護(hù)地主要受12 部省級(jí)法律、法規(guī)保障[22-33]?!豆珗@法》[22]《BC 省保護(hù)地法》[23]《生態(tài)保護(hù)區(qū)法》[24]《公園、自然保護(hù)區(qū)與游憩區(qū)條例》[25]作為省級(jí)自然保護(hù)地的專項(xiàng)法規(guī),更具針對(duì)性。其中,《BC 省保護(hù)地法》[23]將保護(hù)地名錄作為附錄,記錄各保護(hù)地的范圍及面積,降低了隨意修改邊界的風(fēng)險(xiǎn)?!豆珗@、自然保護(hù)區(qū)與游憩區(qū)條例》[25]規(guī)定了主要旅游項(xiàng)目的收費(fèi)金額,防止運(yùn)營(yíng)商哄抬收費(fèi)?!锻恋亍⒐珗@與住房部法》[27]《環(huán)境部法》[28]明確了主管部門和部長(zhǎng)的權(quán)責(zé),規(guī)范了管理工作?!短貏e賬戶撥款與控制法》[29]切實(shí)保障了社會(huì)公益性捐款的收取與使用,使資金順利運(yùn)轉(zhuǎn)。這些法律、法規(guī)相互銜接,為自然保護(hù)地的管理、規(guī)劃、監(jiān)測(cè)、資金運(yùn)作等方面提供強(qiáng)有力的保障(表2)。

    表2 BC 省省級(jí)自然保護(hù)地相關(guān)法律、法規(guī)Table 2 Provincial laws and regulations for provincial protected areas of BC

    2.2 健全的管理機(jī)制

    BC 省省級(jí)自然保護(hù)地由省政府部門領(lǐng)導(dǎo)合作伙伴管理,管理機(jī)制健全。森林、土地與自然資源部(The Ministry of Forests,Lands,Natural Resource Operations)和環(huán)境與氣候變化戰(zhàn)略部(The Ministry of Environment and Climate Change Strategy)為主管部門,管理不同類型的自然保護(hù)地。森林、土地與自然資源部著重保護(hù)野生動(dòng)物等自然資源,環(huán)境與氣候變化戰(zhàn)略部著重保護(hù)與利用。隸屬于環(huán)境與氣候變化部的BC 公園局(BC Parks)作為管理省級(jí)自然保護(hù)地的主要機(jī)構(gòu)[19],管轄著絕大部分的省級(jí)自然保護(hù)地(共1 033 個(gè),面積約占省級(jí)自然保護(hù)地總面積的97.9%),負(fù)責(zé)制定管理規(guī)劃、保護(hù)生態(tài)與自然資源、監(jiān)管承包運(yùn)營(yíng)商、管理偏遠(yuǎn)自然保護(hù)地。

    由于保護(hù)地面臨的矛盾沖突復(fù)雜多樣,管理工作綜合性強(qiáng),BC 省發(fā)展了伙伴協(xié)作機(jī)制,其合作伙伴眾多,包括公園運(yùn)營(yíng)商、科研機(jī)構(gòu)、非政府組織、土著社區(qū)等。公園運(yùn)營(yíng)商為盈利性機(jī)構(gòu),由BC 公園局選定,負(fù)責(zé)提供游客服務(wù),管理大部分設(shè)施[14]??蒲袡C(jī)構(gòu)參與基準(zhǔn)研究、監(jiān)測(cè)、解說教育、規(guī)劃工作,對(duì)保護(hù)地管理起到指導(dǎo)作用。非政府組織包括加拿大多個(gè)非營(yíng)利性環(huán)境保護(hù)組織,在保護(hù)生態(tài)環(huán)境與自然資源的各方面均起到一定的推動(dòng)作用。作為重要的利益相關(guān)者,土著社區(qū)廣泛地參與BC 公園局與其他合作伙伴的合作項(xiàng)目,共同制定公園管理計(jì)劃、戰(zhàn)略參與協(xié)議、和解條約協(xié)議,并依據(jù)合作協(xié)議開展管理工作。伙伴協(xié)作機(jī)制增加了BC 省省級(jí)自然保護(hù)地的管理者數(shù)量,彌補(bǔ)了BC 公園局知識(shí)結(jié)構(gòu)不適應(yīng)、創(chuàng)新能力有限的不足。但其管理也存在一些問題,如公民缺乏參與管理的有效渠道[34],保護(hù)地周邊居民對(duì)管理的滿意度不高[35]等。

    2.3 科學(xué)的規(guī)劃系統(tǒng)

    BC 省省級(jí)自然保護(hù)地科學(xué)規(guī)劃系統(tǒng)包括戰(zhàn)略規(guī)劃、管理規(guī)劃、運(yùn)營(yíng)規(guī)劃、服務(wù)規(guī)劃、員工工作計(jì)劃等,其中,最重要的是戰(zhàn)略規(guī)劃和管理規(guī)劃。

    2.3.1 戰(zhàn)略規(guī)劃 戰(zhàn)略規(guī)劃由BC 省環(huán)境與氣候變化戰(zhàn)略部自然保護(hù)地管理處制定。規(guī)劃目標(biāo)明確,生態(tài)保護(hù)與文化發(fā)展并舉,對(duì)弱勢(shì)群體的關(guān)懷突出。規(guī)劃明確了宏觀戰(zhàn)略與目標(biāo),以目標(biāo)為導(dǎo)向,分析機(jī)遇、挑戰(zhàn)與發(fā)展趨勢(shì)[36],為省級(jí)自然保護(hù)地指引發(fā)展方向。規(guī)劃確定了量化工作成效的績(jī)效指標(biāo),并提出詳細(xì)策略,指導(dǎo)各部門明確各項(xiàng)工作的定位及優(yōu)先級(jí)。

    規(guī)劃各部分特色鮮明,其中,生態(tài)與文化保護(hù)部分強(qiáng)調(diào)將保護(hù)與利用相協(xié)調(diào),針對(duì)環(huán)境問題、原住民問題、城市化問題、人類生活方式問題提供解決策略;游客服務(wù)部分對(duì)游客活動(dòng)提出了詳盡的計(jì)劃,弘揚(yáng)服務(wù)公平性,重視完善無障礙設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃,鼓勵(lì)訪客提出意見與建議;體制機(jī)制建設(shè)部分創(chuàng)新性強(qiáng),其內(nèi)容范圍廣,包括員工培訓(xùn)、項(xiàng)目合作、管理體制、資金機(jī)制等方面的規(guī)劃。

    2.3.2 管理規(guī)劃 BC 省《2016—2017 年度報(bào)告》指出:“管理規(guī)劃是一個(gè)自然保護(hù)地最重要的規(guī)劃[14]”。管理規(guī)劃為單個(gè)自然保護(hù)地的管理提供戰(zhàn)略指導(dǎo)[37],是管理、保護(hù)、利用保護(hù)地的直接依據(jù),與土地使用規(guī)劃、總體戰(zhàn)略規(guī)劃、運(yùn)營(yíng)規(guī)劃等規(guī)劃緊密相關(guān)(圖2)[38],具有系統(tǒng)性、響應(yīng)性和創(chuàng)造性的特點(diǎn)。管理規(guī)劃的制定采用公眾參與機(jī)制,一般由BC 公園局領(lǐng)導(dǎo)土著民族和其他合作伙伴共同制定,并重視公眾審查。制定管理規(guī)劃分為6 步:

    (1)預(yù)規(guī)劃。確定管理規(guī)劃項(xiàng)目的定位與目標(biāo)[39]。

    (2)初步規(guī)劃。審查自然保護(hù)地的價(jià)值與存在的主要問題;確定管理規(guī)劃編制深度;調(diào)查統(tǒng)計(jì)自然保護(hù)地內(nèi)的原住民、社區(qū)與公共設(shè)施情況;明確可能存在的利益問題;成立管理規(guī)劃項(xiàng)目小組;進(jìn)行初步規(guī)劃并公示[39]。

    (3)管理規(guī)劃草案。確定管理的目標(biāo)與原則;探討利益問題、管理難點(diǎn)及措施;明確管理目標(biāo)與策略;制定分區(qū)規(guī)劃;依據(jù)管理規(guī)劃模板編寫管理規(guī)劃草案,并進(jìn)行公眾審查[39]。

    (4)管理規(guī)劃終稿。對(duì)在公共審查期間收到的意見和建議進(jìn)行審核;修改并完成規(guī)劃;BC 公園局(以及土著民族和合作伙伴)進(jìn)行審查和批準(zhǔn),并公示[39]。

    (5)實(shí)施。BC 公園局及合作伙伴執(zhí)行管理規(guī)劃[39]。

    (6)監(jiān)督與評(píng)估。BC 公園局(以及合作伙伴)進(jìn)行定期評(píng)估管理活動(dòng)并調(diào)整管理規(guī)劃[39]。

    規(guī)劃過程中,《保護(hù)地管理規(guī)劃手冊(cè)》[40]《保護(hù)地管理規(guī)劃編寫導(dǎo)則》[41]《管理規(guī)劃審批導(dǎo)則》《分區(qū)框架》[42]《管理規(guī)劃模板》[14]等管理規(guī)劃操作指南幫助BC 省自然保護(hù)地的規(guī)劃者和合作伙伴制定統(tǒng)一形式與框架的規(guī)劃文件,提高規(guī)劃效率與質(zhì)量。

    健全的規(guī)劃系統(tǒng)提高了建設(shè)與保護(hù)自然保護(hù)地的效率,科學(xué)地指導(dǎo)自然保護(hù)地的管理。

    圖2 管理規(guī)劃與其他文件的關(guān)系Figure 2 Relationship between management plan and other documents

    2.4 全面的監(jiān)測(cè)評(píng)估

    BC 省對(duì)省級(jí)自然保護(hù)地開展著長(zhǎng)期穩(wěn)定的綜合監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警工作。BC 公園局為主要責(zé)任單位,負(fù)責(zé)制定監(jiān)測(cè)計(jì)劃,統(tǒng)籌其他政府機(jī)構(gòu)、高校、科研機(jī)構(gòu)、私人管理機(jī)構(gòu)及其他團(tuán)隊(duì)或個(gè)人合作。監(jiān)測(cè)工作包括劃定檢測(cè)區(qū),開展基準(zhǔn)研究,并結(jié)合資源信息標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)(RISC)的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)生態(tài)、景觀、文化、人為活動(dòng)等情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)。全方位的監(jiān)測(cè)為分析保護(hù)地變化、判斷管理情況提供了數(shù)據(jù)支持。

    BC 省尤為重視生態(tài)監(jiān)測(cè)。BC 公園局設(shè)置了5 類生態(tài)系統(tǒng)監(jiān)測(cè)樣地,在每個(gè)管理分區(qū)中選取2 個(gè)含典型生物群落的區(qū)域設(shè)置監(jiān)測(cè)樣地。目前,BC 省大約有94 個(gè)永久樣地及眾多站點(diǎn)[14],其中約一半站點(diǎn)每年監(jiān)測(cè)1 次,另一半每4 年監(jiān)測(cè)1 次[14]。樣地與站點(diǎn)得到的大量生態(tài)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)不僅應(yīng)用于省級(jí)保護(hù)地的狀況分析,推進(jìn)保護(hù)地生態(tài)完整性工作,更為判斷BC 省生態(tài)環(huán)境狀況提供關(guān)鍵數(shù)據(jù),促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展評(píng)估工作的進(jìn)行。

    通過信息化大數(shù)據(jù)技術(shù)分析,各類數(shù)據(jù)以可視化形式集中表達(dá)在“一張圖”上,便于綜合地分析數(shù)據(jù)的變化趨勢(shì),定期發(fā)布評(píng)估報(bào)告。監(jiān)測(cè)評(píng)估對(duì)及時(shí)預(yù)警生態(tài)險(xiǎn)情,調(diào)整自然保護(hù)地的規(guī)劃管理發(fā)揮了重要作用。

    2.5 充足的資金保障

    BC 省省級(jí)自然保護(hù)地資金保障充足,資金收支渠道多樣,見表3。由表3 可知,BC 省省級(jí)自然保護(hù)地的資產(chǎn)收入以政府財(cái)政撥款[43]為主,結(jié)合自營(yíng)收入、社會(huì)捐贈(zèng)及結(jié)余返還資金[44]。自然保護(hù)地以公益收入與盈利收入相結(jié)合的模式,由財(cái)政渠道、市場(chǎng)渠道、公益渠道籌集了充足的資產(chǎn),保障了自然保護(hù)地的保護(hù)與建設(shè)。

    保護(hù)地每年籌集近400 萬加元的捐款和大量捐贈(zèng)物,這些社會(huì)捐贈(zèng)有力地補(bǔ)充了保護(hù)地資產(chǎn)。社會(huì)捐贈(zèng)的內(nèi)容包括個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體、非政府機(jī)構(gòu)和私營(yíng)公司捐贈(zèng)的貨幣、實(shí)物、房屋、有價(jià)證券等財(cái)產(chǎn)。公園改善基金賬戶(Park Enhancement Fund)接收捐贈(zèng)者向其指定的項(xiàng)目或自然保護(hù)地的捐款,并接受公眾監(jiān)督。社會(huì)捐贈(zèng)項(xiàng)目多樣,其中重要項(xiàng)目有:

    (1)紀(jì)念物項(xiàng)目(Commemorative Gifting Program)支持對(duì)座椅、野餐桌、其他設(shè)施與場(chǎng)地的贊助,為贊助者定制紀(jì)念性標(biāo)識(shí)。

    (2)聯(lián)邦生態(tài)禮物項(xiàng)目(Federal Ecological Gifts Program)為擁有生態(tài)敏感區(qū)土地者提供捐贈(zèng)土地或部分土地權(quán)益的方式。該計(jì)劃為符合條件的捐贈(zèng)者提供了可觀的稅收優(yōu)惠[45]。

    (3)計(jì)劃捐贈(zèng)項(xiàng)目(Planned Giving Program)提供了計(jì)劃性捐贈(zèng)貨幣、證券或其他財(cái)產(chǎn)的途徑。捐贈(zèng)者可得到稅收優(yōu)惠。當(dāng)個(gè)人制定遺囑捐贈(zèng)(現(xiàn)金或土地)時(shí),其余遺產(chǎn)可以少繳稅,多留給受益人[14]。

    這些捐贈(zèng)項(xiàng)目以精細(xì)化定向選擇、稅收福利等措施,大大激發(fā)了公眾參與保護(hù)自然保護(hù)地的積極性。這不僅起到了資金保障的作用,更拉近了人與自然保護(hù)地的聯(lián)系。

    表3 201 7-2018 年度BC 公園局管轄自然保護(hù)地資金收支情況[43-44]Table 3 Income and expenses of provincial protected areas by BC Parks during 2017 and 2018

    3 對(duì)省級(jí)自然保護(hù)地建設(shè)發(fā)展建議

    省級(jí)自然保護(hù)地的建設(shè)是一個(gè)漫長(zhǎng)而復(fù)雜的過程,需要多方面的配合。BC 省省級(jí)自然保護(hù)地因完善的法律體系、健全的管理機(jī)制、科學(xué)的規(guī)劃系統(tǒng)、全面的監(jiān)測(cè)評(píng)估、充足的資金保障得到健康的發(fā)展。我國(guó)正在積極建設(shè)省級(jí)自然保護(hù)地,在發(fā)展過程中的諸多問題需要借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)與加拿大雖然在政治制度、土地所有制上有所不同,但兩國(guó)的省級(jí)自然保護(hù)地建設(shè)過程中存在的問題具有相似性。因此,BC 省省級(jí)自然保護(hù)地的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)對(duì)推動(dòng)建設(shè)我國(guó)省級(jí)自然保護(hù)地具有借鑒價(jià)值。

    3.1 法律法規(guī)是保障省級(jí)自然保護(hù)地規(guī)范管理、健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)

    BC 省出臺(tái)了4 部專門的省級(jí)自然保護(hù)地法律、法規(guī)和8 部相關(guān)法律、法規(guī),全方位地保障省級(jí)自然保護(hù)地的發(fā)展,將主管部門、管理機(jī)構(gòu)及管理人員的權(quán)、責(zé)寫進(jìn)法律,促使各部門嚴(yán)格按照各自職責(zé)開展管理工作,另一方面,社會(huì)公益性捐款、捐贈(zèng)也因?yàn)槭〖?jí)自然保護(hù)地基金法律的保障,切實(shí)運(yùn)營(yíng)到保護(hù)地的建設(shè)中。目前,我國(guó)正在起草《自然保護(hù)地法》[46],但仍無適用于所有類型的省級(jí)自然保護(hù)地的專項(xiàng)法律、法規(guī)。建議在遵循將出臺(tái)的《自然保護(hù)地法》的基礎(chǔ)上,針對(duì)省級(jí)自然保護(hù)地的定位及特征,制定省級(jí)自然保護(hù)地條例及相關(guān)法律、法規(guī),補(bǔ)充標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范;建議法律、法規(guī)增補(bǔ)管理部門、主要管理人員權(quán)、責(zé)和自然保護(hù)地基金的相關(guān)內(nèi)容。

    3.2 政府部門主導(dǎo)的伙伴協(xié)作機(jī)制是應(yīng)對(duì)省級(jí)自然保護(hù)地復(fù)雜管理問題的有效方式

    BC 省省級(jí)自然保護(hù)地的設(shè)立、規(guī)劃、保護(hù)、監(jiān)管工作由非盈利性的政府部門負(fù)責(zé),運(yùn)營(yíng)工作由盈利性的運(yùn)營(yíng)商負(fù)責(zé),監(jiān)管工作與運(yùn)營(yíng)工作分離,避免保護(hù)地因過度追求經(jīng)濟(jì)利益而受到破壞。針對(duì)政府部門管理隊(duì)伍知識(shí)結(jié)構(gòu)較為固定,創(chuàng)新能力不夠強(qiáng),難以解決保護(hù)地全方面的問題,BC 省政府部門領(lǐng)導(dǎo)公園運(yùn)營(yíng)商、科研機(jī)構(gòu)、非政府組織、土著社區(qū)等開展長(zhǎng)期穩(wěn)定的管理工作,全面地應(yīng)對(duì)保護(hù)地復(fù)雜多樣的沖突矛盾。我國(guó)省級(jí)自然保護(hù)地仍存在監(jiān)管空缺、管理能力不足的問題[47],部分已設(shè)立多年的省級(jí)森林公園、省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)仍未設(shè)管理機(jī)構(gòu)。建議建立政府主導(dǎo)、多方合作的管理體制,為每個(gè)保護(hù)地設(shè)立管理機(jī)構(gòu),調(diào)動(dòng)高校、科研機(jī)構(gòu)、原住民、非政府組織等社會(huì)力量協(xié)助管理保護(hù)地。

    3.3 科學(xué)的規(guī)劃系統(tǒng)是保證省級(jí)自然保護(hù)地合理建設(shè)的必要工具

    BC 省通過協(xié)調(diào)制定全局性、針對(duì)性規(guī)劃,采用公眾參與制,提供規(guī)劃指導(dǎo)性文件等方式,提高了規(guī)劃的可操作性。戰(zhàn)略規(guī)劃為全省省級(jí)自然保護(hù)地的統(tǒng)籌發(fā)展提供全局性方向,管理規(guī)劃細(xì)化單個(gè)省級(jí)自然保護(hù)地的針對(duì)性建設(shè)策略,兩者缺一不可。公眾參與制拓寬公民參與規(guī)劃的途徑,使規(guī)劃更切實(shí)地考慮各方面利益。指導(dǎo)性文件為規(guī)劃的編寫和審查提供依據(jù),提高了規(guī)劃制定、編寫的規(guī)范性。我國(guó)尚未編制統(tǒng)籌各類省級(jí)自然保護(hù)地的戰(zhàn)略規(guī)劃(發(fā)展規(guī)劃)[48],公眾缺乏參與規(guī)劃編制的有效途徑,規(guī)劃指導(dǎo)性文件不足。建議加強(qiáng)省級(jí)保護(hù)地規(guī)劃工作,依據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃和各類保護(hù)地的分布情況,編制省級(jí)自然保護(hù)地戰(zhàn)略規(guī)劃(發(fā)展規(guī)劃),避免各類自然保護(hù)地孤立發(fā)展、空間布局不合理。建議引入公眾參與機(jī)制,邀請(qǐng)利益相關(guān)者參與制定規(guī)劃,并拓寬規(guī)劃草案公示渠道,向人大代表、政協(xié)委員、專家學(xué)者及社會(huì)各界人士公開征求意見,使規(guī)劃草案充分得到公眾的審查與評(píng)價(jià)。建議提供省級(jí)保護(hù)地總體規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)、詳細(xì)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃審批辦法、分區(qū)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃模板等指導(dǎo)性文件,加強(qiáng)規(guī)劃的規(guī)范性。

    3.4 監(jiān)測(cè)評(píng)估是反饋省級(jí)自然保護(hù)地規(guī)劃管理情況的科學(xué)手段

    BC 省對(duì)生態(tài)、景觀、文化、人為活動(dòng)等情況進(jìn)行的監(jiān)測(cè),綜合性強(qiáng)。94 個(gè)永久樣地及眾多站點(diǎn)長(zhǎng)期的生態(tài)監(jiān)測(cè)為平衡保護(hù)與利用提供依據(jù)。數(shù)據(jù)的集成分析評(píng)估將各方面情況統(tǒng)籌分析,全面地反映了保護(hù)地的狀態(tài)。我國(guó)較為重視對(duì)森林資源[49]、生物多樣性、生態(tài)環(huán)境的監(jiān)測(cè),但對(duì)保護(hù)地內(nèi)的其他自然資源和人為活動(dòng)監(jiān)測(cè)力度較為不足[50]。建議我國(guó)健全省級(jí)自然保護(hù)地監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)制,合理建立監(jiān)測(cè)樣地和站點(diǎn),對(duì)生態(tài)環(huán)境、自然資源與人為活動(dòng)等進(jìn)行全面監(jiān)測(cè)。建議完善信息化監(jiān)測(cè)系統(tǒng),將各項(xiàng)數(shù)據(jù)集中表達(dá)在“一張圖”上,實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)可視化集成分析,預(yù)警生態(tài)險(xiǎn)情,及時(shí)調(diào)整規(guī)劃管理工作。

    3.5 多元化的資金收入是省級(jí)自然保護(hù)地保護(hù)、運(yùn)行和管理的必需保障

    BC 省通過財(cái)政渠道、市場(chǎng)渠道、公益福利渠道籌集了充足的資金。通過設(shè)立公園改善基金賬戶,開展紀(jì)念物項(xiàng)目、聯(lián)邦生態(tài)禮物、計(jì)劃捐贈(zèng)項(xiàng)目等項(xiàng)目,BC 省省級(jí)自然保護(hù)地每年籌集近400 萬加元的捐款和大量捐贈(zèng)物,這有力地補(bǔ)充了用于省級(jí)自然保護(hù)地的資產(chǎn)。為了吸引捐贈(zèng),BC 省各類捐贈(zèng)項(xiàng)目都支持捐贈(zèng)者選擇捐贈(zèng)的保護(hù)地,部分捐贈(zèng)項(xiàng)目為捐贈(zèng)者提供可觀的稅收優(yōu)惠,激發(fā)了公眾的參與積極性。我國(guó)可以考慮強(qiáng)化資金保障,以政府投入為主,設(shè)立省級(jí)自然保護(hù)地財(cái)政專項(xiàng)資金。建議創(chuàng)新自然保護(hù)地經(jīng)營(yíng)性收入機(jī)制,探索互利共贏的社會(huì)資本融資模式,鼓勵(lì)社會(huì)資本投入。建議設(shè)立自然保護(hù)地基金會(huì),并對(duì)基金進(jìn)行監(jiān)控保障。建議建立自然保護(hù)地公益鼓勵(lì)機(jī)制,如建立公益積分制,對(duì)捐贈(zèng)者提供相應(yīng)稅收福利,啟動(dòng)多種精細(xì)定向化的捐款捐贈(zèng)項(xiàng)目,動(dòng)員社會(huì)公眾捐款捐贈(zèng)。

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