考慮完整性和可操作性的應(yīng)急預(yù)案有效性評(píng)估研究

宋英華，張 穎，陳文濤，劉 毅，徐夢(mèng)瑤，呂 偉

(1.武漢理工大學(xué) 中國(guó)應(yīng)急管理研究中心，湖北 武漢 430070；2.武漢理工大學(xué) 安全科學(xué)與應(yīng)急管理學(xué)院，湖北 武漢 430070；3.中國(guó)職業(yè)安全健康協(xié)會(huì)，北京 100011；4.湖北省安全生產(chǎn)應(yīng)急救援中心，湖北 武漢 430070)

近年來(lái)，國(guó)內(nèi)外突發(fā)事件發(fā)生的頻率不斷提高，事件類型涉及到自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生及社會(huì)安全等領(lǐng)域，例如2019年以來(lái)的四川“8·20”強(qiáng)降雨特大山洪泥石流災(zāi)害、COVID-2019疫情、澳大利亞?wèn)|海岸森林火災(zāi)等，給社會(huì)穩(wěn)定和人民群眾的生命與財(cái)產(chǎn)安全帶來(lái)了巨大的威脅和損失，此時(shí)應(yīng)急管理顯得尤為重要。各國(guó)政府機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期從實(shí)踐中汲取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，不斷完善應(yīng)急管理體系，減少突發(fā)事件帶來(lái)的損失。應(yīng)急預(yù)案是面對(duì)突發(fā)事件展開(kāi)應(yīng)急救援活動(dòng)的行動(dòng)指南，故制定科學(xué)完善的應(yīng)急預(yù)案至關(guān)重要。但是從近年的突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)來(lái)看，我國(guó)從預(yù)案的形成到快速有效地實(shí)施救援還存在一些問(wèn)題，原因之一是對(duì)預(yù)案文本編制的完整性和預(yù)案實(shí)施中的可操作性缺乏有效的評(píng)估。因此，對(duì)應(yīng)急預(yù)案的有效性評(píng)估進(jìn)行研究具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

在研究層面，國(guó)外學(xué)者對(duì)應(yīng)急預(yù)案研究起步較早，主要采用仿真模擬或?qū)嵤┭菥毜姆绞皆u(píng)估，并在政府機(jī)構(gòu)的支持下進(jìn)行了多種大型演練實(shí)驗(yàn)，為評(píng)估預(yù)案有效性提供了大量真實(shí)有效的數(shù)據(jù)。如ABU-ZAID[1]通過(guò)電腦軟件仿真模擬地鐵事故中人員疏散情況，從而對(duì)預(yù)案進(jìn)行評(píng)價(jià)。GILMORE等[2]通過(guò)調(diào)查問(wèn)卷、訪問(wèn)等方式搜集數(shù)據(jù)，對(duì)當(dāng)?shù)嘏e行的一場(chǎng)由100多名群眾和軍人參與的團(tuán)體應(yīng)急反應(yīng)演練進(jìn)行效果評(píng)估，并根據(jù)評(píng)估結(jié)果指出需要改進(jìn)的步驟。CURNIN等[3]則以印尼海嘯和卡特琳娜颶風(fēng)為例，分析在應(yīng)急響應(yīng)過(guò)程中可能存在的妨礙計(jì)劃實(shí)施的因素。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)預(yù)案評(píng)估主要分為結(jié)合數(shù)學(xué)方法構(gòu)建指標(biāo)體系和通過(guò)軟件仿真模擬兩種，在研究涉及的預(yù)案類型上也較為豐富。如倪菠[4]基于對(duì)自然災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案的研究，提出預(yù)案有效性為應(yīng)急預(yù)案在編制和實(shí)施的過(guò)程中是否起到了預(yù)期的效果，以及能夠在多大程度上影響整個(gè)突發(fā)事件的處置過(guò)程。安景文等[5]從預(yù)案的合法性、科學(xué)性、全面性、經(jīng)濟(jì)性和可操作性5個(gè)維度構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并基于猶豫模糊集方法評(píng)價(jià)企業(yè)安全生產(chǎn)事故預(yù)案。張英菊[6-7]考慮到彈性視角，結(jié)合灰色多層次評(píng)價(jià)方法對(duì)應(yīng)急預(yù)案的實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估。張麗等[8]將層次分析和模糊評(píng)價(jià)相結(jié)合，從科學(xué)性和完整性構(gòu)建企業(yè)安全生產(chǎn)事故應(yīng)急預(yù)案評(píng)估指標(biāo)體系。李小平等[9]選取預(yù)案完整性、聯(lián)動(dòng)性、可操作性、經(jīng)濟(jì)性、針對(duì)性作為準(zhǔn)則層，構(gòu)建基于ANP-EM的預(yù)案評(píng)估方法。馬恒等[10]結(jié)合屬性數(shù)學(xué)區(qū)間識(shí)別理論和AHP方法，考慮煤礦生產(chǎn)的實(shí)際情況，構(gòu)建煤礦應(yīng)急預(yù)案評(píng)估指標(biāo)體系。陜振沛等[11-12]分別將TOPSIS方法與直覺(jué)模糊集決策方法、熵權(quán)相結(jié)合，構(gòu)建了基于直覺(jué)模糊集的突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案綜合評(píng)價(jià)模型。劉吉夫等[13-15]針對(duì)自然災(zāi)害類應(yīng)急預(yù)案，采用故障樹(shù)分析法和應(yīng)急責(zé)任矩陣評(píng)價(jià)預(yù)案的完備性和可操作性。

通過(guò)對(duì)比國(guó)內(nèi)外研究可知，國(guó)外研究側(cè)重于應(yīng)急演練和實(shí)驗(yàn)，數(shù)據(jù)來(lái)源真實(shí)，但是由于突發(fā)事件的不可預(yù)見(jiàn)性，演練實(shí)驗(yàn)難以完全真實(shí)地呈現(xiàn)事件發(fā)生伴隨的各種突發(fā)問(wèn)題；國(guó)內(nèi)研究則更加側(cè)重于構(gòu)建指標(biāo)體系和仿真模擬，更節(jié)省成本，但是數(shù)據(jù)來(lái)源說(shuō)服力相對(duì)較弱?？紤]到國(guó)內(nèi)外面對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)急管理機(jī)制和應(yīng)急處置實(shí)施側(cè)重點(diǎn)有所不同，針對(duì)我國(guó)應(yīng)急預(yù)案的不足，筆者著重從預(yù)案文本描述的完整性和實(shí)施可操作性進(jìn)行有效性評(píng)估，以期為我國(guó)完善預(yù)案編制提供依據(jù)。

1 基于應(yīng)急響應(yīng)邏輯流程的預(yù)案完整性評(píng)估

應(yīng)急預(yù)案完整性與應(yīng)急預(yù)案符合應(yīng)急響應(yīng)的主題內(nèi)容和邏輯流程密切相關(guān)，一項(xiàng)高度完整的應(yīng)急預(yù)案，應(yīng)該能夠全面覆蓋突發(fā)事件所有承災(zāi)體的響應(yīng)邏輯流程。

1.1 基于承災(zāi)體的應(yīng)急響應(yīng)邏輯流程構(gòu)建

(1)確定可能受突發(fā)事件影響的承災(zāi)體，分析事件對(duì)承災(zāi)體可能產(chǎn)生的后果，針對(duì)每個(gè)承災(zāi)體的災(zāi)害后果梳理相應(yīng)的應(yīng)急措施，即原子任務(wù)。相互關(guān)聯(lián)的原子任務(wù)可整合為應(yīng)急任務(wù)，進(jìn)一步將應(yīng)急任務(wù)聚合形成應(yīng)急主題，例如以泥石流災(zāi)害作為突發(fā)事件，考慮人作為承災(zāi)體，構(gòu)建現(xiàn)場(chǎng)搶險(xiǎn)、死亡處理、醫(yī)療救助、安全防護(hù)4項(xiàng)應(yīng)急任務(wù)和人員救助與防護(hù)應(yīng)急主題，如圖1所示。

圖1 以人為承災(zāi)體的泥石流災(zāi)害應(yīng)急任務(wù)及主題

(2)將現(xiàn)場(chǎng)搶險(xiǎn)、死亡處理、醫(yī)療救助、安全防護(hù)4項(xiàng)應(yīng)急任務(wù)作為流程節(jié)點(diǎn)，按任務(wù)執(zhí)行的先后順序和邏輯關(guān)系將應(yīng)急任務(wù)相連接，得到以人作為承災(zāi)體的泥石流災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)邏輯流程，如圖2所示。

圖2 以人為承災(zāi)體的泥石流災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)邏輯流程

1.2 應(yīng)急預(yù)案完整性評(píng)估方法

一項(xiàng)完整的應(yīng)急預(yù)案，應(yīng)該涵蓋全面的承災(zāi)體類型和各承載體的災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)任務(wù)及流程。為開(kāi)展應(yīng)急預(yù)案完整性評(píng)估，可以將每個(gè)承災(zāi)體對(duì)應(yīng)一項(xiàng)應(yīng)急主題，根據(jù)每個(gè)承災(zāi)體的應(yīng)急響應(yīng)邏輯流程，建立小模塊的評(píng)估指標(biāo)體系，然后再按照不同承災(zāi)體在突發(fā)事件中的角色及其在應(yīng)急救援過(guò)程中的重要程度進(jìn)行賦值加權(quán)，得到面向整體預(yù)案的完整性評(píng)估指標(biāo)體系。

在評(píng)估應(yīng)用中，各層級(jí)指標(biāo)權(quán)重可以運(yùn)用層次分析法或模糊綜合評(píng)價(jià)法確定，突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案在應(yīng)急主題Si方面的完整度Ci和整體完整度E可分別表示為：

(1)

(2)

2 基于灰色多層次評(píng)價(jià)的預(yù)案可操作性評(píng)估

影響應(yīng)急預(yù)案實(shí)施效果的因素大多是模糊的、難以量化的，帶有一定的灰色性，故采用三角模糊數(shù)層次分析法與灰色系統(tǒng)理論相結(jié)合的方法進(jìn)行預(yù)案可操作性的評(píng)估研究。

2.1 應(yīng)急預(yù)案可操作性評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建

在應(yīng)對(duì)實(shí)際突發(fā)事件時(shí)，應(yīng)急預(yù)案的可操作性與應(yīng)急主體、應(yīng)急主題、應(yīng)急任務(wù)和應(yīng)急資源4個(gè)關(guān)鍵因素密切相關(guān)；同時(shí)，由于應(yīng)急響應(yīng)行動(dòng)是針對(duì)性地作用于承災(zāi)體，承災(zāi)體的狀態(tài)則是最直接體現(xiàn)預(yù)案實(shí)施效果好壞的因素；此外，考慮到應(yīng)急響應(yīng)過(guò)程中其他可能對(duì)應(yīng)急預(yù)案實(shí)施造成影響、但無(wú)法事前控制的外部因素，例如媒體對(duì)事件的報(bào)道、輿論的導(dǎo)向等。因此，在構(gòu)建應(yīng)急預(yù)案可操作性評(píng)估指標(biāo)體系時(shí)，可將這些因素作為一級(jí)指標(biāo)，然后再?gòu)拿總€(gè)因素出發(fā)整理出更加細(xì)節(jié)的影響因子作為二級(jí)指標(biāo)。綜上，筆者構(gòu)建了應(yīng)急預(yù)案可操作性評(píng)估指標(biāo)體系，如表1所示。

表1 應(yīng)急預(yù)案可操作性評(píng)估指標(biāo)體系

2.2 應(yīng)急預(yù)案可操作性評(píng)估方法

2.2.1 確定指標(biāo)權(quán)重

在構(gòu)建應(yīng)急預(yù)案可操作性評(píng)估指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，需要進(jìn)一步確定各級(jí)指標(biāo)的權(quán)重。筆者采用三角模糊數(shù)層次分析法確定指標(biāo)權(quán)重[16]，具體方法如下：

(1)邀請(qǐng)由應(yīng)急管理人員、應(yīng)急救援指揮人員、應(yīng)急救援人員組成的專家組，根據(jù)指標(biāo)對(duì)預(yù)案可操作性的重要程度，對(duì)一級(jí)指標(biāo)進(jìn)行兩兩比較打分，得到評(píng)分的三角模糊判斷矩陣：

(3)

其中，lij,mij,uij分別為專家打分中對(duì)一級(jí)指標(biāo)中第i個(gè)指標(biāo)和第j個(gè)指標(biāo)的比較結(jié)果的最小值、最可能值、最大值，i,j=1,2,…,n。

(2)根據(jù)三角模糊判斷矩陣計(jì)算每一項(xiàng)指標(biāo)的模糊綜合評(píng)價(jià)值：

(4)

于是可得到三角模糊數(shù)的權(quán)重向量：

w=(w1，w2，…，wn)T

(5)

(3)兩兩比較一級(jí)指標(biāo)的三角模糊數(shù)權(quán)重向量，計(jì)算指標(biāo)權(quán)重的可能度s(xi)：

s(xi)=min{V(wi≥wj)|(j≠i)}

(6)

V(wi≥wj)=

(7)

(4)對(duì)s(xi)進(jìn)行歸一化計(jì)算，得到一級(jí)指標(biāo)的權(quán)向量ω=(ω1，ω2，…，ωn)T：

(8)

(5)重復(fù)步驟(1)～步驟(4)，可得到各一級(jí)指標(biāo)下二級(jí)指標(biāo)的權(quán)向量。

2.2.2 計(jì)算可操作性綜合評(píng)分

(1)邀請(qǐng)p(k=1,2,…,p)位專家根據(jù)評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)對(duì)指標(biāo)Aii′的實(shí)施情況進(jìn)行打分，分值1～5依次代表差、較差、較好、好、優(yōu)秀，評(píng)分記為dii′k，i=1,2,…,n,i′=1,2,…,n′。各專家評(píng)分可構(gòu)成應(yīng)急預(yù)案實(shí)施效果的評(píng)價(jià)樣本矩陣：

(9)

(2)確定評(píng)價(jià)灰類，即確定評(píng)價(jià)灰類的等級(jí)、灰類的權(quán)數(shù)和灰類的白化權(quán)數(shù)。設(shè)有q個(gè)評(píng)價(jià)灰類，灰類序號(hào)e=1,2,…，q，對(duì)第q級(jí)灰類，設(shè)定灰數(shù)ξq∈[0，q，2q]，則白化權(quán)函數(shù)為：

(10)

(3)計(jì)算灰色評(píng)價(jià)矩陣。先計(jì)算預(yù)案屬于各個(gè)評(píng)價(jià)灰類的灰色系數(shù)Cii′：

(11)

記應(yīng)急預(yù)案第e個(gè)灰類的灰色評(píng)價(jià)權(quán)為rii′e=Cii′e/Cii′，則各灰類的灰色評(píng)價(jià)權(quán)向量rii′=(rii′1，rii′2，…，rii′e)，進(jìn)一步可得到評(píng)價(jià)對(duì)象應(yīng)急預(yù)案一級(jí)指標(biāo)Ai下各因子Aii′對(duì)于各個(gè)評(píng)價(jià)灰類的灰色評(píng)價(jià)矩陣：

(12)

(4)計(jì)算綜合評(píng)價(jià)值，得到預(yù)案可操作性評(píng)估結(jié)果。首先，對(duì)應(yīng)急預(yù)案的二級(jí)指標(biāo)Aii′進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，得到評(píng)價(jià)結(jié)果Bi=ω(Aii′)·Ri=(bi1,bi2,…,biq)。進(jìn)一步計(jì)算得到應(yīng)急預(yù)案一級(jí)指標(biāo)Ai對(duì)各個(gè)評(píng)價(jià)灰類的灰色評(píng)價(jià)權(quán)系數(shù)矩陣：

(13)

對(duì)應(yīng)急預(yù)案一級(jí)指標(biāo)Ai進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，得到B=ω(Ai)·R=(b1,b2,…,bq)。再將各個(gè)評(píng)價(jià)灰類等級(jí)按照預(yù)設(shè)的水平賦值，灰類等級(jí)值E=(1,2,…,q)，則應(yīng)急預(yù)案的綜合評(píng)價(jià)值為：

Z=B·ET

(14)

若Z∈(4,5]，則表示預(yù)案可操作性好；若Z∈(3,4]，則表示預(yù)案可操作性較好；若Z∈(2,3]，則表示預(yù)案可操作性一般；若Z∈(1,2]，則表示預(yù)案可操作性較差；若Z∈(0,1]，則表示預(yù)案可操作性差。

3 實(shí)例分析

MERS病毒引發(fā)的中東呼吸綜合征自2012年在沙特出現(xiàn)以來(lái)，數(shù)次在世界多地爆發(fā)，造成大量人員感染及死亡。筆者選取青海省2013年頒發(fā)的《青海省中東呼吸綜合征疫情防控應(yīng)急預(yù)案》作為評(píng)估對(duì)象，進(jìn)行實(shí)例分析。

3.1 預(yù)案完整性評(píng)估

中東呼吸綜合癥是一類傳染病事件，可能受到影響的承災(zāi)體包括：人、交通系統(tǒng)和社會(huì)系統(tǒng)，具體表現(xiàn)在人員傷亡、交通受阻和社會(huì)動(dòng)蕩。按照上述預(yù)案完整性評(píng)估方法，分別將人員救護(hù)、交通系統(tǒng)應(yīng)急和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定作為3類應(yīng)急主題，將人員排查、醫(yī)療救護(hù)、善后處理和安全防護(hù)作為人員救護(hù)的應(yīng)急任務(wù)，將中斷干線交通、保障物流、恢復(fù)、疫區(qū)交通管制、交通衛(wèi)生檢疫作為交通系統(tǒng)應(yīng)急的應(yīng)急任務(wù)，將信息發(fā)布、群防群治和經(jīng)濟(jì)調(diào)控作為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的應(yīng)急任務(wù)，各應(yīng)急任務(wù)下又包含對(duì)應(yīng)的原子任務(wù)，將應(yīng)急主題、應(yīng)急任務(wù)和原子任務(wù)分別以一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)指標(biāo)形式表達(dá)，通過(guò)層次分析法確定各指標(biāo)權(quán)重，并結(jié)合預(yù)案文體對(duì)各原子任務(wù)指標(biāo)在預(yù)案中的符合性進(jìn)行評(píng)分，如表2所示。

根據(jù)式(1)和式(2)計(jì)算得到該預(yù)案的整體完整度E約為60%，該預(yù)案在善后處理、中斷交通、經(jīng)濟(jì)調(diào)控等方面的計(jì)劃和準(zhǔn)備不足，需要進(jìn)一步完善。

3.2 預(yù)案可操作性評(píng)估

根據(jù)上述應(yīng)急預(yù)案可操作性評(píng)估指標(biāo)體系和評(píng)估方法流程，可得到一級(jí)指標(biāo)和各二級(jí)指標(biāo)的權(quán)重向量：ω(Ai)=(0.333,0.286,0.108,0.130,0.080,0.063)；ω(A1i′)=(0.219,0.211,0.184,0.174,0.212)；ω(A2i′)=(0.485,0.515)；ω(A3i′)=(0.363,0.331,0.306)；ω(A4i′)=(0.275,0.250,0.235,0.240)；ω(A5i′)=(0.379,0.328,0.293)；ω(A6i′)=(0.340,0.285,0.375)。

按照評(píng)價(jià)灰類的確定方法，取評(píng)價(jià)灰類等級(jí)為5，給出對(duì)應(yīng)的灰數(shù)及白化權(quán)函數(shù)。

第一灰類：e=1(很差)，設(shè)定灰數(shù)ξ1∈[0,1,2]，白化權(quán)函數(shù)f1為:

第二灰類：e=2(差)，設(shè)定灰數(shù)ξ2∈[0,2,4]，白化權(quán)函數(shù)f2為:

第三灰類：e=3(中)，設(shè)定灰數(shù)ξ3∈[0,3,6]，白化權(quán)函數(shù)f3為:

表2 青海省中東呼吸綜合征疫情防控應(yīng)急預(yù)案完整性評(píng)估指標(biāo)及評(píng)分

第四灰類：e=4(良)，設(shè)定灰數(shù)ξ4∈[0,4,8]，白化權(quán)函數(shù)f4為:

第五灰類：e=5(優(yōu))，設(shè)定灰數(shù)ξ5∈[0,5,10]，白化權(quán)函數(shù)f5為:

邀請(qǐng)5位專家對(duì)二級(jí)指標(biāo)的實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)分，根據(jù)得到的評(píng)分矩陣，計(jì)算評(píng)分矩陣的灰色評(píng)價(jià)權(quán)矩陣：

進(jìn)而得到一級(jí)指標(biāo)的灰色評(píng)價(jià)權(quán)矩陣：

則該應(yīng)急預(yù)案一級(jí)指標(biāo)的綜合評(píng)價(jià)結(jié)果為：

B=ω(Ai)·R=(0.000 0，0.140 4，

0.310 7，0.323 2，0.271 5)

取灰類等級(jí)值向量E=(1，2，3，4，5)，則該預(yù)案可操作性的綜合評(píng)價(jià)值Z=B·ET=3.863 2。對(duì)照評(píng)價(jià)灰類等級(jí)，該應(yīng)急預(yù)案在可操作性方面介于良和中之間，說(shuō)明預(yù)案可操作性較好。

綜合來(lái)看，《青海省中東呼吸綜合征疫情防控應(yīng)急預(yù)案》的完整度約為60%，可操作性較好，但仍然有改進(jìn)和完善的空間。

4 結(jié)論

(1)基于承災(zāi)體應(yīng)急響應(yīng)邏輯流程，按照應(yīng)急主題、應(yīng)急任務(wù)和原子任務(wù)構(gòu)建評(píng)估指標(biāo)體系并進(jìn)行評(píng)估，是實(shí)現(xiàn)應(yīng)急預(yù)案完整性評(píng)估的有效途徑。

(2)從應(yīng)急預(yù)案中歸納總結(jié)應(yīng)急主體、應(yīng)急主題、應(yīng)急任務(wù)和應(yīng)急資源作為一級(jí)指標(biāo)、各指標(biāo)對(duì)應(yīng)的細(xì)節(jié)因子作為二級(jí)指標(biāo)，構(gòu)建應(yīng)急預(yù)案可操作性評(píng)估指標(biāo)體系并結(jié)合灰色方法評(píng)估，是實(shí)現(xiàn)應(yīng)急預(yù)案可操作性評(píng)估的有效途徑。

(3)綜合考慮完整性和可操作性的應(yīng)急預(yù)案評(píng)估，對(duì)檢驗(yàn)我國(guó)應(yīng)急預(yù)案短板、推進(jìn)新時(shí)期應(yīng)急預(yù)案體系進(jìn)一步改進(jìn)和完善具有重要的指導(dǎo)意義。