人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計與巡視巡察同步監(jiān)督的分析與建議

黃勝俊

[摘要]人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計與巡視巡察作為系統(tǒng)內(nèi)重要的監(jiān)督形式，在促進(jìn)分支行領(lǐng)導(dǎo)班子及主要負(fù)責(zé)人履職盡責(zé)、擔(dān)當(dāng)作為等方面發(fā)揮了重要作用。根據(jù)黨的十九屆四中全會關(guān)于“推動各類監(jiān)督有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)”的總體要求，本文分析了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計與巡視巡察同步監(jiān)督的必要性和可行性，提出具體路徑和思考。

[關(guān)鍵詞]人民銀行 ? ?經(jīng)濟(jì)責(zé)任 ? ?審計 ? ?巡視巡察 ? ?同步監(jiān)督

人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計（以下簡稱“經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計”）是人民銀行內(nèi)審部門對分支行、相關(guān)內(nèi)設(shè)部門或附屬單位主要負(fù)責(zé)人任期內(nèi)貫徹落實國家重大決策部署、管理公共資金、國有資產(chǎn)等有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動中履行職責(zé)情況的審計監(jiān)督。巡視巡察是上級行黨委對分支行黨委（黨組）班子尤其是“一把手”的政治監(jiān)督，聚焦堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強黨的建設(shè)、全面從嚴(yán)治黨等方面。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計與巡視巡察雖有差異，但同屬“上位監(jiān)督”，在促進(jìn)分支行領(lǐng)導(dǎo)班子和主要負(fù)責(zé)人履職盡責(zé)、擔(dān)當(dāng)作為等方面發(fā)揮了重要作用。

一、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計與巡視巡察同步監(jiān)督的必要性分析

本文提出的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計與巡視巡察同步監(jiān)督，包括同步計劃、同步進(jìn)點、同步實施、成果共享、整改共促、隊伍共建等，旨在充分發(fā)揮二者的監(jiān)督合力、提升監(jiān)督質(zhì)效。

（一）同步監(jiān)督是實現(xiàn)監(jiān)督有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)的必然要求

黨的十九屆四中全會提出“必須健全黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，增強監(jiān)督嚴(yán)肅性、協(xié)同性、有效性”，要求“推進(jìn)紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視監(jiān)督統(tǒng)籌銜接，健全人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度，發(fā)揮審計監(jiān)督、統(tǒng)計監(jiān)督職能作用。以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，推動各類監(jiān)督有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)”。上述巡視監(jiān)督、審計監(jiān)督，具體到人民銀行系統(tǒng)，就是指巡視巡察監(jiān)督和內(nèi)審監(jiān)督。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計作為直接對分支行主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行監(jiān)督的審計項目，是內(nèi)審監(jiān)督的重中之重。巡視巡察對分支行黨委（黨組）班子尤其是主要負(fù)責(zé)人開展監(jiān)督，與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計關(guān)聯(lián)密切。探索經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計與巡視巡察同步監(jiān)督，有助于突破單一監(jiān)督形式的局限，解決監(jiān)督信息共享不充分、協(xié)作效率不高等問題，實現(xiàn)對權(quán)力運行情況的全方位、深層次監(jiān)督，彰顯黨內(nèi)監(jiān)督與審計監(jiān)督合力，是推進(jìn)監(jiān)督有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)的必然要求。

（二）同步監(jiān)督是實現(xiàn)監(jiān)督優(yōu)勢互補、強強聯(lián)合的現(xiàn)實需要

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計偏重于業(yè)務(wù)監(jiān)督，主要方式為內(nèi)部調(diào)閱資料。在審計重大政策落實情況時，內(nèi)審也會適時開展外部延伸調(diào)查，但受對外延伸調(diào)查的法理依據(jù)不充分等因素制約，延伸調(diào)查底氣不足、廣度和深度不夠。巡視巡察屬于黨內(nèi)政治監(jiān)督，權(quán)威性高，方法多樣靈活，談話、走訪是它的優(yōu)勢和“重頭戲”。以對某地市人民銀行巡察為例，巡察組與該行50%左右的員工談話，走訪縣一級人民銀行市紀(jì)委、公安局、檢察院、法院、市場監(jiān)管局、地方金融局、扶貧辦、商業(yè)銀行等10多家單位。開展同步監(jiān)督，可以依靠巡視巡察，解決內(nèi)審向外延伸底氣不足、手段不硬、效果不佳的問題。如審計組可將審計發(fā)現(xiàn)的重大政策落實方面的問題線索提交巡視巡察組，依靠它通過外部走訪等方式進(jìn)行線索核查，提高監(jiān)督的精度和深度。內(nèi)審監(jiān)督還可以依靠巡視巡察整改督促權(quán)威性強的優(yōu)勢，將重要審計發(fā)現(xiàn)納入巡視巡察報告，提高審計成果整改的力度。

（三）同步監(jiān)督是整合監(jiān)督資源、加強隊伍建設(shè)的內(nèi)在要求

一方面，同步監(jiān)督有利于節(jié)約和整合監(jiān)督資源。以對地市人民銀行行長經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計和黨委班子巡察為例，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計組規(guī)模13人，現(xiàn)場工作時間約12天，其中財務(wù)審計組4人左右，重大政策落實審計組4人左右;巡察組規(guī)模8人左右，現(xiàn)場工作時間約30天，其中財務(wù)檢查組2人，主要為內(nèi)審人員和財務(wù)人員，重大政策落實檢查組2人，主要為貨幣信貸或金融穩(wěn)定人員。對上述經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計和巡視巡察重疊的監(jiān)督領(lǐng)域，完全可以通過精簡合并人員，整合監(jiān)督資源，提高工作效率。另一方面，同步監(jiān)督有助于加強監(jiān)督隊伍建設(shè)。巡視巡察組和審計組在工作理念、方式、方法等方面存在差異，在同步監(jiān)督中，巡視巡察人員和審計人員可通過聯(lián)合檢查、現(xiàn)場磋商等方式，學(xué)習(xí)對方的監(jiān)督理念、思維和方法，提升綜合素質(zhì)，持續(xù)加強巡視巡察和審計監(jiān)督隊伍建設(shè)。

（四）同步監(jiān)督是避免重復(fù)監(jiān)督、減輕基層負(fù)擔(dān)的重要抓手

2019年3月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的通知》，要求各級加強計劃管理和監(jiān)督實施，著力解決督查檢查考核過多過頻、過度留痕的問題。當(dāng)前，根據(jù)審計全覆蓋的要求，人民銀行總行明確了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計4年或4年內(nèi)全覆蓋的要求，巡視巡察也有類似4年左右全覆蓋的要求。在此背景下，容易出現(xiàn)巡視巡察與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計交叉重復(fù)監(jiān)督的情況。實踐中，由于過多考慮差異性和獨立性，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計和巡視巡察計劃未能實現(xiàn)有效聯(lián)動，經(jīng)常遇到經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計和巡視巡察在一年或更短時間內(nèi)對同一家分支行先后進(jìn)場監(jiān)督的現(xiàn)象，這讓分支行疲于迎檢，不堪重負(fù)，影響其日常工作安排和效率，同時也不符合為基層減負(fù)的精神?？梢姡茖W(xué)統(tǒng)籌開展同步監(jiān)督，是避免短時間內(nèi)“扎堆”重復(fù)監(jiān)督、減輕分支行負(fù)擔(dān)的重要抓手。

二、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計與巡視巡察同步監(jiān)督的可行性分析

（一）派出單位均為本級行黨委，同步監(jiān)督具有可行性

根據(jù)中辦、國辦2019年印發(fā)的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計規(guī)定》，人民銀行總行明確經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計計劃應(yīng)報各級行黨委研究審定。2017年中共中央修訂印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》，明確各級黨委（黨組）實行巡視巡察制度，對所管理的黨組織進(jìn)行巡視巡察監(jiān)督。隨著內(nèi)審、巡視等業(yè)務(wù)的分省全面授權(quán)，人民銀行各分行和省會中支對本省轄內(nèi)分支行監(jiān)督權(quán)全面回歸、人事管理權(quán)基本回歸，對地市人民銀行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計和巡察的派出單位均為分行或省會中支黨委。從組織管理上，無論是總行、分行、省會中支還是地市中支，開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計和巡視巡察同步監(jiān)督，均具有可行性。從編制管理來看，2019年《中國人民銀行職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》明確將黨委巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室放在內(nèi)審司，同步監(jiān)督也符合編制安排精神。

（二）監(jiān)督對象和監(jiān)督期限重合，同步監(jiān)督具有可行性

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計突出重大政策落實和其他經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況監(jiān)督，巡視巡察突出政治監(jiān)督，看似互不相關(guān)，實則有內(nèi)在聯(lián)系，政治監(jiān)督以經(jīng)濟(jì)責(zé)任監(jiān)督為基礎(chǔ)，查小見大、查點見面、查表及里，深挖經(jīng)濟(jì)責(zé)任問題背后的政治問題。從監(jiān)督對象來看，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計監(jiān)督對象包括分支行“一把手”、與經(jīng)濟(jì)活動密切相關(guān)的內(nèi)設(shè)部門和附屬單位主要負(fù)責(zé)人，巡視巡察監(jiān)督對象為分支行黨委（黨組）班子，主要監(jiān)督對象是黨委（黨組）書記、行長或主持工作的負(fù)責(zé)人。從監(jiān)督期限來看，人民銀行2020年經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計方案明確將財務(wù)領(lǐng)域?qū)徲嫷钠谙拚{(diào)整為往前追溯兩個完整的會計年度，實際期限為2-3年，重要事項和敏感問題可向前追溯。其他內(nèi)容審計的期限一般往前追溯一個完整年度，實際期限為1—2年。巡視巡察期限為被監(jiān)督單位現(xiàn)任黨委（黨組）班子任職期限，根據(jù)4年全覆蓋要求，期限基本為3年，這也與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計期限基本相同。監(jiān)督對象和監(jiān)督期限的大部分重合，使同步監(jiān)督具有可行性。

（三）監(jiān)督重點存在大范圍重合，同步監(jiān)督具有可行性

在條例規(guī)定層面，《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計規(guī)定》中“（一）貫徹執(zhí)行黨和國家經(jīng)濟(jì)方針政策、決策部署情況;（三）重大經(jīng)濟(jì)事項的決策、執(zhí)行和效果情況;（四）財政財務(wù)管理和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險防范情況;（五）在經(jīng)濟(jì)活動中落實有關(guān)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任和遵守廉潔從政規(guī)定情況”等4項審計內(nèi)容和《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》中“（一）違反政治規(guī)矩和規(guī)定;（四）違反群眾紀(jì)律、工作紀(jì)律、生活紀(jì)律、落實中央八項規(guī)定精神不力”等兩項巡視巡察內(nèi)容存在重疊。在操作層面，中紀(jì)委副書記、中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員楊曉超同志提出的“六個圍繞，一個加強”和“五個緊盯”巡視巡察重點，與人民銀行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計重點有重疊。例如，“（一）圍繞黨的政治建設(shè)，檢查貫徹落實黨的十九大精神和黨中央重大決策部署情況”的巡視巡察內(nèi)容與“重大政策貫徹落實情況”的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計內(nèi)容有重疊;“（二）圍繞黨的作風(fēng)建設(shè)，重點檢查整治四風(fēng)問題情況。主要包括：緊盯落實中央八項規(guī)定精神情況;緊盯四風(fēng)方面突出問題”的巡視巡察內(nèi)容與“經(jīng)濟(jì)活動中落實廉潔紀(jì)律情況”的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計內(nèi)容有重疊;“（七）加強對巡視整改情況的監(jiān)督檢查”的巡視巡察內(nèi)容與“關(guān)注巡視、審計及專項檢查整改情況”的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計內(nèi)容有重疊。從監(jiān)督內(nèi)容和重點來看，同步監(jiān)督具有可行性。

（四）監(jiān)督成果存在交叉重疊，同步監(jiān)督具有可行性

監(jiān)督內(nèi)容和重點的大面積重疊，勢必帶來監(jiān)督成果的重合。隨著巡視巡察工作的不斷深入，不斷貼近業(yè)務(wù)，與內(nèi)審監(jiān)督的重合也越來越多。筆者綜合分析上級行對某省轄內(nèi)地市人民銀行巡視巡察發(fā)現(xiàn)得出，近5年來巡視巡察反饋問題與內(nèi)審監(jiān)督關(guān)聯(lián)度達(dá)40%以上。2018年，人民銀行系統(tǒng)開展“大起底、大了斷”后，巡視巡察發(fā)現(xiàn)的違反中央八項規(guī)定精神方面的問題有所減少，看似與內(nèi)審監(jiān)督的結(jié)合點降低了，實則不然。中央審計委員會成立后，審計監(jiān)督得到進(jìn)一步加強，內(nèi)審部門既要做好傳統(tǒng)財務(wù)監(jiān)督，更要重視并開展對重大政策落實情況的監(jiān)督。開展重大政策貫徹落實情況監(jiān)督已成為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的重中之重，這與巡視巡察的重點基本契合。由此，巡視巡察和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計成果的重疊不僅沒有削弱，甚至還有所加強和深化，監(jiān)督結(jié)合點更多、更突出，成果聯(lián)系更緊密，同步監(jiān)督更具有可行性。

三、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計與巡視巡察同步監(jiān)督的路徑思考與建議

（一）經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計與巡視巡察同步監(jiān)督的路徑思考

1.經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計與巡視巡察同步計劃。按照監(jiān)督全覆蓋的要求，內(nèi)審部門和巡視巡察部門在制訂長期監(jiān)督規(guī)劃和年度監(jiān)督計劃時，應(yīng)加強事前溝通交流，盡可能安排對下級行同步監(jiān)督，或避免對同一家單位短期內(nèi)重復(fù)監(jiān)督。對于同一年內(nèi)對同一家分支行開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計和巡視巡察的，應(yīng)同步計劃開展;對于因領(lǐng)導(dǎo)干部離任帶來的計劃外的離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，不強制要求與巡視巡察同步開展。

2.經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計與巡視巡察同步實施。對于同步監(jiān)督項目，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計組和巡視巡察組應(yīng)同步進(jìn)場、同步實施。在整合監(jiān)督資源、確保監(jiān)督效果的前提下，探索適當(dāng)壓縮巡視巡察時間、增加經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計時間，盡量做到巡視巡察和審計同步離場。建立經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計和巡視巡察聯(lián)合工作組，審計組長和巡視巡察組長任“雙組長”，審計組和巡視巡察組全體成員為組員。進(jìn)點前，雙方提前溝通監(jiān)督重點，明確協(xié)作方式、協(xié)作內(nèi)容、線索移交等事項。進(jìn)點后，定期召開聯(lián)合工作組會議，及時通報問題線索，分析查證疑點，統(tǒng)籌調(diào)配資源，確保經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計和巡視巡察高效深入開展。

3.經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計與巡視巡察成果共享、整改共促。在同步監(jiān)督中，審計組和巡視巡察組應(yīng)在加強保密管理的前提下，及時、充分、無保留地溝通監(jiān)督發(fā)現(xiàn)，避免因信息不對稱帶來的監(jiān)督空白、監(jiān)督低效等問題。對于移交的問題線索，應(yīng)高度重視，開展深入核查，及時向?qū)Ψ椒答伜瞬榻Y(jié)果。在成果報告階段，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計報告可以將巡視巡察發(fā)現(xiàn)的重大政策落實等問題納入其中，確保審計報告全面、完整地反映領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況。巡視巡察報告可將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計發(fā)現(xiàn)的重大問題納入其中，或?qū)I(yè)務(wù)層面問題從政治監(jiān)督角度進(jìn)行定性，提高巡視巡察工作質(zhì)量。在成果運用階段，審計組和巡視巡察組共同對審計、巡視巡察發(fā)現(xiàn)問題整改情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，增強整改和成果轉(zhuǎn)化的剛性和約束力，提升監(jiān)督效率和效果。

4.經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計與巡視巡察隊伍交叉培養(yǎng)。在同步監(jiān)督中，審計組和巡視巡察組要高度重視監(jiān)督人才的交流培養(yǎng)，通過安排審計人員參與巡視巡察訪談和外部調(diào)查、巡視巡察人員參與審計、結(jié)對指導(dǎo)等方式，以查代訓(xùn)、以老帶新，促進(jìn)監(jiān)督人員共同進(jìn)步。探索建立巡視巡察和審計監(jiān)督人才庫，按重大政策落實、黨建管理、組織人事管理、財務(wù)管理、附屬單位管理等領(lǐng)域，設(shè)置子人才庫，通過定期培訓(xùn)、抽調(diào)監(jiān)督、溝通交流、考核評價等方式，培養(yǎng)作風(fēng)扎實、業(yè)務(wù)過硬的專家型、復(fù)合型監(jiān)督隊伍，為提升監(jiān)督質(zhì)效提供堅實的人力保障。

（二）經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計與巡視巡察同步監(jiān)督應(yīng)注意的幾個問題

1.堅持轉(zhuǎn)變觀念，做到形神兼?zhèn)涠怯行螣o神。實現(xiàn)同步監(jiān)督，首要在于審計組和巡視巡察組應(yīng)增強認(rèn)識、轉(zhuǎn)變觀念，要從推進(jìn)監(jiān)督有機(jī)貫通、相關(guān)協(xié)調(diào)的高度來認(rèn)識和推進(jìn)同步監(jiān)督，從思想深處打破原有的、有形或無形的部門“壁壘”和監(jiān)督“桎梏”，不僅要做到同步進(jìn)點、同步實施等形式內(nèi)容，更要強化合作意識、協(xié)作行動，通過強強聯(lián)合，發(fā)揮監(jiān)督合力。

2.堅持各負(fù)其責(zé)，做到相互依靠而非相互依賴。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計和巡視巡察既有相似之處，也在監(jiān)督屬性、目標(biāo)、形式、程序、定性等方面存在差異。在同步監(jiān)督中，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計和巡視巡察仍需各負(fù)其責(zé)，在監(jiān)督線索溝通、核查等方面充分依靠對方，但要注意不能完全依賴對方，要在相對獨立履行監(jiān)督職責(zé)的基礎(chǔ)上，堅持相互補位、相互促進(jìn)、相互支撐，著力提升監(jiān)督質(zhì)效。

3.堅持密切配合，做到深度融合而非簡單合并。同步監(jiān)督不是兩種監(jiān)督形式的簡單合并，而是通過二者的深度融合，發(fā)揮“1+1>2”的放大效應(yīng)。在同步監(jiān)督中，不能簡單地將財務(wù)領(lǐng)域監(jiān)督完全交給審計組，也不能完全將重大政策落實情況監(jiān)督交給巡視巡察組，而是充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，密切配合，開展融合式監(jiān)督。例如，在開展重大政策落實監(jiān)督中，審計組可重點通過調(diào)閱資料進(jìn)行監(jiān)督，巡視巡察組可通過談話、走訪等進(jìn)行監(jiān)督，雙方及時交流、匯總、分析監(jiān)督發(fā)現(xiàn)，全面、客觀、立體地反映被監(jiān)督對象重大政策落實情況。

4.堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，做到有機(jī)聯(lián)動而非各自為政。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計和巡視巡察可能因為工作節(jié)奏、方式的差異，在同步監(jiān)督中形成“沖突”，最常見的一個問題就是“搶資料”，若不做好事前的溝通交流，審計組和巡視巡察組可能在同一時間調(diào)閱同一種資料，勢必影響監(jiān)督效率。這就要求審計組和巡視巡察組不能像單獨開展監(jiān)督時自主安排監(jiān)督進(jìn)度，而是要充分考慮同步監(jiān)督需要，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，科學(xué)合理安排監(jiān)督步驟和工作進(jìn)度，實現(xiàn)忙中有序、有機(jī)聯(lián)動。

（作者單位：中國人民銀行合肥中心支行，郵政編碼：230000，電子郵箱：496112932@qq.com）

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