小產(chǎn)權(quán)房存在的問(wèn)題及合法化途徑探析

劉會(huì)娟

摘要：小產(chǎn)權(quán)房多年以來(lái)一直是社會(huì)議論和關(guān)注的焦點(diǎn)，我國(guó)目前的法律對(duì)其也作出了種種的限制，認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房是違法建筑。但是小產(chǎn)權(quán)房因?yàn)槠涞土膬r(jià)格受到了廣大購(gòu)房者的追捧，如果過(guò)分強(qiáng)調(diào)它的“違法性”而對(duì)其進(jìn)行強(qiáng)拆，也會(huì)造成一系列嚴(yán)重的社會(huì)后果，所以綜合考慮各種因素，可以通過(guò)分類(lèi)解決、穩(wěn)定房?jī)r(jià)以及集體土地所有制改革等措施來(lái)實(shí)現(xiàn)小產(chǎn)權(quán)房的合法化。

關(guān)鍵詞：小產(chǎn)權(quán)房;合法化;集體土地所有權(quán)

引 言

小產(chǎn)權(quán)房最早出現(xiàn)是在二十世紀(jì)九十年代，很多中低收入人群由于沒(méi)有足夠的資金購(gòu)買(mǎi)商品房，所以就逐漸產(chǎn)生了“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象。小產(chǎn)權(quán)房中的“小”主要是相對(duì)“大產(chǎn)權(quán)”而言的，之所以稱(chēng)之為“小產(chǎn)權(quán)房”就是因?yàn)?，它是在農(nóng)民自己的土地上或者是農(nóng)村集體土地上違法建造并對(duì)外銷(xiāo)售的房屋，根據(jù)我國(guó)法律的規(guī)定，只有在國(guó)有土地上才能進(jìn)行商品房開(kāi)發(fā)和建設(shè)，農(nóng)村的土地主要是為了保障農(nóng)民基本的生活需要以及集體利益，而小產(chǎn)權(quán)房則是在集體土地上開(kāi)發(fā)了商品房，是與我國(guó)的土地政策相違背的，總體來(lái)說(shuō)，它破壞了我國(guó)的土地開(kāi)發(fā)總體規(guī)劃以及城市建設(shè)規(guī)劃，在一定程度上也破壞了我國(guó)的耕地政策，所以很長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)，國(guó)家也一直將小產(chǎn)權(quán)房定性為違法建筑對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)厲打擊。雖然小產(chǎn)權(quán)房與我國(guó)的土地政策相違背，但是由于它涉及到的利益主體很多、范圍也很廣泛，所以一味地打擊，不僅不會(huì)促使問(wèn)題的解決，還會(huì)導(dǎo)致一些惡劣的群體性事件的爆發(fā)，會(huì)嚴(yán)重破壞社會(huì)的穩(wěn)定。在這種情形下，我們需要對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的合法化途徑進(jìn)行探析，這樣一方面可以保護(hù)廣大購(gòu)房者的利益，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，另一方面也有利于促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

一、小產(chǎn)權(quán)房相關(guān)問(wèn)題概述

（一）、小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的原因

小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象產(chǎn)生的原因主要可以從兩個(gè)層面進(jìn)行分析。第一個(gè)層次也是表面原因，第二層次主要是深層原因也是其產(chǎn)生的根本原因。

1、表面原因

首先就是城市化的發(fā)展過(guò)于快速。一方面，我國(guó)城市化進(jìn)程不斷加快，大量的人口從農(nóng)村向城市集中，從而導(dǎo)致城市住房的需求大大增加，然而這些人口中的大多數(shù)都不能支付起城市昂貴的房?jī)r(jià)，而供這些中低收入人群購(gòu)買(mǎi)的住房遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。[1]另一方面，經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等保障性住房的供應(yīng)量偏少，并且對(duì)適用的人群也進(jìn)行了也嚴(yán)格限制，所以為了降低生活成本，這些到城市打拼的年輕人就會(huì)選擇購(gòu)買(mǎi)小產(chǎn)權(quán)房，以此來(lái)降低自己的生活成本。其次是由于政府監(jiān)管查處不力。小產(chǎn)權(quán)房大部分集中在市區(qū)及其周邊，就在政府的眼皮底下，從開(kāi)工到銷(xiāo)售交房，在這么長(zhǎng)的時(shí)間段內(nèi)，有關(guān)部門(mén)是可以發(fā)現(xiàn)的，如果能在發(fā)現(xiàn)之后及時(shí)的查處，也不會(huì)造成現(xiàn)在的局面。[2]政府服務(wù)型的職能不到位，對(duì)小產(chǎn)權(quán)房早期化規(guī)制及監(jiān)管不夠，這是如今小產(chǎn)權(quán)房如此泛濫的一個(gè)重要的原因。最后，農(nóng)民為提高自己的收入追求利益的最大化也是導(dǎo)致小產(chǎn)權(quán)房發(fā)展的一個(gè)重要因素，根據(jù)我國(guó)的土地政策，農(nóng)民只能在自己的土地或者集體土地上進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但是隨著社會(huì)的發(fā)展，僅僅依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)已經(jīng)不能維持農(nóng)民最基本的生活開(kāi)銷(xiāo)，所以他們就在自己的土地上進(jìn)行商品房開(kāi)發(fā)，以此來(lái)提高自己的收入，提升家庭的生活水平。當(dāng)然還存在其他的原因?qū)е滦‘a(chǎn)權(quán)房買(mǎi)賣(mài)如此火爆，在這里我進(jìn)簡(jiǎn)要分析這三點(diǎn)表層原因。

2、深層原因

根據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定，在城市建造商品房所使用的土地必須是國(guó)有性質(zhì)，而非集體性質(zhì)。小產(chǎn)權(quán)房不被法律承認(rèn)的根本原因就是用來(lái)建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房的土地是非國(guó)有性質(zhì)的，由于土地所有權(quán)性質(zhì)的不同從而導(dǎo)致了土地之上的房屋所有權(quán)沒(méi)有被法律承認(rèn)。[3]由于物理上承載小產(chǎn)權(quán)房的土地性質(zhì)是集體土地，由此建立的房屋產(chǎn)權(quán)僅僅得到了小范圍內(nèi)的承認(rèn)，比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等等，而沒(méi)有到專(zhuān)門(mén)的房屋登記機(jī)構(gòu)進(jìn)行房屋的所有權(quán)權(quán)屬登記。

（二）、小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的現(xiàn)狀

隨著小產(chǎn)權(quán)房建造面積的不斷擴(kuò)大，其中凸顯的問(wèn)題也越來(lái)越多，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。第一，小產(chǎn)權(quán)房面積巨大。來(lái)自REICO工作室2010年的測(cè)算，認(rèn)為全國(guó)小產(chǎn)權(quán)房面積為7.6億平方米，這大約相當(dāng)于 2010年城鄉(xiāng)住宅存量面積的1.73%、城鎮(zhèn)住宅面積的3.61%。這是2010年的數(shù)據(jù)，從2010年到2019年，全國(guó)范圍內(nèi)小產(chǎn)權(quán)房的面積又有大幅增加。[4]第二，購(gòu)買(mǎi)小產(chǎn)權(quán)房多用于居住。購(gòu)買(mǎi)小產(chǎn)權(quán)房的人群其實(shí)相對(duì)固定，基本都是一些在外打拼的年輕人，這些人想在工作的城市定居，但是由于城市的商品房?jī)r(jià)格過(guò)高，所以不得不選擇購(gòu)買(mǎi)價(jià)格相對(duì)低廉的小產(chǎn)權(quán)房，他們購(gòu)買(mǎi)這些房屋也都是為了滿(mǎn)足自己基本的住房需求，很少是用做商業(yè)用途的。第三，相關(guān)部門(mén)對(duì)小產(chǎn)權(quán)房缺乏監(jiān)管。這些房屋有的不符合當(dāng)?shù)氐慕ㄔO(shè)用地規(guī)劃，房屋質(zhì)量不合格或者缺乏相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，甚至有的小區(qū)還存在嚴(yán)重的安全隱患。這些問(wèn)題都是我國(guó)小產(chǎn)權(quán)房當(dāng)下面臨的和亟待解決的問(wèn)題。

二、小產(chǎn)權(quán)房合法化的困境以及合法化的必要性

（一）、小產(chǎn)權(quán)房合法化面臨的困境

1、小產(chǎn)權(quán)房合法化缺乏法律依據(jù)

我國(guó)的法律對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的限制是逐步形成的，1982年《憲法》規(guī)定城市的土地歸國(guó)家所有，2002年建設(shè)部聯(lián)合財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)房地產(chǎn)市場(chǎng)宏觀調(diào)控促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》，國(guó)家通過(guò)制定一系列的法律來(lái)禁止集體自行開(kāi)發(fā)土地，這就意味著國(guó)家也禁止了集體建設(shè)、出售小產(chǎn)權(quán)房。[5]此外，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第43條以及第63條的相關(guān)規(guī)定可以看出，我國(guó)法律對(duì)農(nóng)村土地的使用進(jìn)行了嚴(yán)格的限制。如果農(nóng)民集體或者農(nóng)民個(gè)人自行開(kāi)發(fā)以及將土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓給集體外人員開(kāi)發(fā)或者共同開(kāi)發(fā)，這很明顯不屬于農(nóng)業(yè)自身需要，所以也被排除在農(nóng)民土地權(quán)利之外。[6]通過(guò)以上分析可以看出，在《憲法》以及其他部門(mén)法的法條中并不能為小產(chǎn)權(quán)房的合法化提供依據(jù)，所以自小產(chǎn)權(quán)房出現(xiàn)以來(lái)，就一直將其認(rèn)定為違法建筑而予以嚴(yán)厲打擊。

2、小產(chǎn)權(quán)房合法化會(huì)危及我國(guó)的耕地安全、破壞土地政策

除了認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房的合法化缺乏必要的法律支撐外，還有人認(rèn)為如果將小產(chǎn)權(quán)房合法化，會(huì)嚴(yán)重破壞我國(guó)的土地政策，并且會(huì)危及我國(guó)的耕地安全，進(jìn)而對(duì)糧食安全產(chǎn)生重大影響。但是確保耕地面積、維護(hù)糧食安全這些問(wèn)題，應(yīng)該是由國(guó)家宏觀管理的，而不是集體和農(nóng)民應(yīng)該考慮的，為了保障自己更好的生存，集體及其農(nóng)民應(yīng)該考慮最大限度的利用土地，實(shí)現(xiàn)最佳的經(jīng)濟(jì)效益。[5]城市的人可以利用城市的各種“資源”進(jìn)行交易，以實(shí)現(xiàn)自己利益的最大化，那為什么就要把農(nóng)民牢牢的束縛在自己的土地上，特別是在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的今天，農(nóng)民僅僅依靠農(nóng)業(yè)收入已經(jīng)不能維持自己的生活所需，所以他們可以有一定的權(quán)利對(duì)土地進(jìn)行開(kāi)發(fā)，同城市人一樣實(shí)現(xiàn)自己利益的最大化。當(dāng)然，耕地安全和糧食安全也是我們不能忽視的，畢竟它涉及到整個(gè)國(guó)家和每個(gè)人民的切身利益，但是這么大的責(zé)任不能僅由農(nóng)民來(lái)負(fù)擔(dān)，不能通過(guò)對(duì)農(nóng)民的權(quán)利進(jìn)行限制來(lái)實(shí)現(xiàn)。這一重大的責(zé)任應(yīng)由國(guó)家來(lái)承擔(dān)，國(guó)家如果想切實(shí)維護(hù)土地政策和耕地安全就一定要給予農(nóng)民合理的補(bǔ)償，否則國(guó)家無(wú)權(quán)對(duì)農(nóng)民的權(quán)利進(jìn)行限制。

（二）、小產(chǎn)權(quán)房合法化的必要性

雖然小產(chǎn)權(quán)房合法化面臨著重重困難和阻礙，但是小產(chǎn)權(quán)房的合法化仍具有必要性。首先就是小產(chǎn)權(quán)房涉及的到的不是幾個(gè)人或者是幾個(gè)地區(qū)的人的利益，它所涉及到的是全中國(guó)人民的利益，特別是中低收入人群的利益，而這些人的利益正是維護(hù)整個(gè)社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要基石。如果不顧這些人的利益，將這些違法建筑強(qiáng)行拆除，一定會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的社會(huì)后果。比如，小產(chǎn)權(quán)房的拆除，使購(gòu)房者的利益受到嚴(yán)重?fù)p害，他們中的有些人甚至?xí)o(wú)家可歸，從而會(huì)形成社會(huì)的不穩(wěn)定因素。除此之外，小產(chǎn)權(quán)房的拆除，也會(huì)使我國(guó)現(xiàn)有房屋的數(shù)量減少，可能會(huì)推動(dòng)房?jī)r(jià)的進(jìn)一步上漲，從而使整個(gè)房地產(chǎn)的秩序遭到破壞。

其次，推進(jìn)小產(chǎn)權(quán)房的合法化可以改善“三農(nóng)”問(wèn)題，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。在黨的十八大報(bào)告中提出了城鄉(xiāng)發(fā)展一體化戰(zhàn)略，“三農(nóng)”問(wèn)題的解決也是全黨工作的重點(diǎn)。而禁止小產(chǎn)權(quán)房交易，在很大程度上會(huì)阻礙城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，有違黨的十八大精神，所以在這樣的背景下，我們需要做的不是禁止，而是積極的為小產(chǎn)權(quán)房的合法化提供相應(yīng)的策略。人民有房住，一方面可以促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定，另一方面也可以改善民生，特別是使這些中低收入人群感受到國(guó)家政策帶來(lái)的好處以及分享改革紅利，從而不斷改善“三農(nóng)”問(wèn)題。此外，由于小產(chǎn)權(quán)房多是建設(shè)在城鄉(xiāng)結(jié)合處，所以通過(guò)探求其合法化的途徑，可以促進(jìn)城鄉(xiāng)結(jié)合處經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使城市和鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)更進(jìn)一步的連接，這樣不但可以緩解城市的住房壓力，進(jìn)一步加快我國(guó)的城市化進(jìn)程，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，還可以通過(guò)城市的力量促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，有利于“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。所以不得不說(shuō)確有必要將小產(chǎn)權(quán)房合法化。

三、小產(chǎn)權(quán)房合法化途徑探析

與以前相比，現(xiàn)在解決小產(chǎn)權(quán)房的時(shí)代背景已經(jīng)發(fā)生了深刻的變化。黨的十八大以來(lái)，國(guó)家推行了各項(xiàng)改革措施，這些措施都有利于解決小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題。其中，集體土地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)等農(nóng)村土地制度改革措施的推行，都為小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的解決提供了一定的基礎(chǔ)。黨的十九大以來(lái)，國(guó)家對(duì)房地產(chǎn)的調(diào)控也提出了新思路，如建設(shè)“長(zhǎng)效機(jī)制”等，而小產(chǎn)權(quán)房是作為城鎮(zhèn)住房供給的重要組成部分，其問(wèn)題也應(yīng)在“長(zhǎng)效機(jī)制”構(gòu)建中得到化解和進(jìn)一步設(shè)計(jì)。所以在這樣的時(shí)代契機(jī)下，我們有必要探索一些新的途徑來(lái)使小產(chǎn)權(quán)房合法化。

（一）、分類(lèi)解決小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題

我們現(xiàn)存的小產(chǎn)權(quán)房規(guī)模巨大，涉及到的利益群體眾多。要想處理現(xiàn)存的小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題，就必須要很好的協(xié)調(diào)不同群體的利益關(guān)系，既要把各個(gè)群體的利益都考慮進(jìn)去，又不能“一刀切”，我們爭(zhēng)取要用較低的成本來(lái)解決問(wèn)題，并保持社會(huì)的和諧與安定。[7]所以我們需要的就是分類(lèi)處理的策略。在確定一些原則性要求的基礎(chǔ)之上，對(duì)小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行分類(lèi)，然后按照這些分類(lèi)，具體問(wèn)題具體分析，針對(duì)不同小產(chǎn)權(quán)房的類(lèi)型制定不同的解決方案。[8]具體來(lái)講，我們應(yīng)當(dāng)在充分了解我國(guó)小產(chǎn)權(quán)房的現(xiàn)狀之后，針對(duì)不同房屋的安全等級(jí)、使用土地的類(lèi)型、規(guī)劃調(diào)整等對(duì)房屋進(jìn)行區(qū)分，然后再次分類(lèi)的基礎(chǔ)上針對(duì)不同的小產(chǎn)權(quán)房采取不同的策略。

1、堅(jiān)決拆除存在安全隱患的房屋

無(wú)論是什么類(lèi)型的住房，我們首先要保障的就是它的安全性，在解決小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的過(guò)程中，必須要將現(xiàn)有的小產(chǎn)權(quán)房交由專(zhuān)門(mén)的房屋檢測(cè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢驗(yàn)，如果房屋存在嚴(yán)重的安全隱患，達(dá)不到國(guó)家或者地方標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)又不可能采取措施予以補(bǔ)救的，就應(yīng)該依法予以拆除，切實(shí)保證人民的居住安全。除此之外，對(duì)于那些占用基本農(nóng)田、河流以及道路，嚴(yán)重影響土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃實(shí)施的小產(chǎn)權(quán)房，都應(yīng)予以拆除。[4]如何安置這些被拆房屋的居民，這個(gè)問(wèn)題需要相關(guān)部門(mén)更進(jìn)一步的探討。這些房屋拆除后是否應(yīng)當(dāng)給予居民相應(yīng)的補(bǔ)償，也要視情況而定。

2、質(zhì)量合格且沒(méi)有嚴(yán)重違反規(guī)劃的轉(zhuǎn)化為商品房

有的小產(chǎn)權(quán)房其實(shí)與普通的商品房在質(zhì)量上并沒(méi)有太大的差別，并且也比較符合城市的發(fā)展規(guī)劃，對(duì)于這類(lèi)房屋就可以在完善相關(guān)的配套設(shè)施后，將其轉(zhuǎn)化為商品房，不僅可以加快城市化進(jìn)程，也符合購(gòu)房者的需求。但是在轉(zhuǎn)化的過(guò)程中必須要補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)并補(bǔ)繳相應(yīng)的稅費(fèi)，完成所有的手續(xù)后，地方政府就可以在小區(qū)內(nèi)按照城區(qū)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)一些基本的配套設(shè)施，并提供教育、醫(yī)療等公共服務(wù)，完善街道的管理體系。

3、保障村民的基本生活需求的房屋予以保留

有的村民在自己的宅基地上建造房屋并向外出售，可以根據(jù)各地不同的情況，在滿(mǎn)足村民的居住需求、規(guī)劃的基礎(chǔ)之上，賦予宅基地范疇內(nèi)房屋的出租權(quán)、居住權(quán)等，從而使村民可以獲得一定的收益，但是不能將房屋轉(zhuǎn)讓?zhuān)康氖菨M(mǎn)足村民基本居住需求和基本收入。一些地區(qū)如深圳、廣州處理城中村等歷史遺留違法建筑時(shí)的做法提供了可鑒之策。

（二）、穩(wěn)定房?jī)r(jià)，提高居民收入水平

從上世紀(jì)末到現(xiàn)在我國(guó)的房?jī)r(jià)一路攀升，雖然人們的收入水平也有較大幅度的提升，但是遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上房?jī)r(jià)上漲的速度，中國(guó)許多中低收入的人群根本沒(méi)有能力購(gòu)買(mǎi)城市中價(jià)格高昂的商品房，所以他們就會(huì)選擇購(gòu)買(mǎi)小產(chǎn)權(quán)房，這也是小產(chǎn)權(quán)房出現(xiàn)的原因。所以國(guó)家有必要采取相應(yīng)措施抑制房?jī)r(jià)，但是房?jī)r(jià)究竟是多少才算是合適的呢？在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，人民的收入水平不斷提高的今天，房?jī)r(jià)上漲是必然的趨勢(shì)，但是也應(yīng)在一定的范圍內(nèi)，如果上漲過(guò)快甚至遠(yuǎn)超過(guò)居民的收入水平，這樣的房?jī)r(jià)就屬于過(guò)高。[2]針對(duì)此種情形，政府有必要采取一定的措施，對(duì)房?jī)r(jià)的上漲進(jìn)行適當(dāng)?shù)母深A(yù)，同時(shí)也可以增加住房補(bǔ)貼，提高居民的收入水平，使那些中低收入人群也可以購(gòu)買(mǎi)一般的保障性住房。有房可住也是民生的一個(gè)重要的方面，降低住房成本，讓每一個(gè)中國(guó)老百姓都能住的起房子是我們應(yīng)該努力實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。