陸銘：“十四五”規(guī)劃下，“制度紅利”如何釋放？

張靜

西安高校學(xué)生在掃描“西安高新戶籍”微信公眾號(hào)的二維碼（邵瑞/攝）

2020年是編制經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展“十四五”規(guī)劃的關(guān)鍵年份。8月24日下午，習(xí)近平總書記在中南海主持召開經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域?qū)＜易剷?huì)并發(fā)表重要講話。座談會(huì)上，9位專家代表先后發(fā)言，就“十四五”規(guī)劃編制等提出意見和建議。上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院特聘教授陸銘就是其中之一。

陸銘提出，在城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展方面，如果一些體制性結(jié)構(gòu)性問題得以解決，將能產(chǎn)生巨大的“制度紅利”。

他提出中國(guó)城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展仍存在諸多結(jié)構(gòu)調(diào)整的空間，應(yīng)強(qiáng)化都市圈的增長(zhǎng)極作用、深化戶籍制度改革、優(yōu)化公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的供給、加強(qiáng)流動(dòng)人口子女的教育投資、增強(qiáng)土地和住房管理的靈活性等政策建議。

近日，《瞭望東方周刊》就中國(guó)城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展的現(xiàn)狀與問題、“十四五”時(shí)期城鄉(xiāng)資源配置方式如何改革等話題專訪了陸銘。

更有效地配置生產(chǎn)要素

《瞭望東方周刊》：當(dāng)前，中國(guó)城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展面臨哪些問題？

陸銘：我們的城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展，由于存在一定的制度障礙，阻礙了人口、土地等資源的有效配置，導(dǎo)致如今城市發(fā)展和城市體系存在行政力量干預(yù)導(dǎo)致的扭曲現(xiàn)象。

具體表現(xiàn)在：

與一些發(fā)達(dá)國(guó)家歷史上在相同發(fā)展階段的城市化率相比，我國(guó)的城市化率要低十個(gè)百分點(diǎn)左右。

中國(guó)長(zhǎng)期以來因?yàn)椴扇∠拗拼蟪鞘邪l(fā)展、鼓勵(lì)中小城市發(fā)展的政策導(dǎo)向，導(dǎo)致大城市不夠大，都市圈發(fā)展還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，大城市往都市圈走的路還很長(zhǎng)。

其他市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家沒有戶籍制度，而在中國(guó)，長(zhǎng)期的戶籍制度限制了人口的自由流動(dòng)。到今天，我們的城市里大約有三分之一的非本地戶籍人口，他們?cè)诠卜?wù)中還不能夠得到均等化對(duì)待。這個(gè)問題在大城市和特大、超大城市更嚴(yán)重。

從區(qū)域發(fā)展角度，我國(guó)一直存在著比較嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)資源的空間錯(cuò)配問題。一方面，人口在市場(chǎng)力量驅(qū)動(dòng)和全球化進(jìn)程中向沿海地區(qū)特別是東南沿海地區(qū)集中，集中的重點(diǎn)主要是長(zhǎng)三角和珠三角。中西部在圍繞中心城市都市圈集中，但是土地資源卻在通過城市建設(shè)用地指標(biāo)制度在控制，建設(shè)用地指標(biāo)的配置出現(xiàn)了空間錯(cuò)配。

具體來講，在人口流入的地方建設(shè)用地指標(biāo)配置不足，而在人口流出的地方卻大量配置建設(shè)用地指標(biāo)，用于建造工業(yè)園、新城。人口流出地搞了大量的建設(shè)，人口流入地土地供應(yīng)和住房供應(yīng)卻跟不上，結(jié)果就導(dǎo)致人口和土地空間資源的錯(cuò)配，引起一系列問題。

《瞭望東方周刊》：如果一些體制性結(jié)構(gòu)性問題得以解決，將能產(chǎn)生巨大的“制度紅利”。這里指的“制度紅利”主要體現(xiàn)在哪些層面？

陸銘：我講到的制度紅利，關(guān)鍵在于生產(chǎn)要素能夠更加市場(chǎng)化、有效的配置。改善資源配置效率，促進(jìn)城市和城市體系更為有效發(fā)展，可以給經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)注入新的更加可持續(xù)的活力。

具體來講，首先，要讓人口能夠更加自由地流動(dòng)。特別是對(duì)于那些已經(jīng)長(zhǎng)期居住在城市，特別是大城市已經(jīng)有穩(wěn)定就業(yè)的群體，能夠加快落戶的進(jìn)程，哪怕不能加快落戶，那么盡量要做到公共服務(wù)的均等化，人口才能得到更加有效的利用。

勞動(dòng)力資源能夠得到更加有效的利用，就可以對(duì)沖在總量意義上出現(xiàn)的人口紅利基本上不再增長(zhǎng)的局面。當(dāng)人口總量出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)的時(shí)候，勞動(dòng)力更加優(yōu)化的配置就會(huì)顯得尤為重要，它可以對(duì)沖因人口數(shù)量負(fù)增長(zhǎng)和勞動(dòng)力數(shù)量不足所給經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來的負(fù)面影響。

其次，解決土地問題。如果建設(shè)用地指標(biāo)的使用權(quán)可以跟著人口流動(dòng)方向一致，在人口流入的地方，就可以有更多建設(shè)用地用在住房建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)等方面，跟人口流動(dòng)所產(chǎn)生的實(shí)際需求相匹配，能夠提高投資效率，增加以大城市為核心的都市圈對(duì)于人口和經(jīng)濟(jì)的承載能力，能夠進(jìn)一步釋放這些地區(qū)對(duì)于城市群甚至全國(guó)經(jīng)濟(jì)的龍頭帶動(dòng)作用。

陸銘

資源隨人走

《瞭望東方周刊》：“十四五”時(shí)期，針對(duì)這些現(xiàn)狀與問題，你認(rèn)為我國(guó)城鄉(xiāng)區(qū)域結(jié)構(gòu)未來要怎樣調(diào)整？

陸銘：城市化水平受到抑制，相應(yīng)來講，如果我們通過戶籍制度改革，可以更加快速有效地推進(jìn)城市化水平，城市內(nèi)部移民群體可以更快、更好地融入到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)生活當(dāng)中去，能夠提升他們的就業(yè)品質(zhì)和收入增長(zhǎng)的空間，并且能夠讓他們被社會(huì)保障公共服務(wù)體系所覆蓋。

在區(qū)域之間，我認(rèn)為改革的方向是進(jìn)一步加快都市圈的建設(shè)。我提出根據(jù)不同的功能和定位，以及城市的經(jīng)濟(jì)體量，可以規(guī)劃一批半徑在30公里到80公里范圍之內(nèi)的都市圈。以這些都市圈內(nèi)部的大城市為核心，跟周邊的一些中小城市緊密連接，然后形成幾十個(gè)這樣的都市圈，它們對(duì)下一階段中國(guó)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展將產(chǎn)生增長(zhǎng)極的作用。

在人口流入的地方建設(shè)用地指標(biāo)配置不足，而在人口流出的地方卻大量配置建設(shè)用地指標(biāo)，用于建造工業(yè)園、新城。人口流出地搞了大量的建設(shè)，人口流入地土地供應(yīng)和住房供應(yīng)卻跟不上。

《瞭望東方周刊》：在當(dāng)前我國(guó)以“雙循環(huán)”推動(dòng)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的背景下，從內(nèi)循環(huán)的角度來看，加快推進(jìn)城市間落戶積分互認(rèn)，進(jìn)一步深化戶籍制度改革，對(duì)區(qū)域間聯(lián)動(dòng)性的增強(qiáng)具有重大意義。未來公共資源要實(shí)現(xiàn)“隨著人走”，城市資源配置方式要怎么改革？戶籍制度改革如何更深一步推進(jìn)？

陸銘：一個(gè)城市能夠容納多少人口其實(shí)是由城市能夠創(chuàng)造多少就業(yè)來決定的，能創(chuàng)造多少就業(yè)又取決于這個(gè)城市的綜合條件，比如在產(chǎn)業(yè)規(guī)模上能夠達(dá)到多大。

在歷史上，由于長(zhǎng)期體制上的欠賬，在城市里已經(jīng)形成了一個(gè)相當(dāng)龐大的外來人口群體。作為體制過度實(shí)施的積分制，我認(rèn)為要做幾個(gè)層面的改革：

積分制應(yīng)該以居住年限和社保繳納年限，或者就業(yè)年限作為主要的積分標(biāo)準(zhǔn)，教育標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)該作為積分的一個(gè)主要標(biāo)準(zhǔn)。

在城市群內(nèi)部的不同城市之間，算積分的時(shí)候，居住年限可以累計(jì)互認(rèn)，這點(diǎn)是有巨大意義的。既有利于一個(gè)居民在城市群內(nèi)部能夠根據(jù)自己的工作地來選擇落戶地，也有利于城市群內(nèi)部不同城市之間經(jīng)濟(jì)、公共服務(wù)的一體化進(jìn)程。我注意到，寧波已經(jīng)開始提出這樣做了，在長(zhǎng)三角范圍內(nèi)，其他城市的居住年限可以累計(jì)互認(rèn)。

廣州甚至提出，不光是珠三角城市，連長(zhǎng)三角城市的居住年限到廣州落戶的時(shí)候也可以認(rèn)，這是一個(gè)非常解放思想的改革舉措，這些做法應(yīng)該對(duì)中國(guó)的其他大城市的戶籍制度改革起到引領(lǐng)性、示范性的作用。

資源隨著人走，哪里人多了，財(cái)政投入、基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)就應(yīng)該相應(yīng)地增加。這里面其中有一個(gè)細(xì)節(jié)就涉及中央的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，我們現(xiàn)在中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付很大程度上是對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)上的戶籍人口，那么未來，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)該更加跟常住人口掛鉤。

比如這個(gè)人戶籍在中國(guó)內(nèi)地，但是現(xiàn)在工作在沿海，戶籍所在地是一個(gè)貧困地區(qū)，現(xiàn)在中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的錢投入在其老家的學(xué)校教育和公共服務(wù)里。未來，因?yàn)槿艘呀?jīng)在沿海地區(qū)就業(yè)和居住了，是不是就應(yīng)該允許讓沿海地區(qū)這些工作的人能夠把老家享受的公共服務(wù)資源，對(duì)應(yīng)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付帶到他現(xiàn)在的就業(yè)和居住地來，做到資源隨人走？

另一種資源隨人走的資源是土地，未來應(yīng)該是哪里人多建設(shè)用地指標(biāo)的投放更多。對(duì)于人口流出地的建設(shè)用地進(jìn)行整理，復(fù)耕成農(nóng)業(yè)用地以后，相應(yīng)解放出來的建設(shè)用地指標(biāo)可以跨地區(qū)流轉(zhuǎn)，目前這個(gè)工作已經(jīng)開始推進(jìn)了。

都市圈規(guī)劃與建設(shè)要因地制宜

《瞭望東方周刊》：未來城市發(fā)展最大最強(qiáng)的增長(zhǎng)極在都市圈，目前我國(guó)都市圈、城市群發(fā)展還存在哪些問題？“十四五”時(shí)期，應(yīng)如何進(jìn)一步發(fā)揮都市圈、城市群的作用？

陸銘：首先要區(qū)分清楚都市圈和城市群的概念。

城市群指的是一組在經(jīng)濟(jì)上聯(lián)系較為緊密的城市形成的城市群，我們通常所講的長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀就是城市群的概念。

在城市群的概念基礎(chǔ)上，都市圈的概念是指在城市群內(nèi)部，有一些大城市輻射能力比較強(qiáng)，圍繞這些核心大城市逐漸形成了大城市與周邊其他中小城市緊密連接起來的一個(gè)都市圈。都市圈形成的狀態(tài)下，都市圈外圍的城市會(huì)跟中心城市之間形成超過15%的通勤人口。

今天的城市群和都市圈發(fā)展中存在著兩個(gè)相互關(guān)聯(lián)的問題。

第一個(gè)問題，很多人誤以為在城市群內(nèi)部中心城市和外圍其他城市之間，需要通過把中心城市的人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)向周邊進(jìn)行疏散，然后來追求所謂城市群內(nèi)部的協(xié)調(diào)發(fā)展，這是非常大的誤解。實(shí)際上，在城市群內(nèi)部中心城市的集聚是更加有利于讓它發(fā)揮增長(zhǎng)極作用，并且?guī)?dòng)周邊其他地區(qū)發(fā)展。

比如珠三角城市群，廣州和深圳這兩個(gè)地方就是人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的比重在上升，集聚度在上升。兩地在人口集聚過程中更好地發(fā)揮了對(duì)于珠三角地區(qū)其他城市的帶動(dòng)作用，珠三角不同城市之間的人均GDP的發(fā)展水平是出現(xiàn)了收斂的。

所以在理論和實(shí)踐上，不能用行政力量來阻撓經(jīng)濟(jì)資源和人口向中心城市集中。

第二個(gè)問題，是都市圈發(fā)展的誤區(qū)。我們有一些體量已經(jīng)非常大的城市，比如說上海深圳，其經(jīng)濟(jì)體量和人口的增長(zhǎng)，都需要形成跨越城市甚至省邊界所形成的都市圈，那么這種都市圈的建設(shè)就需要進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃，并且基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和公共服務(wù)政策制度都應(yīng)該更加強(qiáng)調(diào)一體化。

福建省晉江市外來工子弟學(xué)校──荊山學(xué)校學(xué)生在認(rèn)真上課（張國(guó)俊/攝）

但我們的城市規(guī)劃本身是以地級(jí)市或者直轄市來進(jìn)行規(guī)劃的，深圳、上海這樣的地方還存在在自己的行政管轄邊界范圍之內(nèi)控制人口，建設(shè)用地減量規(guī)劃等做法。越這樣做，越不利于提升中心城市的集聚度，不利于這些中心城市跟周邊其他城市之間的一體化進(jìn)程。

另外一種相反的情況，因?yàn)橹袊?guó)有一些地級(jí)市、大城市管轄范圍非常大，但是它自身的經(jīng)濟(jì)體量和人口規(guī)模沒有達(dá)到管轄范圍之內(nèi)形成都市圈的狀態(tài)，這種城市的都市圈規(guī)劃都是超標(biāo)建設(shè)的，屬于盲目擴(kuò)張。

我提議，各個(gè)地方要因地制宜，根據(jù)經(jīng)濟(jì)和人口體量來科學(xué)規(guī)劃都市圈，不能一味貪大。對(duì)于一些客觀上需要成長(zhǎng)為比較大的都市圈，要盡快打破行政邊界對(duì)于都市圈范圍之內(nèi)不同城市之間一體化的阻礙。

《瞭望東方周刊》：“十四五”時(shí)期，不同城市人口分布與經(jīng)濟(jì)空間分布如何營(yíng)造高質(zhì)量的平衡？特大城市、國(guó)家中心城市、收縮型城市等不同類型城市要走怎樣不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路？?

陸銘：從中國(guó)的實(shí)際情況和發(fā)展趨勢(shì)來看，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里，人口從農(nóng)村向城市集中，從小城市向大城市集中的趨勢(shì)不會(huì)停止。中國(guó)會(huì)出現(xiàn)一批人口負(fù)增長(zhǎng)的城市，有些地方人口負(fù)增長(zhǎng)幅度還會(huì)比較大，農(nóng)村地區(qū)會(huì)出現(xiàn)人口的持續(xù)負(fù)增長(zhǎng)。中國(guó)在未來20年時(shí)間里城市化率達(dá)到80%以上，那時(shí)候中國(guó)將是一個(gè)現(xiàn)代化水平更高、城鄉(xiāng)和地區(qū)間發(fā)展更為協(xié)調(diào)的狀態(tài)。

在城市群內(nèi)部的不同城市之間，算積分的時(shí)候，居住年限可以累計(jì)互認(rèn)，這點(diǎn)是有巨大意義的。既有利于一個(gè)居民在城市群內(nèi)部能夠根據(jù)自己的工作地來選擇落戶地，也有利于城市群內(nèi)部不同城市之間經(jīng)濟(jì)、公共服務(wù)的一體化進(jìn)程。

有人會(huì)問，經(jīng)濟(jì)和人口向少數(shù)地區(qū)集中，怎么會(huì)是更加平衡呢？

所謂的平衡發(fā)展，應(yīng)該去追求人均收入水平意義上的平衡，我多年以來的研究都在講在集聚中走向平衡。中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)2019年8月26號(hào)召開了第五次會(huì)議，提出區(qū)域經(jīng)濟(jì)要在發(fā)展中營(yíng)造平衡。兩者的意思實(shí)際上是一樣的，集聚是客觀規(guī)律所致，但是平衡更加強(qiáng)調(diào)人均收入水平和生活質(zhì)量的平衡。

各個(gè)城市之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式，一定是更加協(xié)調(diào)、有效分工的模式，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)要差異化，各個(gè)地方的發(fā)展路徑要根據(jù)自己的比較優(yōu)勢(shì)和整個(gè)國(guó)家差異化發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展定位來進(jìn)行設(shè)計(jì)和規(guī)劃。

與此同時(shí)，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付要著眼于城市和城市之間公共服務(wù)和生活質(zhì)量的均等化，有的地區(qū)在同一個(gè)省內(nèi)地區(qū)之間發(fā)展差距非常大，比如說江蘇的蘇南、蘇北，廣東的粵北、粵南，省級(jí)政府對(duì)于不同地區(qū)也要注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展的人均水平和生活質(zhì)量的平等，同時(shí)對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的公共服務(wù)進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。

在這樣的一個(gè)發(fā)展格局之下，可以期待的是，中國(guó)將形成十幾個(gè)規(guī)模不同的城市群，有大型的國(guó)家級(jí)城市群，如京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角，有區(qū)域性的城市群，如華中以武漢為首的城市群，西部以成都重慶為核心的城市群，西北以西安為核心的城市群，還有東北城市群等。在城市群內(nèi)部，特大城市、中心城市周圍會(huì)形成都市圈，更好地發(fā)揮集聚作用，收縮城市人口會(huì)更加向城市群中心的核心城市集中。

收縮城市和農(nóng)村地區(qū)需要專業(yè)化地實(shí)施錯(cuò)位發(fā)展，比如農(nóng)業(yè)旅游、資源依賴型的產(chǎn)業(yè)，應(yīng)該更加注重人均GDP和收入水平以及生活質(zhì)量的改善，而不應(yīng)過于注重經(jīng)濟(jì)規(guī)模。