特種設(shè)備安全監(jiān)管多元共治模式探索

張春風(fēng)

摘要：本文以進(jìn)一步建立健全特種設(shè)備安全監(jiān)管多元共治模式為出發(fā)點(diǎn)，對(duì)政府、市場與社會(huì)三大主體在特種設(shè)備安全監(jiān)管上的職責(zé)進(jìn)行分析，找出問題所在，有針對(duì)性地提出基于特種設(shè)備安全監(jiān)管多元共治模式的建議。

關(guān)鍵詞：特種設(shè)備;監(jiān)管;職責(zé)

中圖分類號(hào)：X924.4? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

本文以特種設(shè)備安全監(jiān)管理論為工具，根據(jù)特種設(shè)備安全監(jiān)管各主體的發(fā)展現(xiàn)狀，分析監(jiān)管策略的轉(zhuǎn)變、監(jiān)管體系的完善，從特種設(shè)備安全多元共治模式出發(fā)，充分考慮現(xiàn)階段政府、市場與社會(huì)三大主體所應(yīng)承擔(dān)的權(quán)責(zé)，給出具有建設(shè)性的發(fā)展建議，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)企業(yè)參與特種設(shè)備安全監(jiān)管體系建設(shè)的積極性，要繼續(xù)完善懲罰性監(jiān)管，更應(yīng)加強(qiáng)積極性監(jiān)管，對(duì)具有突出表現(xiàn)的企業(yè)給予精神和物質(zhì)雙重獎(jiǎng)勵(lì)，引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行自我監(jiān)管。在多種監(jiān)管策略中，充分調(diào)動(dòng)三大主體的積極性，全方位打造現(xiàn)代化特種設(shè)備立體安全監(jiān)管模式。

1 政府監(jiān)管主體及其職責(zé)權(quán)限

政府監(jiān)管主體按照行政級(jí)別垂直劃分為國家級(jí)、省市級(jí)及縣級(jí)等三級(jí)監(jiān)管部門，并根據(jù)監(jiān)管部門的層級(jí)劃分了職責(zé)和權(quán)限，其相互關(guān)系為垂直管理與分工協(xié)作的關(guān)系，詳情如圖1所示。

在特種設(shè)備安全多元共治模式中，以政府監(jiān)管部門為主體，但這個(gè)主體更多地體現(xiàn)在其作為引導(dǎo)者、設(shè)計(jì)者、協(xié)調(diào)者、培育者的作用，而非傳統(tǒng)意義上的全局監(jiān)管與專管。引導(dǎo)者是指政府監(jiān)管部門通過政策、法規(guī)等的實(shí)施和監(jiān)督有效地引導(dǎo)其他安全監(jiān)管主體參與特種設(shè)備安全監(jiān)管的行為與活動(dòng)，保證特種設(shè)備安全監(jiān)管工作能夠有序進(jìn)行，明確各主體之間的權(quán)責(zé);設(shè)計(jì)者是指政府部門作為特種設(shè)備安全監(jiān)管環(huán)境的締造者應(yīng)該制定和完善相關(guān)的特種設(shè)備安全監(jiān)管法律、法規(guī)、制度、政策、措施等，從特種設(shè)備安全監(jiān)管的全局出發(fā)，為安全監(jiān)管工作的開展奠定基石;協(xié)調(diào)者是指政府部門要做好特種設(shè)備安全監(jiān)管環(huán)境的維護(hù)工作，做好監(jiān)管部門內(nèi)部與外部的協(xié)調(diào)工作，內(nèi)部協(xié)調(diào)是指做好各責(zé)任主體間的溝通和聯(lián)系工作，外部協(xié)調(diào)是指監(jiān)管部門與各責(zé)任主體間有關(guān)法律、政策等的相互協(xié)調(diào);培育者是政府在多元共治的架構(gòu)建設(shè)初期所扮演的主要角色，在這一階段政府承擔(dān)著人才建設(shè)與監(jiān)管環(huán)境建設(shè)等責(zé)任，這需要政府在技術(shù)與資金方面的大量投入，幫助各主體建立和完善特種設(shè)備監(jiān)管環(huán)境，培養(yǎng)所需的人才[1]。

2 市場主體的權(quán)責(zé)

市場主體是指進(jìn)行特種設(shè)備設(shè)計(jì)、制造與使用的企業(yè)、機(jī)構(gòu)或個(gè)人，市場主體的群體龐大、數(shù)量眾多、成分復(fù)雜，是構(gòu)成特種設(shè)備監(jiān)管環(huán)境的主要成員，其相互關(guān)系如圖2所示。

市場主體在特種設(shè)備安全監(jiān)管多元共治體系中占據(jù)著重要的位置，是構(gòu)成特種設(shè)備安全監(jiān)管環(huán)境的主要組成部分，并且成分非常復(fù)雜，正是這些不同責(zé)任主體的相互競爭與合作才使特種設(shè)備安全監(jiān)管環(huán)境更加飽滿和充實(shí)。外部監(jiān)管固然能夠有效維護(hù)特種設(shè)備安全監(jiān)管環(huán)境，但自我管理才是進(jìn)一步提高特種設(shè)備安全的根本，政府通過法律、法規(guī)、政策、措施等建立安全監(jiān)管所需的框架和規(guī)則，市場主體在這個(gè)框架和規(guī)則下進(jìn)行相關(guān)活動(dòng)，既相互競爭又相互協(xié)作，最終完成自我治理[2]。

3 特種設(shè)備安全多元共治模式設(shè)計(jì)

針對(duì)我國特種設(shè)備安全監(jiān)管的現(xiàn)狀和特點(diǎn)，政府對(duì)特種設(shè)備安全監(jiān)管有多種方法。設(shè)計(jì)水平從傳統(tǒng)的政府監(jiān)管到國家監(jiān)管，市場和社會(huì)參與了大規(guī)模的監(jiān)管，從政府監(jiān)管到多元治理、公司治理自律。政府可根據(jù)專業(yè)設(shè)備的安全風(fēng)險(xiǎn)和企業(yè)的自我管理能力，對(duì)監(jiān)管方法進(jìn)行分類。安全風(fēng)險(xiǎn)低、自我管理能力強(qiáng)的企業(yè)可以采取自我監(jiān)管的形式。如果自我監(jiān)管形式不滿足要求，可以采取網(wǎng)絡(luò)型監(jiān)督的方式。根據(jù)監(jiān)管項(xiàng)目的不同，采取縱向監(jiān)管形式，橫向設(shè)計(jì)監(jiān)管問題之間的伙伴關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)的國家監(jiān)管向多元?jiǎng)討B(tài)的轉(zhuǎn)變。如果網(wǎng)絡(luò)型監(jiān)管仍不能滿足監(jiān)管要求，可以采取增強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)型監(jiān)管的形式，政府應(yīng)該關(guān)注企業(yè)的反應(yīng)，根據(jù)業(yè)務(wù)情況調(diào)整監(jiān)管方式反饋。網(wǎng)絡(luò)化的方式降低了專用設(shè)備的安全風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)了專用安全管理系統(tǒng)的設(shè)計(jì)，并動(dòng)態(tài)調(diào)整了監(jiān)控策略，前提是要求自我監(jiān)控。當(dāng)然，監(jiān)管策略不僅包括傳統(tǒng)政府監(jiān)管的力度，還包括橫向問題的結(jié)合[3]。特種設(shè)備安全監(jiān)管多中心治理模式框架如圖3所示。

本文傳達(dá)了特種設(shè)備的主要安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)系，即橫向合作。特種設(shè)備安全監(jiān)管主體包括政府、市場和社會(huì)，其中政府包括監(jiān)管部門、屬地政府和行業(yè)主管部門三大主體;市場包括特種設(shè)備用戶、合作伙伴、銀行、保險(xiǎn)等市場主體;社會(huì)主體包括社會(huì)公共組織和社會(huì)團(tuán)體，社會(huì)團(tuán)體包括檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)和行業(yè)協(xié)會(huì)。目前，檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)和行業(yè)協(xié)會(huì)也隸屬于政府的技術(shù)和服務(wù)支持機(jī)構(gòu)。但是，隨著精簡管理、下放權(quán)力等政策措施的實(shí)施，以及政府機(jī)構(gòu)改革，行業(yè)協(xié)會(huì)逐漸脫離政府，檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)也在不斷探索社會(huì)組織的發(fā)展[4]。因此，將控制機(jī)構(gòu)和行業(yè)協(xié)會(huì)置于社會(huì)監(jiān)督組織中，并在圖4中給出了特殊設(shè)備安全的多管理實(shí)踐的具體形式。

4 社會(huì)組織主體的權(quán)責(zé)

特種設(shè)備安全監(jiān)管的社會(huì)組織是指特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)、特種設(shè)備相關(guān)協(xié)會(huì)等。這些社會(huì)組織作為政府監(jiān)管部門的補(bǔ)充，可以完成不同的監(jiān)管職能，是特種設(shè)備安全監(jiān)管體系中不可或缺的一環(huán)，充當(dāng)著特種設(shè)備安全監(jiān)管的偵查員和管理員，更是各主體之間的溝通媒介，起到協(xié)調(diào)各主體關(guān)系，通報(bào)各主體之間消息的作用，其與各主體間的關(guān)系如圖5所示。

在傳統(tǒng)管理模式下，特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)是作為政府監(jiān)管部門的下屬機(jī)構(gòu)存在的，隨著特種設(shè)備安全監(jiān)管體系的發(fā)展，進(jìn)一步明確各主體責(zé)權(quán)與分工，特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)逐漸發(fā)展為社會(huì)組織，承擔(dān)著特種設(shè)備安全監(jiān)管相關(guān)的多項(xiàng)工作。（1）知識(shí)的宣傳與培訓(xùn)工作。對(duì)特種設(shè)備安全相關(guān)的從業(yè)人員進(jìn)行相關(guān)法律、法規(guī)與政策的宣傳，以及安全技術(shù)、知識(shí)的培訓(xùn)，提高從業(yè)人員的安全意識(shí)與專業(yè)素質(zhì)。（2）技術(shù)支持工作。特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)利用自身的專業(yè)優(yōu)勢和技術(shù)優(yōu)勢為政府部門與其他主體提供技術(shù)咨詢服務(wù)，承擔(dān)著特種設(shè)備安全相關(guān)的技術(shù)支持工作，以便于更好地開展特種設(shè)備安全監(jiān)管。（3）起到潤滑劑的作用。通過特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)使各主體之間的矛盾得到解決，關(guān)系更加融洽，為沖突的解決提供渠道。（4）實(shí)現(xiàn)資源的高效利用。特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)社會(huì)化后，職責(zé)更加清晰，分工更加明確，提供的服務(wù)業(yè)更加專業(yè)，有助于整合社會(huì)資源，聯(lián)合各界力量解決特種設(shè)備安全方面的問題。（5）為制度的設(shè)定和完善提供參照。通過特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)在特種設(shè)備安全問題方面的信息搜集優(yōu)勢，為制度的制定與完善提供了強(qiáng)有力的依據(jù)。

縱觀特種設(shè)備安全監(jiān)管的發(fā)展歷史，公眾的參與已經(jīng)成為大勢所趨。特種設(shè)備安全問題已經(jīng)涉及社會(huì)的方方面面，在社會(huì)的各個(gè)角落都能看見特種設(shè)備的身影，比如電梯、公共娛樂設(shè)施等，與人民的生活高度關(guān)聯(lián)。調(diào)動(dòng)廣大民眾共同參與到特種設(shè)備安全監(jiān)管中來，能夠發(fā)揮公眾的數(shù)量優(yōu)勢與輿論優(yōu)勢，極大地提升特種設(shè)備安全監(jiān)管的效率。但是現(xiàn)在還沒有建立起一個(gè)用于特種設(shè)備安全監(jiān)管的公眾平臺(tái)，公眾的特種設(shè)備安全監(jiān)管意識(shí)還比較薄弱，相關(guān)知識(shí)也比較匱乏，因此要通過以下幾點(diǎn)來提升特種設(shè)備監(jiān)管公眾化程度，一是通過宣傳手段提升公眾的特種設(shè)備監(jiān)管意識(shí)，豐富公眾的特種設(shè)備安全知識(shí)，使公眾具備特種設(shè)備安全監(jiān)管所需的理念;二是建立特種設(shè)備安全監(jiān)管公眾平臺(tái)，利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)打造一個(gè)公眾檢舉、控告、投訴的平臺(tái)，為公眾廣泛參與特種設(shè)備安全監(jiān)管提供渠道和媒介;三是從制度上保障公眾的特種設(shè)備安全權(quán)益，為公眾特種設(shè)備安全合法權(quán)益的獲取提供法律和制度保障[5]。

5 特種設(shè)備安全監(jiān)管多元共治模式實(shí)施建議

特種設(shè)備被廣泛應(yīng)用于社會(huì)各個(gè)角落，并且故障率要高于普通設(shè)備，一旦發(fā)生事故就會(huì)造成人身傷害和財(cái)產(chǎn)損失。本文響應(yīng)國家關(guān)于特種設(shè)備安全監(jiān)管改革的號(hào)召，從當(dāng)前特種設(shè)備安全監(jiān)管現(xiàn)狀出發(fā)，從多個(gè)角度分析了特種設(shè)備安全監(jiān)管多元共治模式，找出存在的問題，并提出以下結(jié)論和建議。

（1）加強(qiáng)政府職責(zé)。在特種設(shè)備多元共治模式的建設(shè)初期，政府應(yīng)該承擔(dān)更多的責(zé)任，努力做好引導(dǎo)者、設(shè)計(jì)者、協(xié)調(diào)者和培育者，從多方面入手，為創(chuàng)建公眾廣泛參與的特種設(shè)備安全監(jiān)管多元共治環(huán)境做好鋪墊，起到領(lǐng)頭羊的作用。政府應(yīng)總攬全局，分而治之，為特種設(shè)備安全監(jiān)管工作構(gòu)建起健康的發(fā)展環(huán)境。

（2）建立特種設(shè)備安全監(jiān)管多元共治制度體系。進(jìn)一步完善法律、法規(guī)，以現(xiàn)有的法律體系為基礎(chǔ)，逐步完善多元共治模式所需的法律環(huán)境，為多元共治模式的有效開展構(gòu)建制度基石，梳理現(xiàn)階段的國家層面法律法規(guī)與各地方政府法律法規(guī)，使特種設(shè)備安全制度更加統(tǒng)一，逐步過渡到多元共治模式。

（3）做好特種設(shè)備安全多元共治模式的推動(dòng)者和支持者。目前特種設(shè)備安全監(jiān)管社會(huì)組織發(fā)展處于起步階段，在數(shù)量上和質(zhì)量上都有待提高，政府應(yīng)該加大對(duì)社會(huì)組織的扶持力度，從政策、資金、技術(shù)上給予一定的支持，使社會(huì)組織能夠逐漸發(fā)展壯大，為多元共治模式的實(shí)施奠定基礎(chǔ)。

（責(zé)任編輯：陳之曦）

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