社會(huì)團(tuán)體參與環(huán)境公益訴訟的若干思考及路徑研究

應(yīng)歡

《易經(jīng)》中說，“觀乎天文，以察時(shí)變;觀乎人文，以化成天下”， 生態(tài)環(huán)境歷來是我中華民族永續(xù)發(fā)展的重要根基，先有秦漢時(shí)期 “虞衡制度”、后有“樓蘭文明”，再到中央提出的“堅(jiān)持人與自然和諧共生、綠水青山就是金山銀山、打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)”等，中國對(duì)于環(huán)境保護(hù)有著清楚的認(rèn)識(shí)并為之付出持續(xù)努力。

公益訴訟（public interest litigation ）是社會(huì)治理的一項(xiàng)重要手段，我國對(duì)于公益訴訟的研究和實(shí)踐時(shí)間尚短，還未探索出成熟模式，根據(jù)規(guī)定，公益訴訟是指特定的國家機(jī)關(guān)、組織、個(gè)人，對(duì)違反相關(guān)法律法規(guī)，侵犯國家、社會(huì)、他人利益的行為，向法院依法追究法律責(zé)任的活動(dòng)。

一、環(huán)境公益訴訟的由來及發(fā)展

環(huán)境公益訴訟是以生態(tài)保護(hù)為目的，由來已久。在美國，它被稱為公民訴訟（citizen suits），最早出現(xiàn)在20世紀(jì)70年代《清潔空氣法》（The CleanAirAct）中，而涉及環(huán)境保護(hù)的聯(lián)邦法律更通過“公民訴訟”條款明文規(guī)定公民的訴訟資格，這與《聯(lián)邦地區(qū)民事訴訟規(guī)則》構(gòu)成了較為完善的公益法律體系;日本的環(huán)境行政公益訴訟（民眾訴訟）制度也頗有淵源;大陸法系中，法國、德國的環(huán)境公益訴訟也各有特色。德國法律通過建立 “公益代表人制度”、賦予環(huán)境保護(hù)團(tuán)體訴訟權(quán)能兩個(gè)途徑來實(shí)現(xiàn)環(huán)境行政公益訴訟;法國針對(duì)環(huán)境污染監(jiān)測(cè)、監(jiān)督管理方面的嚴(yán)重疏忽、缺失行為以及違背法律法規(guī)的行政措施等，任何環(huán)保團(tuán)體均可向行政法院提起要求確認(rèn)、撤銷或采取管制措施的行政訴訟[1]。各國做法不一，但其重要性不言而喻。

本文擬通過對(duì)社會(huì)團(tuán)體提起環(huán)境公益訴訟的案例進(jìn)行分析、查閱其由來及發(fā)展情況、討論并研究社會(huì)團(tuán)體參與環(huán)境公益訴訟的現(xiàn)實(shí)問題，并提出相應(yīng)的解決措施。

二、我國社會(huì)團(tuán)體參與環(huán)境公益訴訟的價(jià)值及現(xiàn)狀

2018年8月，河南省高級(jí)人民法院公布“河南省環(huán)保聯(lián)合會(huì)與被告聊城東染化工有限公司環(huán)境污染責(zé)任糾紛公益訴訟一案”，雙方調(diào)解達(dá)成一致。這是一個(gè)典型的由社會(huì)組織起訴的環(huán)境民事公益訴訟案件，代表著我國公益訴訟的進(jìn)步，實(shí)現(xiàn)了環(huán)境利益較大化。

如今，生態(tài)環(huán)境保護(hù)已成為中國乃至全球共同關(guān)注的核心與焦點(diǎn)，而近年來我國的環(huán)境公益訴訟制度正在穩(wěn)步推進(jìn)。在“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國”的背景下，十九大以來黨中央也為此做出政策及各種部署工作，把環(huán)境利益納入為社會(huì)公共利益，探索新模式，在各地創(chuàng)建、試點(diǎn)、運(yùn)行。包括全國首例“毒跑道”案、黃河流域生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)典型案例、東營(yíng)區(qū)六戶鎮(zhèn)武家大溝東段兩岸堤壩非法取土案，都是社團(tuán)參與環(huán)境公益訴訟的方式并取得實(shí)效。[2]

新頒布的《中華人民共和國民法典》第七章“環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任”對(duì)環(huán)境保護(hù)引進(jìn)了懲罰性機(jī)制，這是一重大舉措。之前，在《民事訴訟法》修訂案中，首次提出社會(huì)團(tuán)體可以提出環(huán)保公益訴訟，“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！边@是我國首次確立社會(huì)組織能擁有公益訴訟主體原告資格的制度，至此有數(shù)據(jù)顯示700余個(gè)社會(huì)團(tuán)體可以參與環(huán)保公益的維護(hù)。

目前，公益訴訟分為民事和行政兩種，檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟，個(gè)人、社團(tuán)提起的民事公益訴訟，據(jù)最高人民法院《中國環(huán)境資源審判（2016-2017）》數(shù)據(jù)顯示，至2019年6月，各級(jí)人民法院共受理各類環(huán)境資源民事案件197762件，審結(jié) 141123件;受理各類環(huán)境資源行政案件36713件，審結(jié) 29142 件。[3]從組織管理學(xué)看來，環(huán)境社會(huì)團(tuán)體是功能性群體，目的明確、重心明顯，致力于生態(tài)環(huán)境保護(hù)。如 “中華鳥會(huì)”“中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)”等，都帶有公益性、群眾性的特點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)成為訴訟團(tuán)體的主力軍。

三、存在問題

聊城化工一案，雖然是社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟的典型代表案例，但長(zhǎng)期以來因自身發(fā)展受限制、法制體系不完善、經(jīng)費(fèi)來源不明確、與行政訴訟之間關(guān)系難以協(xié)調(diào)等問題存在，社會(huì)組織參與此類訴訟的發(fā)展歷程仍舊十分艱難。

（一）對(duì)團(tuán)體訴訟主體資格限制過多

新《環(huán)境保護(hù)法》雖已認(rèn)可社會(huì)組織在環(huán)境公益訴訟中的原告主體地位，但卻要求要同時(shí)滿足以下條件：“社會(huì)組織需專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)、且訴訟與業(yè)務(wù)相關(guān);5 年內(nèi)沒有違法紀(jì)錄，沒有受到過與業(yè)務(wù)相關(guān)的行政和刑事處罰” [4]，若根據(jù)上述法律規(guī)定，在2015 年至2019 年期間全國只有不到100家社會(huì)組織滿足提起環(huán)境民事公益訴訟的條件，且大都是“共同原告”。如“綠發(fā)會(huì)起訴寧夏八家污染企業(yè)違規(guī)排放”便是因“主體不適格”不符法律規(guī)定;“中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)”是我國最早成立的環(huán)保社會(huì)組織，但為取得民政局頒發(fā)的中國社會(huì)團(tuán)體登記證歷時(shí)多年，如此過程限制過多，艱難而漫長(zhǎng)。

（二）訴訟資金籌集難度大、鑒定費(fèi)用高昂

案件訴訟費(fèi)通常以標(biāo)的額百分點(diǎn)計(jì)算，其中更不包含鑒定費(fèi)、差旅費(fèi)、交通費(fèi)等。現(xiàn)實(shí)案件中，“自然之友”對(duì)常州某地提起的訴訟費(fèi)用高達(dá)189.18萬元、“湖北省首例由社會(huì)組織提起的訴訟評(píng)估費(fèi)為 206.75 萬元”，社會(huì)組織大都屬于“非營(yíng)利性”，資金籌集方式幾乎都是靠社會(huì)捐贈(zèng)、會(huì)費(fèi)收取、政府資助、投資回報(bào)等，如下表所示，幾乎只能用于維持基本活動(dòng)經(jīng)費(fèi)及組織運(yùn)行，對(duì)于環(huán)境公益訴訟，因各項(xiàng)大額的鑒定費(fèi)、律師費(fèi)導(dǎo)致其實(shí)在難以支付。

（三）行政與民事公益訴訟缺乏平衡

按訴訟主體不同，可分為民事和行政公益訴訟。環(huán)保社會(huì)團(tuán)體本身為環(huán)境保護(hù)而聚合，有著公共的價(jià)值目標(biāo)，但畢竟沒有行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制性、職權(quán)性，對(duì)于公共利益的維護(hù)力量有待加強(qiáng)。目前檢察機(jī)關(guān)能提起的環(huán)境公益訴訟案件數(shù)量遠(yuǎn)超社團(tuán)組織，兩者并沒有理順訴訟關(guān)系，不能平衡發(fā)展，從而形成不良循環(huán)。

四、對(duì)策討論及路徑研究

（一）改善社會(huì)組織訴訟現(xiàn)實(shí)環(huán)境，突破自身限制

社會(huì)組織在我國實(shí)行雙重登記管理制度，因是自發(fā)性群眾組織，沒有行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制性、執(zhí)行力，自身發(fā)展本就缺乏支持，而被告往往是大企業(yè)，它的發(fā)展對(duì)一個(gè)地區(qū)或省市經(jīng)濟(jì)有著重大影響，社會(huì)組織更顯得十分弱小，因此政府要對(duì)社會(huì)組織的發(fā)展制定更多的“傾斜”政策，不能利益至上，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的扶持力度，鼓勵(lì)其維護(hù)環(huán)保公告利益，為其打破自身的僵化局面，與政府一道投入到公共管理中去。

（二）開創(chuàng)環(huán)境公益訴訟司法鑒定新模式，建立訴訟基金

社會(huì)組織不能通過訴訟謀取私利，而高昂的訴訟、鑒定費(fèi)是面臨的首要問題。建立國家環(huán)境公益訴訟基金是解決社團(tuán)資金壓力的重要舉措，既能擴(kuò)大社會(huì)組織的資金來源渠道，使其不受限于各方救助，也可以通過完善基金程序整理訴訟基金申請(qǐng)、監(jiān)管制度;對(duì)于污染企業(yè)，基金可以給其緩沖時(shí)間，讓企業(yè)能盡快修復(fù)環(huán)境、完成內(nèi)部整頓。最高檢和生態(tài)環(huán)境部九部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于在檢察公益訴訟中加強(qiáng)協(xié)作配合依法打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》第11條規(guī)定“探索完善鑒定收費(fèi)管理和經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制”，先不繳納鑒定費(fèi)，由敗訴方承擔(dān)。在民事公益訴訟中，也應(yīng)減輕或減免訴訟所必需的專家咨詢、司法鑒定、律師代理等費(fèi)用，為其提供有利資金保障。

（三）制定專門的環(huán)境公益訴訟法并引入懲罰性賠償機(jī)制

全國政協(xié)委員鞏富文說“目前與公益訴訟相關(guān)的法律條文只散見于民事訴訟法、行政訴訟法、環(huán)境保護(hù)法、海洋環(huán)境保護(hù)法等法律和司法解釋中”，為此要設(shè)置一部專門的環(huán)境公益訴訟法律，不僅僅依靠散見的法律條文，更要集中統(tǒng)一實(shí)施[5]。排污企業(yè)向來都存有僥幸心理，認(rèn)為不會(huì)造成過大的環(huán)境侵害，違法后依舊能獲得高額利益，朱列玉也曾一度呼吁應(yīng)頒布“珠江保護(hù)法”，并在環(huán)境公益訴訟中引入懲罰性賠償制度，彌補(bǔ)行政公益訴訟缺位。因此引入懲罰性賠償可以遏制惡意損害環(huán)境的行為，從源頭上為社會(huì)組織維護(hù)環(huán)境公益事業(yè)加強(qiáng)了信心、減輕了負(fù)擔(dān)。

（四）實(shí)現(xiàn)民事與行政公益訴訟之平衡

目前，環(huán)境民事和行政公益訴訟是為生態(tài)環(huán)境保護(hù)而共存的，從行政角度來看，因其職權(quán)性和保障力強(qiáng)，行政機(jī)關(guān)更易提起訴訟，且執(zhí)行更有效，但權(quán)力濫用行為卻是有發(fā)生，不能成為生態(tài)環(huán)境救濟(jì)的主力。而環(huán)境公益訴訟與環(huán)境行政執(zhí)法應(yīng)該是一個(gè)“互補(bǔ)”及“監(jiān)督”的關(guān)系，兩者的訴訟地位應(yīng)該平等，且法律制度應(yīng)該進(jìn)一步明確。

完善環(huán)境公益訴訟制度可以為生態(tài)文明建設(shè)提供堅(jiān)強(qiáng)的法治保障。在大力扶持社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟中，要解決其自身發(fā)展有限的問題，實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源信息共享、均衡民事與行政環(huán)保訴訟資源、建立健全地方乃至全國層面的公益訴訟基金制度，方能助推社會(huì)團(tuán)體參與民事公益訴訟的制度建設(shè)。

參考文獻(xiàn)：

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[2] 楚晨.環(huán)評(píng)審批中如何引入基于環(huán)境公益的公眾參與[J].中國人口資源與環(huán)境，2019（12）.

[3] 魏勝強(qiáng).論綠色發(fā)展理念對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的價(jià)值引導(dǎo)——以公眾參與制度為例的剖析[J].法律科學(xué)：西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2019（2）.

[4] 沈春耀.深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記憲法重要論述精神全加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督[J].中國人大，2018（11）.

[5] 李征.公益訴訟中訴前程序與訴訟程序銜接問題研究[N].民主與法制時(shí)報(bào)，2018（5）.