基于政策量化的我國耕地保護(hù)政策效果評價

張 弛，曹銀貴 ,2，陳 智，耿明陽，丁 蓮，孫術(shù)達(dá)

（1.中國地質(zhì)大學(xué)（北京）土地科學(xué)技術(shù)學(xué)院，北京 100083；2.自然資源部土地整治重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京 100035）

【研究意義】耕地是人類生存的基本保障，嚴(yán)格保護(hù)耕地是我國口糧自給、可持續(xù)發(fā)展和應(yīng)對各種形勢的基本要求［1］。隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，我國大量耕地不斷流失，雖然20世紀(jì)90年代開始實(shí)施世界上最嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策，但在耕地保有量及趨勢上來看仍然不容樂觀［2］。我國耕地保護(hù)政策體系不斷發(fā)展完善，至今已經(jīng)取得了一些成就，科學(xué)地評價政策效果，有利于進(jìn)一步完善我國的耕地保護(hù)政策體系。

【前人研究進(jìn)展】近年耕地保護(hù)政策實(shí)施效果成為國內(nèi)外學(xué)者關(guān)注和研究的重點(diǎn)，除一些理論性研究［3-5］和綜合定性分析［6-10］外，研究主要集中在兩個方面：一是通過分析一系列耕地保護(hù)政策執(zhí)行期內(nèi)某個區(qū)域耕地?cái)?shù)量的變化來評價耕地保護(hù)政策實(shí)施效果［11-17］。這種方法直觀且有一定的可信度，但由于不只是政策因素影響耕地?cái)?shù)量，因此單從政策方面考慮無法確定政策因素在耕地保護(hù)中的作用大小。二是將政策因素和可能影響耕地?cái)?shù)量的經(jīng)濟(jì)、社會、自然因素共同作為驅(qū)動因子，構(gòu)建耕地變化驅(qū)動力分析模型，定量分析政策因素對耕地?cái)?shù)量的影響，進(jìn)而評價耕地保護(hù)政策實(shí)施效果［1-2,18-20］。這種方法相較于第一種方法更符合實(shí)際情況，但其他因素都有明確的定量指標(biāo)，而政策因素的量化比較困難，因此政策因素量化的精確性直接決定結(jié)果的可信度。對于政策因素的量化，有研究把一個時期內(nèi)所有政策看作一個整體，對整體進(jìn)行賦值［1,18-19］，也有研究對研究期內(nèi)的政策按類別賦值［2,20］，但這些量化方法比較粗糙，使結(jié)果的可信度受到限制。此外，就全國而言，研究數(shù)據(jù)亟需更新。

【本研究切入點(diǎn)】本研究采用Libecap［21］的政策量化思路，從多個維度對政策進(jìn)行分析，從而計(jì)算出每年的政策強(qiáng)度指數(shù)。在此基礎(chǔ)上，沿用上述第二種研究方法，將政策變量視為耕地面積變化的驅(qū)動因素之一，納入多元線性回歸分析模型進(jìn)行分析。【擬解決的關(guān)鍵問題】有針對性地解決政策量化困難、量化精度不足的問題，根據(jù)多元線性回歸模型的結(jié)果，定量評價我國耕地保護(hù)政策的實(shí)施效果，為耕地保護(hù)政策的完善提供參考。

1 耕地保護(hù)政策的分析和量化

1.1 耕地保護(hù)政策演變歷程

我國自建國起就十分關(guān)注耕地?cái)?shù)量的變化。1978年以前，由于農(nóng)用地轉(zhuǎn)非農(nóng)用地的壓力不大、耕地后備資源豐富，國家的耕地保護(hù)政策出臺零星、局部。改革開放后，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地開發(fā)利用快速推進(jìn)，國家開始重視全國性的耕地?cái)?shù)量保護(hù)，并出臺了一系列嚴(yán)格的政策，奠定了我國耕地保護(hù)政策的基調(diào)。1986年隨著國家土地管理局的成立和《土地管理法》的頒布實(shí)施，我國耕地保護(hù)實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一管理、有法可依。在國務(wù)院和國家土地管理局的推動下，逐步建立了我國的耕地保護(hù)政策體系。1996年來，我國開始建立發(fā)展多角度、多部門協(xié)調(diào)的耕地保護(hù)政策體系，包括耕地占補(bǔ)平衡政策、土地用途管制、基本農(nóng)田制度、耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制、土地利用規(guī)劃等制度。但由于耕地保護(hù)政策不完善、不成體系，耕地?cái)?shù)量的降低速度沒有得到充分抑制。到2003年，耕地保護(hù)政策體系逐步成型，耕地?cái)?shù)量下降速度明顯降低，由1996—2003年年均下降0.66%降低到2003—2017年年均下降0.11%，迎來了“拐點(diǎn)”。此后，我國耕地保護(hù)政策的制定開始重點(diǎn)關(guān)注政策的可行性、合理性，耕地保護(hù)的重心也逐漸向耕地質(zhì)量、生態(tài)傾斜，但耕地?cái)?shù)量保護(hù)仍是耕地保護(hù)的基礎(chǔ)和重點(diǎn)。

由以上梳理可見，我國耕地保護(hù)政策的演變大致可分為3個階段，1996年之前為政策建立時期，1996—2003年為政策發(fā)展時期，2003年之后為政策完善時期。1996年后，無論是耕地保護(hù)政策的演進(jìn)階段，還是耕地?cái)?shù)量的下降速度，都在2003年前后有了一個較大變化。因此，評價1996年以后我國耕地保護(hù)政策體系建立后的實(shí)施效果，可以從1996—2003年的發(fā)展時期和2003—2017年的完善時期兩個時期入手，分別評價兩個時期的實(shí)施效果，檢驗(yàn)我國耕地保護(hù)政策體系在兩個不同階段發(fā)揮的作用，從而檢驗(yàn)我國耕地保護(hù)政策在不同時期的完備程度。

1.2 耕地保護(hù)政策量化過程

作為一種制度和安排，耕地保護(hù)政策的量化比較困難，但國內(nèi)外已經(jīng)產(chǎn)生了政策量化的基本思路。Libecap［21］在關(guān)于內(nèi)華達(dá)州礦產(chǎn)權(quán)活動的研究中，通過對政策打分的方式進(jìn)行量化處理。紀(jì)陳飛等［22］沿用該思路，在政策目標(biāo)執(zhí)行到位的前提下，對土地集約利用政策從政策力度、政策目標(biāo)、政策措施3個維度分別打分，進(jìn)而對土地集約利用政策進(jìn)行量化，效果出色。耕地保護(hù)政策作為政策的一類，具有政策的普遍本質(zhì)，且已有相近政策的量化成功在先，故本研究對耕地保護(hù)政策量化將沿用以上研究的思路，從政策力度、政策目標(biāo)、政策措施3個維度對耕地保護(hù)政策進(jìn)行打分，政策量化的標(biāo)準(zhǔn)如表1。

利用公式計(jì)算出單個政策強(qiáng)度指數(shù)：

式中，Sij為第i年第j項(xiàng)政策的強(qiáng)度指數(shù)；pij為第i年第j項(xiàng)政策的政策力度得分；mij為第i年第j項(xiàng)政策的政策措施得分，gij為第i年第j項(xiàng)政策的政策目標(biāo)得分。

進(jìn)一步計(jì)算每年發(fā)布政策的強(qiáng)度指數(shù)：

表1 政策量化標(biāo)準(zhǔn)Table 1 Policy quantification standard

式中，Si為第i年發(fā)布政策的強(qiáng)度指數(shù)；Sij為第i年第j項(xiàng)政策的強(qiáng)度指數(shù)；n為第i年發(fā)布的政策個數(shù)。

在某一年發(fā)揮作用的政策是這一年與該年之前出臺的所有有效政策，因此對某一年起作用的耕地保護(hù)政策強(qiáng)度指數(shù)的計(jì)算如下：

式中，Di為對第i年起作用的耕地保護(hù)政策強(qiáng)度指數(shù)，Si為第i年發(fā)布政策的強(qiáng)度指數(shù)；本研究中，定1996年對應(yīng)的i=1。

考慮到有些政策會在研究期限內(nèi)失效，因此需要對結(jié)果進(jìn)行修正，失效的政策得分需要在以后的年份減去，使結(jié)果更加接近真實(shí)情況。此外，一部分1996年之前頒布的政策也會作用到1996年之后，因此在進(jìn)行政策量化時，需要從能作用到1996年的最早一條政策開始。

本研究搜集的耕地保護(hù)相關(guān)政策文件主要來源于北大法寶數(shù)據(jù)庫和萬方數(shù)據(jù)庫中的法律數(shù)據(jù)庫、我國政府網(wǎng)和與土地相關(guān)的政府網(wǎng)站。在數(shù)據(jù)庫中輸入“耕地”“農(nóng)田”“農(nóng)用地”等有關(guān)詞匯進(jìn)行檢索，去除重復(fù)的內(nèi)容，然后從中選定與耕地保護(hù)有重大關(guān)聯(lián)的政策法律法規(guī)文件45個。為客觀、準(zhǔn)確地量化耕地保護(hù)政策，本研究采用特爾斐法，按照表1對遴選出的政策進(jìn)行打分，得到最終結(jié)果并利用上述公式計(jì)算出每年的Di（表 2）。

表2 政策量化結(jié)果Table 2 Policy quantification results

2 耕地保護(hù)政策效果評價

2.1 數(shù)據(jù)來源與修正

本研究利用的社會經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計(jì)局官方網(wǎng)站，1996—2017年耕地面積數(shù)據(jù)來源于兩次全國土地調(diào)查、每年土地變更調(diào)查和相關(guān)統(tǒng)計(jì)公報，由于第二次全國土地調(diào)查使用了更先進(jìn)的調(diào)查技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)查結(jié)果更加準(zhǔn)確、客觀，因此為了校正第二次全國土地調(diào)查前后數(shù)據(jù)突變，將第二次全國土地調(diào)查公布的2009年耕地面積減去當(dāng)年土地利用變更調(diào)查中的耕地面積，把差值加到1997—2008年耕地面積上，對2008年之前的數(shù)據(jù)進(jìn)行了校正［2,23］。

2.2 耕地面積變化驅(qū)動模型

耕地?cái)?shù)量的變化不僅取決于政策的影響，還取決于各種自然人文因素的影響。由于自然因素具有穩(wěn)定性，因此在本研究的時間尺度下，自然因素的變化可以忽略不計(jì)，本研究將選取有可能對耕地?cái)?shù)量產(chǎn)生影響的各種人文、社會、經(jīng)濟(jì)驅(qū)動因素，與政策強(qiáng)度指數(shù)共同作為自變量納入多元線性回歸分析模型，構(gòu)建包括人文、經(jīng)濟(jì)、社會和政策等變量在內(nèi)的耕地?cái)?shù)量變化驅(qū)動模型，分析耕地保護(hù)政策對遏制耕地面積減少的貢獻(xiàn)，從而評價耕地政策保護(hù)的績效。本研究選擇了10個驅(qū)動因素，包括：（1）全社會固定投資，反映固定資產(chǎn)建設(shè)對占用耕地的影響；（2）國內(nèi)生產(chǎn)總值，反映經(jīng)濟(jì)水平提高對耕地面積的影響；（3）非農(nóng)經(jīng)濟(jì)占比，反映非農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對耕地面積的影響；（4）路網(wǎng)長度，反映交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對耕地的占用；（5）糧食播種面積占總耕地面積比例，反映農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整對耕地面積的影響；（6）糧食單產(chǎn)，反映糧食產(chǎn)量對耕地?cái)?shù)量的影響；（7）農(nóng)村城鎮(zhèn)居民點(diǎn)收入比，反映城鄉(xiāng)之間的收入差別引起的耕地面積變化；（8）城鎮(zhèn)人口占比，反映城鎮(zhèn)化對耕地面積的影響；（9）農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)價格指數(shù)，反映農(nóng)產(chǎn)品價格變化對耕地面積變化的影響；（10）耕地保護(hù)政策強(qiáng)度指數(shù)，反映不同時期耕地保護(hù)政策對耕地面積的遏制作用。

為保證多元線性回歸模型的有效性，對包括因變量在內(nèi)的所有變量進(jìn)行正態(tài)分布檢驗(yàn)，以確認(rèn)變量的正態(tài)性，結(jié)果P均大于0.05，證明各變量滿足正態(tài)性。為驗(yàn)證上述10個驅(qū)動因素與耕地面積的相關(guān)性，進(jìn)行了線性相關(guān)性檢驗(yàn)，檢驗(yàn)結(jié)果中10個驅(qū)動因素與耕地面積的皮爾遜相關(guān)系數(shù)均達(dá)到了R2＞0.50，且顯著性在0.01級別，說明10個驅(qū)動因素均與耕地面積相關(guān)性強(qiáng)，可以納入多元線性回歸模型進(jìn)行分析。

將1996—2017年耕地面積變化的影響因素納入多元線性回歸分析，得出我國1996—2017 年耕地?cái)?shù)量變化的驅(qū)動模型如下：

式中，Y為耕地面積；X1～X10分別為全社會固定投資、國內(nèi)生產(chǎn)總值、非農(nóng)經(jīng)濟(jì)占比、路網(wǎng)長度、糧食播種面積占總耕地面積比例、糧食單產(chǎn)、農(nóng)村城鎮(zhèn)居民點(diǎn)收入比、城鎮(zhèn)人口占比、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)價格指數(shù)、耕地保護(hù)政策強(qiáng)度指數(shù)。該模型的相關(guān)性檢驗(yàn)：R2=0.962，F(xiàn)=54.439，P=0.000，具有很高的可信度。

2.3 耕地保護(hù)政策效果情景模擬

根據(jù)以上模型，對1996—2017年耕地保護(hù)政策效果進(jìn)行評價，分析結(jié)果（圖1）如下：

假設(shè)自1996年我國耕地保護(hù)政策體系初步建立以來，不再出臺新的政策，即政策強(qiáng)度不變，則2017年全國耕地面積將為13 271.94萬hm2，比1996年減少1 090.45萬hm2，減少率為7.59%，而2017年實(shí)際耕地面積為13 486.32萬hm2，比1996年減少876.07萬hm2，減少率為6.10%?？梢?，1996—2017年我國耕地保護(hù)政策的加強(qiáng)使得我國耕地面積少減少了214.38萬hm2，相當(dāng)于2017年耕地面積總量的1.59%。用1996—2017年我國耕地保護(hù)政策的加強(qiáng)使得我國耕地面積少減少的耕地面積除以1996—2017年間減少的耕地面積，可得1996—2017年我國耕地保護(hù)政策的貢獻(xiàn)率達(dá)24.47%。由此可見，1996年以來我國的耕地保護(hù)政策對耕地減少起到了一定積極作用。

假設(shè)自1996—2003年期間，耕地保護(hù)政策強(qiáng)度不再加強(qiáng)，則2003年全國耕地面積將為13 474.03萬hm2，比1996年減少785.29萬hm2，減少率為5.48%，而2003年實(shí)際耕地面積為13 781.23萬hm2，比1996年減少664.70萬hm2，減少率為4.63%。可見，1996—2003年我國耕地保護(hù)政策的加強(qiáng)使我國耕地面積少減少了120.59萬hm2，耕地保護(hù)政策的貢獻(xiàn)率為18.14%。由此可見，在1996—2003年的政策建立初期，雖然在一定程度上抑制耕地減少的作用，但效果并不是十分明顯。

假設(shè)自2003年我國耕地保護(hù)政策體系基本成型以來，耕地保護(hù)政策強(qiáng)度不再加強(qiáng)，則2017年全國耕地面積將為13 392.54萬hm2，比2003年減少305.15萬hm2，減少率為2.23%，而2017年實(shí)際耕地面積為13 486.32萬hm2，比2003年減少211.37萬hm2，減少率為1.54%?？梢缘弥?，1996—2017年我國耕地保護(hù)政策的加強(qiáng)使得我國耕地面積少減少了93.78萬hm2，相當(dāng)于2017年耕地面積總量的0.70%，2003年來耕地保護(hù)政策的貢獻(xiàn)率達(dá)44.37%。由此可見，2003年以來我國耕地保護(hù)政策對耕地減少的抑制較之前更加明顯，達(dá)到了較高水平。

3 結(jié)論與展望

3.1 結(jié)論

（1）1996—2017年我國耕地保護(hù)政策節(jié)約了相當(dāng)于2017年耕地面積1.59%的耕地，耕地保護(hù)政策貢獻(xiàn)率為24.47%；2003—2017年我國耕地保護(hù)政策節(jié)約了相當(dāng)于2017年耕地面積0.70%的耕地，耕地保護(hù)政策貢獻(xiàn)率為44.37%。隨著耕地保護(hù)政策的發(fā)展，耕地減少速率不斷降低，且在耕地保護(hù)的諸多因素中，政策因素的貢獻(xiàn)越來越大，這表明我國的耕地保護(hù)政策在不斷發(fā)展和完善中，對耕地減少所起的抑制作用越來越明顯。耕地保護(hù)政策是保障國計(jì)民生的重要手段，需要長期堅(jiān)持和完善。

（2）1996—2003年我國耕地年平均減少94.96萬hm2，年平均減少0.66%，耕地保護(hù)政策貢獻(xiàn)率為18.14%，該時期耕地下降速率快，耕地保護(hù)政策發(fā)揮的作用有限。該時期為耕地保護(hù)政策的調(diào)整和發(fā)展期，政策并沒有發(fā)揮十分充分的作用。

（3）2003—2017年我國耕地年平均減少15.10萬hm2，年平均減少0.11%，耕地保護(hù)政策貢獻(xiàn)率高達(dá)44.37%，耕地面積減少速率大幅降低，耕地保護(hù)政策貢獻(xiàn)率大幅增長，說明在經(jīng)過了1996年以來7年的耕地保護(hù)政策建設(shè)和發(fā)展，我國的耕地?cái)?shù)量保護(hù)政策體系已經(jīng)成熟，潛力得到了比較充分挖掘，今后在落實(shí)數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”耕地保護(hù)新格局時，應(yīng)繼續(xù)保持對耕地?cái)?shù)量保護(hù)的關(guān)注，繼續(xù)維持或強(qiáng)化耕地?cái)?shù)量保護(hù)的力度。

3.2 展望

本研究對我國發(fā)展過程中比較重要的45個耕地保護(hù)政策進(jìn)行了量化，把不易量化的政策因素與其他社會經(jīng)濟(jì)因素一起納入到多元線性回歸分析模型進(jìn)行研究，并在此基礎(chǔ)上分析了1996—2017年我國耕地保護(hù)政策的實(shí)施效果。從結(jié)果來看，2003—2017年14年間耕地減少量僅占1996—2017年22年間的24.13%，除了1996—2003年間農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、退耕還林推進(jìn)較快減少了大量耕地外，還得益于1996—2003年期間我國耕地保護(hù)政策的不斷加強(qiáng)和完善，雖然1996—2003年耕地保護(hù)政策并沒有充分發(fā)揮作用，但期間的政策調(diào)整和發(fā)展為之后的政策框架打好了基礎(chǔ)。2003年后，我國耕地保護(hù)政策基本成型，在耕地保護(hù)中發(fā)揮了極其重要的作用，2003—2017年我國耕地減少速度明顯趨緩，高達(dá)44.37%的耕地保護(hù)政策貢獻(xiàn)率標(biāo)志著我國耕地?cái)?shù)量保護(hù)的政策體系已經(jīng)成熟。

本研究僅從全國層面對耕地保護(hù)政策的數(shù)量保護(hù)效果進(jìn)行評價，今后研究將注重不同區(qū)域的耕地保護(hù)政策實(shí)施效果，而且在評價中也應(yīng)加入質(zhì)量、生態(tài)等因素，以期更加全面評價耕地保護(hù)政策效果，為制定更有效的耕地保護(hù)政策提供依據(jù)。