完善地方立法機(jī)制提高立法質(zhì)量和效率

魏芙蓉

黨的十九屆四中全會指出：“完善立法體制機(jī)制。堅持科學(xué)立法、民主立法、依法立法，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的立法工作格局，立改廢釋并舉，不斷提高立法質(zhì)量和效率?！边@是新時代加強(qiáng)立法工作總的指導(dǎo)原則，在地方立法工作中必須認(rèn)真加以落實。

科學(xué)完備的立法機(jī)制是立法質(zhì)量和效率的保障。長期以來，我省立法機(jī)關(guān)依照《立法法》的規(guī)定和地方立法的實際需要，不斷加強(qiáng)立法機(jī)制建設(shè)，一些立法機(jī)關(guān)出臺了制定地方性法規(guī)或規(guī)章的程序制度。這些制度對規(guī)范立法活動，保證立法質(zhì)量和效率發(fā)揮了重要作用。但是，地方立法機(jī)制建設(shè)與新時代面臨的立法任務(wù)和要求相比還存在諸多不足。有的立法程序制度操作性、針對性不強(qiáng)，導(dǎo)致公眾參與、專家論證等程序沒有發(fā)揮應(yīng)有作用;法規(guī)、規(guī)章的評估、清理工作缺少規(guī)范，影響法制統(tǒng)一等。這些問題都需要通過建立完善立法機(jī)制加以解決。

完善黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國全過程和各方面，是我國社會主義法治建設(shè)的基本經(jīng)驗。黨的領(lǐng)導(dǎo)是加強(qiáng)民主法治建設(shè)、做好立法工作的根本保證。地方立法機(jī)關(guān)在制定立法規(guī)劃和年度立法計劃時應(yīng)當(dāng)征得地方黨委同意。地方黨委提出的立法項目建議，應(yīng)當(dāng)依法組織實施。通過立法的途徑，把經(jīng)過實踐證明正確的、需要長期堅持的黨的路線、方針、政策制度化、規(guī)范化、程序化，把黨的主張變?yōu)閲乙庵?。地方進(jìn)行的自主性、先行性立法，或社會穩(wěn)定風(fēng)險較大的立法，或立法機(jī)關(guān)認(rèn)為必要的立法事項，應(yīng)通過一定的程序向地方黨委請示，把黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)通過制度化的途徑加以落實。

完善公眾參與機(jī)制。憲法規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民?！币虼?，人民群眾不應(yīng)該是法律、法規(guī)的被動接受者，而應(yīng)該是立法的積極參與者，通過立法機(jī)制的完善，擴(kuò)大公眾對地方立法活動的參與，并取得實效。要賦予公眾立法項目建議權(quán)。在制定立法計劃時要充分發(fā)揚(yáng)民主，把人民群眾普遍關(guān)心的立法事項列入計劃，而不能只是單方面地聽取行政執(zhí)法部門的意見。要建立多元參與的法規(guī)、規(guī)章草案起草模式。法規(guī)、規(guī)章草案的起草工作可以由沒有利益羈絆的國家機(jī)關(guān)主持，或委托高等院校、科研院所、中介機(jī)構(gòu)的專家或?qū)崉?wù)工作者進(jìn)行。要增加立法工作的透明度。按照法規(guī)、規(guī)章草案公布是普遍要求、不公布是例外的原則，確定可以不公布的情形。同時，對應(yīng)當(dāng)公布的法規(guī)、規(guī)章草案，要在當(dāng)?shù)毓婈P(guān)注度高的媒體上公布。要通過多種途徑聽取公眾意見。應(yīng)當(dāng)對走訪座談、個別征求意見、受理書信或網(wǎng)絡(luò)建議、民意調(diào)查、召開聽證會等途徑明確操作規(guī)范，以提高征求意見活動的科學(xué)性和有效性。要注意發(fā)揮社會團(tuán)體在地方立法中的作用。社會團(tuán)體參與立法活動相對于散在的個體來說，在知識結(jié)構(gòu)、情況掌握、意見表達(dá)等各個方面具有很大優(yōu)勢，由其參與立法活動，有利于準(zhǔn)確表達(dá)本群體的意見，有利于增加表達(dá)意見的理性，也有利于立法機(jī)關(guān)進(jìn)行意見整合處理。要對公眾意見的處理情況給予反饋，以增強(qiáng)公眾參與立法活動的實效。此外，還可以探索吸收公民列席地方立法機(jī)關(guān)的立法審議或討論會議，從而提高立法工作的透明度，更好地接受人民群眾的監(jiān)督。

完善專家咨詢機(jī)制。發(fā)揮專家、學(xué)者在地方立法中的咨詢作用，對保證立法質(zhì)量、解決立法中的專業(yè)技術(shù)問題，促進(jìn)立法決策的科學(xué)化具有重要作用。因此，地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)普遍建立專家咨詢論證制度，通過報名、推薦和審核等程序聘請域內(nèi)外符合條件的專家、學(xué)者或有實踐經(jīng)驗的專業(yè)人員組成咨詢機(jī)構(gòu)，為立法提供咨詢服務(wù)。為專家提供咨詢創(chuàng)造條件。負(fù)責(zé)聯(lián)系立法專家咨詢論證的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)通過參加會議、閱讀文件、參與調(diào)研、提供相關(guān)立法背景資料等途徑、盡最大可能為立法咨詢論證專家了解情況創(chuàng)造必要條件，使他們在知情的前提下參與論證。立法專家論證應(yīng)以召開論證會為主，讓各種意見在會上能夠得到充分展示。鼓勵專家發(fā)表同法規(guī)、規(guī)章草案不同的意見，從而使立法機(jī)關(guān)做到兼聽則明。建立專家咨詢論證的責(zé)任機(jī)制。為避免個別專家曲意迎奉或不負(fù)責(zé)任，應(yīng)當(dāng)按照權(quán)力與責(zé)任一致的原則，對專家的咨詢論證工作建立約束機(jī)制。參與論證的專家必須提交由本人簽字的書面論證意見，并對自己的意見負(fù)責(zé)。定期通報專家參與咨詢論證的情況，對咨詢論證專家的職業(yè)操守、工作質(zhì)量進(jìn)行定期考核，考核結(jié)果應(yīng)作為對咨詢論證專家續(xù)聘或獎懲的依據(jù)。增加專家咨詢論證的透明度。實踐經(jīng)驗表明，專家咨詢論證過程的公開是保障專家擺脫外在控制和利益驅(qū)使、獲得“中立性”角色的核心機(jī)制。因此，應(yīng)當(dāng)將專家咨詢論證意見和立法機(jī)關(guān)的采納情況通過適當(dāng)?shù)姆绞较蛏鐣_，接受社會監(jiān)督和公眾評論，以增強(qiáng)專家的責(zé)任感，也有利于防止立法機(jī)關(guān)對專家意見隨意進(jìn)行處置。

完善立法機(jī)關(guān)審議決定機(jī)制。地方性法規(guī)草案的審議是立法的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。立法審議程序制度是否科學(xué)、合理，直接關(guān)系到地方人大及其常委會立法權(quán)的正確行使和立法質(zhì)量。對地方性法規(guī)草案的提出、審議、表決、公布等作出程序性規(guī)定，是完善立法機(jī)制的重要環(huán)節(jié)。根據(jù)擬提請審議的法規(guī)草案內(nèi)容，可由有關(guān)部門或聘請專家介紹相關(guān)信息，讓參與審議的人員更多地了解法規(guī)草案所涉及領(lǐng)域理論研究成果、上位法的規(guī)定及本地的實際情況，便于有針對性地進(jìn)行審議。法規(guī)草案應(yīng)在會議前發(fā)至審議人員手中，給審議人員充分的閱讀和研究時間。法規(guī)草案在表決前，根據(jù)實際需要可以將個別分歧較大的重要條款提請會議單獨(dú)表決，從而避免對法規(guī)草案作總體表決的局限性。完善政府制定規(guī)章的決定程序。政府立法應(yīng)當(dāng)由政府常務(wù)會議或全體會議討論決定，出席會議的人員應(yīng)多于應(yīng)參加會議人員的半數(shù)。立法審核部門作立法草案說明應(yīng)當(dāng)全面客觀，審核機(jī)關(guān)向會議提交審核報告的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括審核論證過程中主要分歧意見及協(xié)調(diào)處理情況。防止做規(guī)章草案審核報告的機(jī)關(guān)對收集的信息進(jìn)行不當(dāng)?shù)娜∩崽幚?，只向會議報告對通過規(guī)章草案有利的信息，對一些不同意見的信息有意屏蔽。會議參加人員均應(yīng)發(fā)表明確的意見，行政首長根據(jù)集體討論的情況有權(quán)做出決定。如果行政首長按照多數(shù)人意見作出決定，是集體討論決定的常規(guī)狀態(tài);如果行政首長作出的決定與多數(shù)人的意見不一致，應(yīng)當(dāng)說明理由。這樣既可以保證集體意見對行政首長決定的影響力，同時又不改變行政機(jī)關(guān)首長負(fù)責(zé)制的實質(zhì)。

完善法規(guī)和規(guī)章評估、清理機(jī)制。對法規(guī)、規(guī)章定期進(jìn)行評估、清理是保持法律規(guī)范體系內(nèi)在協(xié)調(diào)統(tǒng)一、動態(tài)完善的重要途徑，應(yīng)當(dāng)作為一項常態(tài)化的工作機(jī)制來加以保障。要建立立法后評估制度。對已經(jīng)出臺的法規(guī)、規(guī)章的合法性、操作性、執(zhí)行的有效性等進(jìn)行評估。地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)把評估結(jié)果作為法規(guī)、規(guī)章修改、廢止或改進(jìn)立法工作的參考依據(jù)。要建立法規(guī)、規(guī)章清理制度。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展變化和上位法的修改、廢止，與其相關(guān)的地方性法規(guī)、規(guī)章必須隨之作相應(yīng)的處理，這樣法制的統(tǒng)一才有制度上的保障。

（作者：中共吉林省委黨校行政科學(xué)研究所所長、教授）

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