美國P2P網(wǎng)貸平臺監(jiān)管經(jīng)驗及對我國的啟示

摘要：我國P2P網(wǎng)貸自2006年上線以來呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的態(tài)勢，但由于該行業(yè)在井噴式增長的同時缺乏成熟的監(jiān)管體系，致使在發(fā)展過程中出現(xiàn)了較多的行業(yè)亂象，問題平臺、跑路平臺層出不窮，損害了投資者的利益和行業(yè)發(fā)展的愿景。而美國同類型平臺監(jiān)管由于起步較早，發(fā)展更為成熟，可為我國P2P平臺監(jiān)管提供一定的經(jīng)驗和啟發(fā)。

關(guān)鍵詞：P2P;監(jiān)管;中美比較

中圖分類號：F831.2;F713.36?文獻(xiàn)識別碼：A?文章編號：2096-3157（2020）22-0150-03

P2P借貸，是基于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)發(fā)展起來的個人對個人的直接信貸，交易雙方通過搭載在因特網(wǎng)上的交易平臺進(jìn)行借貸操作，與傳統(tǒng)借貸模式中使用的銀行等金融中介不同，是一種金融創(chuàng)新行為。這種憑借網(wǎng)絡(luò)交易平臺操作的無實體中介借貸交易模式開啟了民間借貸形式新篇章。一定程度上改變了人們的借貸習(xí)慣，突破了傳統(tǒng)借貸中時間和空間的限制，大大增加了借貸人群的數(shù)量和范圍，擴(kuò)寬了借貸和投資渠道，滿足了借貸雙方對資金的需求。能夠降低投融資成本，提升投融資效率。

在互聯(lián)網(wǎng)Web 2.0技術(shù)的出現(xiàn)和我國民間資本積極尋求多渠道投資的背景下，通過向歐美等國學(xué)習(xí)已有經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，P2P網(wǎng)絡(luò)貸款自2006年于我國上線以來呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的態(tài)勢。截至目前，我國P2P在線借貸行業(yè)注冊平臺數(shù)量眾多，平臺交易金額規(guī)模大，發(fā)展速度遠(yuǎn)超歐美同類行業(yè)。

但該行業(yè)在井噴式增長的同時缺乏相應(yīng)的成熟監(jiān)管體系，監(jiān)管的缺位與其高速發(fā)展這一矛盾使得該行業(yè)在初期呈現(xiàn)出較多的行業(yè)亂象，同類型平臺利用“監(jiān)管套利”的方式獲取高額利潤，同時問題平臺、跑路平臺層出不窮，損害了投資者的利益和在線借貸行業(yè)的行業(yè)形象。這些因素都掣肘著行業(yè)的有序、繁榮、健康發(fā)展，對我國針對P2P網(wǎng)貸行業(yè)的宏觀監(jiān)管提出了新的挑戰(zhàn)。市場呼吁政府推出適合新興行業(yè)的監(jiān)管手段和措施，在制止行業(yè)亂象的同時，維護(hù)行業(yè)穩(wěn)定和發(fā)展。

而美國P2P網(wǎng)貸行業(yè)存在著同樣的監(jiān)管進(jìn)程，在問世之初，作為一個新興的網(wǎng)絡(luò)借貸模式，缺乏明確的監(jiān)管系統(tǒng)，司法管轄權(quán)并不明晰，美國聯(lián)邦政府只能在實踐中摸索監(jiān)管的方法。其對P2P行業(yè)的監(jiān)管到目前為止，歷經(jīng)了不同的階段。由于其監(jiān)管起步早，有著豐富的運營和監(jiān)管的經(jīng)驗教訓(xùn)可供參考。研究美國的監(jiān)管政策，學(xué)習(xí)其長處、總結(jié)其不足，對于P2P網(wǎng)貸監(jiān)管尚處在發(fā)展階段的我國來說，具有借鑒意義。

一、美國多德法案之前的P2P平臺監(jiān)管

1.美國證券交易委員會主導(dǎo)，多部門聯(lián)合監(jiān)管

在多德法案之前，針對美國P2P網(wǎng)貸平臺的監(jiān)管，經(jīng)歷了從非證券化到證券化的過程。美國證券交易委員會判定P2P平臺上所銷售的信用憑證屬于證券性質(zhì)，應(yīng)由美國證券交易委員會監(jiān)管。但P2P網(wǎng)貸平臺為遵守美國證券交易委員會的監(jiān)管規(guī)則花費了高昂的代價，以美國P2P平臺的前兩大巨頭Prosper和Lending Club為例，Prosper支付了包括完成申請注冊流程的500萬美元和后續(xù)每年超過100萬美元的支出;Lending Club也同樣地為申請注冊和后續(xù)監(jiān)管付出了相當(dāng)大的支出。為確保每筆交易的安全，美國證券交易委員會根據(jù)1934年的證券交易法第12條的規(guī)定對P2P網(wǎng)貸平臺提出了繁重的備案要求，并要求其提供更多的細(xì)節(jié)披露。兩大平臺需要定期向美國證券交易委員會更新其招股說明書，并更新所有新增貸款的細(xì)節(jié)，包括借款金額、預(yù)期收益率、預(yù)期損失率、每月還款情況以及借款人在每筆新增貸款的即時信用報告等，并根據(jù)1934年頒布的證券交易法要求按時提供完整的季度和年度報告。

除美國證券交易委員會牽頭監(jiān)管外，另有一些聯(lián)邦和州一級的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，包括美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會、聯(lián)邦存款保險公司、猶他州金融管理委員會等根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，對線上借貸平臺的監(jiān)管發(fā)揮職能。聯(lián)邦存款保險公司和猶他州金融管理委員會作為聯(lián)邦和州一級的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，根據(jù)消費者保護(hù)法和金融隱私法對P2P網(wǎng)貸平臺的合作銀行具有間接監(jiān)管責(zé)任，同時負(fù)責(zé)評估該類平臺的風(fēng)險管理計劃。聯(lián)邦貿(mào)易委員會雖然不是美國的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，但根據(jù)聯(lián)邦貿(mào)易委員會法案第五條的內(nèi)容，對線上借貸平臺的不公平或欺騙性行為具有執(zhí)法權(quán)。根據(jù)公平債務(wù)催收法案對不在豁免范圍內(nèi)的用不公平或欺騙性手法介入債務(wù)追繳內(nèi)容的平臺進(jìn)行制裁。

2.美國證券交易委員會對P2P網(wǎng)貸平臺監(jiān)管的弊端

美國證券交易委員會根據(jù)證券法對P2P行業(yè)的監(jiān)管極富爭議，它很有可能對P2P行業(yè)來說是不適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管體系。證券法所要求的形式主義的登記和要求平臺事無巨細(xì)地披露消費者并不需要的信息，極大地增加了P2P平臺的運營成本。這種長期的、機(jī)械簡單的高監(jiān)管成本為P2P行業(yè)的市場準(zhǔn)入樹立了難以逾越的障礙。美國證券交易委員會基于其行業(yè)披露的要求并不能為平臺消費者提供所需要的安全和隱私性，也不能為借款人提供實質(zhì)性的保護(hù)。其弊端主要表現(xiàn)在：

（1）P2P網(wǎng)貸市場準(zhǔn)入困難

美國證券交易委員會規(guī)定了極其復(fù)雜的等級流程和規(guī)章來確保投資者的利益，這種形式主義的登記所需花費的成本極高、時間極長。且在提交注冊之前，P2P借貸平臺根本無法證明其在未來的生存和發(fā)展能力，這使得其吸引風(fēng)險投資和私募股權(quán)投資變得極為困難。在難以獲得風(fēng)險投資和私募股權(quán)投資的情況下，未來新的P2P借貸平臺將很難滿足在美國證券交易委員會注冊所需要的高昂的時間和金錢成本。

即使這些新的借貸平臺可以承受得起這些費用，在美國證券交易委員會的注冊依然艱難。美國證券交易委員會的注冊條款中需要其出示最近三年的財政報告，對于那些沒有三年及以上營業(yè)時間的公司需按年提供實際業(yè)務(wù)的財務(wù)報告。除非違法證券法的規(guī)定，否則這些初創(chuàng)平臺不可能出現(xiàn)“實際業(yè)務(wù)”。

美國證券交易委員會的干預(yù)使得P2P行業(yè)未來的市場準(zhǔn)入變得越發(fā)困難，并且已經(jīng)把很多參與者擠出了市場。如Loanio，這個曾經(jīng)在美國P2P網(wǎng)貸市場上的Prosper和Lending Club的主要競爭對手，在2009年向美國證券交易委員會提交了注冊申請后就再也沒有恢復(fù)營業(yè)。美國證券交易委員會的監(jiān)管使得美國的線上借貸行業(yè)與其他國家如中國、英國的同類型行業(yè)出現(xiàn)了很大的不同，Prosper和Lending Club這兩家平臺占據(jù)了絕大部分的市場份額，本應(yīng)百花齊放的市場在美國證券交易委員會的監(jiān)管下呈現(xiàn)出壟斷的態(tài)勢。缺少競爭的環(huán)境既不利于該行業(yè)的創(chuàng)新也不利用平臺消費者的利益。

（2）現(xiàn)有P2P平臺的合規(guī)成本高昂

在美國證券交易委員會的監(jiān)管條件下，P2P平臺的信息披露成本十分高昂。美國證券交易委員會要求在注冊標(biāo)準(zhǔn)化和對注冊請求可控化的目標(biāo)下，企業(yè)必須按照規(guī)定提交所需要的每一份文件。平臺每次變更借貸條款，都必須向美國證券交易委員會備案增訂或重新提供招股書。此外，他們必須提交每一筆在列的或滿標(biāo)的借款申請的全部細(xì)節(jié)。這造成P2P平臺將不得不支付過于高昂的合規(guī)成本。同時，現(xiàn)行的高額合規(guī)成本阻止了市場參與者的新嘗試，抑制了創(chuàng)新。平臺每次推出新產(chǎn)品，都需要向美國證券交易委員會提交全面的相關(guān)信息披露。如Prosper曾經(jīng)推出過“公開市場貸款計劃”，這個計劃邀請機(jī)構(gòu)投資者通過Prosper平臺向貧困社區(qū)的借款人發(fā)放貸款。美國證券交易委員會卻認(rèn)為這些機(jī)構(gòu)投資者會成為資產(chǎn)支持證券的聯(lián)合發(fā)行人，必須在該產(chǎn)品上市前向美國證券交易委員會注冊，迫使Prosper放棄了新產(chǎn)品的推出。同時，美國證券交易委員會的監(jiān)管造成了兩大平臺的壟斷地位，也減弱了其創(chuàng)新的動力。

（3）P2P網(wǎng)貸平臺上消費者利益受損

美國證券交易委員會對P2P網(wǎng)貸行業(yè)的超出其成本的不適配監(jiān)管也使其擁有的消費者承受受損風(fēng)險。美國證券交易委員會的干預(yù)加大了該類借貸平臺上借款人隱私暴露的風(fēng)險。所有的貸款申請和在售證券必須在美國證券交易委員會自己的在線系統(tǒng)EDGAR上公布。對于P2P在線平臺來說，這意味著與借款申請有關(guān)的所有可見信息，包括借款敘述和信用數(shù)據(jù)等將全部被公開。

美國證券交易委員會認(rèn)為作為投資者投資決策的主要參考指標(biāo)來源發(fā)布者，該類借貸網(wǎng)站有義務(wù)搜集及公開相關(guān)信息，從而降低投資者潛在利益所受風(fēng)險。據(jù)此美國證券交易委員會目前掌握了大量的借款人的信息，包括其個人生活隱私和信用數(shù)據(jù)等，加大了借款人隱私暴露的風(fēng)險。大量的無用的信息披露會影響投資者的判斷，使之很難從連篇累牘的材料中提取到有用的信用判斷信息，影響其投資判斷，造成潛在的投資損失。

二、多德法案之后的P2P平臺監(jiān)管

1.多德法案出臺

美國證券交易委員會固有的機(jī)構(gòu)文化使之對新興產(chǎn)業(yè)的信用風(fēng)險不敏感，從根本上誤解了P2P網(wǎng)貸行業(yè)的金融創(chuàng)新行為，并試圖用舊有的不適用的框架對之進(jìn)行監(jiān)管。目的本是減少投資者的潛在風(fēng)險，卻因其監(jiān)管行為本身為該行業(yè)帶來了監(jiān)管風(fēng)險。迄今為止，美國證券交易委員會并沒有在P2P網(wǎng)貸行業(yè)發(fā)現(xiàn)任何現(xiàn)有的或預(yù)期的可以通過監(jiān)管解決的弊端，也沒有顯示出任何可以通過其監(jiān)管能夠調(diào)節(jié)的P2P網(wǎng)貸行業(yè)的風(fēng)險。Prosper聯(lián)合其他的行業(yè)參與者試圖游說國會采取新的信用監(jiān)管模型，最終促成了多德-弗蘭克法案的出臺。

2010年7月，美國出臺了《多德-弗蘭克華爾街改革和消費者保護(hù)法》，在該法案中，P2P網(wǎng)貸被定義為了“個人對個人的借貸”，并建議將其監(jiān)管權(quán)轉(zhuǎn)交至2011年7月設(shè)立的監(jiān)管職能廣泛的美國消費者金融保護(hù)局。在該法案上交給議會的一份修正案中提議P2P網(wǎng)貸平臺所建立和銷售的任何消費信貸或證券應(yīng)屬于1933年證券法3（a）所規(guī)定的例外清單中，享有免于美國證券交易委員會監(jiān)管的豁免權(quán)。該修正案將消費信貸定義為“由自然人發(fā)起的借貸，其收益主要用于個人、家庭、教育、房屋持有或商業(yè)用途”。而該平臺是一個互聯(lián)網(wǎng)中介機(jī)構(gòu)，通過條件自動匹配機(jī)制將借貸雙方需求整合調(diào)控，旨在建立或銷售信用憑證，該信用憑證的全部或部分收益屬于個人消費信貸范疇。

2.多德法案對P2P網(wǎng)貸行業(yè)監(jiān)管的影響

多德法案根據(jù)第1002（12）條所列舉的10余部法律，包括真實貸款法、平等信用機(jī)會法案、公平債務(wù)催收法等，即所謂的“列明的消費者法律”將對該類借貸平臺的監(jiān)管權(quán)移交至美國消費者金融保護(hù)局。美國消費者金融保護(hù)局在多德法案的規(guī)則下被賦予了對P2P網(wǎng)貸平臺進(jìn)行監(jiān)管的廣泛權(quán)利，保護(hù)該行業(yè)平臺參與者的創(chuàng)新行為、正常運營和消費者的利益。

首先，多德法案將立法權(quán)轉(zhuǎn)移至了美國消費者金融保護(hù)局。雖然在立法時仍需與例如聯(lián)邦存款保險公司等共同協(xié)商，但卻有權(quán)忽視后者意見推進(jìn)立法。并可根據(jù)相關(guān)交易主體的總資產(chǎn)、交易量和對現(xiàn)有法規(guī)對其保護(hù)程度而確定相應(yīng)的豁免規(guī)則。

其次，多德法案將執(zhí)法權(quán)移交給了美國消費者金融保護(hù)局，不論是對非存款機(jī)構(gòu)還是存款機(jī)構(gòu)，美國消費者金融保護(hù)局都將成為P2P網(wǎng)貸平臺經(jīng)營過程的主要監(jiān)管者。P2P網(wǎng)貸平臺合作的第三方機(jī)構(gòu)，如與Prosper和Leding Club合作的Webbank，也應(yīng)根據(jù)多德法案接受美國消費者金融保護(hù)局的監(jiān)管。

再次，美國消費者金融保護(hù)局擁有超越現(xiàn)行金融消費者保護(hù)條款規(guī)定的對金融消費產(chǎn)品交易參與主體的監(jiān)管權(quán)和高度靈活的執(zhí)法權(quán)力。美國消費者金融保護(hù)局在面對消費者對此類P2P網(wǎng)貸平臺的有關(guān)提供不公平的、具有欺詐性服務(wù)的投訴時，將不僅僅局限于提起訴訟、發(fā)布暫停業(yè)務(wù)令等手段，還可針對P2P網(wǎng)貸平臺的不公平服務(wù)行為責(zé)令其進(jìn)行前瞻性的修改。

因此，美國消費者金融保護(hù)局在這些法律條款的保證下?lián)碛袕V泛的自由裁量權(quán)來平衡P2P網(wǎng)貸平臺和參與其活動的借貸雙方的關(guān)系，并為其提供有助于其互惠互利的新監(jiān)管方法。美國消費者金融保護(hù)局在這些法律條款的保證下，兼具立法權(quán)和執(zhí)法權(quán)，簡化了過去金融消費者保護(hù)法下的流程，減少監(jiān)管負(fù)擔(dān)，可大幅度減少金融服務(wù)提供者的合規(guī)流程。同時，靈活的立法和監(jiān)管者政策將有利于P2P已有平臺的創(chuàng)新和新平臺的加入。有可能會糾正過去的監(jiān)管偏差和誤導(dǎo)性的限制，對該類行業(yè)進(jìn)行有利的保護(hù)，幫助其發(fā)展和成長。

三、對我國P2P網(wǎng)貸監(jiān)管的啟示

相關(guān)監(jiān)管部門對P2P網(wǎng)貸行業(yè)監(jiān)管目的在于控制該行業(yè)風(fēng)險對于其正常金融秩序的沖擊，維護(hù)該行業(yè)的平穩(wěn)運行，保證各方參與者的利益。同時政府監(jiān)管者需從監(jiān)管法律法規(guī)、相關(guān)措施的制定和施行中縝密思考行業(yè)特性，在維護(hù)行業(yè)穩(wěn)定的前提下保證行業(yè)的生命力和創(chuàng)新能力。美國P2P網(wǎng)貸監(jiān)管較早起步，其現(xiàn)有經(jīng)驗和教訓(xùn)對我國P2P網(wǎng)貸監(jiān)管具有一定的借鑒意義。

1.確定P2P網(wǎng)貸行業(yè)的性質(zhì)，明確監(jiān)管主體，采取適度監(jiān)管策略

美國證券交易委員會最初根據(jù)證券法將在P2P網(wǎng)貸平臺上銷售的信用憑證歸類為證券性質(zhì)，將其生搬硬套地納入傳統(tǒng)監(jiān)管框架監(jiān)管，實踐證明此舉忽略了P2P網(wǎng)貸的金融創(chuàng)新性質(zhì)，割據(jù)式的監(jiān)管體制大幅提高了該行業(yè)的合規(guī)成本，影響了各平臺經(jīng)營業(yè)績。美國消費者金融保護(hù)局后期對其銷售的信用憑證性質(zhì)和監(jiān)管主體的再討論也從側(cè)面反映出了美國證券交易委員會判定的失誤和對該行業(yè)過度監(jiān)管造成的影響。因此，在我國P2P網(wǎng)貸行業(yè)監(jiān)管政策的制定和實施時，應(yīng)充分調(diào)研P2P網(wǎng)貸行業(yè)的性質(zhì)，以明確的監(jiān)管主體，采取適度的監(jiān)管策略對該行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，破除“維穩(wěn)”監(jiān)管思路，保證其平穩(wěn)運行的同時維護(hù)行業(yè)生命力。

2.完善法律法規(guī)，使相關(guān)監(jiān)管有法可依

美國前期的針對P2P網(wǎng)貸行業(yè)的多部門聯(lián)合監(jiān)管政策中，各部門均根據(jù)相應(yīng)的法律法規(guī)對該行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，其監(jiān)管職責(zé)、監(jiān)管要求和監(jiān)管對象等均有法可依。即使是后期因美國證券交易委員會監(jiān)管弊端提出將監(jiān)管權(quán)移至美國消費者金融保護(hù)局，也是由后期出臺《多德-弗蘭克法案》為其監(jiān)管權(quán)轉(zhuǎn)移的可能性探討提供了法律基礎(chǔ)。我國可借鑒美國法律先行的先進(jìn)經(jīng)驗，在對P2P網(wǎng)貸行業(yè)深度調(diào)研的基礎(chǔ)上，出臺相應(yīng)的法律法規(guī)，以法律條文的方式保證監(jiān)管的合理性和連貫性，防止朝令夕改式的監(jiān)管對該行業(yè)造成的可能危害。

3.防止信息泄露，保護(hù)借貸雙方利益

美國證券交易委員會監(jiān)管中事無巨細(xì)的信息披露制度加大了借款人銀行賬戶、個人信息等隱私暴露的風(fēng)險。我國在進(jìn)行針對P2P網(wǎng)貸行業(yè)監(jiān)管時，應(yīng)充分考慮借貸雙方的利益，采用適度信息披露原則保證借貸雙方個人信息安全。

截至2019年，互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管相關(guān)問題已經(jīng)連續(xù)五年被寫入政府工作報告，顯示了我國政府為了解決P2P網(wǎng)貸平臺發(fā)展過程中亂象的決心。在借鑒美國P2P平臺監(jiān)管經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，同時系統(tǒng)梳理該行業(yè)的相關(guān)特點，在認(rèn)清行業(yè)優(yōu)勢的同時正視其可能帶來的風(fēng)險，這會更有助于我國出臺針對該行業(yè)金融創(chuàng)新特性的監(jiān)管政策，在有效金融監(jiān)管的保護(hù)下P2P網(wǎng)貸行業(yè)將會作為我國正規(guī)金融體系的有力補(bǔ)充更積極健康地發(fā)揮其作用。

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作者簡介：

閆琳，北京外國語大學(xué)繼續(xù)教育學(xué)院博士后;研究方向：互聯(lián)網(wǎng)金融。