農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市：趨向、困境與紓困對(duì)策

管必英 王雙金

[摘要]土地是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要要素之一，新《中華人民共和國(guó)土地管理法》中“允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市”，為推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市提供了法律保障。探討農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的趨向、面臨的困境，探索切實(shí)有效的紓困對(duì)策，盤(pán)活土地資源，維護(hù)和增加農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地所有權(quán)人利益，是推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵。

[關(guān)鍵詞]集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地;直接入市;趨向與困境;紓困對(duì)策

[中圖分類號(hào)] F321.32

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

土地是發(fā)展的根本，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中一個(gè)極其重要的要素之一。新修定實(shí)施的《中華人民共和國(guó)土地管理法》中“允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市”的規(guī)定，結(jié)束了城鄉(xiāng)建設(shè)用地入市的二元體制，為推進(jìn)建設(shè)用地的城鄉(xiāng)一體化提供了法律保障。允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地按照國(guó)土空間規(guī)劃確定的經(jīng)營(yíng)性用途人市，這是新形勢(shì)下解決農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展短板，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵一招。

1 農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市發(fā)展趨向

自2015年以來(lái)，我國(guó)在部分縣（市、區(qū)）行政區(qū)域開(kāi)展了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地同等人市、同價(jià)同權(quán)的試點(diǎn)工作。目前，入市工作呈現(xiàn)出新的發(fā)展趨向。

1.1 入市主體多元化

試點(diǎn)實(shí)踐中，村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民小組、或鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的土地所有權(quán)人，是入市的主體，其他農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成立的村股份經(jīng)濟(jì)合作社（聯(lián)社）、資產(chǎn)管理公司等具有法人資格的組織，根據(jù)所有權(quán)主體授權(quán)的具備法人資格、市場(chǎng)化程度更高的其他新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)體如社會(huì)工商企業(yè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)、合作經(jīng)濟(jì)組織等新型經(jīng)濟(jì)組織，也都代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)成為了入市的實(shí)施主體。

1.2 入市方式就地化

明確在本村本地直接使用，以協(xié)議、招標(biāo)、拍賣(mài)或者掛牌等方式直接入市，成為了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的主流，占全部入市地宗的95%。就地人市沒(méi)有經(jīng)過(guò)征收，村集體就有權(quán)利與用地單位進(jìn)行對(duì)接、交易，不僅釋放了集體土地的價(jià)值，而且大大提高了農(nóng)民的收益。

1.3 入市用途合規(guī)化

已入市地宗中，工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地占比較高，達(dá)到了95%，其次是商服用地約占3 %，其他如住宅用地、公共管理用地等約占2%，入市用途符合城鄉(xiāng)規(guī)劃。

2 農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市困境

2.1 制度規(guī)范方面的困境

一是入市主體的身份確定較為模糊，所有權(quán)的終極歸屬未能得到有效確定，制約著建設(shè)用地入市水平的提升，我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)農(nóng)村集體的內(nèi)涵、權(quán)利結(jié)構(gòu)、運(yùn)行程序界定還不是十分清晰，在市場(chǎng)運(yùn)行中難于成為獨(dú)立的市場(chǎng)行為主體。二是對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)的界定不完全清晰，土地產(chǎn)權(quán)的構(gòu)成要素、權(quán)能體系在沒(méi)有完全界定清楚的情況下，人市的合法地位和收益會(huì)得不到完全有效的保護(hù)。

2.2 監(jiān)督管理方面的困境

政府相關(guān)部門(mén)履行監(jiān)督、協(xié)調(diào)和管控的責(zé)任難度較大。一是歷史遺留問(wèn)題較為突出，事實(shí)上大量的集體建設(shè)用地已經(jīng)進(jìn)入了市場(chǎng)，相當(dāng)多的地宗特別是區(qū)位較好的集體建設(shè)用地的入市遠(yuǎn)超現(xiàn)行法律的界定范圍。二是監(jiān)管人員配備和經(jīng)費(fèi)保障不足，限制了職能部門(mén)職能作用的發(fā)揮，監(jiān)管難于做到全方位，難于完全保證土地流轉(zhuǎn)后不存在改變用途現(xiàn)象。三是監(jiān)管業(yè)務(wù)人員素質(zhì)相對(duì)較低，監(jiān)管政策執(zhí)行力度不到位，監(jiān)管流于形式。

2.3 收益分配方面的困境

農(nóng)村集體建設(shè)用地入市增值收益如何分配，地方政府、集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民等分配占比缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，使得農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性土地人市增值收益分配不均等，實(shí)踐中，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地往往分屬于不同的集體經(jīng)濟(jì)組織，因規(guī)劃用途、交通區(qū)位的不同帶來(lái)的人市增值收益也或多或少不同，收益的差異性對(duì)集體性建設(shè)用地入市產(chǎn)生了不利影響，且給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提升方面帶來(lái)了制衡。到目前這止，還沒(méi)有建立起一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的增值收益分配指導(dǎo)體系，增值收益繳納比例、分配比例、分配方式及分配主體基本上是各地方政府自己制定。

3 農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的紓困對(duì)策

3.1 健全入市相關(guān)制度

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，涉及規(guī)劃與用途管制、農(nóng)民權(quán)益保障、用地范疇等問(wèn)題，需要從制度規(guī)范的宏觀層面做好頂層設(shè)計(jì)，一是健全人市主體身份界定制度，加強(qiáng)建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)確權(quán)、登記、頒證工作，明確界定產(chǎn)權(quán)主體，賦予產(chǎn)權(quán)主體以租賃、入股、出讓等方式處置集體建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)利，確保人市交易的順利進(jìn)行，在制度規(guī)范軌道上把完成人市交易的使用權(quán)登記納入不動(dòng)產(chǎn)登記范疇，辦理不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記。二是完善建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)界定，綜合考慮建設(shè)用地的物權(quán)屬性、人市要求等因素，明確產(chǎn)權(quán)界定關(guān)系，在堅(jiān)持農(nóng)村集體土地所有制的前提下，賦予集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、繼承的權(quán)能。

3.2 建立入市同等運(yùn)行機(jī)制

重視對(duì)精細(xì)化及創(chuàng)新理念的合理運(yùn)用，在完善土地確權(quán)審核工作機(jī)制的基礎(chǔ)上，探索完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制。一是產(chǎn)權(quán)管理一體化機(jī)制。健全權(quán)屬清晰、權(quán)責(zé)明確、流轉(zhuǎn)順暢的城鄉(xiāng)建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)管理一體化機(jī)制，為農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性用地與國(guó)有建設(shè)用地同等人市、同價(jià)同權(quán)提供制度保障。二是用途管制一體化機(jī)制。從用地的價(jià)值、標(biāo)準(zhǔn)、布局、規(guī)模、結(jié)構(gòu)等等細(xì)節(jié)問(wèn)題方面，切實(shí)做好農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地調(diào)查、評(píng)價(jià)和規(guī)劃，有序推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地用途管制一體化機(jī)制，確保與國(guó)有建設(shè)用地同權(quán)入市、公平交易的順利進(jìn)行。三是資產(chǎn)管理一體化機(jī)制。從用地清產(chǎn)核資、交易平臺(tái)搭建、市場(chǎng)規(guī)則完善、收益增值合理分配、服務(wù)監(jiān)管體系健全等方面人手，有序推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地資產(chǎn)管理一體化機(jī)制，確保農(nóng)村集體建設(shè)用地入市順暢、價(jià)值公平、經(jīng)營(yíng)規(guī)范，為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)、賦予農(nóng)民更多土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利提供制度保障。

3.3 完善入市增值收益分配機(jī)制

入市增值收益分配，是不容回避的問(wèn)題，如何分配涉及國(guó)家、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部農(nóng)民個(gè)人三方面的分配關(guān)系，必須建立完善土地人市增值收益分配機(jī)制，統(tǒng)籌兼顧三方利益，做到公平、公正。一是在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和政府之間，首先歸屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，政府收益以土地增值稅、個(gè)人所得稅、使用權(quán)變更登記費(fèi)等稅費(fèi)形式來(lái)加以調(diào)節(jié)。二是不同農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間，可采用收取增值收益調(diào)節(jié)金、建立土地股份合作社按份分配、統(tǒng)籌分紅及補(bǔ)貼等方式，來(lái)平衡因用途、區(qū)位造成的集體經(jīng)濟(jì)組織之間人市收益差異。三是農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織與內(nèi)部成員之間，既要充分尊重農(nóng)民的自主意愿，更要防止“吃光分光”，在依法、自愿、平等原則下，協(xié)商出一個(gè)雙方都能接受認(rèn)可的成員現(xiàn)金分紅和集體相關(guān)資金存留分成比例，明確收益的幾成用作內(nèi)部成員的分紅，剩下的幾成由集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一使用，以保障村民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

3.4 統(tǒng)籌推進(jìn)入市相關(guān)配套規(guī)則

允許農(nóng)村集體把集體的建設(shè)用地直接出讓出租，改變了一直以來(lái)實(shí)行的國(guó)家征用成為國(guó)有建設(shè)用地才能進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)的土地供應(yīng)格局，土地供應(yīng)格局的改變，相關(guān)配套規(guī)則也要作出相應(yīng)改變。首先，合規(guī)合制規(guī)則，即入市的土地要符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃，必須是工礦倉(cāng)儲(chǔ)、商服等經(jīng)營(yíng)性用途。其次，依法登記規(guī)則，入市的土地必須要經(jīng)過(guò)依法登記，以登記為公示方式與效力依據(jù)，防止非法轉(zhuǎn)讓、倒賣(mài)集體土地使用權(quán)的違法行為。第三，自治管理規(guī)則，充分尊重內(nèi)部成員的意愿，地宗入市要經(jīng)過(guò)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，并簽署同意流轉(zhuǎn)土地的書(shū)面證明及相關(guān)配套文件，以避免后續(xù)產(chǎn)生不必要的糾紛。

3.5 豐富入市過(guò)程中的技術(shù)內(nèi)涵

通過(guò)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市要求及所面臨困境的綜合考慮，為了增強(qiáng)其人市效果，在技術(shù)層面上為具體的工作開(kāi)展提供有效保障，則需要豐富這方面入市中的技術(shù)內(nèi)涵。在此期間，應(yīng)做到：（1）重視信息技術(shù)的引入及高效利用，將豐富的信息資源整合應(yīng)用于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地人市過(guò)程中，不斷豐富其中的技術(shù)內(nèi)涵，優(yōu)化相應(yīng)的工作方式，確保建設(shè)用地入市狀況良好性，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的更好發(fā)展打下基礎(chǔ);（2）注重精細(xì)化管理方式在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中的科學(xué)應(yīng)用，為其技術(shù)內(nèi)涵的不斷豐富提供必要的支持，促使人市過(guò)程中的各項(xiàng)工作得以高效開(kāi)展，滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)效發(fā)展要求，實(shí)現(xiàn)其集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地利用價(jià)值最大化。同時(shí)，需要加強(qiáng)多樣化技術(shù)支持下建設(shè)用地入市中的工作落實(shí)效果評(píng)估，處理好其中的細(xì)節(jié)問(wèn)題，從而為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路的明確及建設(shè)用地利用效率提高提供參考依據(jù)。

4 農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中的注意事項(xiàng)

（1）實(shí)踐中應(yīng)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地人市中的策略選用、工作開(kāi)展等是否有效進(jìn)行充分考慮，并對(duì)與之相關(guān)的規(guī)劃設(shè)計(jì)方案完善與否加以思考，促使這類建設(shè)用地入市目標(biāo)得以順利實(shí)現(xiàn)，最終達(dá)到農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地人市思路拓寬及工作水平提升的目的。同時(shí)，需要對(duì)入市過(guò)程中相關(guān)人員職能作用發(fā)揮是否充分進(jìn)行必要的思考，從而為具體的培訓(xùn)活動(dòng)開(kāi)展提供參考信息，避免人員因素對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地人市效果產(chǎn)生不利影響。

（2）關(guān)注農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市方案的可行性、技術(shù)內(nèi)涵豐富性等，促使這類方案在實(shí)踐中的應(yīng)用效果更加顯著，從而為建設(shè)用地人市目標(biāo)實(shí)現(xiàn)及工作質(zhì)量提高等提供有效支持，避免影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展效果、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地利用價(jià)值等。

（3）深入思考農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中評(píng)價(jià)狀況及效果，處理好相應(yīng)工作計(jì)劃實(shí)施中的細(xì)節(jié)問(wèn)題，并對(duì)準(zhǔn)確性良好的評(píng)價(jià)結(jié)果利用方面進(jìn)行考慮，促使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能夠處于良好的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，豐富其建設(shè)用地入市中所需的參考信息，實(shí)現(xiàn)對(duì)這方面的科學(xué)評(píng)價(jià)。

5 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，在不同對(duì)策的支持下，有利于擺脫農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地人市過(guò)程中所面臨的困境，不斷拓寬相應(yīng)的工作思路。同時(shí)，通過(guò)對(duì)對(duì)策選用、注意事項(xiàng)分析等方面的充分考慮，也能使農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地人市水平保持在更高的層面上，滿足與時(shí)俱進(jìn)的發(fā)展要求，給予農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展更多支持，避免影響土地資源利用效果。

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[作者簡(jiǎn)介]管必英（1964-），女，云南峨山縣人，本科，副教授，研究方向：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題。