金融扶貧存在的風(fēng)險問題及其對策研究

[摘要]通過分析近五年金融扶貧工作的發(fā)展現(xiàn)狀，指出了當(dāng)前金融扶貧工作中存在的問題，分別是：（1）有的地方政府以扶貧攻堅名義過度舉債;（2）銀行扶貧信貸存在一定的信用風(fēng)險;（3）保險公司面臨一定的經(jīng)營風(fēng)險;（4）擔(dān)保公司面臨著履約擔(dān)保風(fēng)險，并就暴露出的風(fēng)險提出了一系列改進對策，旨在為助力精準(zhǔn)扶貧建言獻策。

[關(guān)鍵詞]金融扶貧;信用風(fēng)險;經(jīng)營風(fēng)險

[中圖分類號] F832.43

[文獻標(biāo)識碼]A

2020年是實現(xiàn)貧困人口全面脫貧的目標(biāo)年，為響應(yīng)習(xí)總書記打贏扶貧攻堅戰(zhàn)的號召，目前全國的金融扶貧工作已經(jīng)進入了啃硬骨頭、攻城拔寨的決勝階段。為保證金融扶貧工作的持續(xù)健康運行，黨和中央高度重視扶貧領(lǐng)域的潛在金融風(fēng)險，出臺了《中共中央、國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導(dǎo)意見》等一系列政策，旨在以防控風(fēng)險為底線、疏導(dǎo)和分散金融扶貧工作中存在的風(fēng)險問題。

就近五年金融扶貧工作的發(fā)展現(xiàn)狀來看，逐漸形成了調(diào)動銀行、保險、擔(dān)保等各家金融機構(gòu)的多層次運行機制，分別以小額信貸和扶貧貼息貸款、政策性農(nóng)業(yè)保險、承擔(dān)代償責(zé)任的方式加強了對貧困戶以及貧困地區(qū)的金融扶持力度。但是，在金融扶貧工作推行的過程中，暴露出的風(fēng)險問題也值得關(guān)注，比較突出的金融風(fēng)險總結(jié)為以下幾點：

第一，有的地方政府以扶貧攻堅名義過度舉債。地方政府發(fā)行專項債券，可以為扶貧工作引進大量資金，也可以展現(xiàn)“政府基金拉動、財政貼息助力、政銀保聯(lián)手共擔(dān)”中的地方政府作用。但是，目前有些地方H{現(xiàn)了不同程度的過度舉債現(xiàn)象。而貧困地區(qū)的地方政府本身財政實力不夠雄厚，土地變現(xiàn)能力較弱，加上所發(fā)行的扶貧債券多為中長期債券、項目收益缺乏市場競爭力，有的地方政府甚至沒有將資金用于改善農(nóng)村住房條件、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、提高農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和生活設(shè)施水平之類的扶貧項目。這樣的大規(guī)模債務(wù)擴張會給地方政府帶來一定的償債壓力，也偏離了債券市場助力金融扶貧的初衷，還給地方政府財政的可持續(xù)發(fā)展帶來了挑戰(zhàn)。

第二，銀行扶貧信貸的信用風(fēng)險。銀行主要通過小額信貸和扶貧貼息貸款的形式對貧困戶實施金融扶貧，然而在實踐中有些地方出現(xiàn)了扶貧小額信貸到期不還、貸款挪用等現(xiàn)象。綜合現(xiàn)有的情況來看，這一信用風(fēng)險主要來源于貧困戶、貸款發(fā)放機構(gòu)以及不完善的風(fēng)險補償機制。貧困戶之所以出現(xiàn)違約，既有主觀因素，也有客觀因素：主觀因素源自部分貧困戶對扶貧信貸抱有財政兜底的預(yù)期，信用觀念比較薄弱;客觀因素主要是受氣候、自然災(zāi)害、農(nóng)產(chǎn)品價格波動等影響，貧困戶的收入不穩(wěn)定又缺乏合適的抵押品和擔(dān)保品，最終造成貸款逾期、呆滯、回收率低。另外，扶貧貸款量多面廣，有些銀行由于手續(xù)繁雜、人員所限或者為了完成考核任務(wù)，在貧困戶信息采集、評級和授信方面存在不規(guī)范操作，間接導(dǎo)致了貸款的逾期。在風(fēng)險補償機制上，有些地方的風(fēng)險補償標(biāo)準(zhǔn)不明確、流程細(xì)則不清晰，導(dǎo)致風(fēng)險補償難以及時到位，給銀行帶來了較大的信用風(fēng)險。

第三，保險公司面臨的經(jīng)營風(fēng)險。從供給端來看，農(nóng)業(yè)保險的低保費、高賠付率以及財政補貼不精準(zhǔn)、補貼范圍較小等問題，使得保險公司從事保險扶貧的積極性不高，一旦出現(xiàn)自然災(zāi)害和市場價格的劇烈波動，農(nóng)業(yè)保險的大部分承保責(zé)任歸屬保險公司，進而影響到保險公司的經(jīng)營效益;另外，目前我國農(nóng)業(yè)保險的服務(wù)機構(gòu)少，險種比較單一，而險種的開發(fā)設(shè)計交由保險公司總部完成，易出現(xiàn)險種設(shè)計脫離農(nóng)村實際情況、難以滿足貧困戶訴求等問題。從需求端來看，貧困戶的保險購買力低、參保意識不強，農(nóng)業(yè)保險的有效市場需求不振，加上國家配套扶持政策不足，想要提高貧困地區(qū)的保險普及率勢必會增加保險公司的經(jīng)營負(fù)擔(dān)。

第四，擔(dān)保公司面臨的履約擔(dān)保風(fēng)險。根據(jù)現(xiàn)行的金融扶貧風(fēng)險分擔(dān)機制，擔(dān)保公司給貧困戶貸款提供擔(dān)保服務(wù)，貧困戶一旦違約，給銀行帶來的損失則由擔(dān)保公司承擔(dān)代償責(zé)任;那么，擔(dān)保公司即使在代償后獲得對貧困戶的追索權(quán)，在追索的過程中也會給公司帶來一定的成本壓力和運營壓力。因此，當(dāng)面臨較大的保額和潛在違約風(fēng)險之時，市場化運作的擔(dān)保公司往往不敢接單，有些還會提高擔(dān)保費用、限制貧困戶獲取貸款意愿，最終造成擔(dān)保公司在金融扶貧上沒能很好地與銀行形成合力。

我們認(rèn)為，針對上述金融扶貧領(lǐng)域潛在的風(fēng)險問題，可以從以下幾個方面加以改善：

第一，地方政府方面，除了規(guī)范發(fā)行地方政府扶貧債券外，還應(yīng)當(dāng)做好對貧困戶的思想教育工作。為規(guī)范扶貧領(lǐng)域融資，建議扶貧債券的監(jiān)管部門出臺相應(yīng)的政策，明晰地方政府發(fā)行扶貧債券的標(biāo)準(zhǔn)條件、發(fā)行流程和發(fā)行規(guī)范，并要求發(fā)行扶貧債券的地方政府公開披露其資金使用狀況以及扶貧項目的最終受益，以提高扶貧債券的信息透明度，維護市場的“三公原則”。在對貧困戶的思想教育工作上，地方政府可以與各金融機構(gòu)攜起手來，通過網(wǎng)絡(luò)、媒體、宣傳語、扶貧金融下鄉(xiāng)、開家庭會議等多種方式，充分利用駐村第一書記、結(jié)對幫扶人員力量，加大對基層村干和貧困戶關(guān)于金融扶貧政策、金融知識、信貸誠信等方面的宣講力度，重點是讓貧困戶聽得懂、聽得進，提高貧困戶的信用觀念，培養(yǎng)貧困戶良好的信用行為，為金融扶貧工作創(chuàng)造較好的農(nóng)村金融生態(tài)。

第二，想從源頭上防范金融扶貧的潛在風(fēng)險，必須通過企業(yè)帶動貧困戶。如上所述，扶貧貸款之所以出現(xiàn)違約，從根本上來看還是因為貧困戶的經(jīng)濟實力、還貸能力和抗風(fēng)險能力較弱。我們建議貧困地區(qū)應(yīng)當(dāng)結(jié)合區(qū)內(nèi)的資源稟賦，積極地與相關(guān)企業(yè)對接，同這些企業(yè)一起打造訂單農(nóng)業(yè)扶貧新模式。具體地，可以由企業(yè)與貧困戶或其所在的貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂訂單，貧困戶根據(jù)訂單組織安排農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，這樣既在生產(chǎn)前充分考慮市場需求，又避免了盲目種植，農(nóng)民不愁銷路，從而提高了其抗風(fēng)險能力?；蛘?，貧困地區(qū)可以自己成立一個允許貧困戶以土地經(jīng)營權(quán)人股、發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的龍頭企業(yè)，這樣既能夠提高土地配置和利用效益，也有利于發(fā)展規(guī)?；r(nóng)業(yè)生產(chǎn)，還可以將農(nóng)民變成股民、增加家庭的財產(chǎn)性收入。

第三，銀行方面，建議從提升扶貧信貸的管理水平、提高銀行人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和資產(chǎn)證券化這三個方面防范潛在的信用風(fēng)險。銀行不僅要利用好扶貧部門已建檔的貧困戶信息，更要自己深入貧困地區(qū)、規(guī)范對貧困戶的信息核查，最好能夠在地方政府調(diào)查資料的基礎(chǔ)上，搭建出一個涵蓋貧困戶資產(chǎn)負(fù)債情況、醫(yī)療信息、收入來源的大數(shù)據(jù)庫，精準(zhǔn)掌握貧困戶的實際情況，以降低信息不對稱的風(fēng)險;再利用人工智能、區(qū)塊鏈等技術(shù)，為貸后資金的運行構(gòu)建動態(tài)監(jiān)測體系，密切關(guān)注借款人的生產(chǎn)經(jīng)營和資金使用的情況，對逾期款項要及時處理，對確已發(fā)生違約的按照規(guī)定及時啟動風(fēng)險補償機制，從而確保資金的安全性。銀行還應(yīng)當(dāng)重視對扶貧信貸工作人員的教育管理，強化內(nèi)部考核、審計監(jiān)督和巡查工作，建議將扶貧信貸的責(zé)任落實到個人或者部門，嚴(yán)格執(zhí)紀(jì)問責(zé)，以提高扶貧信貸工作的嚴(yán)謹(jǐn)性;同時完善激勵機制，充分調(diào)動起內(nèi)部工作人員的積極性。另外，建議銀行將不同地區(qū)、不同用途的扶貧信貸資產(chǎn)打包出售給特殊目的機構(gòu)，在完成信用評級、增級后，發(fā)行資產(chǎn)證券化，把投資者范圍擴寬到全國，使流動性較低的信貸資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為可在全國市場流通的證券，進一步將風(fēng)險外部分散化。

第四，保險公司應(yīng)當(dāng)積極探索符合地方特色的農(nóng)業(yè)保險品種，開發(fā)出能夠融入貧困地區(qū)的脫貧致富頂層設(shè)計中去的新品種、新類型，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供全方位風(fēng)險保障，滿足特定貧困地區(qū)和特色產(chǎn)業(yè)的個性需求。另外，保險公司可以主動開展保險知識下鄉(xiāng)活動，拓展微信、抖音等新媒體宣傳渠道，強化貧困戶對保險的認(rèn)同感。最后，保險公司要善于利用期貨市場的價格發(fā)現(xiàn)功能、致力于開發(fā)農(nóng)業(yè)價格保險，即以貧困戶自繳保費和政府補貼保費為權(quán)利金，購買對應(yīng)農(nóng)產(chǎn)品的看跌期權(quán)，為農(nóng)業(yè)提供保價服務(wù)，同時提前防范自然災(zāi)害、市場波動造成的風(fēng)險。

第五，解決貧困戶擔(dān)保品不足、擔(dān)保公司不愿意提供擔(dān)保服務(wù)等問題，可以從建設(shè)政府性融資擔(dān)保體系、銀行調(diào)整擔(dān)保機制以及擔(dān)保公司參與信用違約掉期交易這三方面著手。不同于以往的單個政策性擔(dān)保公司與普通商業(yè)性擔(dān)保公司，政府性融資擔(dān)保體系是一個用各級財政注資構(gòu)建出的省一市一縣三級聯(lián)動體系。各級政府應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮財政直管的優(yōu)勢，通過層層劃撥實現(xiàn)對不同地區(qū)融資性擔(dān)保公司不同程度的注資，用擔(dān)保杠桿加強對貧困地區(qū)的財政傾斜，提高所扶持的貧困地區(qū)的單個項目金額和擔(dān)保總額;同時各級政府性融資擔(dān)保公司應(yīng)當(dāng)通過股權(quán)關(guān)系實行緊密的、組織化的管理，便于合規(guī)監(jiān)控和風(fēng)險防范，還可以以縣一市一省的項目申報、篩選、推薦、風(fēng)險分擔(dān)的業(yè)務(wù)為條線，展開多層次的合作。另外，銀行可以針對貧困戶的現(xiàn)實情況調(diào)整擔(dān)保機制，研發(fā)出貧困戶聯(lián)合擔(dān)保、存單質(zhì)押擔(dān)保、土地經(jīng)營權(quán)和活體畜禽抵押等形式的信貸產(chǎn)品，適當(dāng)減輕擔(dān)保公司的運營壓力。而擔(dān)保公司則可以就未來代償發(fā)生所造成的損失、積極參與信用違約掉期交易，比如，由擔(dān)保公司充當(dāng)信用違約掉期的多頭且支付一定的費用給空頭，如果代償未發(fā)生，空頭無需向擔(dān)保公司支付任何費用;一旦代償發(fā)生，空頭則向擔(dān)保公司支付代償損失，這樣可以分散擔(dān)保公司面臨的風(fēng)險。

第六，交易所方面，需要加快開發(fā)涉農(nóng)期貨品種。以棉花期貨為例，棉花期貨的上市優(yōu)化了新疆的棉花種植結(jié)構(gòu)，提高了新疆棉農(nóng)的收入水平，也為新疆棉花企業(yè)規(guī)避價格風(fēng)險提供了有利的金融工具，在新疆的經(jīng)濟建設(shè)過程中發(fā)揮了重大作用?；诖?，專家學(xué)者們紛紛建議適時地推出更多的扶貧期貨品種，比如紅棗期貨等。紅棗也是新疆的重要經(jīng)濟作物，在國家穩(wěn)糧、優(yōu)經(jīng)政策引導(dǎo)下，新疆紅棗的產(chǎn)量不斷攀升，新疆種植紅棗的農(nóng)戶的收入也隨之增加。但是，新疆紅棗的種植模式還是以散戶種植為主，農(nóng)戶抵御自然風(fēng)險和市場價格波動風(fēng)險方面的能力較弱，如果能夠及時上市紅棗期貨，則可以運用紅棗期貨幫助農(nóng)戶規(guī)避價格下降的風(fēng)險，也可以幫助相關(guān)企業(yè)規(guī)避紅棗采購成本價格上升的風(fēng)險，還可以利用保險+期貨的形式對農(nóng)戶進行價格保險保費的補貼，穩(wěn)定收入，促進脫貧攻堅。除此之外，交易所還可以在貧困地區(qū)邊中心城市建立期貨交割的倉庫，減低農(nóng)產(chǎn)品運輸以及期貨交割成本，這對助力精準(zhǔn)脫貧、服務(wù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、穩(wěn)定貧困地區(qū)的生產(chǎn)經(jīng)營具有重大意義。

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[作者簡介]李杏（1989-），女，湖北鐘祥人，碩士研究生，助教，研究方向：金融工程與風(fēng)險管理。