新加坡“無廢城市”建設(shè)頂層設(shè)計及對我國的啟示

張敏，藍艷，李盼文，姚穎

(生態(tài)環(huán)境部對外合作與交流中心，北京 100035)

2018年6月，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護 堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》提出開展“無廢城市”試點，推動固體廢物資源化利用。同年12月，生態(tài)環(huán)境部會同18個部委共同編制完成“無廢城市”試點工作方案，將圍繞固體廢物減量化、資源化、無害化開展工作。我國是世界上資源消耗和廢棄物產(chǎn)生量最大的國家，也是“無廢城市”建設(shè)探索最早、發(fā)展速度較快的國家之一。新加坡在“無廢城市”建設(shè)方面積累了豐富的經(jīng)驗，具有完備的法制體系、技術(shù)支撐體系和全民參與機制，尤其是完善的頂層設(shè)計及其配套措施和執(zhí)法手段可以為我國“無廢城市”建設(shè)試點工作提供有益借鑒。

1 新加坡無廢城市建設(shè)概況

新加坡“無廢城市”建設(shè)經(jīng)歷了兩個重要時期：一是2014年發(fā)布《新加坡可持續(xù)藍圖2015》(Sustainable Singapore Blueprint 2015，以下簡稱《藍圖》)，標志著國家層面的無廢城市總體規(guī)劃出臺，提出建設(shè)“零廢物”國家愿景和總體目標；二是2019年發(fā)布的《零廢物總體規(guī)劃》(Zero Waste Masterplan Singapore，以下簡稱《規(guī)劃》)和專門針對食品、包裝和電子廢棄物管理的《可持續(xù)資源法案》(以下簡稱《法案》)，作為無廢城市建設(shè)專項規(guī)劃和實施細則，進一步強化了總體目標，提出實現(xiàn)目標的主要措施，并對管理部門、責(zé)任主體和執(zhí)法手段做出明確規(guī)定。這三個綱領(lǐng)性文件共同構(gòu)成了新加坡廢物管理頂層制度設(shè)計的有機整體。

1.1 總體目標

《藍圖》提出“到2030年，廢物綜合回收率達到70%，生活垃圾回收率從2013年的20%上升到2030年的30%，非生活垃圾回收率從2013年的77%上升到2030年的81%”，《規(guī)劃》在此基礎(chǔ)上進一步提出“每人每天不可回收垃圾從2018年的0.36千克減少到2030年的0.25千克，相當(dāng)于減少30%的飛灰和填埋垃圾”的宏偉目標。為實現(xiàn)總體目標，《法案》明確了食品、包裝和電子廢物管理三大優(yōu)先領(lǐng)域并提出三項具體目標：產(chǎn)品生產(chǎn)商應(yīng)承擔(dān)產(chǎn)品變成垃圾時的收集和處理費用；鼓勵包裝制造商實行包裝減量、重復(fù)使用和循環(huán)利用；實行食品垃圾分類和妥善處理?！斗ò浮愤€制定了2020-2025年的階段性目標和路線圖(見表1)。

表1 《可持續(xù)資源法案》階段性目標

1.2 主要措施

1.2.1 針對食品、包裝和電子廢棄物的管理措施

在食品垃圾管理方面，據(jù)新加坡國家環(huán)境局估計，新加坡食品垃圾占廢物總量的比例約為10%，而回收率卻不足15%。為實現(xiàn)零廢物國家目標，新加坡采取了一系列針對消費者、學(xué)校、食品生產(chǎn)商和零售商的措施，包括食品購買存儲倡議、減少就餐浪費指南、創(chuàng)意食譜競賽、閉路管理系統(tǒng)、企業(yè)食品垃圾最小化指南等，從源頭減少食品垃圾。在食品垃圾分類處理方面，新加坡國家環(huán)境局首先在小販中心推出食品垃圾就地處理試點，測試其經(jīng)濟可行性和可操作性，并計劃于2021年實施食品垃圾強制分類處理制度，食品垃圾強制分類和就地處理將推廣至大型餐飲和商業(yè)部門(見表2)。

表2 食品垃圾強制分類處理路線圖

在電子廢物管理方面，2015年新加坡國家環(huán)境局開始實施全國電子垃圾回收伙伴關(guān)系計劃，與利益相關(guān)方建立電子廢物自愿回收伙伴關(guān)系，并鼓勵行業(yè)合作伙伴發(fā)揮引領(lǐng)作用。雖然該自愿回收計劃取得了不錯的進展，但為了建立更加規(guī)范的電子廢物管理體系，新加坡計劃把生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度納入《法案》，作為推動電子廢物回收利用的重要政策工具。具體做法是：從2021年起，筆記本電腦、手機、家用電器等常規(guī)消費品的生產(chǎn)商必須加入“生產(chǎn)者責(zé)任計劃”(Producer Responsibility Scheme)。該計劃的實施者由新加坡國家環(huán)境局指定，主要職責(zé)包括：開發(fā)電子廢物回收系統(tǒng)，提供廢物回收箱，把廢舊電器交給有資質(zhì)的回收公司，向國家環(huán)境局上報廢物回收處理數(shù)量等。

表3 廢舊電器和電子設(shè)備回收利用目標

為減少電子廢棄物對環(huán)境的影響，2017年6月，新加坡國家環(huán)境局對電器電子產(chǎn)品有害物質(zhì)濃度進行源頭控制，對6種有害物質(zhì)含量做出明確規(guī)定，受管制的電器電子產(chǎn)品包括手機、便攜式電腦、冰箱、空調(diào)、平板電視、洗衣機，這些產(chǎn)品中鎘含量不能超過0.01%，六價鈷、多溴聯(lián)苯、多溴聯(lián)苯醚、鉛、汞的含量均不能超過0.1%。自2018年3月31日起，新加坡全面淘汰了汞含量超過5ppm的電池。熒光燈、非電子體溫計等所有添汞產(chǎn)品的制造和進出口于2020年1月1日起全面禁止。

表4 受管制的電器電子產(chǎn)品有害物質(zhì)濃度限值

在包裝廢物管理方面，新加坡于2007年推出自愿包裝協(xié)議。截至2017年，簽署自愿包裝協(xié)議的機構(gòu)達到199個，累計共減少3.9萬噸包裝廢物，節(jié)約9300萬新元支出。新加坡將于2020年在《法案》中增加包裝強制上報的內(nèi)容。此前，大型購物中心和酒店已實行包裝垃圾強制報告制度，2020年，這一制度將推廣到包括展覽中心在內(nèi)的所有大型工商業(yè)場所。具體做法是，年營業(yè)額超過1000萬美元的生產(chǎn)者和超市應(yīng)向國家環(huán)境局報告上一年度所生產(chǎn)或進口產(chǎn)品的包裝數(shù)據(jù)、包裝減量和回收利用計劃以及實施方案，如果上報信息不完整、不準確，國家環(huán)境局有權(quán)責(zé)令當(dāng)事人在規(guī)定時間內(nèi)對上報內(nèi)容進行修改并重新上報。新加坡將研究如何把生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度運用到包裝垃圾管理中，并計劃于2025年前制定相關(guān)細則。

1.2.2 針對環(huán)保服務(wù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的措施

新加坡政府把加強科技創(chuàng)新與應(yīng)用，提升行業(yè)人員技能，提高行業(yè)生產(chǎn)率和標準，加強國際合作作為推進環(huán)保服務(wù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的主要抓手。具體措施包括資金支持和配套政策。資金支持方面，新加坡企業(yè)發(fā)展局為環(huán)保服務(wù)型企業(yè)產(chǎn)業(yè)升級、技術(shù)創(chuàng)新和海外投資項目提供項目成本70%的資金支持；新加坡經(jīng)濟發(fā)展委員會設(shè)立研發(fā)基金，為企業(yè)研發(fā)和科技創(chuàng)新活動提供贈款；新加坡國家環(huán)境局對企業(yè)廢物回收相關(guān)研發(fā)活動提供高達4500萬美元的資金支持。2019年國家環(huán)境局資助2000萬美元用于支持8個廢物資源化利用項目，并為中小企業(yè)和跨國公司創(chuàng)新解決方案提供3000萬美元資助。配套政策方面，包括發(fā)揮行業(yè)協(xié)會引領(lǐng)作用、加強行業(yè)內(nèi)合作；實施創(chuàng)新技術(shù)試驗激勵機制和試點示范；設(shè)立獎學(xué)金制度、開展職業(yè)培訓(xùn)和繼續(xù)教育；參與ISO廢物管理和循環(huán)經(jīng)濟標準制定等。

1.2.3 針對科技創(chuàng)新與應(yīng)用的措施

新加坡政府重點推動以下幾個領(lǐng)域的科技創(chuàng)新：加強學(xué)術(shù)界、企業(yè)與政府合作，推動產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合，促進創(chuàng)新成果市場化應(yīng)用；對廢物閉環(huán)研發(fā)項目提供資金支持，以實現(xiàn)源頭減量、資源化利用和保護公眾健康等目標；提高飛灰和廢渣的資源化利用和商業(yè)化水平，減少廢物填埋量；加強廢物堆存場地的環(huán)境治理與修復(fù)；建立廢物全過程管理信息平臺，加強廢物產(chǎn)生、運轉(zhuǎn)、利用、處置全流程監(jiān)管；加強廢物終端處置設(shè)施能、水、渣代謝協(xié)同，促進資源循環(huán)利用。

1.2.4 針對全民參與的措施

新加坡國家環(huán)境局通過各種媒體開展宣傳教育和示范活動，提高公眾綠色消費意識，比如與食品垃圾減量大使項目合作，對社區(qū)食品垃圾減量進行宣傳；與小販中心和超市合作對消費者進行“光盤行動”教育；與餐飲業(yè)、零售商和社區(qū)組成聯(lián)盟，開展“支持減少浪費行動”；與新加坡食品局合作制定食品安全與管理標準，采取激勵措施鼓勵食品捐贈；大力發(fā)展維修服務(wù)業(yè)，鼓勵市民維修廢舊產(chǎn)品，購買二手商品。此外，私營部門也通過自發(fā)行動響應(yīng)國家號召，積極支持減少一次性塑料制品消費，如肯德基、漢堡王等快餐店不再提供塑料吸管；無包裝食品雜貨店等新型業(yè)態(tài)通過優(yōu)惠價格鼓勵消費者自帶食品包裝，以達到包裝重復(fù)使用和減量目標。

1.3 執(zhí)法手段

《法案》明確了政府、企業(yè)和消費者的廢物管理職責(zé)，并對違法行為做出罰款和拘留等規(guī)定。主要執(zhí)法手段包括：(1)在電子廢物管理方面，電子產(chǎn)品生產(chǎn)商必須在新加坡環(huán)境局注冊后才能生產(chǎn)管制類電子產(chǎn)品，且必須加入“生產(chǎn)者責(zé)任計劃”，零售商必須為消費者提供一對一回收服務(wù)并把廢舊產(chǎn)品交給“生產(chǎn)者責(zé)任計劃”廠商處理。如違反規(guī)定，將視情節(jié)輕重被處以 5000美元或1萬美元罰款。(2)在包裝垃圾管理方面，供應(yīng)受管制產(chǎn)品的生產(chǎn)商或進口商，必須報告特定包裝物的進口或使用量，且須提交包裝減量、重用和再循環(huán)計劃。如違反規(guī)定，將視情節(jié)輕重被處以5000美元或1萬美元罰款，或不超過3個月的拘留；如仍未改正，將按每日1000美元計罰。(3)在食品垃圾管理方面，新建大樓物業(yè)必須為業(yè)主提供專門的食品垃圾就地處理設(shè)施，其他物業(yè)可以選擇就地處理或把垃圾交給有資質(zhì)的公司處理。如違反規(guī)定，將被處以1萬美元以下罰款或3個月以下拘留；如仍未改正，將按每日1000美元計罰。

2 新加坡無廢城市建設(shè)主要特點

2.1 立法與執(zhí)法并重，完善廢物管理法制體系

新加坡已建立起總體規(guī)劃、專項規(guī)劃、專項法規(guī)、配套制度相銜接的廢物管理法制體系，具有權(quán)威性、系統(tǒng)性、可操作性的特點。《法案》由國會審議通過，是國家層面的法律，立法層次高、權(quán)威性強，其針對食品、包裝、電子廢物的各項措施都有明確的責(zé)任人和處罰條款，采用“按日計罰”和行政拘留手段，對違法行為起到震懾作用，有助于提高相關(guān)方的守法意識?！斗ò浮愤€賦予新加坡國家環(huán)境局統(tǒng)一管理、監(jiān)督和執(zhí)法職能，集許可證發(fā)放、監(jiān)督管理、調(diào)查取證、行政處罰等職能于一身，有效規(guī)避了部門職能分散、職權(quán)交叉等問題。

2.2 科技研發(fā)與成果轉(zhuǎn)化并重，注重市場化應(yīng)用和商業(yè)化水平

新加坡政府高度重視科技研發(fā)與應(yīng)用，形成產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合、贈款項目激勵、市場化應(yīng)用的良性循環(huán)。注重綠色生產(chǎn)、精細化設(shè)計、源頭減量，最大限度提高資源利用效率和減少廢棄物產(chǎn)生；加強垃圾分類、收集、運輸、利用、處置全過程管理，實現(xiàn)前端分類、中端運輸、末端處置協(xié)調(diào)統(tǒng)一；建設(shè)多源廢物協(xié)同處理設(shè)施，促進協(xié)同效益和循環(huán)利用；鼓勵企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級，為市場化應(yīng)用提供試錯機會；積極參與國際標準制定，引導(dǎo)高新技術(shù)企業(yè)“走出去”，提高行業(yè)市場化水平和可持續(xù)發(fā)展能力。

2.3 政府、企業(yè)和市民聯(lián)動，充分調(diào)動各方積極性

政府部門之間、政府與企業(yè)之間、政府與市民之間的緊密合作是新加坡廢物管理的一大特點。新加坡國家環(huán)境局作為廢物管理主管部門，通過與食品局、經(jīng)濟發(fā)展委員會等相關(guān)部門聯(lián)合制定標準、提供項目贈款等方式增強部門協(xié)同和政策合力；通過與企業(yè)、行業(yè)協(xié)會建立合作伙伴關(guān)系，實現(xiàn)商場、社區(qū)、學(xué)校廢物管理全覆蓋；通過各種宣傳教育活動，增強市民的綠色消費意識，通過綠色消費倒逼企業(yè)綠色生產(chǎn)，這種自上而下與自下而上相結(jié)合的方式推動形成了全民參與的良好氛圍。

3 對中國的啟示

3.1 完善頂層設(shè)計，逐步建立完備的廢物管理體系和管理制度

建議以中新天津生態(tài)城“無廢城市”試點工作為切入點，進一步加強與新加坡在廢物管理法律法規(guī)、政策和標準等方面的交流合作，借鑒其成功經(jīng)驗，加強政策制度集成創(chuàng)新，明確各方責(zé)任。優(yōu)化體制機制，發(fā)揮政府的宏觀指導(dǎo)作用，建立政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、全民參與的制度體系，實現(xiàn)廢物分類收集、分類運輸、分類處置的有效銜接。通過“無廢城市”試點形成一批可復(fù)制、可推廣的示范模式，服務(wù)我國生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境質(zhì)量改善目標。

3.2 加強科技創(chuàng)新，推動固廢處置技術(shù)的市場化和商業(yè)化應(yīng)用

建議加大對創(chuàng)新技術(shù)研發(fā)的投入力度，加強研究隊伍建設(shè)和人才培養(yǎng)，通過專項基金或贈款項目，鼓勵企業(yè)綠色生產(chǎn)和循環(huán)利用，為企業(yè)創(chuàng)新技術(shù)市場化應(yīng)用提供試錯機會，降低潛在風(fēng)險，激發(fā)市場活力。打通廢物利用產(chǎn)業(yè)鏈，提高再生產(chǎn)品的附加值，促進再生產(chǎn)品肥料化、飼料化、原料化等高值利用。打造集焚燒、填埋、堆肥等園區(qū)化的垃圾集中處理處置基地，避免土地利用碎片化和二次污染，實現(xiàn)多源固廢協(xié)同處置和保護公眾健康的目標。加大食品、包裝和電子廢物管理力度，建立分類、收集、運輸、處置全過程、一體化的監(jiān)管和信息服務(wù)平臺。

3.3 加強公眾參與，構(gòu)建政府、企業(yè)、居民“共建共治共享”模式

建議借鑒新加坡經(jīng)驗，建立廣泛的合作伙伴關(guān)系，構(gòu)建政府、居民、企業(yè)、社會組織、志愿者隊伍等多元主體共同參與的“共建共治共享”模式。在強化工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的同時，構(gòu)建靈活多樣的合作伙伴關(guān)系，提升社區(qū)、家庭、學(xué)校、商場的綠色消費意識。探索垃圾產(chǎn)生付費制度，按照“多生產(chǎn)，多付費”的原則，形成對市民垃圾減量、分類投放行為的激勵。鼓勵非政府組織積極參與，激發(fā)各類市場主體活力，推動形成綠色生產(chǎn)和生活方式。

4 研究小結(jié)

我國是世界上資源消耗和廢棄物產(chǎn)生量最大的國家，也是“無廢城市”建設(shè)探索最早、發(fā)展速度較快的國家之一。2018年6月，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護 堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》提出開展“無廢城市”試點，推動固體廢物資源化利用。同年12月，生態(tài)環(huán)境部會同18個部委共同編制完成“無廢城市”試點工作方案，將圍繞固體廢物減量化、資源化、無害化開展工作。

新加坡在“無廢城市”建設(shè)方面積累了豐富的經(jīng)驗，完善的頂層設(shè)計是該國廢物管理取得成功的重要原因之一，集中體現(xiàn)在三大法律文件的出臺及其包含的配套措施。這三大綱領(lǐng)性文件：一是2014年發(fā)布的《新加坡可持續(xù)藍圖2015》；二是2019年發(fā)布的《零廢物總體規(guī)劃》；三是專門針對食品、包裝和電子廢棄物管理的《可持續(xù)資源法案》。這三大綱領(lǐng)性文件構(gòu)成了新加坡廢物管理頂層制度設(shè)計的有機整體，明確了總體目標、相關(guān)方責(zé)任、具體措施和執(zhí)法手段。本文系統(tǒng)梳理了新加坡無廢城市法制建設(shè)、具體措施和執(zhí)法手段等頂層制度設(shè)計方面的成功經(jīng)驗，識別出其立法與執(zhí)法并重，科技研發(fā)與成果轉(zhuǎn)化并重，政府、企業(yè)和市民聯(lián)動的突出特點。最后提出借鑒新加坡經(jīng)驗，推動我國“無廢城市”試點工作需完善頂層設(shè)計、加強科技創(chuàng)新和公眾參與等方面的政策建議。總之，以上研究表明，新加坡在“無廢城市”建設(shè)方面積累了豐富的經(jīng)驗，具有完備的法制體系、技術(shù)支撐體系和全民參與機制，尤其是完善的頂層設(shè)計及其配套措施和執(zhí)法手段，將為我國“無廢城市”建設(shè)試點工作提供有益借鑒。