關(guān)于流域生態(tài)補(bǔ)償中央財(cái)政資金分配的思考

巨文慧，孫宏亮，楊文杰，續(xù)衍雪，郜志云，劉海龍

(1.生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012；2.生態(tài)環(huán)境部環(huán)境工程評(píng)估中心，北京 100012)

1 流域生態(tài)補(bǔ)償理論概念及理論依據(jù)

1.1 生態(tài)補(bǔ)償基本概念

國(guó)外生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償通常為生態(tài)環(huán)境服務(wù)付費(fèi)。綜合國(guó)內(nèi)外學(xué)者研究及我國(guó)實(shí)際情況，生態(tài)補(bǔ)償一般定義為以保護(hù)和可持續(xù)利用生態(tài)服務(wù)系統(tǒng)為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本，以政府和市場(chǎng)等經(jīng)濟(jì)手段為主要方式，調(diào)節(jié)相關(guān)利益關(guān)系的制度安排[1]。我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償政策目前實(shí)施分領(lǐng)域、分區(qū)域補(bǔ)償，一方面包括森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等多領(lǐng)域補(bǔ)償，另一方面涉及禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等重要區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償。

1.2 流域生態(tài)補(bǔ)償理論依據(jù)

生態(tài)補(bǔ)償主要是基于公共物品理論、外部性理論、生態(tài)資本理論及可持續(xù)發(fā)展理論。學(xué)界關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算有多種方法，可概況為兩種：一是基于經(jīng)濟(jì)學(xué)成本測(cè)量上游環(huán)境保護(hù)行為產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)成本，并按損失成本計(jì)算補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[2]。如根據(jù)市場(chǎng)供需原理通過(guò)談判協(xié)商、拍賣(mài)等方式確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，或根據(jù)最小數(shù)據(jù)法[3]、意愿調(diào)查法等通過(guò)經(jīng)濟(jì)學(xué)模型確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。周大杰等用影子工程法、市場(chǎng)價(jià)值法等計(jì)算林地生態(tài)服務(wù)價(jià)值，同時(shí)考慮污水處理廠運(yùn)行費(fèi)用及邊際效益計(jì)算得到的農(nóng)業(yè)面源控制損失，確定官?gòu)d水庫(kù)流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[4]。陳艷萍等[5]基于水質(zhì)水量模型得出黃河流域?qū)幭亩窝a(bǔ)償金額。二是基于環(huán)境資源量化上游生態(tài)環(huán)保行為帶來(lái)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值，并按生態(tài)效益計(jì)算補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[2]。田義超等[6]通過(guò)流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值計(jì)算赤水河流域生態(tài)補(bǔ)償價(jià)值，并對(duì)流域空間進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償優(yōu)先級(jí)排序。我國(guó)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)評(píng)價(jià)主要是以用地類(lèi)型和面積為度量單元，原國(guó)家林業(yè)局還就濕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)評(píng)估發(fā)布了相關(guān)規(guī)范(LY/T2899-2017)。

在流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中，流域生態(tài)補(bǔ)償不是簡(jiǎn)單的市場(chǎng)行為。上述相關(guān)補(bǔ)償評(píng)估方法存在模型假設(shè)因受其他政策影響而發(fā)生變化并對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有較大影響，從而導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)評(píng)價(jià)往往價(jià)值偏大且超出地方承擔(dān)范圍等問(wèn)題和不足，很多研究成果仍然應(yīng)用于研究層面，不能運(yùn)用到實(shí)際政策決策中。上下游省份并非根據(jù)以上經(jīng)濟(jì)模型和生態(tài)價(jià)值計(jì)算生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而主要是依靠上下游地區(qū)及上級(jí)政府之間溝通協(xié)調(diào)后確定的，各個(gè)流域根據(jù)河流走向、水量水質(zhì)、上下游經(jīng)濟(jì)環(huán)境狀況等具體情況，確定不同的流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

2 我國(guó)中央生態(tài)補(bǔ)償資金分配實(shí)踐探索

我國(guó)中央流域生態(tài)補(bǔ)償資金主要撥付給跨省流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建立的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，在跨省流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)中按照中央資金配套的方式，各流域試點(diǎn)補(bǔ)償機(jī)制所獲得的補(bǔ)償資金基本一致。而長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)資金則主要獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)償機(jī)制建立早、覆蓋范圍廣的省市以及生態(tài)環(huán)境脆弱的上游地區(qū)，二者均是為了建立和推廣流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)上游環(huán)境保護(hù)的支持力度。

2.1 流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)中央資金分配方案

我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源也主要為財(cái)政資金，其中中央財(cái)政資金在流域生態(tài)補(bǔ)償起步階段起到了至關(guān)重要的推動(dòng)作用，在一定程度上成為上下游省份簽訂生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議的最大吸引力之一。國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)〔2016〕31號(hào))明確制定以地方補(bǔ)償為主、中央財(cái)政給予支持的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制辦法，并明確繼續(xù)開(kāi)展跨地區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)。近年來(lái)，中央財(cái)政對(duì)補(bǔ)償?shù)闹С种匦挠兴D(zhuǎn)移，并開(kāi)始探索流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)中的中央財(cái)政退出機(jī)制。

中央補(bǔ)償資金從第二輪新安江生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議起開(kāi)始謀劃退出機(jī)制，引導(dǎo)地方形成以上下游省份為主的補(bǔ)償機(jī)制。一方面，中央補(bǔ)償資金額分配方式發(fā)生了變化。以新安江流域生態(tài)補(bǔ)償為例，目前共簽訂了三輪生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議，第一輪及第二輪中央財(cái)政各支持9億元，第一輪生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議中央每年補(bǔ)貼3億元，是皖浙兩省協(xié)議補(bǔ)償資金之和的1.5倍；第二輪生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議中，三年補(bǔ)償資金呈現(xiàn)4億、3億、2億元的遞減趨勢(shì)，兩省補(bǔ)償資金則由第一輪每年2億元增加為4億元，中央補(bǔ)償資金額為地方補(bǔ)償資金的75%。另一方面，各跨省流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)的協(xié)議及方案中關(guān)于中央補(bǔ)償資金的表述也發(fā)生了變化。在第一輪、第二輪新安江生態(tài)補(bǔ)償方案中不論補(bǔ)償指數(shù)P值如何，中央財(cái)政補(bǔ)償資金全部撥付給安徽省，到第三輪補(bǔ)償方案則由安徽省、浙江省共同設(shè)立新安江流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償資金，并積極爭(zhēng)取中央財(cái)政資金支持，但未明確中央財(cái)政資金額。此外，在汀江—韓江流域第一輪、第二輪生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議中，中央財(cái)政依據(jù)考核目標(biāo)完成情況確定獎(jiǎng)勵(lì)資金，中央獎(jiǎng)勵(lì)資金撥付給流域上游省份專(zhuān)項(xiàng)用于汀江—韓江流域水污染防治工作。在密云水庫(kù)生態(tài)補(bǔ)償中，中央政策補(bǔ)助資金在協(xié)議簽訂后按政策申請(qǐng)。而在最新的赤水河流域生態(tài)補(bǔ)償中，雖然中央補(bǔ)貼隨水專(zhuān)項(xiàng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)補(bǔ)償資金落實(shí)到位，但協(xié)議中未再就中央資金形成文字協(xié)議。

此外，跨省流域上下游生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)的補(bǔ)償資金確定方式均是通過(guò)上下游省份溝通協(xié)商確定的，尚無(wú)關(guān)于補(bǔ)償資金總量的計(jì)算模型或方法，每年各流域地方生態(tài)補(bǔ)償資金從2億元到4億元不等，中央配套生態(tài)補(bǔ)償資金基本在2億到4億元不等。各省份省(市)內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償雖然按照水質(zhì)變化幅度、污染物削減噸數(shù)、污染物濃度變化幅度等確定補(bǔ)償資金，水質(zhì)改善應(yīng)得的單位補(bǔ)償資金數(shù)仍由各省(市)行政命令確定，每噸污染物削減產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境效益并未與經(jīng)濟(jì)效益掛鉤，水質(zhì)改善程度也并不能反映上下游對(duì)優(yōu)良水環(huán)境的需求及購(gòu)買(mǎi)意愿。

2.2 長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)保護(hù)修復(fù)資金分配方案

2017—2020年，中央財(cái)政從水專(zhuān)項(xiàng)資金投入長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)補(bǔ)償資金180億，其中2018年長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)補(bǔ)償資金50億，以長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶省份生態(tài)補(bǔ)償建立情況及生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制運(yùn)行情況為標(biāo)準(zhǔn)，撥付給沿江11省份。為推進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶省份積極建立跨省(市)、省(市)內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，中央按照“早建早給，早建多給”的原則規(guī)定2018年、2019年、2020年建立機(jī)制，分別享受全額、80%、60%的獎(jiǎng)勵(lì)資金。此外還根據(jù)各省(市)水污染防治行動(dòng)計(jì)劃考核與最嚴(yán)格水資源管理制度考核結(jié)果對(duì)生態(tài)保護(hù)修復(fù)目標(biāo)完成情況進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)[7]。

在“早建早給，早建多給”獎(jiǎng)勵(lì)原則的激勵(lì)下，沿江11省份均趕在2018年底前出臺(tái)或更新省(市)內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議，著重建立健全省(市)內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，鼓勵(lì)建立跨省(市)生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議。截至2019年1月，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶省份新簽訂酉水、滁河、淥水3個(gè)跨省(市)流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議。

3 中央流域生態(tài)補(bǔ)償資金分配中存在的問(wèn)題

3.1 “早建早補(bǔ)，早建多補(bǔ)”原則下補(bǔ)償協(xié)議目標(biāo)偏低

2018年長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)補(bǔ)償資金按照《中央財(cái)政促進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)保護(hù)修復(fù)獎(jiǎng)勵(lì)政策實(shí)施方案》中“早建早補(bǔ)，早建多補(bǔ)”的原則對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶11省份進(jìn)行資金分配，各省(市)針對(duì)跨省(市)河流積極開(kāi)展溝通工作。目前除新安江、赤水河兩個(gè)生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)外，簽訂的跨省(市)協(xié)議包括皖蘇滁河、贛湘淥水、湘瑜酉水3個(gè)協(xié)議，其他上下游爭(zhēng)議較大的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的推進(jìn)仍然存在很大阻力。以上3個(gè)協(xié)議在國(guó)家水質(zhì)考核斷面要求目標(biāo)的基礎(chǔ)上按照“達(dá)標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)，超標(biāo)賠償”的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行資金獎(jiǎng)勵(lì)和扣減。其中，滁河流域協(xié)議對(duì)水質(zhì)優(yōu)于“十三五”水質(zhì)目標(biāo)的情況進(jìn)行了額外獎(jiǎng)勵(lì)。根據(jù)2017年、2018年水質(zhì)考核年均數(shù)據(jù)，3個(gè)跨省(市)斷面年均值均能達(dá)到考核目標(biāo)，協(xié)議的簽訂在一定程度上支持了上游水環(huán)境保護(hù)，但對(duì)水環(huán)境質(zhì)量的提高并沒(méi)有很強(qiáng)的激勵(lì)作用。

對(duì)于水質(zhì)爭(zhēng)議較大的斷面，流域上下游省份溝通難度更大。重慶、湖北、江西、四川等省份均根據(jù)自身水環(huán)境污染治理的情況，提出了各自的跨省(市)斷面補(bǔ)償方案，但跨省(市)上下游在水環(huán)境質(zhì)量、治理責(zé)任等方面爭(zhēng)議較大的斷面，仍未形成最終的補(bǔ)償協(xié)議。例如江蘇、上海跨界國(guó)控?cái)嗝娣诤髽?、瀏河斷面以及貴州、重慶跨界斷面萬(wàn)木斷面2017年水質(zhì)未達(dá)到考核目標(biāo)要求，河南、湖北跨界國(guó)控?cái)嗝娌嚎跀嗝?018年水質(zhì)未達(dá)到考核目標(biāo)要求，均未建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

3.2 部分區(qū)域和流域中央生態(tài)補(bǔ)償資金少有涉及

黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視黃河流域生態(tài)文明建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn) 》(國(guó)辦發(fā)〔2016〕31號(hào))要求在長(zhǎng)江、黃河等重要河流探索開(kāi)展橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)。目前，黃河水資源使用不合理，制約流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)，汾河、涑水河、磁窯河、清澗河等主要支流污染嚴(yán)重，水體治理難度大。雖然開(kāi)展了青海省三江源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和陜甘渭河流域跨省水環(huán)境橫向補(bǔ)償機(jī)制嘗試，但缺乏全流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和政策支持，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立需求較大，生態(tài)補(bǔ)償整體進(jìn)展較慢。

3.3 地方溝通協(xié)商補(bǔ)償協(xié)議存在困難

跨省(市)流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)第一輪協(xié)議都是在中央相關(guān)部門(mén)的推動(dòng)下完成簽訂的，具有很強(qiáng)的政治性，中央部門(mén)在上下游省份溝通的過(guò)程中起到潤(rùn)滑劑和仲裁者的作用。后續(xù)協(xié)議則由上下游省份溝通協(xié)商決定，各流域后期生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議是第一期生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議的延續(xù)和改進(jìn)，在水質(zhì)方面提出了更高的要求。例如對(duì)部分?jǐn)嗝嫣岢鏊|(zhì)類(lèi)別提升、斷面水質(zhì)月達(dá)標(biāo)率提高的要求，或增加了主要污染物的考核比重，這些要求都對(duì)上游省份提出了更高的水環(huán)境治理要求；而在補(bǔ)償資金方面，中央補(bǔ)償資金相關(guān)內(nèi)容不再列入新協(xié)議中，地方財(cái)政資金壓力較大，部分流域地方生態(tài)補(bǔ)償資金總額提高存在難度。

表1 長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶部分跨省(市)流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議水質(zhì)背景及要求

4 對(duì)策和建議

4.1 中央生態(tài)補(bǔ)償資金應(yīng)與水環(huán)境質(zhì)量掛鉤

中央財(cái)政生態(tài)補(bǔ)償資金分配難以直接體現(xiàn)生態(tài)服務(wù)的收益補(bǔ)償關(guān)系[8]，轉(zhuǎn)移支付額的影響因素中較少體現(xiàn)生態(tài)服務(wù)這一指標(biāo)。中央生態(tài)補(bǔ)償資金從新安江流域“無(wú)論考核結(jié)果如何，獎(jiǎng)勵(lì)上游省份”到汀江—韓江流域等“按照考核結(jié)果，獎(jiǎng)勵(lì)上游省份”再到長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶“早建早補(bǔ)，早建多補(bǔ)”原則的變化，體現(xiàn)了國(guó)家在生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域由試點(diǎn)試驗(yàn)到逐步推開(kāi)的政策變化。但在生態(tài)補(bǔ)償政策逐步推開(kāi)的過(guò)程中應(yīng)考慮中央生態(tài)補(bǔ)償資金的帶動(dòng)和杠桿作用，把中央資金用在刀刃上，在推廣政策的同時(shí)參考水質(zhì)情況、水質(zhì)改善情況撥付獎(jiǎng)勵(lì)資金。以長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)補(bǔ)償資金分配為例，在考慮生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立的同時(shí)，可以按照各省份水質(zhì)綜合指數(shù)現(xiàn)狀和改善程度分別獎(jiǎng)勵(lì)水環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀補(bǔ)償資金和同比改善程度補(bǔ)償資金。

4.2 擴(kuò)大中央財(cái)政生態(tài)補(bǔ)償資金撥付范圍

除長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶外，加快推動(dòng)在黃河流域等地區(qū)建立跨省(區(qū))生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。中央生態(tài)補(bǔ)償資金應(yīng)鼓勵(lì)黃河流域沿線(xiàn)省(區(qū))發(fā)展流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，建立黃河流域跨省(區(qū))流域補(bǔ)償試點(diǎn)，重點(diǎn)扶持汾河、涑水河、磁窯河、清澗河等污染較重支流及三江源等生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立健全，同時(shí)在補(bǔ)償資金分配中探索建立黃河水量、水質(zhì)雙指標(biāo)的生態(tài)補(bǔ)償考核機(jī)制。

4.3 建立健全流域生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制

建立流域生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制，研究簽訂長(zhǎng)期流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議，根據(jù)水質(zhì)改善情況和實(shí)際需求定期調(diào)整補(bǔ)償目標(biāo)，能夠減少上下游各輪補(bǔ)償協(xié)議簽訂中的博弈成本。建立流域生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制，依賴(lài)于上下游省份緊密合作、協(xié)調(diào)發(fā)展，例如，新安江流域生態(tài)補(bǔ)償促成了皖浙兩省的良好合作關(guān)系，兩省在斷面水質(zhì)穩(wěn)定達(dá)到補(bǔ)償協(xié)議要求的基礎(chǔ)上，謀求全流域更加長(zhǎng)遠(yuǎn)的合作和發(fā)展方案，促進(jìn)上下游區(qū)域協(xié)同發(fā)展，謀劃建設(shè)新安江—千島湖生態(tài)補(bǔ)償試驗(yàn)區(qū)、新安江生態(tài)經(jīng)濟(jì)示范區(qū)，汀江—韓江、赤水河、引灤入津等流域在區(qū)域流域共保共建共享方面還有待進(jìn)一步探索與實(shí)踐。

4.4 進(jìn)一步探索市場(chǎng)化、多元化補(bǔ)償方式

南水北調(diào)中線(xiàn)丹江口庫(kù)區(qū)對(duì)口協(xié)作是流域生態(tài)補(bǔ)償中市場(chǎng)化、多元化一個(gè)較好的案例，各流域?qū)ζ渌饔虻纳鷳B(tài)補(bǔ)償方式仍以財(cái)政資金補(bǔ)償為主，缺乏對(duì)市場(chǎng)化、多元化補(bǔ)償方式的探索，上下游難以建立合作共贏的市場(chǎng)化補(bǔ)償方式。隨著部分流域中央財(cái)政的退出，市場(chǎng)化、多元化補(bǔ)償方式仍是研究的重點(diǎn)，如在赤水河流域研究流域內(nèi)排污權(quán)交易機(jī)制，打破現(xiàn)有行政邊界和排污權(quán)交易規(guī)則限制，依靠經(jīng)濟(jì)杠桿將生態(tài)環(huán)境保護(hù)帶來(lái)的收益在流域內(nèi)合理分配。此外，可在水資源緊張的地區(qū)開(kāi)展水權(quán)交易，或推廣密云水庫(kù)及上游補(bǔ)償經(jīng)驗(yàn)將水量納入補(bǔ)償協(xié)議指標(biāo)，提高補(bǔ)償資金標(biāo)準(zhǔn)，維護(hù)上游水資源涵養(yǎng)與保護(hù)的應(yīng)得利益。