基于政策評估視角的區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展對策研究

芮紹煒，常 靜，劉 輝

（1.上海市科學(xué)學(xué)研究所，上海 200235；2.科學(xué)技術(shù)部科技評估中心，北京 100081）

1 研究背景

區(qū)域創(chuàng)新是國家創(chuàng)新的重要戰(zhàn)略支柱，是國家創(chuàng)新體系的重要組成部分。區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展是基于構(gòu)建特定的區(qū)域創(chuàng)新體系，從營造良好創(chuàng)新環(huán)境出發(fā)進(jìn)行的以科技創(chuàng)新為核心的試驗探索，主要包括國家高新區(qū)、國家自主創(chuàng)新示范區(qū)、國家創(chuàng)新型城市以及全面創(chuàng)新改革試驗區(qū)等類型。2012年，中共中央、國務(wù)院頒布的《關(guān)于深化科技體制改革加快國家創(chuàng)新體系建設(shè)的意見》提出“完善區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展機(jī)制。充分發(fā)揮地方在區(qū)域創(chuàng)新中的主導(dǎo)作用，加快建設(shè)各具特色的區(qū)域創(chuàng)新體系?！?015 年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《深化科技體制改革實施方案》提出“推動區(qū)域創(chuàng)新改革，打造具有創(chuàng)新示范和帶動作用的區(qū)域性創(chuàng)新平臺?！庇纱丝梢?，國家政府部門對區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展尤為重視。

通過文獻(xiàn)梳理發(fā)現(xiàn)，自Cooke［1］首次提出區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)概念，區(qū)域創(chuàng)新相關(guān)問題一直是學(xué)術(shù)界和實踐界的關(guān)注重點，中國學(xué)者從20 世紀(jì)90 年代末逐步開始在國家創(chuàng)新系統(tǒng)框架內(nèi)關(guān)注區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)的研究。目前中國學(xué)界對區(qū)域創(chuàng)新問題的研究主要集中在對區(qū)域創(chuàng)新的相關(guān)概念［2］、理論［3］、模式［4］進(jìn)行梳理辨析，對區(qū)域創(chuàng)新的能力評價［5］、指標(biāo)測度［6］并進(jìn)行相關(guān)實證，以及基于實踐層面的區(qū)域創(chuàng)新政策［7］、要素［8］、環(huán)境［9］對比分析。然而在區(qū)域創(chuàng)新政策評估方面文獻(xiàn)較少，因此有必要基于創(chuàng)新政策評估視角探討區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展的成效。基于上述研究，本文運用創(chuàng)新政策評估理論和方法，借鑒創(chuàng)新政策評估框架，結(jié)合實地調(diào)研、現(xiàn)場座談等實際了解的問題和情況，對全面創(chuàng)新改革試驗區(qū)、創(chuàng)新型省份（城市）、國家自主創(chuàng)新示范區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)以及京津冀協(xié)同發(fā)展的政策成效進(jìn)行評估，根據(jù)評估結(jié)果發(fā)現(xiàn)存在的問題，最后對我國區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展提出對策建議。

2 創(chuàng)新政策評估理論和方法

創(chuàng)新政策評估從理論范疇上來說屬于公共政策評估［10-11］。公共政策評估誕生于20 世紀(jì)30 年代，隨著政策評估理論和方法的不斷創(chuàng)新以及政策科學(xué)的快速發(fā)展，至20 世紀(jì)70 年代，政策評估已經(jīng)成為重要的研究領(lǐng)域［12］。

盡管政策評估理論研究成果豐富，但尚未形成具有共識性的定義。廣義上的政策評估包括政策預(yù)評估、執(zhí)行評估以及政策后評估［13］，評估重點聚焦于政策內(nèi)容、政策執(zhí)行與政策影響［14］。根據(jù)國內(nèi)外學(xué)者對創(chuàng)新政策評估含義的理解，大致有三種觀點：第一種觀點強(qiáng)調(diào)的是對科技創(chuàng)新政策方案的評估，以確定各方案的現(xiàn)實可行性及優(yōu)缺點，供決策者參考，即政策預(yù)評估。第二種觀點認(rèn)為政策評估應(yīng)是對政策全過程的評估，涵蓋政策預(yù)評估、執(zhí)行評估以及政策后評估全過程。第三種觀點認(rèn)為政策評估著眼于政策效果的評估，包括對政府干預(yù)的價值、產(chǎn)出及結(jié)果的回顧與評價［15］。

關(guān)于政策評估邏輯框架，也即政策評估模式，它是政策評估前的指導(dǎo)理念，通過它可將政策評估理論、方法與實踐有機(jī)結(jié)合起來［16］，進(jìn)而降低評估主體的主觀影響，保證評估結(jié)果的科學(xué)性和可信性。國外學(xué)者已對政策評估邏輯框架有了較為深刻的研究，如弗蘭克·費希爾［17］的基于政策辯論邏輯的政策評估框架、古貝和林肯［18］的回應(yīng)性建構(gòu)主義政策評估框架、韋唐［19］的“效果模式”框架、“經(jīng)濟(jì)模式”框架以及“職業(yè)化模式”框架的三大類系統(tǒng)框架等等，其中韋唐的政策評估模式框架是學(xué)術(shù)界和實踐界廣泛使用的經(jīng)典框架。

不同的框架其評估標(biāo)準(zhǔn)的側(cè)重點不同，有些是側(cè)重于政策的執(zhí)行，有些側(cè)重于政策的效果，有些側(cè)重于政策的各利益方。本文主要借鑒韋唐的“效果模式”框架以及曲婉等［20］學(xué)者提出的創(chuàng)新政策評估流程，采用以下創(chuàng)新政策評估方法對區(qū)域創(chuàng)新改革政策進(jìn)行評估，如圖1 所示。

圖1

首先，明確創(chuàng)新政策評估范圍。根據(jù)《關(guān)于深化科技體制改革加快國家創(chuàng)新體系建設(shè)的意見》《深化科技體制改革實施方案》文件要求，重點針對文件中關(guān)于區(qū)域發(fā)展和改革的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行評估。其次，構(gòu)建創(chuàng)新政策評估框架?；谖募螅x擇區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展政策評估問題，闡明評估目標(biāo)，明確評估重點；基于創(chuàng)新活動過程，梳理政策要點，構(gòu)建總體效果評估與具體領(lǐng)域情況相結(jié)合的分析框架，明確評估所需信息與資源。第三，在明確評估范圍與框架的前提下，進(jìn)行政策內(nèi)容評估，重點針對政策的目標(biāo)科學(xué)性、體系邏輯性、工具有效性以及文本的關(guān)聯(lián)性、銜接性進(jìn)行分析評估。第四，開展政策執(zhí)行評估，重點評估國家及相關(guān)省市是否根據(jù)總體意見要求出臺了相關(guān)配套政策及舉措，并對政策的執(zhí)行情況以及政策執(zhí)行過程中遇到的關(guān)鍵影響因素等進(jìn)行分析。第五，進(jìn)行政策效果評估，結(jié)合政策內(nèi)容評估與執(zhí)行評估的情況，主要就出臺的系列區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展政策舉措是否產(chǎn)生了預(yù)期效果和影響進(jìn)行評估，以及對國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展是否起到了支撐作用進(jìn)行分析。最后，開展政策綜合評估，在對政策內(nèi)容、執(zhí)行和效果均進(jìn)行評估的基礎(chǔ)上，凝練評估結(jié)果形成政策評估報告，結(jié)合當(dāng)前的國內(nèi)外形勢和調(diào)研評估中碰到的問題與訴求，從體制機(jī)制和政策等方面提出下一步推進(jìn)區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展的對策及建議［20］。

3 區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展成效評估

區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展和改革最早依托國家高新區(qū)開展實施，之后通過創(chuàng)新型城市的建設(shè)對其它區(qū)域形成輻射和引領(lǐng)。2009 年，國家自主創(chuàng)新示范區(qū)開始設(shè)立，在推進(jìn)自主創(chuàng)新和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面發(fā)揮先行先試、探索經(jīng)驗、做出示范的作用。2014 年，京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略提出，探索完善城市群布局和形態(tài)、為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域發(fā)展提供示范和樣板。2015 年，中央決定系統(tǒng)推進(jìn)全面創(chuàng)新改革試驗區(qū)，以破除體制機(jī)制障礙為主攻方向，通過這一“新引擎”為創(chuàng)新型國家提供有力支撐。

至今，以“國家高新區(qū)—創(chuàng)新型試點城市—國家自主創(chuàng)新示范區(qū)—全面創(chuàng)新改革試驗區(qū)”為主要路徑，各類國家級新區(qū)、自由貿(mào)易區(qū)和綜合配套改革試驗區(qū)為有力支撐的全方位、多層次、網(wǎng)絡(luò)化、呈特點的區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展試驗格局逐步建立，有效促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為地方探索創(chuàng)新政策試點、開展體制機(jī)制創(chuàng)新搭建了重要平臺。以科技創(chuàng)新為核心的示范區(qū)正逐步成為制度創(chuàng)新源泉、改革試驗田和開放新高地，成為為區(qū)域創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展探索新途徑、積累新經(jīng)驗的國家戰(zhàn)略實施的重要支點。

3.1 總體評估情況

圍繞《意見》《方案》關(guān)于區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展的部署安排，聚焦各方面改革任務(wù)推進(jìn)，從改革目標(biāo)、改革舉措落實情況與成效、仍存在的主要問題與挑戰(zhàn)等方面，通過網(wǎng)絡(luò)調(diào)研、文獻(xiàn)調(diào)研、現(xiàn)場座談、專家咨詢等方式方法，對區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展的推進(jìn)情況進(jìn)行了評估?？傮w而言，當(dāng)前我國區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展正在全面加快推進(jìn)，政策改革已取得了明顯的成效，創(chuàng)新型區(qū)域建設(shè)水平顯著提升。

3.2 全面創(chuàng)新改革試驗區(qū)情況

目前，國務(wù)院授權(quán)的169 項改革舉措已經(jīng)全部啟動。各試驗區(qū)域大膽闖、自主改，根據(jù)總體要求和自身特點出臺了各區(qū)域的全面創(chuàng)新改革試驗方案，并均在2016 年得到國務(wù)院的批復(fù)。在實驗方案實施進(jìn)程中已經(jīng)在某些改革任務(wù)推進(jìn)上取得了重要突破，分別在試驗區(qū)或全國進(jìn)行推廣?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于推廣支持創(chuàng)新相關(guān)改革舉措的通知》（國辦發(fā)〔2017〕80 號）中總結(jié)了13 項可推廣改革舉措，包括科技金融創(chuàng)新方面3項、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策環(huán)境方面5項、外籍人才引進(jìn)方面2 項等?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于推廣第二批支持創(chuàng)新相關(guān)改革舉措的通知》（國辦發(fā)〔2018〕126號）中發(fā)布了新一批支持創(chuàng)新的改革舉措，共23 項，包括知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)方面5 項、科技成果轉(zhuǎn)化激勵方面4 項、科技金融創(chuàng)新方面5 項、管理體制創(chuàng)新方面3 項等。

各創(chuàng)新改革試驗區(qū)圍繞關(guān)鍵環(huán)節(jié)率先突破，取得了一定創(chuàng)新改革成效：

一是打造創(chuàng)新中心和科學(xué)中心。上海、安徽、武漢、西安、沈陽等地均提出要建設(shè)創(chuàng)新中心或科學(xué)中心。上海重點建設(shè)綜合性國家科學(xué)中心，打造具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心；西安統(tǒng)籌科技資源改革，打造“一帶一路”創(chuàng)新中心；武漢建設(shè)具有全球影響力的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心，在信息技術(shù)、生命健康、智能裝備等領(lǐng)域形成若干國家制造業(yè)創(chuàng)新中心、國家技術(shù)創(chuàng)新中心；沈陽建設(shè)東北科技創(chuàng)新中心，打造具有國際競爭力的制造業(yè)創(chuàng)新中心；安徽建設(shè)有重要影響力的綜合國家科學(xué)中心和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心。

二是建立大科學(xué)裝置集聚區(qū)。京津冀、安徽、上海等地提出建設(shè)大科學(xué)裝置，如京津提出建設(shè)國家大科學(xué)裝置集聚區(qū)，爭取國家重大科技基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)一步在京津冀區(qū)域集聚；安徽省則發(fā)揮合肥地區(qū)大科學(xué)裝置集群效應(yīng)，打造世界一流的大科學(xué)工程和設(shè)施集群；上海依托張江地區(qū)已形成的大科學(xué)設(shè)施基礎(chǔ)，瞄準(zhǔn)世界發(fā)展趨勢，爭取超強(qiáng)超短激光等新一批大設(shè)施落戶，打造高度集聚的重大科技基礎(chǔ)設(shè)施集群。

三是大幅提高對科研人員的激勵。各地區(qū)均針對科研人員出臺激勵措施。例如，上海和安徽等地提出將財政資金支持形成的科技成果使用權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)全部下放給項目承擔(dān)單位，處置收益不上繳國庫。北京可提取70%及以上的轉(zhuǎn)化收益劃歸成果完成人及重要貢獻(xiàn)人員。安徽進(jìn)一步明確有行政級別和領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的科研人員也可經(jīng)一定組織程序按實際貢獻(xiàn)享受成果轉(zhuǎn)化收益。四川提出除了一把手之外，科研院所的副職也可享受成果轉(zhuǎn)化收益。

四是對知識產(chǎn)權(quán)高度重視。京津冀、上海、西安、武漢等地均提出了建立全國性或者區(qū)域性知識產(chǎn)權(quán)交易中心和完善交易制度。西安提出了建設(shè)國家技術(shù)轉(zhuǎn)移西北中心；京津冀提出建設(shè)知識產(chǎn)權(quán)運營公共服務(wù)平臺和知識產(chǎn)權(quán)金融服務(wù)平臺，并申請將專利權(quán)質(zhì)押登記下放到省級機(jī)構(gòu)；武漢提出設(shè)立知識產(chǎn)權(quán)法院，探索建立跨地區(qū)知識產(chǎn)權(quán)案件異地審理機(jī)制，并探索設(shè)立武漢地區(qū)專利運營基金，促進(jìn)知識產(chǎn)權(quán)開放共享。

3.3 創(chuàng)新型省份（城市）建設(shè)情況

創(chuàng)新型城市的建設(shè)主要根據(jù)區(qū)域資源的特點，以制度、文化為保障，依靠“自上而下”的主要驅(qū)動力，形成以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為重點的建設(shè)路徑。截至2019 年，經(jīng)科技部批準(zhǔn)建立的創(chuàng)新型城市共78 個。根據(jù)國家科技部公布的建設(shè)創(chuàng)新型省份指標(biāo)體系，主要從“綜合科技進(jìn)步水平指數(shù)”“R&D/GDP 比重”“高新技術(shù)企業(yè)數(shù)量”等方面對創(chuàng)新型省份（城市）的建設(shè)情況進(jìn)行評估：

在綜合科技進(jìn)步水平指數(shù)方面，《中國區(qū)域科技創(chuàng)新評價報告2018》顯示，全國綜合科技創(chuàng)新水平指數(shù)較前一年提高2.06%，絕大多數(shù)地區(qū)有所提升，提升較快并超過全國平均提升幅度的地區(qū)有安徽、吉林、浙江、河北、河南和廣東。北京、上海引領(lǐng)發(fā)展的地位日益顯著，東部沿海地區(qū)在產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展上的帶動能力愈加突出，中西部地區(qū)呈現(xiàn)出加速發(fā)展的態(tài)勢。江蘇和廣東作為國內(nèi)技術(shù)創(chuàng)新和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地，已成為一東一南兩個最重要的技術(shù)創(chuàng)新中心和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)域；中部的湖北、西南的重慶和四川、西北的陜西已成為中西部地區(qū)的區(qū)域研發(fā)中心；東北的遼寧、華東的浙江、福建和山東也是國內(nèi)基礎(chǔ)條件較好，科技資源較豐富，特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快的地區(qū)。我國已形成各具特色的區(qū)域科技進(jìn)步與創(chuàng)新格局。

在全社會研發(fā)（R&D）經(jīng)費支出占地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）的比重（%）方面，北京、上海、江蘇占據(jù)前3，中西部城市和前3 有一定差距。2017 年全國研究與試驗發(fā)展（R&D）經(jīng)費支出17606.1 億元，比上年增長12.3%，與國內(nèi)生產(chǎn)總值之比為2.13%。根據(jù)國家統(tǒng)計局、科技部、財政部聯(lián)合發(fā)布的《2017年全國科技經(jīng)費投入統(tǒng)計公報》顯示，2017 年R&D占GDP 比重達(dá)到全國平均水平的省區(qū)（市）僅有7 個，分別為北京、上海、江蘇、廣東、天津、浙江和山東，全國大部分地區(qū)R&D 投入強(qiáng)度沒有達(dá)到全國平均水平，7 個達(dá)到的地區(qū)均屬于東部地區(qū)，排在第8 的陜西為2.1%，屬于西部地區(qū)，但低于全國平均水平。

在高新技術(shù)企業(yè)數(shù)量（家）方面，廣東、北京、江蘇位居前3，東南沿?？倲?shù)遙遙領(lǐng)先。根據(jù)2018 年《中國火炬統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)，2017 年全國高新技術(shù)企業(yè)數(shù)量共計133 347 家，其中東部98721 家、中部18374 家、西部12187 以及東北地區(qū)4065 家。在高新技術(shù)企業(yè)數(shù)量排行中，前5 名分別是廣東、北京、江蘇、浙江和上海。除去作為首都的北京這一特殊情況，其余4 名均屬于中國的東南沿海區(qū)域。東南沿海區(qū)域作為中國改革開放的前沿，是經(jīng)濟(jì)特區(qū)和沿海開放城市最集中的地區(qū)，良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)在區(qū)域發(fā)展中持續(xù)并且繼續(xù)發(fā)揮著更大的作用。

在相關(guān)配套政策的落實方面，稅收優(yōu)惠、成果轉(zhuǎn)化、科技型企業(yè)培育等方面均取得了一定成效。如在稅收優(yōu)惠政策方面，成都市2018 年上半年共幫助2341 家企業(yè)享受研發(fā)費用加計扣除稅收優(yōu)惠政策，減免所得稅21.1 億元，享受政策企業(yè)數(shù)同比增長97.2%，減免稅額增長63.3%；科技成果轉(zhuǎn)化方面，西南交大在全國率先實施職務(wù)科技成果權(quán)屬混合所有制改革，經(jīng)驗在全省20 所高校院所推廣；科技型企業(yè)培育方面，浙江省建立健全科技企業(yè)梯度培育機(jī)制。深入實施科技型企業(yè)培育“雙倍增”行動，建立3億元的科技型中小企業(yè)發(fā)展專項資金等舉措，促進(jìn)“微成長、小升高、高壯大”，著力做大科技企業(yè)隊伍。

3.4 國家自主創(chuàng)新示范區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)建設(shè)情況

（1）高新區(qū)已成為踐行國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的主力軍。自1988 年中關(guān)村高新區(qū)率先設(shè)立以來，根據(jù)科技部火炬中心公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2018 年經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)建設(shè)的國家高新區(qū)數(shù)量已達(dá)168 家。國家高新區(qū)經(jīng)過30 多年的建設(shè)與發(fā)展，已成為踐行國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的主力軍與主陣地。

一是高新區(qū)在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用日益顯著。2017 年，全國共計13.6 萬家高新技術(shù)企業(yè)，其中超過1/3 集聚在國家高新區(qū)。2017 年國家高新區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到95171.4 億元，與當(dāng)年我國國內(nèi)生產(chǎn)總值的比值為11.5%，在2001 年2.6%的基礎(chǔ)上有了很大提升。在上繳稅收方面，高新區(qū)上繳稅收總額占國家稅收的比重也不斷提高，2017 年為11.9%。

二是高新區(qū)的發(fā)展增強(qiáng)了我國產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力。在研發(fā)投入方面，2017 年國家高新區(qū)占全國研發(fā)投入比例為35%，占全國企業(yè)研發(fā)投入的比例達(dá)到45.1%；高新區(qū)內(nèi)國家重點實驗室、國家工程技術(shù)研究中心等國家級科研機(jī)構(gòu)數(shù)量約占全國的2/3，孵化器數(shù)占全國一半以上。在創(chuàng)新產(chǎn)出方面，高新區(qū)內(nèi)企業(yè)獲得國內(nèi)發(fā)明專利授權(quán)9.3 萬件，占全國企業(yè)的46.3%；萬人發(fā)明專利申請數(shù)、授權(quán)數(shù)及擁有數(shù)為全國平均水平的7 倍以上。

三是高新區(qū)在我國對外貿(mào)易中發(fā)揮了重要的窗口作用。2017 年國家高新區(qū)出口總額約占全國外貿(mào)出口總值的19.1%，其中企業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)品出口占全國的比例為41.7%；高新區(qū)當(dāng)年實際利用外資金額占全國的比重為36.9%；與此同時，世界500 強(qiáng)在高新區(qū)投資的企業(yè)數(shù)也在逐年增加。

（2）自創(chuàng)區(qū)已成為我國創(chuàng)新發(fā)展、轉(zhuǎn)型升級的重要引擎。自2009 年第一家國家自創(chuàng)區(qū)批復(fù)設(shè)立以來，至今國家自創(chuàng)區(qū)數(shù)量已達(dá)到20 個（涉及52 家國家高新區(qū)），形成了系統(tǒng)布局、多點輻射、全面帶動、引領(lǐng)發(fā)展的良好態(tài)勢，已經(jīng)成為支撐引領(lǐng)區(qū)域發(fā)展的創(chuàng)新高地，培育壯大新產(chǎn)業(yè)新動能的重要引擎，匯聚高端創(chuàng)新資源和要素的重要載體，開展國際科技競爭與創(chuàng)新合作的前沿陣地。

一是自主創(chuàng)新能力顯著提升，高水平創(chuàng)新成果不斷涌現(xiàn)。國家自創(chuàng)區(qū)已成為我國創(chuàng)新活動最活躍、創(chuàng)新投入強(qiáng)度最大、創(chuàng)新成果最豐碩的區(qū)域。如中關(guān)村在電子信息、生物醫(yī)藥、航空航天等領(lǐng)域產(chǎn)生了一大批國際領(lǐng)先的技術(shù)和產(chǎn)品。

二是新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展，創(chuàng)新型特色產(chǎn)業(yè)集群不斷壯大，轉(zhuǎn)型升級新引擎作用不斷增強(qiáng)。如東湖國家自創(chuàng)區(qū)的光電子信息產(chǎn)業(yè)，光纖光纜產(chǎn)量全球第1，市場份額占了全國的50%、全球的25%。

三是創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)蔚然成風(fēng)，“雙創(chuàng)”領(lǐng)頭羊作用日益凸顯。形成了從眾創(chuàng)空間、孵化器、加速器到產(chǎn)業(yè)園區(qū)的完整創(chuàng)新鏈條和良好創(chuàng)新生態(tài)。如成都國家自創(chuàng)區(qū)以“菁蓉匯”創(chuàng)業(yè)品牌為核心，打造菁蓉國際廣場創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)旗艦，全區(qū)在孵企業(yè)超過7500 家。

四是開放合作深度廣度不斷拓展，輻射帶動作用顯著增強(qiáng)。北京中關(guān)村、武漢東湖、上海張江、深圳、蘇南、天津濱海、西安等7 個國家自創(chuàng)區(qū)對所在地區(qū)GDP 增長貢獻(xiàn)率都超過20%。

3.5 京津冀協(xié)同創(chuàng)新

截至2018 年，京津冀國家授權(quán)和自主探索100項改革舉措全面實施。從改革時間進(jìn)度上看，除了受宏觀金融監(jiān)管形勢影響的部分舉措暫時還難以破局，試驗?zāi)繕?biāo)已經(jīng)基本實現(xiàn)。國家授權(quán)18 項舉措中已推廣或已取得重要階段性成果的有14 項，去除已通過第六次部際協(xié)調(diào)小組會議的區(qū)域開放創(chuàng)新領(lǐng)域的“限額內(nèi)可兌換”外匯改革試點、合格境內(nèi)個人投資者境外投資試點等2 項終止舉措，已完成占比占87.5%，進(jìn)展樂觀。京津冀在跨區(qū)域資產(chǎn)交易、科技金融、稅收、開放創(chuàng)新等領(lǐng)域取得了一定成效。

一是構(gòu)建跨區(qū)域國有技術(shù)類無形資產(chǎn)交易機(jī)制。京津冀三地國資委建立了技術(shù)資產(chǎn)交易聯(lián)席工作機(jī)制，聯(lián)合出臺了《關(guān)于推進(jìn)京津冀國有技術(shù)類無形資產(chǎn)交易加快創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化的工作意見》（京國資發(fā)〔2017〕36 號），聚焦技術(shù)資產(chǎn)交易難點，支持三地國有企業(yè)以技術(shù)資產(chǎn)作價出資、轉(zhuǎn)讓、置換、吸收增量投資入股等形式加快成果轉(zhuǎn)化。以北交所“北交技術(shù)”交易平臺為基礎(chǔ)，建立健全了技術(shù)資產(chǎn)交易信息統(tǒng)一發(fā)布機(jī)制，初步實現(xiàn)三地交易信息同步發(fā)布、互通互認(rèn)、資源共享，為推進(jìn)國有科技成果在京津冀跨區(qū)域轉(zhuǎn)化建立信息基礎(chǔ)。

二是跨區(qū)域科技金融融合創(chuàng)新體系健全。通過創(chuàng)新改革試驗，三地的銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)、非銀行金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對科技的支持，科技金融體系逐步發(fā)展完善，京津冀區(qū)域性金融協(xié)調(diào)機(jī)制逐步健全。以加強(qiáng)資源信息對接為主，推進(jìn)區(qū)域性股權(quán)市場合作。三地積極研究支持小貸公司創(chuàng)新經(jīng)營模式，探索建立協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)信息交流共享，形成監(jiān)管合力。中關(guān)村管委會出臺了融資支持政策，支持示范區(qū)內(nèi)高新技術(shù)企業(yè)發(fā)行雙創(chuàng)債、綠色債、可轉(zhuǎn)債等創(chuàng)新債券品種，其中發(fā)行8 筆雙創(chuàng)債，占全國比重為20%。

三是持續(xù)推進(jìn)支持創(chuàng)新和區(qū)域協(xié)同的稅收改革。深化落實財政部、國家稅務(wù)總局《京津冀協(xié)同發(fā)展產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對接企業(yè)稅收收入分享辦法》等文件精神，提出符合條件的整體遷移企業(yè)稅收分成方法，簡化京津冀范圍內(nèi)納稅人跨省區(qū)（市）遷移手續(xù)，節(jié)省了納稅人進(jìn)行納稅清算的人力、時間成本等。京津冀積極落實初創(chuàng)期創(chuàng)新活動投資的稅收支持政策、科技成果轉(zhuǎn)化股權(quán)激勵的個人所得稅遞延納稅政策、新型孵化機(jī)構(gòu)稅收優(yōu)惠政策等普惠式創(chuàng)新政策。

四是推進(jìn)形成區(qū)域開放創(chuàng)新新局面。推進(jìn)跨區(qū)域創(chuàng)新政策交叉覆蓋取得實效，中關(guān)村與雄安新區(qū)共同發(fā)布了共建雄安新區(qū)中關(guān)村科技園協(xié)議，明確提出將中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)先行先試政策向雄安新區(qū)中關(guān)村科技園延伸覆蓋。三地初步形成了以天津濱海-中關(guān)村科技園為代表的兩地共建共管園區(qū)、以保定中關(guān)村創(chuàng)新中心為代表的技術(shù)品牌服務(wù)輸出、以曹妃甸為代表的科技成果轉(zhuǎn)化服務(wù)等園區(qū)合作建設(shè)模式。

4 挑戰(zhàn)與問題

通過對區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展政策落實及成效的梳理可以看出，全面創(chuàng)新改革、創(chuàng)新型省份（城市）建設(shè)、自創(chuàng)區(qū)高新區(qū)建設(shè)以及京津冀協(xié)同發(fā)展均基本完成了國家提出的深化科技體制改革目標(biāo)，或正處于穩(wěn)步推進(jìn)的過程中。但是，在改革過程中，區(qū)域創(chuàng)新仍面臨著諸多挑戰(zhàn)及問題，區(qū)域創(chuàng)新體系的效能仍有待提升。

4.1 形勢變化與挑戰(zhàn)

國內(nèi)外創(chuàng)新環(huán)境的變化，給區(qū)域創(chuàng)新帶來了挑戰(zhàn)。首先，在全球新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革孕育發(fā)展背景下，區(qū)域?qū)用嬉矊⒚媾R傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造、新行業(yè)誕生、新產(chǎn)業(yè)格局塑造的挑戰(zhàn)。其次，中美貿(mào)易摩擦給國家的創(chuàng)新發(fā)展帶來了巨大挑戰(zhàn)。不同區(qū)域應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身特點與問題各有側(cè)重，積極提升自主創(chuàng)新能力。此外，區(qū)域創(chuàng)新的國內(nèi)環(huán)境也有了一定變化，國家近年來批復(fù)的各類政策性試驗區(qū)明顯增多，試驗區(qū)的范圍由單一行政區(qū)域擴(kuò)展到跨幾個行政區(qū)的城市群層面，區(qū)域創(chuàng)新改革試驗逐步由各地積極向上爭取優(yōu)惠政策試點轉(zhuǎn)為中央指定部分區(qū)域?qū)嵤└母镌囼灥?。迄今為止，有關(guān)區(qū)域創(chuàng)新體系建設(shè)與改革路徑試點的探索仍在進(jìn)行，表現(xiàn)出區(qū)域?qū)蛹壎嘣⒊鞘校ㄈ海┌l(fā)展多中心化、創(chuàng)新環(huán)境復(fù)雜化、改革路徑趨同化等特點，在一定程度上影響了區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展和改革的推進(jìn)。

4.2 存在的問題

（1）央地協(xié)同不足，科技創(chuàng)新治理水平仍需提升?？萍紕?chuàng)新發(fā)展的大背景已悄然發(fā)生變化，相較于中央財政，地方財政、企業(yè)及其他社會力量在國家科技創(chuàng)新投入中的比例正在提升?！吨袊鴧^(qū)域科技創(chuàng)新評價報告2018》中提到，中央財政科技支出占財政科技支出比重為42.1%，地方財政科技支出占比為57.9%。

在動員和組織資本參與科技創(chuàng)新建設(shè)的過程中，科技部和地方之間尚未形成合力。例如，一直以來，國家重點研發(fā)計劃項目均采取科技部立項，地方給予資金配套的支持方式?？紤]重點研發(fā)計劃的支持特點（只支持第1 名），有部分地方科技主管部門有意向篩選各專項申請名單的前2、3 名，鼓勵其在所屬省市落地并給予支持。此外，對于重點研發(fā)計劃中已經(jīng)進(jìn)行過初次研究的課題，該省市愿意支持其開展更進(jìn)一步的研究，助推該課題成果走向產(chǎn)業(yè)化。但在調(diào)研中，地方相關(guān)部門反映該方面的溝通渠道還不是很通暢。

此外，在推進(jìn)區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展的過程中，科技部沒有充分考慮區(qū)域之間創(chuàng)新環(huán)境的差異，各類試驗區(qū)內(nèi)的政策試點相似性較多，政策之間的協(xié)調(diào)性、配套性不夠，尤其在實施進(jìn)度和推進(jìn)方式上缺乏有效統(tǒng)籌。發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)，特別是東南沿海地區(qū)和中西部地區(qū)之間，地方財政在科技創(chuàng)新領(lǐng)域的實際承受能力差距很大，如廣東2016 年地方財政科技支出743 億元，貴州為69 億元。但在區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展的考核中，如高新區(qū)建設(shè)等方面，仍采取“一刀切”的考核方式，采用統(tǒng)一的考核指標(biāo)體系。

（2）區(qū)域之間科技創(chuàng)新發(fā)展不均衡的問題仍比較突出。同一改革政策在不同區(qū)域的落實水平和成效有差異，全創(chuàng)區(qū)、高新區(qū)等建設(shè)水平高低不一。雖然各地同步推進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展和改革，但先行者優(yōu)勢、側(cè)重點差異以及創(chuàng)新環(huán)境的不同導(dǎo)致區(qū)域之間發(fā)展水平的差距有進(jìn)一步拉大的跡象，表現(xiàn)出區(qū)域之間科技創(chuàng)新發(fā)展的不平衡性。

以京津冀、長三角、粵港澳為代表的跨區(qū)域城市群，在諸多重點領(lǐng)域的協(xié)同創(chuàng)新及培育新的增長極方面已經(jīng)取得了一定成效，但城市群內(nèi)部各省市之間仍存在發(fā)展不均衡的問題。如京津冀三地，京津均建有自主創(chuàng)新示范區(qū)，天津還有自貿(mào)區(qū)試驗區(qū)，河北因沒有國家級創(chuàng)新平臺，難以對接國家和京津的資源。從而導(dǎo)致了京津冀三地優(yōu)惠政策存在明顯落差，在高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定、新技術(shù)新產(chǎn)品區(qū)域采購等方面政策未能有效銜接，使得技術(shù)、人才、資金等創(chuàng)新要素的集聚與京津差距較大。

跨區(qū)域城市群與周邊省市之間，同樣存在發(fā)展不均衡的問題。京津冀城市群共覆蓋北京、天津、河北的共14 個市，長江三角洲城市群共覆蓋三省一市的26 個城市，粵港澳大灣區(qū)由香港、澳門兩個特別行政區(qū)和廣東省廣州、深圳等9 個地市組成。由于三大城市群均上升為國家戰(zhàn)略，城市群內(nèi)的城市均不同程度的享受國家的改革紅利與政策支持，但城市群周邊的省市則沒有相關(guān)的“優(yōu)待”，一定程度上加大了城市群與周邊省市的發(fā)展水平差距。

在沿海發(fā)達(dá)省市與西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間，國家高新區(qū)群體表現(xiàn)差異明顯，呈現(xiàn)“東強(qiáng)西弱”的特點。北京市的國家高新區(qū)創(chuàng)新能力水平最高，第一梯隊的省份全部歸屬于東部地區(qū)，第四梯隊省份全部為西部地區(qū)。在創(chuàng)新型城市的評估中，無論是研發(fā)強(qiáng)度，還是高企數(shù)量等表征創(chuàng)新發(fā)展水平的指標(biāo)排名中，東南部城市始終遙遙領(lǐng)先西北部滯后區(qū)域。在區(qū)域發(fā)展中，建立了具體幫扶機(jī)制的省份獲得感較強(qiáng)，如甘肅與上海張江國家自主創(chuàng)新示范區(qū)共建“蘭白科技創(chuàng)新改革試驗區(qū)”；而尚未在國家層面形成具體援助機(jī)制的省市則稍顯改革能力、動力不足，如貴陽高新區(qū)。

（3）區(qū)域內(nèi)部創(chuàng)新發(fā)展的權(quán)責(zé)利機(jī)制有待統(tǒng)籌。區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展不僅試舉措，更要試方法，責(zé)權(quán)利的長效機(jī)制和改革方式的建立對區(qū)域創(chuàng)新體系效能的提升意義重大。全創(chuàng)區(qū)、高新區(qū)的部分改革政策在突破或執(zhí)行過程中與地方相關(guān)主管部門溝通協(xié)調(diào)難度較大，存在著分頭推進(jìn)、協(xié)同不足、牽頭不明確，高新區(qū)管理方式與地方行政體制不匹配等問題，影響了舉措的執(zhí)行進(jìn)度和改革效果。高新區(qū)一般行使部分經(jīng)濟(jì)管理和對應(yīng)的行政職能，如入?yún)^(qū)企業(yè)項目審批、土地征用、規(guī)劃建設(shè)等，但其所涵蓋的區(qū)或鎮(zhèn)、街道的行政管理權(quán)、干部任免權(quán)、財政供養(yǎng)等工作歸屬原行政區(qū)，這就造成人、事、責(zé)、權(quán)不統(tǒng)一，遇事往往在責(zé)、權(quán)、事、利上推諉扯皮。

此外，在調(diào)研中，部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)的高新區(qū)代表反應(yīng)，相較于高新區(qū)各類科技創(chuàng)新指標(biāo)的考核要求而言，地方政府和科技主管部門對高新區(qū)的資金支持力度不足，“責(zé)”和“利”不對等，沒有形成良性的權(quán)責(zé)利機(jī)制。

5 對策建議

區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展面臨的根本問題在于，在國家創(chuàng)新體系中區(qū)域創(chuàng)新體系的定位和職責(zé)不清晰。要突出區(qū)域就是國家的理念，從某種程度上說，區(qū)域也是一種特殊的創(chuàng)新主體（是包括高校、院所等各類創(chuàng)新主體，要素，活動等的綜合體），區(qū)域?qū)萍?、?jīng)濟(jì)等各類關(guān)系的理解更加深刻且緊貼實踐，只有區(qū)域的活力被充分激發(fā)，區(qū)域內(nèi)的各類創(chuàng)新主體、創(chuàng)新要素才能最大化的發(fā)揮作用、提升整體效能。區(qū)域創(chuàng)新體系不能簡單理解為國家創(chuàng)新體系在區(qū)域內(nèi)的簡單“映射”，而是國家創(chuàng)新體系“活在區(qū)域的空間里”，如何最大化地發(fā)揮體系效能的問題。

針對當(dāng)前區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展面臨的問題以及新趨勢帶來的挑戰(zhàn)，提出以下建議：

5.1 加強(qiáng)央地協(xié)同，做到“力往一處使”

由地方推動的創(chuàng)新發(fā)展始終要解決中央科技創(chuàng)新資源參與到地方創(chuàng)新改革中來的問題。區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展過程中，國家層面要重視加強(qiáng)部地合作，國家事權(quán)與地方事權(quán)相協(xié)調(diào)。首先，國家或科技部應(yīng)進(jìn)一步增強(qiáng)對區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展主動規(guī)劃、布局的意識或責(zé)任。早期的試驗區(qū)，如深圳創(chuàng)新型城市的設(shè)立，走的是“先實踐再授牌”的自下而上式的探索路徑。建議國家層面在區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展中更加凸顯主動性、前瞻性、引領(lǐng)性。其次，中央部委需要在戰(zhàn)略層面引導(dǎo)、處理好央地之間科技投入的關(guān)系。例如國家重點研發(fā)計劃立項的問題，科技部應(yīng)與地方建立溝通的接口，形成穩(wěn)定的工作對接和協(xié)調(diào)機(jī)制。為充分發(fā)揮地方的積極性，可試點地方自主立項，科技部門篩選性地給予配套支持，部地形成合力，最大化的組織和動員好央地兩方的資本。同時，科技部門應(yīng)重視創(chuàng)新主體能力的培養(yǎng)與建設(shè)。例如在國家試驗室的共建上，科技部、相關(guān)部委和地方均給予資金支持，研究方向由地方根據(jù)國家重大攻關(guān)任務(wù)進(jìn)行選擇，建立起新型的部市（?。┖筒坎亢献鳈C(jī)制，打造好國家戰(zhàn)略科技力量，在承載國家重大戰(zhàn)略任務(wù)方面發(fā)揮更大作用。此外，對于地方試驗區(qū)的考核，要充分考慮不同區(qū)域之間的差異，采用差異化考核與精細(xì)化管理相結(jié)合的方式，對欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)給與一定的政策傾斜。

5.2 優(yōu)化地地合作，下好“全國一盤棋”

對于跨區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新的城市群，除了建立定期的聯(lián)席會議制度、形成聯(lián)合工作機(jī)制之外，最核心的是要建立利益分配機(jī)制。建立跨省市投資、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、技術(shù)成果轉(zhuǎn)化的區(qū)域間稅收分享和產(chǎn)值分計機(jī)制。以利稅分配改革為突破口，在城市群內(nèi)試行存量不變、增量分成的財稅體制，解決研發(fā)總部與生產(chǎn)基地分離、總部經(jīng)濟(jì)與異地納稅帶來的稅收與稅源背離問題。此外，對于城市群之間難以解決的核心問題，建議國家及部委層面要加強(qiáng)政策協(xié)同和溝通協(xié)調(diào)的意識和能力，合力攻關(guān)。

對于城市群與周邊省市，要充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，形成異質(zhì)化的發(fā)展模式；同時加強(qiáng)城市群與周邊省市在產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈等方面的上下游聯(lián)動，最大化的發(fā)揮好城市群的輻射帶動作用。

對于發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)，建議在國家戰(zhàn)略層面繼續(xù)深化推動?xùn)|西部省市科技創(chuàng)新幫扶機(jī)制，做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，并將幫扶內(nèi)容納入相應(yīng)省市主要領(lǐng)導(dǎo)干部的考核體系。在具體的合作形式上，不同省市的需求側(cè)重點不一，可對應(yīng)考慮、有所區(qū)分。此外，東西部地區(qū)平衡發(fā)展，要發(fā)揮本區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)建創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)新動能。例如貴陽在大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)方面超前布局，天津積極發(fā)展智能科技產(chǎn)業(yè)，北京著力原創(chuàng)產(chǎn)業(yè)、未來產(chǎn)業(yè)等，各高新區(qū)應(yīng)根據(jù)自身特色發(fā)展可持續(xù)的產(chǎn)業(yè)集聚生態(tài)，從而應(yīng)對產(chǎn)業(yè)變革帶來的挑戰(zhàn)。

調(diào)研中，對于諸多省市普遍反映的例如科技創(chuàng)新人才的引進(jìn)和培養(yǎng)等創(chuàng)新資源流動問題。一方面，建議科技部除了注重提升區(qū)域能力的建設(shè)之外，應(yīng)著重加強(qiáng)區(qū)域之間創(chuàng)新要素流動性政策的制定，促進(jìn)創(chuàng)新資源的合理流動。同時，各地區(qū)應(yīng)樹立“不求所有、但求所用”的大局意識，如貴州與清華大學(xué)建立學(xué)生的聯(lián)合培養(yǎng)機(jī)制，學(xué)生的學(xué)業(yè)階段在貴州發(fā)揮熱度，畢業(yè)時再返回清華。

5.3 推進(jìn)地內(nèi)統(tǒng)籌，凝聚“區(qū)內(nèi)一條心”

為解決區(qū)域內(nèi)創(chuàng)新改革推進(jìn)落地難的問題，要做好各區(qū)域內(nèi)行政部門與試驗區(qū)管理部門之間權(quán)責(zé)利的統(tǒng)籌工作。建議地方政府在省區(qū)（市）委或政府層面建立協(xié)同工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并將專項辦公室設(shè)在科技主管部門，在處理具體區(qū)域創(chuàng)新改革與地方行政管理體制之間的矛盾問題時發(fā)揮好牽頭抓總功能。

高新區(qū)的管理體制沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，不同園區(qū)管理體制也有差異性和特殊性，核心在于為區(qū)域創(chuàng)新改革疏通體制機(jī)制障礙，做好區(qū)內(nèi)統(tǒng)籌，因地制宜地探索出適合自己的體制模式。

此外，在地方區(qū)域政府工作重心轉(zhuǎn)移方面，要推動區(qū)域創(chuàng)新從創(chuàng)新鏈下游向上游攀升，優(yōu)化科研投入結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)對基礎(chǔ)研究和應(yīng)用基礎(chǔ)研究的重視和財政投入，指導(dǎo)開展科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化，增強(qiáng)區(qū)域基礎(chǔ)科學(xué)知識的供給能力和關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)能力，構(gòu)建各具特色的區(qū)域基礎(chǔ)研究發(fā)展格局。