新中國成立70年來我國社會保障歷史演進(jìn)綜述

文姚麗 劉振華

摘要：新中國成立70年來，黨和政府在發(fā)展經(jīng)濟的同時加大改善民生力度，讓改革發(fā)展成果惠及廣大人民群眾。我國社會保障制度以政府責(zé)任為其主體，以政府主導(dǎo)。我國社會保障制度體系經(jīng)歷了從計劃經(jīng)濟時期的初創(chuàng)、調(diào)整及重心的轉(zhuǎn)移，到社會主義市場經(jīng)濟時期現(xiàn)代社會保障制度初步建立，多層次社會保障體系基本形成并進(jìn)入法制化軌道，到新時代中國特色社會主義社會保障制度體系建設(shè)，從國家保障型模式到社會保險型模式，從以單位保障為主體到以社會保障為主體，從政府大包大攬到以政府責(zé)任為主體的多層次社會保障體系的發(fā)展歷程。

關(guān)鍵詞：新中國;社會保障;70年;歷史演進(jìn)

中圖分類號：D632.1 ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-6916（2020）17-0005-07

中國的社會保障制度體系始終以人民為中心，以提高人民幸福指數(shù)為出發(fā)點和落腳點。新中國成立70年來，我國社會保障制度建設(shè)取得了舉世矚目的成就，2016年11月，國際社會保障協(xié)會授予中國政府“社會保障杰出成就獎”。學(xué)術(shù)界也從多方面對新中國成立70年來社會保障制度體系建設(shè)做了系統(tǒng)性梳理與研究，其中以社會保障學(xué)者居多，主要包括兩方面：一方面是對新中國成立70年來社會保障制度體系建設(shè)的整體性回顧，如鄭功成對新中國成立70年來社會保障制度體系建設(shè)的回顧與展望，指出應(yīng)當(dāng)從適合國情的先進(jìn)發(fā)展理念、加快優(yōu)化現(xiàn)行制度安排以及社會保障的法制化建設(shè)三方面全面建成高質(zhì)量的中國特色社會保障體系[1]。林閩鋼等以1997、2008經(jīng)濟危機為關(guān)鍵點考察中國社會保障制度的變遷，認(rèn)為未來中國社會保障發(fā)展應(yīng)以社會投資戰(zhàn)略為核心，促進(jìn)中國社會保障制度的結(jié)構(gòu)性升級，使其成為經(jīng)濟整體發(fā)展的有效推動力[2]。另一方面是對新中國成立70年來各項社會保障制度發(fā)展的回顧與評論，如仇雨臨對新中國成立70年來醫(yī)療保障的總結(jié)與回顧詳細(xì)解析了各個歷史時期醫(yī)療保障的特征[3];林閩鋼教授等回顧總結(jié)了新中國成立70年來社會福利的變遷，認(rèn)為改革開放以來構(gòu)建起了具有中國特色的社會福利體系，并形成了“適度普惠”的發(fā)展理念[4];張浩淼從政策范式的視角回顧了新中國成立70年來社會救助制度的變遷與發(fā)展趨勢，指出應(yīng)當(dāng)不斷提升貧困與弱勢群體的生活質(zhì)量，從救助水平、政策對象和實施措施等方面進(jìn)一步優(yōu)化和完善現(xiàn)有政策工具[5];郭林回顧中國養(yǎng)老服務(wù)70年來的演變脈絡(luò)，指出未來養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)構(gòu)建多層次養(yǎng)老服務(wù)體系，堅持以老年人需求為導(dǎo)向，以社區(qū)居家的服務(wù)方式為主，以公建民營和民辦公助的運營方式為主[6]。

我國政府主導(dǎo)的社會保障制度建設(shè)將滿足人民群眾對美好生活的向作為最終歸宿，體現(xiàn)了社會主義共同富裕的本質(zhì)。本文將新中國成立70年來社會保障制度建設(shè)進(jìn)行梳理，從其發(fā)展進(jìn)程及其演化脈絡(luò)來看，經(jīng)歷了計劃經(jīng)濟與市場經(jīng)濟以及進(jìn)入新時代三個時段。

一、計劃經(jīng)濟時期的社會保障制度建設(shè)（1949-1977年）

（一）建國后社會保障制度的初創(chuàng)（1949-1956年）

在計劃經(jīng)濟時期，從1949年至1956年我國社會保障制度建設(shè)是我黨在延安時期所建立的社會保障制度的繼承和發(fā)展。這一時期頒布和實施了軍人社會保障、社會救助、社會保險、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)村社會保障等一系列法律法規(guī)政策，確立了我國社會保障制度的總體框架。

在軍人社會保障方面，充當(dāng)臨時憲法的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》明確規(guī)定：“參加革命戰(zhàn)爭的殘疾軍人和退休軍人，應(yīng)由人民政府給以適當(dāng)安置，使其能謀生自立。革命烈士家屬和革命軍人家屬，其生活困難者應(yīng)受國家和社會的優(yōu)待?！?950年12月11日，國家又公布了一批優(yōu)撫法規(guī)。在社會救助方面，1949年12月19日，政務(wù)院發(fā)布《關(guān)于生產(chǎn)救災(zāi)的指示》，成立了中央救災(zāi)委員會，組織全國性的救災(zāi)工作。1950年6月17日，政務(wù)院發(fā)布《關(guān)于救濟失業(yè)工人的指示》，勞動部1950年7月1日公布《救濟失業(yè)工人暫行辦法》。在社會保險方面，1951年2月26日政務(wù)院頒布《中華人民共和國勞動保險條例》，經(jīng)1953年、1956年兩次修訂后全面確立了適用于城鎮(zhèn)職工的勞動保險制度，實施范圍包括城鎮(zhèn)機關(guān)、事業(yè)單位之外的所有企業(yè)和職工，這是最重要的一項社會保障制度。在醫(yī)療保障方面，1952年6月27日政務(wù)院頒布《關(guān)于全國各級人民政府、黨派、團體及所屬事業(yè)單位的國家工作人員實行公費醫(yī)療預(yù)防的指示》，確立了公費醫(yī)療制度。在農(nóng)村社會保障方面，確立了面向鄉(xiāng)村孤老殘幼的“五?！敝贫?。1956年6月30日，第一屆全國人民代表大會第三次會議審議通過《高級農(nóng)業(yè)合作社示范章程》，為農(nóng)村社會保障制度建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。

建國初期我國初步建立了以國家為主要責(zé)任主體、城鄉(xiāng)單位負(fù)擔(dān)共同責(zé)任并組織實施、較為完整的國家保障型社會保障模式。國家直接承擔(dān)著統(tǒng)一制定各項社會保障政策、直接供款和組織實施有關(guān)社會保障事務(wù)的責(zé)任[7]10。這一時期的社會保障制度建設(shè)尤為注重軍人社會保障及社會救助制度建設(shè)，且實行全面保障。社會保險以單位為主體包辦一切社會保障事務(wù)，城鎮(zhèn)企業(yè)單位負(fù)責(zé)繳納職工的勞動保險費用，農(nóng)村集體則擔(dān)負(fù)著救濟“五保戶”優(yōu)待烈軍屬等責(zé)任，各種單位承擔(dān)實施社會保障政策的任務(wù)。

（二）社會保障制度的調(diào)整及重心的轉(zhuǎn)移（1957-1977年）

1957年至1977年，由于大躍進(jìn)和“文革”的影響，我國社會保障制度經(jīng)過一系列調(diào)整從而轉(zhuǎn)移到以單位為中心、國家承擔(dān)著主要責(zé)任、各單位共擔(dān)相關(guān)責(zé)任，但保障內(nèi)容發(fā)生了一些變化[8]。具體包括：經(jīng)全國人大常委會批準(zhǔn)，國務(wù)院于1957年11月和1958年3月頒布《關(guān)于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定》《關(guān)于工人、職員退職處理的暫行規(guī)定（草案）》等法規(guī)，企業(yè)職工的退休養(yǎng)老成為一項獨立的制度安排。1962年2月，國務(wù)院頒布《關(guān)于精簡職工安置辦法的若干規(guī)定》等法規(guī)，開始普遍建立縣、鄉(xiāng)、村三級醫(yī)療保健網(wǎng)，合作醫(yī)療制度在廣大鄉(xiāng)村確立。衛(wèi)生部、勞動部、內(nèi)務(wù)部等也發(fā)文規(guī)定，對公費醫(yī)療、勞保醫(yī)療、農(nóng)村“五保戶”保障和軍屬優(yōu)待制度等作出相應(yīng)的調(diào)整，軍人的退休制度得以確立。

與此同時，有關(guān)福利事業(yè)也經(jīng)歷了從大發(fā)展到大削減的過程，規(guī)劃中的社會保障制度的建設(shè)任務(wù)并未完成。以1968年底撤銷主管救災(zāi)救濟、社會福利等事務(wù)的內(nèi)務(wù)部為起始，負(fù)責(zé)勞動保險事務(wù)的工會陷入癱瘓狀態(tài)，勞動部門受到削弱，國家職能機構(gòu)已經(jīng)無法有效掌控社會保障制度的實施，作為社保事業(yè)主體內(nèi)容的勞動保險從此失去統(tǒng)籌機能并演變成企業(yè)或單位保障制，社會保障職能主要依靠各個單位組織來維持和延續(xù)。

二、社會主義市場經(jīng)濟時期的社會保障制度建設(shè)（1978-2016年）

社會主義市場經(jīng)濟時期社會保障事業(yè)的發(fā)展進(jìn)程及其演化經(jīng)歷了五個階段。

（一）國家保障的延續(xù)（1978-1984年）

改革開放初期經(jīng)濟體制改革仍未全面展開，國民經(jīng)濟總體上處于恢復(fù)和調(diào)整之中，社會保險制度仍然是計劃經(jīng)濟時期的“企業(yè)保險”模式，以國家為主體的社會救助與社會福利事業(yè)成為這一時期社會保障制度建設(shè)的主要內(nèi)容。從制度結(jié)構(gòu)來看，以國家和單位為主要責(zé)任主體的社會保障制度的基本框架由國家保障、城鎮(zhèn)單位保障、農(nóng)村集體保障三大板塊構(gòu)成[7]6。其中，城鎮(zhèn)單位因其保障全面且水平較高而成為整個社會保障制度的主體，國家保障與農(nóng)村集體保障成為保障制度的兩翼，形成了特色鮮明的制度安排，即國家負(fù)責(zé)、單位包辦、板塊分割、封閉運行、全面保障。

1982年12月4日，五屆人大五次會議修訂通過的《中華人民共和國憲法》在第43條規(guī)定了國家發(fā)展勞動者休息與休養(yǎng)的設(shè)施及休假等福利事宜，第44條規(guī)定了國家機關(guān)與企事業(yè)單位職工的退休保障制度，第45條規(guī)定了公民在年老、疾病或喪失勞動能力的情況下有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利（包括社會保險、社會救濟、醫(yī)療衛(wèi)生、優(yōu)撫事業(yè)、各種社會福利等），第46條規(guī)定了公民教育權(quán)利，第48條規(guī)定了婦女權(quán)益，第49條規(guī)定了老人、婦女、兒童保護(hù)等。1984年十二屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》要求：“城市政府集中力量做好社會福利和各項服務(wù)事業(yè)……同時，必須對老弱病殘、鰥寡孤獨等實行社會救濟，對還沒有富裕起來的人積極扶持?！盵8]隨后進(jìn)行的經(jīng)濟體制改革，從根本上觸動了國家單位保障制的經(jīng)濟基礎(chǔ)，也動搖著賴以支撐的國家單位保障制的行政體系和單位組織結(jié)構(gòu)。

（二）國家保障向社會保障的轉(zhuǎn)型（1985-1992年）

1986年國家“七五”計劃首次提出社會保障概念，即“建立形式多樣、項目不同、標(biāo)準(zhǔn)有別的新的社會保障制度”，建立了社會救助、社會保險、社會福利三位一體的現(xiàn)代社會保障體系的雛形。1990年中共十三屆七中全會通過的“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展十年規(guī)劃和“八五計劃建議”則提出在農(nóng)村建立不同形式的老年保障制度，并要求改革醫(yī)療保障和工傷保險制度。1990年通過的“八五計劃建議”，社會保障制度首次作為一個“體系”被提出，標(biāo)志著中國的社會保障制度進(jìn)入了體系建設(shè)與發(fā)展的新階段。在1992年的中共十四大報告中，明確提出深化分配制度和社會保障制度改革，要求“統(tǒng)籌兼顧國家、集體、個人三者利益，理順國家與企業(yè)、中央與地方的分配關(guān)系，逐步實行利稅分流和分稅制。加快工資制度改革，逐步建立起符合企業(yè)、事業(yè)單位和機關(guān)各自特點的工資制度與正常的工資增長機制。積極建立待業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障制度，努力推進(jìn)城鎮(zhèn)住房制度改革。社會保障制度被列為建立社會主義市場經(jīng)濟體制要認(rèn)真抓好的重要環(huán)節(jié)之一。”[9]

同時，中共十四大報告要求“貧困地區(qū)盡快脫貧致富，是實現(xiàn)第二步戰(zhàn)略目標(biāo)的重要組成部分?！盵9]此外，其他社會保障制度在社會化方面取得了相應(yīng)的成效，如發(fā)行福利彩票成為社會保障制度新的籌資渠道。1986-1992年的社會保險改革試點以國有企業(yè)與國有企業(yè)職工為中心。單純強調(diào)為國企改革配套使城鎮(zhèn)社會保障改革目標(biāo)走向片面化，正是這種片面化造成了社會保障制度改革日益滯后于經(jīng)濟改革與社會發(fā)展需要。

這一階段社會保障改革的重點是為國有企業(yè)改革配套和貧困地區(qū)的鄉(xiāng)村脫貧問題。傳統(tǒng)的國家保障制度逐步退出歷史舞臺，逐步建立以社會救助、社會保險和社會福利為主體的現(xiàn)代社會保障體系。國家在這一階段提出了社會保障社會化原則并通過中央政府推動，國家責(zé)任得到了適度控制和調(diào)整，改變包辦社會保障事務(wù)的做法成為改革的重要內(nèi)容，個人開始承擔(dān)繳費責(zé)任。住房和社會保障制度改革在較大范圍內(nèi)進(jìn)入實施階段[10]。

（三）現(xiàn)代社會保障制度的初步建立（1993-1997年）

20世紀(jì)90年代，國有企業(yè)改革成為社會主義市場經(jīng)濟體制改革的核心內(nèi)容，社會保障社會化成為改革的主要目標(biāo)，并越來越多地體現(xiàn)在社會保障政策制定與實踐中，但原有的社會保障制度并沒有明確廢除，國家保障和社會保障制并存但此消彼長。社會保障制度改革體現(xiàn)了為市場經(jīng)濟改革服務(wù)的特點，其中以養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險改革為重點。1993年11月14日中共十四屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》明確提出，社會保障制度與現(xiàn)代企業(yè)制度、市場體系、宏觀調(diào)控體系以及收人分配制度，共同構(gòu)成社會主義市場經(jīng)濟體制的基本框架。這標(biāo)志著社會保障制度在社會主義市場經(jīng)濟體制中的地位得以明確。中共十五大報告中“經(jīng)濟體制改革和經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略”的第二點“加快推進(jìn)國有企業(yè)改革”中的“積極推進(jìn)各項配套改革”中提及：“建立社會保障體系，實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老、醫(yī)療保險制度，完善失業(yè)保險和社會救濟制度，提供最基本的社會保障，建立城鎮(zhèn)住房公積金，加快改革住房制度?！盵11]

為了推動社會主義市場經(jīng)濟體制改革，國家頒布了一系列的文件促進(jìn)社會保障制度的改革與建立。1994年1月23日，國務(wù)院頒布《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，促使農(nóng)村五保供養(yǎng)走向規(guī)范化;1994年4月14日，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，國家體改委、財政部、勞動部、衛(wèi)生部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于職工醫(yī)療制度改革的試點意見》，在城市開始推進(jìn)職工醫(yī)療保險制度改革，醫(yī)療保險制度開始取代國家—單位保障制中的公費醫(yī)療和勞保醫(yī)療。1994年制定并公布了《國家“八七”扶貧攻堅計劃（1994-2000）》《關(guān)于深化城鎮(zhèn)職工住房制度改革的決定》，扶貧工作與住房制度改革步入新的發(fā)展時期。勞動部、民政部還頒布了一系列有關(guān)社會保險、最低工資保障、社會福利彩票管理等方面的行政性法規(guī)。

此后，國務(wù)院先后頒布《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》（1995）、《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》（1997），推動新型養(yǎng)老保險制度的建設(shè);國務(wù)院還發(fā)布《關(guān)于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》（1997）、《關(guān)于衛(wèi)生改革與發(fā)展的決定》（1997）等，推進(jìn)城鎮(zhèn)貧困救濟政策走向制度化，醫(yī)療衛(wèi)生體制改革也被提上議事日程。勞動部、民政部等中央部委也發(fā)布了一系列政策法規(guī)，推進(jìn)各項社會保障改革。

這一歷史時期社會保險型社會保障制度初見成效。全國初步建立起統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度，失業(yè)保險覆蓋面逐步擴大，300多個城市建立了居民最低生活保障制度。防災(zāi)、減災(zāi)、救災(zāi)工作對保障人民生命財產(chǎn)安全發(fā)揮了積極作用。農(nóng)村扶貧開發(fā)工作取得很大成績。截止1997年底，有3000萬貧困人口解決了溫飽問題。城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生條件進(jìn)一步改善，消滅了脊髓灰質(zhì)炎，一些嚴(yán)重危害人民健康的疾病得到控制，人民群眾的健康水平普遍提高，平均期望壽命達(dá)到70.8歲[12]。

（四）現(xiàn)代社會保障制度全面建設(shè)時期（1998-2005年）

隨著社會主義市場經(jīng)濟體制改革的逐步深入，社會保障建設(shè)超越了片面為國有企業(yè)改革配套和單純?yōu)槭袌鼋?jīng)濟服務(wù)的觀念，走向社會化和去單位化，建立獨立于企事業(yè)單位之外的社會保障制度體系?；I資多元化、管理服務(wù)社會化成為建設(shè)新型社會保障制度的明確目標(biāo)[13]。這一階段，國家仍然繼續(xù)主導(dǎo)社會保障改革并承擔(dān)著直接的、重要的責(zé)任，但各級地方政府、家庭、社區(qū)、企事業(yè)等社會員均開始共同分擔(dān)社會保障責(zé)任。

1998年以來，國務(wù)院先后頒布《關(guān)于切實做好國有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)工作的通知》（1998）、《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》（1998）、《關(guān)于實行企業(yè)基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌和行業(yè)統(tǒng)籌已交地方管理有關(guān)問題的通知》（1998）、《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》（1998）、《失業(yè)保險條例》（1999）、《社會保險費征繳條例》（1999）、《住房公積金管理條例》（1999）、《城市居民最低生活保障條例》（1999）、《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會保障體系的試點方案》（2000）、《減持國有股籌集社會保障資金管理暫行辦法》（2001）等法規(guī)性文件，并成立了全國社會保障基金理事會、勞動和社會保障部。同時，民政部也制定了一批有關(guān)社會福利、社會救濟方面的法規(guī)性文件，指導(dǎo)和鼓勵社會保障制度的全面轉(zhuǎn)型。

截止2005年，我國社會保障體系不斷完善，覆蓋面進(jìn)一步擴大。17個?。▍^(qū)、市）完成國有企業(yè)下崗職工基本生活保障向失業(yè)保險并軌的轉(zhuǎn)型，城市低保對象基本實現(xiàn)應(yīng)保盡保。28個?。▍^(qū)、市）、2300個縣（市）已初步建立社會救助體系的基本框架。同時，救災(zāi)和扶貧工作力度加大。2005年中央財政用于抗災(zāi)救災(zāi)的資金89億元，救助受災(zāi)群眾9000多萬人次。中央和地方財政安排扶貧資金162億元，農(nóng)村貧困人口比上年減少245萬人。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度試點已擴大到671個縣，惠及1.77億農(nóng)民。重點優(yōu)撫對象撫恤補助標(biāo)準(zhǔn)明顯提高，中央財政安排優(yōu)撫事業(yè)費74.6億元，比上年增長90%[14]。

（五）多層次社會保障體系的基本形成并進(jìn)入法制化軌道（2006-2016年）

2006年以來，政府加快了社會保障建設(shè)的步伐，多層次的社會保障體系逐步形成，社會保障進(jìn)入法制化軌道。自此之后，社會保障制度體系建設(shè)開始由長期試驗性狀態(tài)走向定型、穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展階段。2007年召開的中共十七大提出了實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會奮斗目標(biāo)的新要求，即：努力使全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，推動建設(shè)和諧社會，并要求加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系[15]。社會保障體系建設(shè)“以社會保險、社會救助、社會福利為基礎(chǔ)，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險為補充，加快完善社會保障體系”[16]。2012年召開的中共十八大報告第七部分“在改善民生和創(chuàng)新管理中加強社會建設(shè)”中對統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)提出了要求，“社會保障是保障人民生活、調(diào)節(jié)社會分配的一項基本制度。要堅持全覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續(xù)方針，以增強公平性、適應(yīng)流動性、保證可持續(xù)性為重點，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系”[17]。

這一時期，國家頒布了一系列政策法規(guī)推動多層次社會保障體系的完善。在養(yǎng)老保障方面，提出“改革和完善企業(yè)和機關(guān)事業(yè)單位社會保險制度，整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，逐步做實養(yǎng)老保險個人賬戶，實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，建立兼顧各類人員的社會保障待遇確定機制和正常調(diào)整機制。同時積極應(yīng)對人口老齡化，大力發(fā)展老齡服務(wù)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)”[17]。截止2012年底，全國城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度已實現(xiàn)全覆蓋。2014年2月21日，在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，將新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度合并，建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》，對完善覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老保險制度，發(fā)揮社會保險保障人民基本生活，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展有重要作用。2015年1月3日，國務(wù)院頒布《關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》，標(biāo)志著機關(guān)事業(yè)單位新的養(yǎng)老保險制度框架形成，意味著由機關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險制度、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度三大制度共同構(gòu)成的基本養(yǎng)老保險制度體系正式形成。

在醫(yī)療保障方面，“改革和完善企業(yè)和機關(guān)事業(yè)單位社會保險制度，整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度，建立兼顧各類人員的社會保障待遇確定機制和正常調(diào)整機制”[17]。2012年8月國家發(fā)展改革委等六部門下發(fā)《關(guān)于開展城鄉(xiāng)居民大病保險工作的指導(dǎo)意見》，確立了“公私合作”的大病保險制度模式。2015年8月2日，國務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于全面實施城鄉(xiāng)居民大病保險的意見》，這是國家在重特大疾病保障與救助機制建設(shè)上的新探索，是對基本醫(yī)療保障制度的重大變革，雖然對這種制度模式的認(rèn)識還存在著分歧，但它的全面推進(jìn)標(biāo)志著城鄉(xiāng)居民的重特大疾病風(fēng)險將得到減輕。

在社會救助方面，加快完善社會救助體系建設(shè)。2014年1月24日，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于全面建立臨時救助制度的通知》，這將進(jìn)一步發(fā)揮社會救助托底線、救急難作用，解決城鄉(xiāng)困難群眾突發(fā)性、緊迫性、臨時性生活困難，是中國社會救助制度走向成熟、定型的重要標(biāo)志。2014年2月21日，國務(wù)院公布《社會救災(zāi)暫行辦法》，這是中國社會救助事業(yè)發(fā)展新的里程碑，對保障公民的基本生活，促進(jìn)社會公平、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定具有重大現(xiàn)實意義和深遠(yuǎn)歷史意義。健全殘疾人社會保障和服務(wù)體系，切實保障殘疾人權(quán)益。2015年9月22日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面建立困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護(hù)理補貼制度的意見》（2016年1月1日實施），這是國家層面創(chuàng)建的第一個殘疾人專項福利補貼制度，有利于加強殘疾人民生保障，補上全面建成小康社會中的“短板”。

在社會福利方面，健全社會福利制度，堅持男女平等基本國策，保障婦女兒童合法權(quán)益。民政部印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步開展適度普惠型兒童福利制度建設(shè)試點工作的通知》（2014年4月18日），“對于擴大兒童福利范圍，推動了兒童福利由補缺型向適度普惠型轉(zhuǎn)變，建立健全惠及所有兒童的兒童福利制度和服務(wù)體系有重要意義”[18]。

在軍人社會保障方面，做好優(yōu)撫安置工作。國務(wù)院、中央軍委頒發(fā)修改后的《軍人撫恤優(yōu)待條例》（2011年8月1日正式實施），進(jìn)一步明確了烈士、因公犧牲、殘疾等軍人及其家屬的優(yōu)撫標(biāo)準(zhǔn)和優(yōu)撫優(yōu)待條件。在住房保障方面，“建立市場配置和政府保障相結(jié)合的住房制度，加強保障性住房建設(shè)和管理，滿足困難家庭基本需求”[17]。在社會保障基金方面，“擴大社會保障基金籌資渠道，建立社會保險基金投資運營制度，確保基金安全和保值增值”[17]。

在社會保障法律建設(shè)方面，《中華人民共和國社會保險法》作為社會保障立法的主體性法律，“不僅規(guī)范了中國社會保險制度的基本內(nèi)容，而且在一定程度上規(guī)范了整個社會保障制度的基本框架”[19]。該法的頒布標(biāo)志著我國社會保障體系建設(shè)開始由長期試驗性狀態(tài)走向定型、穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展階段。《中華人民共和國軍人保險法》是新中國成立以來國家專門就軍人保險事務(wù)制定的第一步法律，彌補了《社會保險法》對軍人保險規(guī)范不足的缺憾，為維護(hù)軍人社會保險權(quán)益、構(gòu)建具有中國特色的軍人保險制度提供了法律依據(jù)與保障。

在社會保障管理機構(gòu)方面，根據(jù)第十一屆全國人民代表大會第一次會議批準(zhǔn)的國務(wù)院機構(gòu)改革方案和《國務(wù)院關(guān)于機構(gòu)設(shè)置的通知》（國發(fā)[2008]11號），設(shè)立人力資源和社會保障部，這在一定程度上打破了部門分割的管理格局，有利于社會保障政策的制定與執(zhí)行。

這一階段國家非常注重保障和改善民生，人民群眾獲得感增強。全面推進(jìn)脫貧攻堅，全國財政專項扶貧資金投入超過1000億元。提高低保、優(yōu)撫、退休人員基本養(yǎng)老金等標(biāo)準(zhǔn)，為1700多萬困難和重度殘疾人發(fā)放生活或護(hù)理補貼。整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)保制度，提高財政補助標(biāo)準(zhǔn)。實現(xiàn)大病保險全覆蓋，符合規(guī)定的省內(nèi)異地就醫(yī)住院費用可直接結(jié)算。2016年部分地區(qū)特別是長江流域發(fā)生嚴(yán)重洪澇等災(zāi)害，通過及時有力開展搶險救災(zāi)，緊急轉(zhuǎn)移安置900多萬人次，最大限度降低了災(zāi)害損失，恢復(fù)重建有序進(jìn)行[20]。

三、新時代中國特色社會保障制度體系建設(shè)（2017年至今）

黨的十九大確立了習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，開啟了全面建成中國特色社會保障體系的新征程，對于促使我國社會保障制度從試點性改革走向定型、成熟、完善具有十分重大的意義。十九大報告明確了中國社會保障改革與發(fā)展的目標(biāo)和方向是：全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系，以滿足人民日益增長的美好生活需要。黨的十九大提出的完善的社會保障體系包括“幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、住有所居、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、弱有所扶”[21]。

在社會救助方面，明確提出發(fā)揮社會救助兜底線的作用，要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會救助體系，完善最低生活保障制度。在社會保險方面，明確提出要盡快實現(xiàn)全民參保計劃，在全國建立統(tǒng)一的社會保險公共服務(wù)平臺。在養(yǎng)老保險方面，十九大報告明確提出“完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，盡快實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌”[21]。在社會福利方面，“要積極有效應(yīng)對人口老齡化，推動老齡事業(yè)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老整體體系和社會環(huán)境，推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，加快老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，健全老年人關(guān)愛服務(wù)體系”[21];“健全農(nóng)村留守兒童和婦女、老人的生活保障和關(guān)愛服務(wù)。發(fā)展殘疾人事業(yè)，加強殘疾人康復(fù)，讓廣大社會脆弱群體過上幸福美好的生活”[21]。在減災(zāi)救災(zāi)方面，“要堅決遏制重特大安全事故，提升防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力。堅持以‘以防為主，防抗救相結(jié)合的方針，全面提升社會抵御自然災(zāi)害的綜合防范能力”。在優(yōu)撫安置方面，提出要發(fā)揚擁軍優(yōu)屬擁政愛民的政治優(yōu)勢，做好新時代下的軍人保障。在住房保障方面，明確了“房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居”[21]。

黨的十九大明確了未來醫(yī)保改革的方向，建立完善統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險制度和大病保險制度，明確了醫(yī)療衛(wèi)生改革和發(fā)展的方向，應(yīng)當(dāng)著眼于不同地區(qū)、不同人群、城鄉(xiāng)之間制度的差異和不均衡狀況進(jìn)行改革。一是要推進(jìn)城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險制度、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險及大病保險制度的整合，提升醫(yī)療保險制度的公平性。醫(yī)療保險制度解決了“資金”的問題，這將成為中國醫(yī)療保險制度走向成熟、定型的必由之路。二是明確了醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的方向和目標(biāo)，醫(yī)療衛(wèi)生體制主要解決“醫(yī)療服務(wù)”的問題。全面建立中國特色基本醫(yī)療衛(wèi)生制度和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，需要深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，加強基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系和全科醫(yī)生隊伍建設(shè)，健全現(xiàn)代醫(yī)院管理制度。三是明確了醫(yī)藥改革的方向，全面取消以藥養(yǎng)醫(yī)，健全藥品供應(yīng)制度，從根本上解決“藥品”的問題。四是明確了健康生活的根本路徑在于預(yù)防并倡導(dǎo)健康文明生活方式。五是明確了中醫(yī)在醫(yī)療衛(wèi)生體制改革中的作用。堅持中西醫(yī)并重，傳承發(fā)展中醫(yī)藥事業(yè)。六是明確了社會辦醫(yī)的重要性。支持社會辦醫(yī)、商業(yè)醫(yī)療保險以及慈善事業(yè)與醫(yī)療衛(wèi)生的融合發(fā)展，真正構(gòu)建多層次醫(yī)療保障體系，實現(xiàn)醫(yī)療保險、醫(yī)療衛(wèi)生、醫(yī)藥三者改革之間的良性互動。

黨的十九大對精準(zhǔn)扶貧做了明確的戰(zhàn)略部署，把脫貧攻堅提高到黨的莊嚴(yán)承諾的政治高度。一是明確了精準(zhǔn)扶貧的戰(zhàn)略目標(biāo)，即“確保到2020年中國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧”[21]。二是明確了實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)的工作方法?！耙獎訂T全黨全國全社會力量，堅持中央統(tǒng)籌省負(fù)總責(zé)市縣抓落實的工作機制，強化黨政一把手負(fù)總責(zé)的責(zé)任制，堅持大扶貧格局”[21]。三是明確了精準(zhǔn)扶貧的重點內(nèi)容?！耙⒅胤鲐毻鲋?、扶智相結(jié)合，深入實施東西部扶貧協(xié)作，重點攻克深度貧困地區(qū)脫貧任務(wù)”[21]。十九大報告明確指出，民生領(lǐng)域還有短板，群眾在就業(yè)、教育、醫(yī)療、居住、養(yǎng)老等方面面臨不少難題。

2017年，政府在財力緊張情況下持續(xù)加大民生投入。在扶貧開發(fā)方面，中央財政2012至2017年投入專項扶貧資金2800多億元，脫貧攻堅取得決定性進(jìn)展，貧困人口減少6800多萬，易地扶貧搬遷830萬人，貧困發(fā)生率由10.2%下降到3.1%。在醫(yī)療保障方面，居民基本醫(yī)保人均財政補助標(biāo)準(zhǔn)由240元提高到450元，大病保險制度基本建立，已有1700多萬人次受益，異地就醫(yī)住院費用實現(xiàn)直接結(jié)算，分級診療和醫(yī)聯(lián)體建設(shè)加快推進(jìn)。在養(yǎng)老保險方面，持續(xù)合理提高退休人員基本養(yǎng)老金，建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度。在社會福利方面，近6000萬低保人員和特困群眾基本生活得到保障。建立困難和重度殘疾人“兩項補貼”制度，惠及2100多萬人[20]。

四、結(jié)論與展望

現(xiàn)代中國社會保障制度是由政府與社會合作共建的，形成了政府、社會、個人責(zé)任共擔(dān)的機制，政府是現(xiàn)代社會保障制度的責(zé)任主體，在現(xiàn)代社會保障制度建設(shè)中起主導(dǎo)作用。正如黨的十七大報告所表述的：“社會保障是社會安定的重要保證。要以社會保險、社會救助、社會福利為基礎(chǔ)，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險為補充，加快完善社會保障體系”[22]。

政府主導(dǎo)的社會保障制度體系經(jīng)歷了從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟、從國家保障型模式到社會保險型模式、從以單位保障為主體到以社會保障為主體、從政府大包大攬到以政府責(zé)任為主體的多層次社會保障體系的發(fā)展歷程。建國后中國初步建立了以國家為責(zé)任主體城鄉(xiāng)單位共同負(fù)擔(dān)責(zé)任并一起組織實施的較為完整的社會保障制度，國家直接承擔(dān)著統(tǒng)一制定各項社會保障政策、直接供款和組織實施有關(guān)社會保障事務(wù)的責(zé)任，各單位普遍承擔(dān)實施社會保障政策的責(zé)任?！拔母铩逼陂g，中國的社會保障制度經(jīng)歷了一系列調(diào)整從而轉(zhuǎn)移到以單位為中心，保障內(nèi)容較之前削減。改革開放以后，進(jìn)入計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，中國的社會保障事業(yè)發(fā)展進(jìn)程及其演化經(jīng)歷了一系列變化，從為國有企業(yè)改革配套服務(wù)發(fā)展到社會保障社會化的改革追求，再發(fā)展到建立獨立于企事業(yè)單位之外的社會保障體系。2006年以來，多層次社會保障體系逐步形成，社會保障進(jìn)入法制化軌道。黨的十九大確立了習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，開啟了全面建成中國特色社會保障體系的新征程，明確了中國社會保障改革與發(fā)展的目標(biāo)和方向是“建成覆蓋全面、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系，以滿足人們?nèi)找嬖鲩L的美好生活需要”[21]。十九屆四中全會首次提出了“民生保障制度”這一概念，從社會保障改革與發(fā)展的整個歷程來看，每一歷史時期改革的側(cè)重點始終圍繞著價值理念、社會矛盾、經(jīng)濟發(fā)展展開并做調(diào)整，具體體現(xiàn)在政府責(zé)任的調(diào)整與社會保障改革的目標(biāo)定位，以及經(jīng)濟社會發(fā)展中產(chǎn)生的問題。

政府要做大并分好社會保障的蛋糕，在發(fā)展的同時特別要加大改善民生的力度，要讓發(fā)展的成果充分惠及廣大人民，真正達(dá)到社會共建共治共享。在十九屆一中全會閉幕式上，習(xí)近平總書記與中外媒體見面時留下的擲地有聲的兩句話是：“全面建成小康社會，一個不能少;共同富裕路上，一個不能掉隊”[23]，這是真正的堅持以人民為中心的莊嚴(yán)承諾。2018年4月24日至28日習(xí)近平在湖北考察時強調(diào)，堅持新發(fā)展理念打好“三大攻堅戰(zhàn)”[24]，強調(diào)民生是最大的政治。提出加快多層次社會保障體系建設(shè)，加強社區(qū)治理體系建設(shè)，堅持精準(zhǔn)扶貧，精準(zhǔn)脫貧，推動民生保障精準(zhǔn)化、精細(xì)化。這都是改善民生和為民謀福祉的重大理念與舉措。

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作者簡介：文姚麗（1981—），女，漢族，陜西西安人，西北政法大學(xué)社會政策與社會輿情協(xié)同創(chuàng)新研究中心研究員，受聘西北政法大學(xué)長安青年學(xué)者骨干人才項目，研究方向為社會保障史、軍人社會保障。

劉振華（1968—），男，漢族，山東樂陵人，國家電網(wǎng)天津東麗公司紀(jì)檢干部，研究方向為黨風(fēng)廉政建設(shè)和紀(jì)律監(jiān)督監(jiān)察。

（責(zé)任編輯：朱希良）