沿黃地區(qū)生態(tài)治理現(xiàn)代化探析

摘要：沿黃地區(qū)生態(tài)治理現(xiàn)代化是基于保護生態(tài)環(huán)境、優(yōu)化發(fā)展模式，從生態(tài)文明建設和國土空間優(yōu)化的角度出發(fā)，改革傳統(tǒng)的、不合時宜的管理模式，促進科學、系統(tǒng)、協(xié)同、高效的環(huán)境治理制度體系形成及其執(zhí)行能力增強，最終促進區(qū)域人與自然和諧共生的演進過程。新時代推進沿黃地區(qū)生態(tài)治理現(xiàn)代化，堅持以人民為中心根本立場的實踐指向，是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的根本之舉。在推進沿黃地區(qū)生態(tài)治理現(xiàn)代化中要突出問題導向、目標導向和結果導向，貫徹落實綠色發(fā)展觀，優(yōu)化生態(tài)系統(tǒng)治理、生態(tài)合作治理和約束與激勵相容的制度體系，提升包括生態(tài)治理格局、環(huán)境執(zhí)法、生態(tài)監(jiān)測能力在內(nèi)的生態(tài)治理能力。

關鍵詞：黃河流域;三大導向;生態(tài)治理現(xiàn)代化;生態(tài)治理體系和治理能力

中圖分類號：X321 ? ?文獻標識碼：A 文章編號：2095-6916（2020）17-0151-04

習近平總書記在黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會上強調(diào)：“保護黃河是事關中華民族偉大復興的千秋大計”“黃河流域必須下大氣力進行大保護、大治理，走生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的路子”“讓黃河成為造福人民的幸福河”[1]。黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展上升為重大國家戰(zhàn)略，為黃河流域生態(tài)治理指明了努力的方向，本文現(xiàn)就沿黃地區(qū)生態(tài)治理現(xiàn)代化作一探討。

一、沿黃地區(qū)生態(tài)治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵

（一）生態(tài)治理

生態(tài)治理是國家治理的重要組成部分，是促進人與自然和諧共生的制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，包括生態(tài)環(huán)境領域治理體系和治理能力，理解生態(tài)治理要義需要把握以下幾點：

一是生態(tài)治理著眼于人與自然緊張關系的修復，是人類社會發(fā)展的必然選擇。生態(tài)是指一切生物的生存狀態(tài)，以及生物之間、生物與環(huán)境之間環(huán)環(huán)相扣的關系[2]。對人類而言，生態(tài)更多是關注人與自然環(huán)境之間的關系，人與自然的關系不是此消彼長，而是緊密互利的關系。近代工業(yè)文明興起以來，許多國家都曾經(jīng)或正在把發(fā)展等同于追求物質(zhì)財富的增加，輕視自然資源的損耗[3]，人類與自然之間的平衡關系開始被打破，這種破壞需要幾倍甚至幾十倍時間和經(jīng)濟付出才能治理。這種情況讓人們逐漸認識到自然在給予人類生存和發(fā)展機會的同時，對自然的輕視必然限制人類的未來發(fā)展。

二是生態(tài)治理相對于“生態(tài)管理”是一種發(fā)展和超越。傳統(tǒng)“管理”往往隱含著“頭痛醫(yī)頭”的局部性思維和約束限制性機制。針對“洪水”如何應對，最早的“治理”一詞在人類早期治水中產(chǎn)生。水患的治理歷史恰好反映了“治理”是針對問題全面、系統(tǒng)、綜合的“治”道，以及“對客觀規(guī)律把握和駕馭”的“理”性。面對復雜性、艱巨性的生態(tài)環(huán)境問題，單靠傳統(tǒng)的政府管理體制難以為繼，需要在政府發(fā)揮重要作用的同時，將市場和社會也納入到治理結構中，分擔治理功能，降低生態(tài)治理成本，提高治理效能。生態(tài)治理可以看作是政府、市場和社會就維系人與自然和諧共生關系展開的全面、系統(tǒng)、協(xié)同的互動。

三是生態(tài)治理集中體現(xiàn)在從維系人與自然和諧關系中尋求現(xiàn)代化治理制度和提升治理效能的努力。生態(tài)治理體系和治理能力是生態(tài)治理的一體兩面。生態(tài)環(huán)境問題在某種程度上也是體制與制度上的問題，疊床架屋、九龍治水的制度體系難以應對愈加復雜的生態(tài)環(huán)境問題[4]。體系弱則能力弱，體系強則能力強，如果說生態(tài)治理關鍵在于制度建設，那么制度的生命力在于執(zhí)行。黨的十八大以來，尤其是十九屆四中全會的召開，為如何將生態(tài)環(huán)境治理領域的頂層設計真正地落地生根指明了方向——堅持和完善生態(tài)文明制度體系，大力提升將生態(tài)治理目標轉化為現(xiàn)實的能力，促成地區(qū)人與自然和諧的共生關系。

（二）沿黃地區(qū)生態(tài)治理存在的問題

習近平總書記指出：“當前黃河流域仍存在一些突出困難和問題”“這些問題，表象在黃河，根子在流域。”①黃河流域的生態(tài)治理問題，不能“就黃言黃”，還要將觀察視角放到整個沿黃流域地區(qū)。黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展國家戰(zhàn)略涉及的地市級行政區(qū)數(shù)有91個，包括青海、甘肅、寧夏、陜西、山西、河南、山東7省份全域，以及內(nèi)蒙古西部的6市1盟和四川的阿壩、甘孜2個州[5]。從人與自然的“自然”視角和人與人的“社會”的視角來看，當前沿黃地區(qū)生態(tài)治理存在的突出問題主要有：

一是在人的發(fā)展與自然環(huán)境內(nèi)在聯(lián)系中，發(fā)展與保護的矛盾突出。如何妥善處理經(jīng)濟增長與生態(tài)效益遞減、生態(tài)狀況惡化的問題，需要仔細考慮和平衡。退耕還林還草在防止流域內(nèi)泥沙入黃，減輕水土流失方面發(fā)揮了重要作用。但隨著多數(shù)退耕林地到補償期滿，生態(tài)林經(jīng)濟價值一時難以實現(xiàn)，在后續(xù)政策不到位的情況下，不排除沿黃地區(qū)受生計約束的民眾會毀林復耕以謀短期利益。

二是從人與人構建的社會關系視角來看，生態(tài)治理制度體系不完善和整體性功能不強的問題依舊存在。一方面，現(xiàn)有區(qū)域性、局部性、地方性公共制度產(chǎn)品恐難以適應代表全流域共同利益的黃河流域生態(tài)保護和發(fā)展的國家戰(zhàn)略的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的宏觀要求。另一方面，傳統(tǒng)區(qū)域內(nèi)地方政府缺少實質(zhì)性合作，職能部門管理力量分散，條塊管理的內(nèi)在缺陷使得生態(tài)治理效能無法充分發(fā)揮，影響了黃河流域治理整體效力。如1988年由沿黃有關省區(qū)組成的黃河經(jīng)濟協(xié)作區(qū)，在跨區(qū)域生態(tài)治理、環(huán)境保護協(xié)作方面缺乏行之有效的舉措，使得合作仍停留在各自為政的協(xié)議層面。現(xiàn)實中治理主體參與的制度安排不足，導致了其他多元協(xié)作的合力不足。

（三）沿黃地區(qū)生態(tài)治理現(xiàn)代化

“現(xiàn)代化”描述的是事物由低級向高級、由傳統(tǒng)向現(xiàn)代上升發(fā)展的演進，它是人類發(fā)展的客觀規(guī)律。實現(xiàn)現(xiàn)代化意味著不是一次性完成的任務，而是要經(jīng)歷不斷的積累，由階段性向質(zhì)變性不斷探索和完善的過程。1962年《寂靜的春天》一書拉開了人類生態(tài)治理現(xiàn)代化的大幕，隨后《人類環(huán)境宣言》《我們共同的未來》等國際倡議表明，現(xiàn)代化理論在內(nèi)涵上已內(nèi)含“生態(tài)性”。黨的十九大報告鮮明地彰顯出中國特色現(xiàn)代化中的生態(tài)意蘊：我們要建設的現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化②。

黃河水資源總量不到長江的7%，流域內(nèi)人均占有量僅為全國平均水平的27%①。以生態(tài)為導向的現(xiàn)代化是沿黃地區(qū)環(huán)境與發(fā)展的必然選擇。沿黃地區(qū)嚴峻環(huán)境問題的根本解決不是環(huán)境綜合治理的一時一域之治，也不僅僅是技術問題，而是制度問題。如沿黃地區(qū)固體廢棄物傾倒問題，內(nèi)生于高排放的工業(yè)文明，不是僅靠垃圾處理技術進步或末端治理能力加強就能徹底解決的，要從根本上解決這個問題，就要構建與之適應的垃圾普遍分類、資源化利用制度，實現(xiàn)跨流域的政府與社會的橫向互動、中央與地方的上下聯(lián)動，編織嚴密的生態(tài)保護的制度網(wǎng)絡，護衛(wèi)好母親河。

二、推進沿黃地區(qū)生態(tài)治理現(xiàn)代化的重大意義

黃河流域承擔著重大的國家生態(tài)使命，是我國重要的經(jīng)濟社會發(fā)展區(qū)域，是關系全面建成小康社會的重要區(qū)域，新時代推進沿黃地區(qū)生態(tài)治理現(xiàn)代化，具有重大理論和現(xiàn)實意義。

首先，推進沿黃地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化，是堅持以人民為中心根本立場的實踐指向。全面進入小康社會后，民眾對以生態(tài)環(huán)境為重要內(nèi)容的美好生活需求被進一步激活，要求高質(zhì)量生態(tài)產(chǎn)品供給的社會壓力升級，因此，我們必須在生態(tài)治理的體制機制上尋求創(chuàng)新和突破。管好、用好黃河流域生態(tài)資源，使之發(fā)揮巨大的經(jīng)濟社會效益，是黃河流域人民的共同心聲和福祉，生態(tài)治理現(xiàn)代化就是要回應和設法滿足人民群眾對于生態(tài)公共產(chǎn)品的強烈需求。

其次，推進生態(tài)治理現(xiàn)代化，是堅定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好之路，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的根本之舉。沿黃地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展相對滯后，在發(fā)展的現(xiàn)實任務和資源環(huán)境約束等挑戰(zhàn)下，如何破解資源環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展的兩難，如何將打贏污染防治攻堅戰(zhàn)變?yōu)槿婕訌妳^(qū)域生態(tài)環(huán)境保護的長效實施過程？完善生態(tài)環(huán)境治理制度體系，推進生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化是保持生態(tài)戰(zhàn)略定力的重要支撐，同時也是助推經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的加速器。

再次，推進生態(tài)治理現(xiàn)代化，是提高沿黃地區(qū)生態(tài)治理成效的重要舉措。黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展是國家五大重要區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略之一，對沿黃重點區(qū)域生態(tài)保護建設提出新要求，提供了前所未有的戰(zhàn)略機遇，對沿黃重點區(qū)域生態(tài)保護建設必將加速推動流域各省區(qū)生態(tài)文明保護與建設。深刻領會習近平總書記重要講話精神，全面貫徹落實黨中央戰(zhàn)略部署，各地需要在推進生態(tài)治理工作中對標、對表，務求取得實效。

三、突出“三大導向”，為沿黃地區(qū)生態(tài)治理現(xiàn)代化引航

導向是行動的指引和方向[6]，突出導向在于明晰方向，凝心聚力，形成合力。2019年底，中央經(jīng)濟工作會議在問題導向的基礎上，增加了目標導向和結果導向，其深意在于完善導向的全面引領性。推動沿黃地區(qū)生態(tài)治理現(xiàn)代化是一項跨區(qū)域、跨省域的系統(tǒng)性、復雜性艱巨任務，需要在明晰總體發(fā)展方向上凝心聚力，在具體推進中突出“三大導向”。

一是堅持問題導向，聚焦當前沿黃地區(qū)生態(tài)治理問題背后的制度及其制度執(zhí)行能力問題。生態(tài)治理問題既來自于客觀上受自然條件和生產(chǎn)力制約的先天不足，表現(xiàn)為生態(tài)環(huán)境脆弱、水土流失、水資源供需矛盾突出、環(huán)境污染和資源利用粗放等問題，同時也存在主觀人為方面的社會制度和制度執(zhí)行不力的后天失養(yǎng)。幾十年的治理實踐告訴我們，沿黃地區(qū)治理不僅是保護改善其本身的單純生態(tài)環(huán)境問題，更需優(yōu)化生態(tài)治理在協(xié)調(diào)生態(tài)——經(jīng)濟——社會制度體系與制度效能方面的不足。當前，沿黃地區(qū)生態(tài)治理的突出矛盾不盡相同，發(fā)展進程不平衡，各地要遵循問題導向的原則，深入進行調(diào)研，梳理分析當前影響生態(tài)保護重點任務在制度及其制度執(zhí)行力方面存在的問題，明確工作努力的方向。

二是堅持目標導向，加速構建沿黃地區(qū)生態(tài)治理新格局。習近平總書記在黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會上的講話中指出：要堅持綠水青山就是金山銀山的理念，堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，以水而定、量水而行，因地制宜、分類施策，上下游、干支流、左右岸統(tǒng)籌謀劃，共同抓好大保護，協(xié)同推進大治理，著力加強生態(tài)保護治理、保障黃河長治久安、促進全流域高質(zhì)量發(fā)展、改善人民群眾生活、保護傳承弘揚黃河文化，讓黃河成為造福人民的幸福河。推動沿黃地區(qū)生態(tài)治理，應秉承目標導向的思路，在黨中央集中統(tǒng)一領導下，發(fā)揮我國社會主義制度集中力量干大事的優(yōu)越性，牢固樹立“一盤棋”思想，更加注重保護和治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。要著眼于流域整體公共利益，實現(xiàn)由區(qū)域行政治理向流域生態(tài)治理轉變，在加強流域系統(tǒng)生態(tài)建設研究的同時，更需注重黃河流域治理主體合作共治機理、動力以及構建沿黃地區(qū)生態(tài)治理“利益共同體”的研究，堅持山水林田湖草綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理，統(tǒng)籌推進各項工作，加強協(xié)同配合，推動黃河流域高質(zhì)量發(fā)展。

三是堅持結果導向，明晰生態(tài)治理成效的評判標準。結果導向既包含生態(tài)治理任務的完成情況，也包含生態(tài)治理在多大程度上滿足了預期（這關系治理主體的價值與使命），還要考慮生態(tài)治理的產(chǎn)出效率，社會公共利益是否最大化。沿黃地區(qū)生態(tài)治理現(xiàn)代化一定要關注治理的實際效果，要讓沿黃地區(qū)人民乃至全國人民成為生態(tài)治理成效的“閱卷人”，經(jīng)得起歷史的評判;要關注生態(tài)環(huán)境的治理成本是否下降，生態(tài)治理現(xiàn)代化產(chǎn)生收益是否提高。

四、推進沿黃地區(qū)生態(tài)治理現(xiàn)代化的著力點

（一）貫徹落實綠色發(fā)展觀

綠色發(fā)展觀是指導沿黃地區(qū)實現(xiàn)生態(tài)治理現(xiàn)代化的重要原則，是站在“自然—社會”系統(tǒng)視角下，著眼于化解人與自然關系異化，通過正確認識生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展之間的關系，解決好人與自然共生共融的關系，為人類尋求更廣大的時間和空間尺度上的可持續(xù)性。沿黃地區(qū)貫徹落實綠色發(fā)展觀，一方面要強調(diào)經(jīng)濟增長不應建立在生態(tài)資源超負荷的基礎之上，另一方面，良好的生態(tài)環(huán)境將成為持續(xù)性的地區(qū)生產(chǎn)力。從40多年的環(huán)保歷程看，由于市場機制不完善，對公眾參與環(huán)境治理的保護缺乏有效引導，過度參與和參與不足的問題并存[7]。沿黃地區(qū)貫徹落實綠色發(fā)展觀，就是要推動綠色發(fā)展理念“生根發(fā)芽”，成為全社會共同認可的價值判斷。要通過行之有效的宣傳教育，引導沿黃地區(qū)民眾特別是各級黨政領導、企業(yè)負責人等確立綠色發(fā)展價值理念，綜合運用轉移支付、政策引導及治理污染企業(yè)、垃圾分類等措施，引導全社會形成經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護統(tǒng)籌融合的新風尚，形成綠色生產(chǎn)方式和生活方式，最終實現(xiàn)地區(qū)自然環(huán)境的“生態(tài)性”、沿岸人居環(huán)境的“民生性”和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展“經(jīng)濟性”的共融共生。

（二）完善沿黃地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理體系

一是優(yōu)化生態(tài)治理整體性、系統(tǒng)性制度體系。沿黃地區(qū)在生態(tài)保護、建設、區(qū)域城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等方面，都需要堅持生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性原則，將山水林田湖草作為有機整體綜合施策，建立與流域?qū)嶋H配套的生態(tài)保護、修復與治理的制度體系，將經(jīng)濟社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護治理相結合，維護地區(qū)生態(tài)平衡，統(tǒng)籌推動沿黃地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理向高質(zhì)量推進。

二是健全生態(tài)治理協(xié)同性、共治性制度體系。建立完善與沿黃地區(qū)生態(tài)公共品自身特征相契合的合作供給機制。沿黃地區(qū)生態(tài)治理客體是具有較強外部性的生態(tài)公共產(chǎn)品，自發(fā)供給難以充足，政府供給難以最優(yōu)，要針對沿黃地區(qū)生態(tài)公共品的自然系統(tǒng)性、跨越行政邊界的特征，構建包括以發(fā)揮制度承諾、協(xié)作、合作三大核心功效的多中心供給方式，并從環(huán)境條件、制度設計、組織架構、操作策略和結果評估等環(huán)節(jié)建立完善合作治理機制。其間，政府需要發(fā)揮利益整合與矛盾平衡的關鍵角色，構建實現(xiàn)治理目標的集體行動規(guī)則，密切政府、社會、企業(yè)等各個利益主體之間的合作共治關系，從而形成沿黃地區(qū)生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展的巨大合力。

三是明晰生態(tài)治理約束與激勵相容的政策體系。一方面，生態(tài)治理要發(fā)揮法律和制度的“硬約束”作用，建立完善系統(tǒng)、科學的黃河流域生態(tài)保護法律制度（事關頂層設計的“黃河法”已在醞釀），實施嚴格的自然資源和生態(tài)空間管控制度。另一方面，充分運用以綠色發(fā)展為導向的市場驅(qū)動機制和以行為科學為基礎的綠色助推機制。健全資源環(huán)境市場化配置機制，完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度，建立資源要素化差別化使用激勵約束機制。制度安排要以喚起多方參與主體持續(xù)性內(nèi)生動力為切入口，使得行為主體在追求自身利益的同時，調(diào)動各方積極性，促進實現(xiàn)公共利益最大化目標。

（三）提升沿黃地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理能力

一是協(xié)同推進沿黃地區(qū)“大治理”。在生態(tài)保護監(jiān)管、中央地方事權財力匹配等方面，突出系統(tǒng)性、綜合性、有效性，致力于打造高效協(xié)同的環(huán)境治理體系。以沿黃地區(qū)重大生態(tài)治理事項為抓手，建立多類型多層次區(qū)域協(xié)同合作聯(lián)席機制，理順區(qū)域政府間的職責關系，創(chuàng)新完善黃河流域生態(tài)保護管理體制，促進各項工作高效落實。

二是提升環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管能力。加快推進沿黃地區(qū)生態(tài)治理數(shù)據(jù)互聯(lián)與融合，構建黃河流域生態(tài)治理大數(shù)據(jù)平臺，盤活分散在各處的數(shù)據(jù)資源，推動沿黃區(qū)域環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管一體化建設。加快環(huán)境監(jiān)管的信息化建設，推動數(shù)據(jù)共享基礎上的“智慧執(zhí)法監(jiān)管”，更好地落實環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法“雙隨機、一公開”要求。加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法隊伍的專業(yè)化隊伍建設，為實現(xiàn)環(huán)境監(jiān)測、管理和執(zhí)法提供人才支撐。

三是提升生態(tài)環(huán)境監(jiān)測能力。提升沿黃地區(qū)全空間的生態(tài)監(jiān)測能力，通過物理傳感、空間數(shù)據(jù)采集，實現(xiàn)沿黃地區(qū)關聯(lián)的數(shù)據(jù)（氣候、人口、產(chǎn)業(yè)結構、能源結構）采集的多樣本，實現(xiàn)流域生態(tài)治理與經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的監(jiān)測聯(lián)動。深化生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體制機制改革，建立權威、高效的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體系，確保監(jiān)測結果全面、客觀、有效。堅持依法依規(guī)、統(tǒng)一協(xié)同、多元參與，落實政府、企業(yè)、社會責任，融合優(yōu)勢資源，充分激發(fā)多元主體創(chuàng)新活力，為沿黃地區(qū)生態(tài)治理提供有力的技術保證。

注 釋：

①2019年9月18日習近平總書記在黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會上的講話。

②2017年10月18日習近平總書記在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的重要講話。

參考文獻：

[1]習近平.在河南主持召開黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會時強調(diào) ?共同抓好大保護 ?協(xié)同推進大治理 ?讓黃河成為造福人民的幸福河[J].中國環(huán)境監(jiān)察，2019（9）.

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作者簡介：唐瑩（1984—），女，漢族，北京市人，中共陜西省委黨校（陜西行政學院）中國特色社會主義理論研究中心講師，研究方向為公共管理與政府治理創(chuàng)新。

（責任編輯：朱希良）