鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村發(fā)展的突出問題與對策

【摘要】深入推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展。目前，我國農(nóng)村發(fā)展面臨著土地利用不合理、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不平衡、財政資金投入不足以及人才隊伍建設(shè)不健全的突出問題，嚴(yán)重制約著農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。對此，要以土地制度改革為牽引，落實承包地三權(quán)分置、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革等政策。強化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，推動農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展。引領(lǐng)財政資金向農(nóng)村傾斜，推動公共服務(wù)向農(nóng)村延伸。加強新農(nóng)村人才隊伍建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村政治生態(tài)、經(jīng)濟(jì)生態(tài)和文化生態(tài)的發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)村振興;突出問題;對策

【中圖分類號】F323

【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

改革開放以來，我國“民工潮”造成的人口單向流動使得農(nóng)村人口在年齡結(jié)構(gòu)上日趨失衡，加速了農(nóng)村的“空心化”，出現(xiàn)農(nóng)村人口老齡化以及大量的“三留守”（留守老人、留守婦女、留守兒童）現(xiàn)象。同時，城市偏向政策導(dǎo)致城市獨聚資源優(yōu)勢，在政策體系方面形成且強化了以城統(tǒng)鄉(xiāng)、以工帶農(nóng)的格局，造成城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡，也導(dǎo)致農(nóng)村在人口、土地、資源等方面的單向輸出。部分農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)治理機構(gòu)渙散、治理效率低、組織無活力甚至失靈的窘境，增加了農(nóng)村自我組織、自我治理的困難。農(nóng)業(yè)要發(fā)達(dá)、農(nóng)村要興旺、農(nóng)民要富裕的“三農(nóng)”問題，成為制約農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大障礙。

目前，我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，新農(nóng)村建設(shè)面臨著結(jié)構(gòu)優(yōu)化、動力轉(zhuǎn)換的新任務(wù)。立足國情農(nóng)情，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高瞻遠(yuǎn)矚提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是對“三農(nóng)”工作新的戰(zhàn)略部署。在新時代的歷史方位下，如何建設(shè)嶄新的“鄉(xiāng)土中國”，走出一條中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路，是農(nóng)村發(fā)展到新階段的應(yīng)然選擇，也是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

1 農(nóng)村發(fā)展面臨的突出問題

1.1 土地利用不合理

城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)，讓城市對農(nóng)村產(chǎn)生極大的虹吸效應(yīng)，大批農(nóng)村人口進(jìn)城務(wù)工且長期居留城市。農(nóng)村勞動力的減少，直接造成大量的耕地和宅基地被閑置。根據(jù)中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所及社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社于2019年4月共同發(fā)布的《農(nóng)村綠皮書：中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形勢分析與預(yù)測（ 2018-2019）》顯示，近年來我國農(nóng)村宅基地閑置問題日益普遍，2018年農(nóng)村宅基地閑置程度平均為10.7%。另據(jù)測算，全國約有24萬hmz農(nóng)村宅基地空置。不僅如此，農(nóng)村“空心化”導(dǎo)致的村落衰敗和合并，也讓農(nóng)村的中小學(xué)、村委會、醫(yī)務(wù)室等不斷減少，從而閑置了大量的非農(nóng)建設(shè)用地。

在大量農(nóng)地閑置的同時，我國對農(nóng)地入市的限制還比較多，農(nóng)民的“金飯碗”轉(zhuǎn)化為實實在在的財富依然有難度。根據(jù)最新修改后的《土地管理法》，在我國目前的“三塊地”（農(nóng)用地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地以及宅基地）中，只有農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以進(jìn)入市場，宅基地不能出租、轉(zhuǎn)讓和抵押，閑置的宅基地也不能用于商品房和租賃房建設(shè)。在農(nóng)村閑置的宅基地超過城鎮(zhèn)住宅用地總量的現(xiàn)實下，農(nóng)地入市的限制則讓農(nóng)民的財產(chǎn)性收益難以實現(xiàn)。

1.2 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不平衡

改革開放以來，盡管社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制在農(nóng)村進(jìn)一步完善，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整有很大的進(jìn)步，但與農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的要求相比，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)還存在著問題。一是農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平較低。相比一二產(chǎn)業(yè)，第三產(chǎn)業(yè)總體的產(chǎn)值比重和就業(yè)比重都很小。目前農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)多集中在傳統(tǒng)的交通運輸和餐飲服務(wù)上，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)沒有跟上;二是農(nóng)業(yè)門類分布失衡。在種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)等部門中，種植業(yè)占有絕對的比重，其他部門尤其是畜牧業(yè)發(fā)展相對滯后。在種植業(yè)中，糧食生產(chǎn)又占據(jù)第一位，上市供應(yīng)的農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)比重滿足不了市場的多樣化需求;三是產(chǎn)業(yè)鏈條不長。當(dāng)前，我國初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)向后延伸不充分，多以供應(yīng)原料為主。農(nóng)產(chǎn)品精深加I不足，農(nóng)產(chǎn)品加工轉(zhuǎn)化率低，副產(chǎn)物綜合利用程度低;四是農(nóng)產(chǎn)品總體質(zhì)量不高，農(nóng)產(chǎn)品利潤低。在本土農(nóng)產(chǎn)品供給上，整體呈現(xiàn)優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品少、高檔產(chǎn)品少、專用產(chǎn)品少的特點。農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)和銷售，主要依靠拼數(shù)量與打價格戰(zhàn)的方式，農(nóng)產(chǎn)品溢價能力弱。

1.3 財政資金投入不足

隨著中央對“三農(nóng)”問題的重視以及農(nóng)村金融體制改革的深化，我國新農(nóng)村建設(shè)的財政資金投入逐年增加。但城鎮(zhèn)化是國家發(fā)展的絕對重點，加之近幾年我國經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，投入的財政資金與新農(nóng)村建設(shè)的要求相比，缺口不小。廣大農(nóng)村特別是中西部貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)落后，是城鄉(xiāng)差距最直觀的一個表現(xiàn)，也是一個民生痛點。財政資金投入不足，主要表現(xiàn)為三個方面：一是地方政府的財政資金保障有限。地方財政對新農(nóng)村建設(shè)具有非常重要的作用，但跟中央財政相比，地方政府尤其是基層政府的財政收入有限。面對眾多方面的經(jīng)費要求，能投入到新農(nóng)村建設(shè)上的資金自然就有限;二是金融機構(gòu)的支持力度不夠。在金融體制改革中，商業(yè)銀行和保險機構(gòu)過于重視商業(yè)利益，忽視了服務(wù)職能。近些年，我國一批商業(yè)銀行因經(jīng)營管理問題，撤消在農(nóng)村的大批網(wǎng)點，減少了對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的支持。由于農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，保險公司推出的農(nóng)業(yè)保險種類較少，農(nóng)業(yè)保險發(fā)展緩慢;三是社會和農(nóng)民對農(nóng)業(yè)投入不足。對于社會企業(yè)或組織，農(nóng)業(yè)是低利潤且受自然條件影響大的產(chǎn)業(yè)，投資大、周期長、風(fēng)險高，而獲利小，社會的投資熱情低。對于農(nóng)民，一方面由于社會保障機制的不健全以及收入不穩(wěn)定，另一方面由于城鎮(zhèn)化的吸引，我國農(nóng)民不愿隨意投資農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，更加熱衷將收入用來消費和融入城市化生活。

1.4 人才隊伍建設(shè)不健全

農(nóng)村的吸引力低，大批勞動力涌向城市，導(dǎo)致一定數(shù)量的“空心村”的出現(xiàn)，農(nóng)村人才隊伍建設(shè)面臨以下問題：一是人才流失嚴(yán)重，數(shù)量不斷減少。城鄉(xiāng)二元體制下，農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，讓農(nóng)村人口尤其是青壯年勞動力放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)城生活。歷經(jīng)辛苦從農(nóng)村出來的大學(xué)生，也極少選擇回去建設(shè)家鄉(xiāng)。教師、醫(yī)務(wù)人員以及大學(xué)生村官等類型人才，也是多尋找好的機會流向城市;二是人才素質(zhì)整體偏低，人才結(jié)構(gòu)不合理。在農(nóng)村黨員干部和實用人才中，文化程度普遍不高，知識結(jié)構(gòu)單一，具有中高級職稱的專業(yè)性技術(shù)人才更是奇缺。在年齡分布上，中青年人才的占比小，人才斷層現(xiàn)象嚴(yán)重。在性別分布上，男性遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于女性。在層次上，高層次的復(fù)合型的現(xiàn)代管理人才的數(shù)量還是較少;三是缺乏人才培養(yǎng)、引進(jìn)和轉(zhuǎn)化機制。地方政府對于農(nóng)村人才培養(yǎng)的意識和投入不夠，使得本地農(nóng)民的專業(yè)技術(shù)始終得不到提升。缺乏長效的人才選拔機制，挖掘和吸引不了文化素質(zhì)高、專業(yè)技能突出、管理能力強的人才，陷入了“越窮人越走，越走人越窮”的惡性循環(huán)。人才隊伍的短板，嚴(yán)重制約了農(nóng)村政治生態(tài)、經(jīng)濟(jì)生態(tài)以及文化生態(tài)的建設(shè)。

2 破解農(nóng)村發(fā)展難題的對策

首先，要用好“地”。土地是農(nóng)村最大、最具發(fā)展?jié)摿Φ馁Y源，土地問題是“三農(nóng)”問題的重中之重，土地制度是鄉(xiāng)村振興最重要的制度支撐。黨的十八大以來，我國推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，取得了重要成果，農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”改革，推進(jìn)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作，《土地管理法》修改等。振興鄉(xiāng)村，要在堅持基本土地制度不變的前提下，進(jìn)一步優(yōu)化細(xì)化農(nóng)村承包地、集體建設(shè)用地、宅基地三大方面的制度，進(jìn)一步提高土地資源配置效率，充分釋放制度紅利。一要進(jìn)一步完善農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度，落實集體土地所有權(quán)，完善穩(wěn)定承包權(quán)，放活農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)，加強對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)的金融支持，加強對農(nóng)地經(jīng)營創(chuàng)新的政策激勵。二要進(jìn)一步完善農(nóng)村集體建設(shè)用地入市改革，加強對農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地入市的規(guī)劃管理和融資服務(wù)，建立標(biāo)準(zhǔn)化的農(nóng)村建設(shè)用地分級評價體系和土地交易市場，加強對農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地入市的收入分配機制。三要進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村宅基地的退出與優(yōu)化利用。對于閑置不用的宅基地，從宅基地補償和房屋拆遷補償兩方面建立有償?shù)耐顺鰴C制。對于低效和空閑的宅基地，結(jié)合“田、林、路、宅”的立體規(guī)劃做好再利用。

其次，要布好“局”。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是一個復(fù)合的政策體系，在這個體系中，農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展是主要抓手。要通過對農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化重組，改變一二三產(chǎn)業(yè)簡單共存的“三張皮”狀態(tài)，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，使產(chǎn)業(yè)范圍不斷拓展，產(chǎn)業(yè)鏈條不斷延伸，產(chǎn)業(yè)層次不斷提升。一要調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，突破傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)格局。優(yōu)化農(nóng)業(yè)種植養(yǎng)殖結(jié)構(gòu)，通過農(nóng)工融合、農(nóng)商融合、農(nóng)旅融合等新模式打破農(nóng)業(yè)與二三產(chǎn)業(yè)間的界限，實現(xiàn)不同產(chǎn)業(yè)在信息技術(shù)、空間布局、市場定位上的聯(lián)動，提高農(nóng)業(yè)資源的利用率。二要拓展農(nóng)業(yè)多功能，發(fā)展農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)。農(nóng)業(yè)具有食物保障功能、原料供給功能、就業(yè)收入功能、旅游休閑功能、生態(tài)保育功能以及文化傳承功能，將農(nóng)業(yè)與旅游、教育、健康、文化等產(chǎn)業(yè)深度融合。探索“互聯(lián)網(wǎng)+現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”的業(yè)態(tài)形式，推動物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)與農(nóng)業(yè)結(jié)合，促進(jìn)智能化農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展。三要延長產(chǎn)業(yè)鏈，提高農(nóng)產(chǎn)品附加值。著力提高精深加工能力，突出發(fā)展特色農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，促進(jìn)加工業(yè)向優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)集中，因地制宜發(fā)展各具特色的糧油、畜禽、果蔬、水產(chǎn)品、林特產(chǎn)品等農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)集群。

再次，要花好“錢”。鄉(xiāng)村振興是一個長期的大工程，需要充足、科學(xué)、合理的財政支持作為基礎(chǔ)，要從保障農(nóng)民最基本的醫(yī)療、養(yǎng)老等民生福利做起，逐步升級到擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、增加農(nóng)民收入、轉(zhuǎn)型農(nóng)村結(jié)構(gòu)。一要建立健全財政投入保障機制，公共財政預(yù)算以及金融服務(wù)要向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜，加快補齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的短板，在教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、社會保障、農(nóng)業(yè)保險等方面增加投入。二要以綠色生態(tài)為導(dǎo)向，加大對綠色農(nóng)業(yè)的投入和扶持。鄉(xiāng)村振興不能再走之前城市發(fā)展的“邊污染、邊治理”的老路，要以“綠水青山就是金山銀山”的理念為發(fā)展原則，重點規(guī)劃、投入和引導(dǎo)，構(gòu)建以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補貼制度、合理利用資源的制度，在生產(chǎn)方式、生產(chǎn)技術(shù)、體制機制等方面下功夫創(chuàng)新，讓農(nóng)業(yè)回歸綠色的本色。三要加強對農(nóng)業(yè)資金的開發(fā)、評估和監(jiān)督。除了國家公共資金，還要積極引入社會資本，增加農(nóng)業(yè)資金的來源和活性。對于一些中小型項目，可以建立“中央補貼、地方籌資、有償使用”的資金開發(fā)渠道。同時，更要做好專項資金的評估和監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)資金使用中的不規(guī)范、不合理之處，杜絕浪費和腐敗。

最后，要找對“人”。事靠人做，業(yè)由人興。人是鄉(xiāng)村振興的第一要素，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須破解人才瓶頸制約。對于人才建設(shè)，2020年中央一號文件提出，抓緊出臺推進(jìn)鄉(xiāng)村人才振興的意見，有組織地動員城市科研人員、工程師、規(guī)劃師、建筑師、教師、醫(yī)生下鄉(xiāng)服務(wù)，城市中小學(xué)教師、醫(yī)生晉升高級職稱前原則上要有1年以上農(nóng)村基層工作服務(wù)經(jīng)歷。新形勢下，最關(guān)鍵最長效的是要大力建設(shè)三支人才隊伍：黨員干部隊伍、農(nóng)民生產(chǎn)隊伍與矛盾糾紛調(diào)解隊伍，這三只隊伍決定了農(nóng)村政治生態(tài)、經(jīng)濟(jì)生態(tài)和文化生態(tài)的發(fā)展。一要建設(shè)一支清廉守法、有為能干的黨員干部隊伍。要做好鄉(xiāng)村選舉工作，保證德才兼?zhèn)涫艽迕駩鄞鞯娜诉M(jìn)入領(lǐng)導(dǎo)組織。要堅決“拍蒼蠅”，及時處理貪污腐敗分子，實現(xiàn)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部“能上能下”，為鄉(xiāng)村實現(xiàn)良好治理打下組織基礎(chǔ)。二要構(gòu)建“自培+引進(jìn)”的新農(nóng)民建設(shè)機制。加大投入和教育，加強職業(yè)農(nóng)民和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培訓(xùn)，培養(yǎng)造就一支戰(zhàn)斗力強的“本土”隊伍。要用優(yōu)惠的政策和共建共享的機制，吸引和用好外來的各種優(yōu)秀人才。三要從我國農(nóng)村鄉(xiāng)土文化和經(jīng)濟(jì)狀況的實際出發(fā)，積極構(gòu)建矛盾糾紛多元化解機制，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的“輕訴、少訴、無訴”。在這一點，尤其要借鑒傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢文化，推動新時代新鄉(xiāng)賢的人才建設(shè)，從農(nóng)村優(yōu)秀基層干部、道德模范、離退休人員、大學(xué)生村官、新富賢能者等人群中尋找新鄉(xiāng)賢，充分發(fā)揮鄉(xiāng)賢在協(xié)調(diào)村民糾紛、處理鄰里關(guān)系、緩和利益沖突、調(diào)解家庭矛盾等方面起到的獨特作用。

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[作者簡介]耿振善（1985-），男，河南開封人，博士研究生，研究方向：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、基層法治建設(shè)等。