天津市城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用政策與策略研究

穆靜 葉青 王軒

【摘要】城市是人民生產(chǎn)生活的重要載體、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要支撐、現(xiàn)代文明發(fā)展的重要標(biāo)志。但伴隨著城市快速發(fā)展，建設(shè)用地的無序擴(kuò)張和土地資源的粗放利用成為我國(guó)國(guó)土資源利用的顯著特征，引發(fā)耕地快速流失、生態(tài)環(huán)境惡化以及國(guó)土空間格局混亂等問題。進(jìn)入后現(xiàn)代化時(shí)期，城市發(fā)展理念要轉(zhuǎn)型升級(jí)，必須以提升城市發(fā)展質(zhì)量和效益為中心，進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)土空間規(guī)劃管控和土地利用管理力度，努力建設(shè)宜居、宜業(yè)、綠色、生態(tài)的高品質(zhì)、現(xiàn)代化、國(guó)際化城市。

【關(guān)鍵詞】天津;城市建設(shè);節(jié)約用地;政策

1、城市土地節(jié)約集約利用政策和策略理論基礎(chǔ)

城市土地節(jié)約集約利用是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人文等多個(gè)方面內(nèi)容，在當(dāng)前土地開發(fā)綜合利用過程中，“不節(jié)約、不平衡、不充分、不生態(tài)”的問題仍然比較突出。因此，城市建設(shè)土地集約節(jié)約利用是通過對(duì)城市土地資源進(jìn)行建設(shè)用地總量與建設(shè)用地強(qiáng)度控制，實(shí)現(xiàn)土地資源的最優(yōu)化配置、土地資源的最合理化配置、土地資源的最生態(tài)化配置，從而達(dá)到優(yōu)化土地資源配置、完善城市開發(fā)功能、改善城市生態(tài)環(huán)境、提升土地使用效率、提高城市生活品質(zhì)的目標(biāo)。

2、城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用目標(biāo)

（1）由增量用地為主向存量用地為主轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步鎖定總量、嚴(yán)控增量、盤活存量、優(yōu)化流量、提高質(zhì)量，在保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)合理用地需求的同時(shí)，著力提高集約用地水平;

（2）由單一粗放利用向復(fù)合高效利用轉(zhuǎn)變，鼓勵(lì)和引導(dǎo)土地立體式開發(fā)和復(fù)合式利用，進(jìn)一步提高土地資源利用效率;

（3）由側(cè)重強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效益向經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)三位一體并重轉(zhuǎn)變，提高土地利用經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)綜合效益，助推綠色發(fā)展;

3、天津市城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用政策建議

3.1規(guī)劃引領(lǐng)政策

3.1.1推進(jìn)“多規(guī)合一”，堅(jiān)持“一張藍(lán)圖”的規(guī)劃理念

天津市要緊緊圍繞建設(shè)世界級(jí)城市群的目標(biāo)，借助新一輪國(guó)土空間規(guī)劃編制契機(jī)，優(yōu)化城市功能布局、產(chǎn)業(yè)布局、空間布局和區(qū)域布局，推進(jìn)“多規(guī)合一”，繪制全域統(tǒng)籌國(guó)土空間“一張藍(lán)圖”，堅(jiān)持“一張藍(lán)圖”干到底，并建立全市統(tǒng)一、相互銜接、分級(jí)管理的規(guī)劃管理體制，促進(jìn)資源要素合理流動(dòng)和優(yōu)化配置，形成城鄉(xiāng)一體化格局。

3.1.2強(qiáng)化“底線約束”，堅(jiān)持“集中發(fā)展”的開發(fā)理念

在新一輪國(guó)土空間規(guī)劃編制過程中，以資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)，強(qiáng)化底線約束，嚴(yán)守三條控制線，引導(dǎo)形成科學(xué)、有序的國(guó)土空間規(guī)劃布局體系，將生態(tài)文明思想、新發(fā)展理念、高質(zhì)量發(fā)展要求落實(shí)到國(guó)土空間管控利用的全過程和各環(huán)節(jié)，從而推動(dòng)發(fā)展格局優(yōu)化、發(fā)展動(dòng)力轉(zhuǎn)換、發(fā)展空間拓展、發(fā)展環(huán)境改善。

3.2用地管理政策

3.2.1健全建設(shè)用地總量管控政策

堅(jiān)持“集約發(fā)展，框定總量、限定容量、盤活存量、做優(yōu)增量、提高質(zhì)量”的原則，以資源環(huán)境承載能力為硬約束，合理確定天津市城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃確定的約束性指標(biāo)，實(shí)施人口規(guī)模、用地規(guī)?！半p控”，倒逼發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)、城市功能優(yōu)化調(diào)整。

3.2.2健全建設(shè)用地強(qiáng)度管控政策

把握京津冀協(xié)同發(fā)展過程中天津市的重點(diǎn)發(fā)展方向，在梳理和總結(jié)各類建設(shè)項(xiàng)目節(jié)約集約利用土地的具體實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，把握各類建設(shè)項(xiàng)目的用地特點(diǎn)和實(shí)際需求，對(duì)《天津市建設(shè)項(xiàng)目用地控制指標(biāo)》進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，合理提升建設(shè)項(xiàng)目用地門檻標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化用地標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施的制度措施，不斷增補(bǔ)和細(xì)化建設(shè)項(xiàng)目用地控制指標(biāo)項(xiàng)，減少無管控標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目類別，進(jìn)一步提高城市存量建設(shè)用地挖潛力度，高效、合理地盤活存量土地。

3.2.3健全“全鏈條”標(biāo)準(zhǔn)管控政策

按照“框定總量、提升質(zhì)量”的雙控標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步推動(dòng)落實(shí)建設(shè)項(xiàng)目用地標(biāo)準(zhǔn)配套管理制度，從各級(jí)政府的層面，將建設(shè)項(xiàng)目用地標(biāo)準(zhǔn)控制納入到招商、立項(xiàng)、規(guī)劃、用地、建設(shè)、驗(yàn)收等各個(gè)管理環(huán)節(jié)，規(guī)范開展土地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)工作，嚴(yán)格項(xiàng)目準(zhǔn)入控制，實(shí)現(xiàn)全鏈條的項(xiàng)目節(jié)地管控。

3.3土地供應(yīng)政策

3.3.1加強(qiáng)土地計(jì)劃管理

天津市必須積極探索和完善土地供應(yīng)模式，進(jìn)一步完善土地的有償使用制度，通過經(jīng)濟(jì)杠桿和市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)為目標(biāo)導(dǎo)向，合理引導(dǎo)土地開發(fā)，加強(qiáng)政府對(duì)土地市場(chǎng)的宏觀調(diào)控力度，建立差別化的土地管理政策和土地價(jià)格及稅費(fèi)政策，新增建設(shè)用地年度計(jì)劃實(shí)行指令性管理。

3.3.2加強(qiáng)土地供應(yīng)管理

發(fā)揮政府在資源配置宏觀決策與管理中的協(xié)調(diào)人、監(jiān)督者的角色，進(jìn)一步加強(qiáng)土地供應(yīng)管理，探索形成城市土地供應(yīng)與產(chǎn)業(yè)掛鉤、市場(chǎng)掛鉤機(jī)制。一方面，以城鎮(zhèn)化建設(shè)為平臺(tái)，以地區(qū)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展為支持，吸引農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，通過區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局的調(diào)整，引導(dǎo)土地利用方式逐漸集約化、高效化;另一方面，探索市場(chǎng)導(dǎo)向下的土地利用政策，給予市場(chǎng)更大的自主權(quán)，因地制宜地選擇建設(shè)用地配置策略。

4、天津市城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用策略建議

4.1科學(xué)的規(guī)劃控制與引導(dǎo)

天津市在土地資源管理工作中，應(yīng)該遵循“規(guī)劃先行”，堅(jiān)持一張藍(lán)圖干到底，建立全市統(tǒng)一、相互銜接、分級(jí)管理的規(guī)劃管理體制，促進(jìn)資源要素合理流動(dòng)和優(yōu)化配置，形成城鄉(xiāng)一體化開發(fā)格局。統(tǒng)籌考慮天津市及各區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展條件，在城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃統(tǒng)籌指導(dǎo)的基礎(chǔ)上，研究制定科學(xué)合理的土地節(jié)約集約利用專項(xiàng)規(guī)劃、指導(dǎo)意見和實(shí)施方案，為土地節(jié)約集約利用提供上位依據(jù)。

4.2促進(jìn)建設(shè)用地減量發(fā)展

美國(guó)的“城市增長(zhǎng)邊界”作為一種嚴(yán)格控制城市規(guī)模和合理引導(dǎo)增長(zhǎng)的方式，給與我們?cè)诳偭靠刂粕虾芎玫乃悸?，城市增長(zhǎng)邊界政策不僅可以直接影響土地的供給，通過增長(zhǎng)邊界的實(shí)施可以使邊界內(nèi)新開發(fā)用地供應(yīng)總量減少，而且可以促進(jìn)城市增長(zhǎng)邊界內(nèi)用地集約化利用。

4.3強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向下土地供應(yīng)

4.3.1實(shí)行政府引導(dǎo)、市場(chǎng)主導(dǎo)的土地供應(yīng)方式

進(jìn)一步加快推進(jìn)土地供應(yīng)招標(biāo)、拍賣、掛牌與出讓工作，貫徹執(zhí)行針對(duì)建設(shè)用地市場(chǎng)化供應(yīng)的各項(xiàng)措施，充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)土地資源的基礎(chǔ)性配置作用，積極完善區(qū)域建設(shè)用地市場(chǎng)化供應(yīng)管理體系，采取差別化政策，推進(jìn)市場(chǎng)化供應(yīng)工作順利實(shí)施。

4.3.2完善土地供應(yīng)與產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)掛鉤機(jī)制

土地利用結(jié)構(gòu)的變化會(huì)導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，同樣，產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)必然涉及土地利用結(jié)構(gòu)的調(diào)整。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，工業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)面臨轉(zhuǎn)型的需求，而又受企業(yè)用地時(shí)間的影響，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的大背景下，這些園區(qū)的原產(chǎn)業(yè)面臨著更新壓力，因地制宜制定企業(yè)生命周期，有利于做好工業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)以促進(jìn)土地利用效率的提高。

參考文獻(xiàn)：

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