地方財(cái)政對于土地財(cái)政依賴度的區(qū)域比較

陳李學(xué)

摘要：在對土地財(cái)政問題的研究過程中，通常政府會直接將地方政府基金預(yù)算中的“土地出讓金收入”涵蓋在土地財(cái)政收入中。但實(shí)際上，這一定義往往存在著夸大的現(xiàn)象。所以我們在這一問題基礎(chǔ)上提出了全新的土地財(cái)政規(guī)模定義，也就是土地財(cái)政的純收入，借助這一問題進(jìn)行收入情況的研究與分析。在目前社會發(fā)展水平全面提升背景下，地方財(cái)政對土地財(cái)政的依賴程度不斷提升，因此更需要加強(qiáng)對區(qū)域比問題的研究，希望能對我國財(cái)政整體發(fā)展提供必要的幫助和指導(dǎo)。

關(guān)鍵詞：地方財(cái)政 ?土地財(cái)政 ?依賴度

隨著近年來我國改革開放水平的提升，地方政府的財(cái)政收入問題越來越引起群眾的關(guān)注和重視，這也是目前學(xué)術(shù)界經(jīng)常研究和探索的重點(diǎn)問題。關(guān)于我國地方財(cái)政和土地財(cái)政之間的問題，無論是中國學(xué)者還是外國學(xué)者都曾開展過詳細(xì)的研究。最終得出的結(jié)論為，地方財(cái)政對土地財(cái)政依賴性較強(qiáng)的省份或是地區(qū)很可能是財(cái)政困難程度較低的地區(qū)。為此本文就將對地方財(cái)政對土地財(cái)政依賴度的區(qū)域比較情況展開詳細(xì)研究。

一、土地財(cái)政的定義

所謂土地財(cái)政主要指的就是狹義上的土地財(cái)政和廣義土地財(cái)政。所謂狹義的土地財(cái)政主要指的就是土地出讓金，也就是政府通過土地出讓的方式對國有土地使用權(quán)進(jìn)行調(diào)整，從而獲取相應(yīng)的土地款[1]。包含的內(nèi)容主要為：招標(biāo)、掛牌和協(xié)議等方式對國有土地使用權(quán)中得到的成交價(jià)款進(jìn)行回收。在某種程度而言，此種基金性質(zhì)屬于政府性基金，是目前地方政府在開展稅收征收之外的主要收入來源。但是我們也不能將所有的土地出讓金都劃分在土地財(cái)政中。而是需要將土地中涵蓋的資金刨除，只將土地出讓金中的純收入劃分在土地財(cái)政收入中。

而廣義上的土地財(cái)政主要指的就是在狹義土地財(cái)政基礎(chǔ)上增加地方政府征收的土地稅收，這也是當(dāng)前國際上普遍采用的定義方式。在我國當(dāng)前稅收體制影響下，地方政府可以對多種稅收進(jìn)行征收[2]。

二、土地財(cái)政中地方財(cái)政的依賴性問題

土地財(cái)政在地方財(cái)政收入中的比重更大，因此這也意味著地方財(cái)政對土地財(cái)政的依賴性在不斷提升。在本文中提出的地方財(cái)政收入主要就是地方政府在正常工作中的預(yù)算收入與轉(zhuǎn)移支付得到的成本之和。

土地是一種自然資源和生產(chǎn)資料，在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代下我國運(yùn)行的是無償撥入制度，在經(jīng)濟(jì)市場化改革推進(jìn)背景下，土地供給也將逐漸過渡到市場化發(fā)展階段。在當(dāng)前的土地制度下，政府才是土地所有者，在土地出讓過程中具備完全壟斷的發(fā)展地位，所以，政府在從農(nóng)民中獲取土地的時(shí)候，付出的成本相對比較低，但是在市場出售的過程中，獲取的收入則是成倍增加。大部分地方政府都是借助此種低吸高拋的手段贏得的差價(jià)[3]。

三、土地財(cái)政產(chǎn)生的負(fù)面影響

（一）影響農(nóng)民財(cái)產(chǎn)優(yōu)越性，不利于社會整體安定與和諧

為切實(shí)補(bǔ)充城市建設(shè)過程中產(chǎn)生的資金缺口，支持我國工業(yè)建設(shè)和發(fā)展，政府每年都會在土地出讓收益中獲取大量資金，而資金的主要來源就是依賴城市郊區(qū)和農(nóng)村地區(qū)的集體用地。為保證地方政府財(cái)政收入和政府業(yè)績達(dá)標(biāo)，很多地區(qū)都不同程度上存在濫用工業(yè)園區(qū)等公共設(shè)施的行為，由于大量耕地被浪費(fèi)，因此土地整體利用效率就會明顯降低[4]。此外，政府借助低吸高拋的方式收獲資金收益大部分已經(jīng)被應(yīng)用在了政府建設(shè)，所以土地所有權(quán)已經(jīng)被壟斷，此種不合理的分配方式極大程度上增加了群眾和政府的矛盾，長期處于此種狀態(tài)下必然會對社會和諧和穩(wěn)定造成負(fù)面影響。

（二）土地財(cái)政造成地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)展形態(tài)變化

政府資金流轉(zhuǎn)情況的變化將在很大程度上直接對經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成影響，并且在土地財(cái)政的影響和作用下，建筑行業(yè)和房地產(chǎn)市場之間也呈現(xiàn)出資金流向的密集發(fā)展，在此種情況下，其他行業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展就會因?yàn)槿狈Y金成本受到壓縮性影響，由于長期在此種產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理的狀態(tài)下發(fā)展，因此很可能出現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)展的不合理性。

四、地方財(cái)政對土地財(cái)政依賴度的區(qū)域比優(yōu)化對策

（一）加強(qiáng)對財(cái)政體制的規(guī)范優(yōu)化

美國政府一直以來實(shí)行的都是聯(lián)邦財(cái)政制度，也就是三級財(cái)政管理制度。這種財(cái)政制度和其他地區(qū)之間往往采用的是分別管理。在對美國政府財(cái)政制度的研究過程中可以發(fā)現(xiàn)，聯(lián)邦財(cái)政體制的優(yōu)勢在于三點(diǎn)，其一，財(cái)政等級制度劃分較為明顯[5]。其二，財(cái)政權(quán)利和事物權(quán)利之間的劃分更為明確，在維持國民經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)下所花費(fèi)的費(fèi)用主要由政府承擔(dān)，比如國防、教育、醫(yī)療和社會保障等等，而地方財(cái)政工作的主要任務(wù)就是對本地區(qū)建設(shè)工作進(jìn)行完善，從而實(shí)現(xiàn)對上級財(cái)政部門的輔助，如果上級財(cái)政存在運(yùn)行不良的問題要及時(shí)進(jìn)行補(bǔ)充。其三，對稅收權(quán)利的劃分方式更為明確。雖然我國和美國之間的財(cái)政體制存在明顯差異，但是其財(cái)政體制仍然對我國分稅制度改革具備較強(qiáng)的參考價(jià)值。通過對中央政府和地方財(cái)政稅收比例的劃分，可以有效實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政收入比例的提升，并且還能保證中央和地方之間重新進(jìn)行稅種的劃分，對于財(cái)政體制的規(guī)范化發(fā)展將起到十分顯著的積極影響。

（二）加強(qiáng)對土地制度的改革和優(yōu)化

在對現(xiàn)有土地制度進(jìn)行改革的過程中，我們可以從兩方面內(nèi)容上著手：首先，對征地制度進(jìn)行規(guī)范化處理，對于工作中出現(xiàn)違規(guī)違法的行為進(jìn)行嚴(yán)肅處理。我國《土地管理法》中明確提出，國家為了公共利益，可以按照法律要求實(shí)現(xiàn)對集體土地的征收征用，這就意味著土地征用過程中會出現(xiàn)政治強(qiáng)制性問題，在這一過程中，土地所有權(quán)人并不是最關(guān)鍵的參考因素，因此群眾在國家進(jìn)行土地征用過程中很難發(fā)揮有效的話語權(quán)優(yōu)勢[6]。為避免政府出現(xiàn)濫用職權(quán)的問題，就更需要對公共利益中的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確，避免出現(xiàn)公共利益問題中的概念模糊。其次，在進(jìn)行土地賠付過程中要切實(shí)貫徹和落實(shí)標(biāo)準(zhǔn)化管理，只有這樣才能保證土地收入實(shí)現(xiàn)規(guī)范化發(fā)展。地方土地收入通常是在政府和開發(fā)商之間進(jìn)行層層分配，最終將少部分土地收益分配給農(nóng)民，在此種情況下對農(nóng)民合法的保護(hù)就成為了一句空話。因此，要想對此種發(fā)展局面進(jìn)行改進(jìn)，就需要對當(dāng)前運(yùn)行的分配標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行改變和優(yōu)化，通過對農(nóng)民土地收入標(biāo)準(zhǔn)的提升，切實(shí)維護(hù)和保障群眾的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。

（三）對地方債務(wù)管理方式進(jìn)行改革優(yōu)化

在我國中央政府的監(jiān)督與管理過程中，需要對地方政府的債權(quán)進(jìn)行明確劃分，從而將債務(wù)融資作為地方財(cái)政缺口補(bǔ)償?shù)闹匾侄?，此種方法對于轉(zhuǎn)變土地財(cái)政依賴性也有著重要的影響和幫助作用。在這一過程中我們也需要正確認(rèn)識和理解，土地財(cái)政的存在本身就具備較強(qiáng)的合理性，而土地出售工作本身就具備較強(qiáng)的優(yōu)勢特點(diǎn)，比如時(shí)間短、成本低等等，如果財(cái)政缺口較大，那么發(fā)揮的作用優(yōu)勢也將更為顯著[7]。但是，由于土地自然屬性所限，土地財(cái)政仍然是難以持續(xù)的，所以長期按照買賣土地對財(cái)政收入不足問題進(jìn)行解決也將存在明顯的不合理性。要想切實(shí)改進(jìn)和解決地方財(cái)政缺口，就需要對目前地方政府的短板問題進(jìn)行糾正，只有實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入渠道的拓展，才能幫助和引導(dǎo)地方政府實(shí)現(xiàn)自我造血，最終在根本上對政府工作中的問題進(jìn)行處理和解決。

綜上所述，地方財(cái)政對于土地財(cái)政的依賴性問題已經(jīng)成為了當(dāng)前地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要關(guān)注問題，所以無論是中央地區(qū)還是地方政府，在實(shí)際工作中都需要加強(qiáng)對這一問題的關(guān)注和重視，積極吸取傳統(tǒng)工作中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，避免出現(xiàn)地方財(cái)政過熱或是過冷問題。在分稅制改革工作推進(jìn)以來，地方財(cái)權(quán)和事權(quán)之間的矛盾問題更為顯著，大大增加了地方政府的財(cái)政壓力，因此，為推進(jìn)我國地方財(cái)政的發(fā)展，降低對土地的依賴性，就更需要加強(qiáng)對相關(guān)問題的探究，正確掌握出現(xiàn)問題的原因，從而為土地財(cái)政問題的發(fā)展提供更為顯著的解決方案和對策。

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作者單位：福建省羅源縣財(cái)政票據(jù)中心