生態(tài)綜合補償自主權(quán)的提出及其法治路徑

徐麗媛

一、引言:生態(tài)補償研究的傳統(tǒng)視域及生態(tài)綜合補償自主權(quán)的提出

自十八屆三中全會將生態(tài)文明建設定位為國家全面深化改革的重要內(nèi)容以來,政府生態(tài)治理法治化成為生態(tài)文明體制改革的核心。生態(tài)文明體制實踐改革必將促進環(huán)境法的發(fā)展。利用法律規(guī)范、法律原則和法律邏輯來分析生態(tài)文明體制改革中的實踐問題,成為環(huán)境法研究新的陣地。面對這種革新趨勢,作為生態(tài)文明體制改革重要內(nèi)容之一的生態(tài)補償制度,其研究范式也應作出必要的調(diào)適與完善,以回應生態(tài)補償實踐中出現(xiàn)的新問題和新趨勢。

在法學領域,生態(tài)補償自提出伊始就被認為是利益衡平的工具,相關(guān)研究圍繞誰來補、補給誰的責任分配機制進行。責任分配機制意在明確生態(tài)補償義務主體和受償主體,但現(xiàn)實中生態(tài)產(chǎn)品服務具有復雜性,生態(tài)補償主體難以清晰界定,且責任分配機制易抹殺生態(tài)補償對環(huán)境正外部性補償?shù)膶嵸|(zhì)。在此基礎上,基于生態(tài)補償以激勵為核心內(nèi)涵[1]的思想,學者提出應從權(quán)利確認的角度明確生態(tài)補償?shù)氖軆敆l件和受償主體[2],生態(tài)補償法律宜通過權(quán)利確認進而識別、確認、表達、維護相關(guān)利益,以實現(xiàn)長效激勵[3]。生態(tài)補償發(fā)展研究集中于單一性的權(quán)利維度,寄希望通過對受償主體法律權(quán)利的確認與保障,真正實現(xiàn)對生態(tài)產(chǎn)品服務作出具體貢獻的個體的利益,以激勵生態(tài)產(chǎn)品的持續(xù)供給。但事實上,生態(tài)產(chǎn)品的持續(xù)供給受到多種因素的影響,生態(tài)補償法律關(guān)系也呈現(xiàn)出復合性和階段性,不僅包括資金來源階段補償義務主體和受償主體之間的權(quán)利性補償關(guān)系,還延展到補償落實階段政府縱向的權(quán)力性補償關(guān)系。要理清生態(tài)補償法律關(guān)系的全貌,研究中還需要將追求生態(tài)補償整體性績效思維納入權(quán)利思維,完成生態(tài)補償全過程的法律調(diào)控,以實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品的可持續(xù)供給。

盡管生態(tài)補償法律研究少有問津生態(tài)補償落實和績效問題,但生態(tài)補償?shù)膶嵺`難題引發(fā)的國家政策調(diào)整已經(jīng)為此方面的法律研究提供了指引。2019年11月15日國家發(fā)展改革委印發(fā)了 《生態(tài)綜合補償試點方案》(以下簡稱 《方案》)。該 《方案》要求在安徽、福建、江西、海南、四川、貴州、云南、西藏、甘肅、青海共10個省50個縣推廣試點生態(tài)綜合補償,通過創(chuàng)新生態(tài)補償資金使用方式,實現(xiàn)生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展的整體性效益。為了能更好地實現(xiàn)地方生態(tài)補償整體性效益,尊重地方政府落實生態(tài)補償階段的職權(quán),必須完善地方政府生態(tài)補償?shù)臋?quán)力基礎。基于此,應認真對待地方政府生態(tài)補償中權(quán)力存在的理論邏輯。在法視角下,地方生態(tài)綜合補償要實現(xiàn)的整體性效益可理解為地方政府的生態(tài)利益和資源利益的整合[4]。地方通過生態(tài)保護提供稀缺優(yōu)質(zhì)的生態(tài)產(chǎn)品,滿足人民的需求,構(gòu)成地方生態(tài)利益;地方通過生態(tài)補償?shù)靡院侠黹_發(fā)利用自然資源,提升自我發(fā)展能力,實際上是資源利益的外在表現(xiàn)。生態(tài)利益和資源利益因源于具有公共物品屬性的生態(tài)產(chǎn)品,具有典型的公共利益屬性。生態(tài)利益和資源利益作為具有人權(quán)屬性的平等發(fā)展權(quán)的客體[5](P40),對于地區(qū)這一整體而言具有私益屬性。依據(jù)法益理論,“權(quán)利是法律直接承認的私人利益或者是法律承認的私人利益主體賴以謀求利益之手段,權(quán)力則是代表公共利益,用以謀求公共利益之手段”[6],生態(tài)利益和資源利益的實現(xiàn)應依靠權(quán)力或權(quán)利手段。生態(tài)綜合補償旨在實現(xiàn)生態(tài)利益和資源利益的綜合性利益,因而,對其研究應該植入權(quán)利或權(quán)力的思維。

《方案》要求地方自主創(chuàng)新,2018年 《福建省綜合性生態(tài)保護補償試行方案》提出,“省直相關(guān)部門應賦予實施縣統(tǒng)籌安排項目和資金的自主權(quán)”。國外Ezzine-de-Blas D.等認為生態(tài)補償應有合理程序設計,應考慮空間定位、支付差異性和條件性等[7];Ola O.等認為不管是現(xiàn)金、實物或其他支付模式都應符合當?shù)貙嶋H需求,存在隨著時間推移雙贏效果越低的可能性,因此必須保障長期的充足的資金[8]。哥斯達黎加通過 《森林法》建立了森林生態(tài)補償專門管理機構(gòu)FONAFIFO,這是一個具有獨立法律地位的半自治機構(gòu),享有資金管理方面的自主權(quán)[9](P116－132),這些文案與論述給了本文研究的思路,進而提出了生態(tài)綜合補償自主權(quán)的概念。自主權(quán)包含了積極性權(quán)力和防御性自由①邊沁的法律權(quán)力理論將地方自治權(quán)分解為防御性權(quán)力和積極性權(quán)力,前者是地方政府擁有的相對于中央政府的優(yōu)先權(quán)力,后者則是地方政府擁有的指向于個人的審查、強制執(zhí)行等的權(quán)力。有學者發(fā)展其觀點認為,防御性功能意味著地方自治的權(quán)能不需要個別的法律授權(quán)即可賦予,并且存在著即使以法律也不能夠侵犯自治權(quán)能的問題意識。參見H.L.A.Hart.Bentham on Legal Powers.Yale Law Journal,1972,Vol.81;[日]鹽野宏:《行政組織法》,楊建順譯,北京大學出版社2008年版,第92頁。,積極性權(quán)力賦予地方政府生態(tài)綜合補償自由裁量的空間,防御性自由有利于地方生態(tài)綜合補償權(quán)能對抗外部性的干預,有利于生態(tài)綜合補償?shù)那袑崒崿F(xiàn)。于此,生態(tài)綜合補償自主權(quán)如何界定,探尋其正當性及理論淵源,分析其發(fā)展歷程及內(nèi)容拓展,并為其勾勒法治路徑框架,成為本文行文的邏輯與主旨。

二、生態(tài)綜合補償自主權(quán)的定義與解讀

何謂生態(tài)綜合補償自主權(quán)?本文認為,生態(tài)綜合補償自主權(quán)是指地方人民政府 (省級、市級和縣級政府),以實現(xiàn)生態(tài)改善和經(jīng)濟發(fā)展 “雙贏”整體性效益為目標,在法律政策范圍內(nèi)自主整合使用管理生態(tài)補償資金、統(tǒng)籌生態(tài)補償方式及對抗外部干預的資格或能力。對這一概念內(nèi)涵的解讀可以從以下幾個角度著眼。

第一,生態(tài)綜合補償自主權(quán)宜為地方政府享有。生態(tài)綜合補償要求統(tǒng)籌補償資金、補償方式、補償效益。全國范圍內(nèi)生態(tài)綜合補償自主權(quán)是有差異的,各個地方自然資源稟賦不同,生態(tài)補償?shù)闹攸c不同,生態(tài)產(chǎn)業(yè)或生態(tài)建設重點各異,生態(tài)綜合補償自主權(quán)的主體范圍、職權(quán)對象和監(jiān)管方式等方面都有差別。生態(tài)綜合補償自主權(quán)中 “自主”二字是關(guān)鍵詞,意味著自己做主,發(fā)揮主動性和積極性,因此生態(tài)綜合補償自主權(quán)宜為地方政府享有,并主要通過地方性立法進行規(guī)定,這樣更易收到因地制宜效果。

第二,現(xiàn)階段,生態(tài)綜合補償自主權(quán)是行政性放權(quán)的結(jié)果,長遠來看應該法制化。從詞源來看,生態(tài)綜合補償自主權(quán)不是憲法和法律語境下的規(guī)范概念,提煉于國家生態(tài)綜合補償政策,如《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》、《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》、《生態(tài)扶貧工作方案》以及《生態(tài)綜合補償試點方案》等政策性文件。中共十九大報告強調(diào) “賦予省級及以下政府更多自主權(quán)”,“使地方政府切實擁有謀事、干事、成事的充分自主權(quán)”。體現(xiàn)了國家行政管理簡政放權(quán)改革的思路,自上而下的放權(quán)是其核心思想。長遠來看,生態(tài)綜合補償自主權(quán)應該法制化。此自主權(quán)的賦予符合 《中華人民共和國憲法》規(guī)定的 “充分發(fā)揮地方的主動性、積極性”的法律精神。生態(tài)綜合補償本身是一項具有較強政策目的性的制度,只有以法律形式加以規(guī)范,并輔以相應的監(jiān)督責任機制,才能使其目的得以充分實現(xiàn)。

三、生態(tài)綜合補償自主權(quán)的正當性分析與理論淵源

(一)生態(tài)綜合補償自主權(quán)的正當性分析

權(quán)利是經(jīng)驗與歷史[10](P69)。權(quán)利是經(jīng)驗,主要源于不義經(jīng)驗;權(quán)利是歷史,表明權(quán)利是發(fā)展的,不同社會的人享有不同的權(quán)利[11]。生態(tài)綜合補償自主權(quán)源于生態(tài)補償經(jīng)驗需求,受不義經(jīng)驗的刺激。生態(tài)補償現(xiàn)實難題是,生態(tài)保護行為中生態(tài)媒介性或生態(tài)效益受生態(tài)規(guī)律影響,生態(tài)保護的受益主體與施益主體之間難以形成一一對應的關(guān)系[12],即難以確定地鎖定權(quán)利義務主體,生態(tài)保護的客觀生態(tài)系統(tǒng)效果使受益主體擴大化,施益主體模糊化?！霸谏鷳B(tài)補償主體難以對生態(tài)受損主體直接補償?shù)那闆r下,生態(tài)補償需要實施主體,而生態(tài)補償?shù)淖罴褜嵤┲黧w只能是政府”[13],政府通過代表制行使權(quán)力,進行利益的合理分配。長期以來,政府生態(tài)補償是 “自上而下”推動的,涉及中央政府、地方政府、個人等諸多主體,在追求利益最大化的過程中,中央政府通過相關(guān)生態(tài)補償法規(guī)的制定,實現(xiàn)對地方政府的控權(quán),鼓勵地方政府對生態(tài)補償資金的競爭,地方政府花費相當?shù)木τ糜谂c中央政府的討價還價中。此后地方政府在落實生態(tài)補償時,將自身當作生態(tài)補償利害關(guān)系人的中立裁判者,拒絕調(diào)整與改進程序來實現(xiàn)生態(tài)補償目標,這種 “統(tǒng)計數(shù)量”式的執(zhí)行進路完全違背了自主參與的精神,以致于生態(tài)補償這一外在支援始終難以轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤桨l(fā)展的內(nèi)在動力。這一現(xiàn)象呈現(xiàn)為生態(tài)補償 “低效率”,地方政府自然資源管理過程中生態(tài)利益和資源利益始終處于對立地位。賦予生態(tài)綜合補償自主權(quán),正是為了回應地方執(zhí)行生態(tài)補償引發(fā)的 “低效率”問題。

生態(tài)綜合補償自主權(quán)是被社會所認可的自由,順應生態(tài)補償發(fā)展的規(guī)律。生態(tài)補償發(fā)展的歷史證明,庇古型生態(tài)補償應與科斯型生態(tài)補償相融合,才能實現(xiàn)生態(tài)補償?shù)亩嘀啬繕薣14],具體為在自然資源管理過程中實現(xiàn)生態(tài)利益和資源利益雙重目標的有機結(jié)合,即 “高效率”。地方生態(tài)補償“高效率”是社會所認可且追求的。生態(tài)綜合補償是生態(tài)補償發(fā)展的必然趨勢,賦予地方政府生態(tài)綜合補償自主權(quán),不僅強調(diào)政府的責任,也注重權(quán)利 (產(chǎn)權(quán))的賦予,利益的最大化,符合公認的庇古型和科斯型相結(jié)合的生態(tài)補償理念,不侵犯其他地區(qū)生態(tài)補償自主性,還有利于地方的整體公共利益。

權(quán)利通過解決實際問題來驗證其功效。生態(tài)綜合補償自主權(quán)是一種特殊形態(tài)的權(quán)利,主要是地方政府的特權(quán),表現(xiàn)為執(zhí)掌者的職權(quán),與義務合而為一,沒有盡應盡義務,意味著其失職,職權(quán)與職責統(tǒng)一有利于生態(tài)保護者個體權(quán)利的保護和公共利益的維護。2018年,福建省明確頒布了 《綜合性生態(tài)保護補償試行方案》,將23個縣 (市)納入省內(nèi)綜合性生態(tài)保護補償試點實施范圍,按比例統(tǒng)籌整合9個部門20個與生態(tài)環(huán)保相關(guān)的專項資金,設立綜合性生態(tài)補償資金池,根據(jù)試點縣生態(tài)指標考核結(jié)果,給予分檔獎勵。賦予實施縣安排項目和資金的自主權(quán),同時實施績效掛鉤責任制度,倒逼各地從以往前完成工作量向注重績效結(jié)果轉(zhuǎn)變,生態(tài)綜合補償效果顯著,23個實施縣生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善,生態(tài)環(huán)境指標明顯優(yōu)于以前水平[15]。福建省的做法得到了國家發(fā)改委的肯定與推廣,國家 《生態(tài)綜合補償試點方案》出臺與之密切相關(guān)。從個案到政策出臺,體現(xiàn)了生態(tài)綜合補償自主權(quán)的活力。

(二)生態(tài)綜合補償自主權(quán)的理論基礎

1.權(quán)力結(jié)構(gòu)理論為生態(tài)綜合補償積極性權(quán)力來源提供了理論源泉。該理論認為,從權(quán)力的來源看,權(quán)力源于人民,權(quán)力結(jié)構(gòu)的合理性應服務于人民的利益。為保證人民這一 “委托人”的主體地位,人民只有將權(quán)力授予不同的主體,地方因此獲得了一定的權(quán)力資格[16]。權(quán)力分層將中央—地方—民眾的單向?qū)蛹壷本€控權(quán)關(guān)系改造為中央與地方、中央與民眾、地方與民眾的三角權(quán)力關(guān)系[17];將傳統(tǒng)的控制與被控制關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)?“伙伴關(guān)系”,切實實現(xiàn)民眾的利益?！昂玫姆蓱撎峁┑牟恢皇浅绦蛘x,應該既強有力又公平;應該有助于界定公眾利益并致力于達到實體正義?！盵18](P82)

地方政府從權(quán)力來源的視角獲得了生態(tài)綜合補償自主權(quán),有利于切實實現(xiàn)生態(tài)保護個體的利益。生態(tài)補償?shù)姆蓪傩灾皇黔h(huán)境正外部性內(nèi)部化,通過受益者對生態(tài)建設者或犧牲者進行補償。地方政府最了解本地生態(tài)保護的實際情況,誰是生態(tài)保護的建設者或犧牲者,生態(tài)貢獻的大小等,享有了統(tǒng)籌生態(tài)補償資金、生態(tài)補償方式的自由裁量權(quán),才能切實維護生態(tài)保護個體的利益。

2.地方權(quán)力的治理權(quán)能理論為生態(tài)綜合補償積極性權(quán)力的運行提供了理論支撐。新行政法對地方權(quán)力的關(guān)注,逐漸從權(quán)力約束向治理權(quán)能轉(zhuǎn)變,提出了合作治理理論。合作治理理論圍繞著聯(lián)合解決問題與遠離控制裁量權(quán),以解決問題為導向,強調(diào)利益相關(guān)者的合作與參與[19](P34)。合作模式的參與是一種 “制度化”的參與,賦予利益相關(guān)者 “主人翁地位”,利益相關(guān)者能持續(xù)參與行政行為的始終,并且能根據(jù)臨時出現(xiàn)的問題修正方案,同時輔以監(jiān)控責任機制[19](P39－47)。地方政府是重要的利益相關(guān)者,是目標的設定者、合作參與的召集者與助成者和效果的檢驗者,應有權(quán)因地制宜地制定規(guī)則,將所需的財力和人力投入進特定行政管理活動中。英國當代公法名家科林·斯科特認為,政府的資源不限于法律權(quán)威,還包括公共財富、信息節(jié)點與組織能力,地方政府在不同程度上占有著這些資源,這就賦予其一定的權(quán)力[20](P36)。

從發(fā)揮治理權(quán)能的視角,地方政府獲得生態(tài)綜合補償積極性權(quán)力,因地方政府掌握區(qū)域內(nèi)生態(tài)補償?shù)臍v史、信息、運行過程中的沖突等,有資格或能力在一定程度上行使規(guī)制權(quán)力,因地制宜制定政策規(guī)范實現(xiàn)生態(tài)補償。有效的治理要求治理主體具有相應的應變能力,強調(diào)治理主體的話語權(quán)和參與權(quán)[20](P4)。賦予地方政府生態(tài)綜合補償自主權(quán),使其在落實生態(tài)補償職責中有充分的話語權(quán)和參與權(quán),“輸血型”生態(tài)補償可真正轉(zhuǎn)變?yōu)?“造血型”生態(tài)補償。

3.可持續(xù)發(fā)展權(quán)理論為生態(tài)綜合補償權(quán)利自由提供了思想武器。發(fā)展權(quán)是個體或集體享有的參與、促進經(jīng)濟、社會、文化和政治全面發(fā)展并享受發(fā)展成果的權(quán)利[21]。發(fā)展權(quán)關(guān)注發(fā)展機會均等和發(fā)展利益共享,成為人權(quán)事業(yè)發(fā)展的新動向。汪習根教授進一步提出了 “可持續(xù)發(fā)展權(quán)”概念,認為在經(jīng)濟增長與生態(tài)保護之間應確立最佳變量和合理邊界,確保發(fā)展權(quán)進入經(jīng)濟、政治、文化、社會與生態(tài) “五位一體”全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的新常態(tài)[22]。“綠化”的發(fā)展權(quán)拓展了發(fā)展權(quán)的主體,地方政府作為發(fā)展權(quán)的主體躍然紙上?！熬G化”的發(fā)展權(quán)優(yōu)化了發(fā)展權(quán)的客體,使生態(tài)利益和經(jīng)濟利益統(tǒng)籌而成的發(fā)展利益成為新的追求。“綠化”的發(fā)展權(quán)也強化了發(fā)展權(quán)的內(nèi)容,要求有資格、能力去實現(xiàn)發(fā)展利益。在可持續(xù)發(fā)展權(quán)觀念下,地方政府應是 “綠化”的發(fā)展權(quán)的獨立利益主體,有統(tǒng)籌生態(tài)補償資金、整合生態(tài)補償方式從而促進地方發(fā)展的權(quán)利自由。

概言之,生態(tài)綜合補償自主權(quán)的理論淵源,根植于生態(tài)保護個體與政府之間的信任委托關(guān)系,立足于地方政府生態(tài)治理權(quán)能,內(nèi)化為生態(tài)綜合補償積極性權(quán)力;同時探尋于地方政府可持續(xù)發(fā)展權(quán),外化為生態(tài)綜合補償防御性自由。

四、生態(tài)綜合補償自主權(quán)的演變邏輯與內(nèi)容拓展

(一)生態(tài)綜合補償自主權(quán)的演變邏輯:地方政府最大限度地尋求生態(tài)補償自治權(quán)力

雖然本文首次提出生態(tài)綜合補償自主權(quán)的概念,但從其內(nèi)在意涵來看,卻并非不能追根溯源。從內(nèi)容看,生態(tài)綜合補償自主權(quán)意味著地方政府一定程度上擁有了生態(tài)補償資金使用全方面的自主性,是地方政府權(quán)力的外在表現(xiàn)。初始,生態(tài)補償領域地方政府的權(quán)力用于謀求地方人民利益。以我國影響最為深遠的森林生態(tài)補償來看,補償標準不斷提高伴隨著地方利益逐步表達的過程。2001年國家重點生態(tài)公益林補償標準為平均每年每畝5元,地方多年生態(tài)補償實踐表明,這一補償標準要彌補林農(nóng)的利益還有很大的差距[23]。2009年中央財政將集體和個人所有的國家級公益林補償標準提高為每年每畝10元,2013年提高到每年每畝15元,2019年進一步提高到每年每畝16元[24]。這一過程中,地方政府充分承擔了人民利益捍衛(wèi)者的角色,積極向中央政府表達轄區(qū)內(nèi)人民的自主意志。

2009年國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法試點出臺,生態(tài)補償領域地方政府權(quán)力進一步立體化。2012年 《中央對地方國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》賦權(quán)省級政府享有根據(jù)本地實際情況,規(guī)范省內(nèi)國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金分配和管理的權(quán)力。2019年 《中央對地方國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》更是要求財政部將重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付數(shù)額提前告知地方,以有利于其編制下一年度的相關(guān)財政預算?？梢?立法逐步將地方政府置于生態(tài)補償權(quán)利主體的地位,而不僅僅是一種財力補償。

地方生態(tài)補償配套資金的取消標志著地方生態(tài)補償自主權(quán)的正式松綁。2000年國家天然林保護一期工程實施之初,生態(tài)補償所需資金中央補助80%,地方承擔20%[25]。2010年開始的天然林二期工程沒有硬性要求地方承擔的資金比例。1998年 《中央財政預算內(nèi)專項資金水土保持項目管理試行辦法》第15條規(guī)定,水土保持項目建設所需資金按照事權(quán)劃分原則,地方各級政府必須相應安排配套資金,地方配套資金與中央投入資金的比例,少數(shù)民族地區(qū)和經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)不低于0.5∶1,其他地區(qū)不低于1∶1配套。同時地、縣兩級也需配套安排資金。而2010年 《水土保持法》沒有強制性配套規(guī)定,只要求 “多渠道籌集資金,將水土保持生態(tài)效益補償納入國家建立的生態(tài)效益補償制度”。地方生態(tài)補償配套資金取消給了地方政府生態(tài)補償資金自主供給的空間。

如果說地方生態(tài)補償配套資金取消是地方政府生態(tài)補償資金供給自主權(quán)的體現(xiàn),那么生態(tài)補償專項轉(zhuǎn)移支付的整合規(guī)并則蘊含了地方政府生態(tài)補償資金使用的自主權(quán)。2014年 《中央財政農(nóng)業(yè)資源及生態(tài)保護補助資金管理辦法》統(tǒng)一規(guī)定了中央財政用于支持耕地、草原生態(tài)保護與治理、漁業(yè)資源、畜禽糞污綜合處理等方向資金管理。2016年 《林業(yè)改革發(fā)展資金管理辦法》統(tǒng)籌規(guī)定了中央財政用于森林管護、森林培育、生態(tài)保護體系建設、國有林場改革、林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等支出方向的專項資金,等等。依據(jù)這些立法的精神,省級政府在各生態(tài)補償領域具體安排資金比例上有一定的自主權(quán),也可根據(jù)本省實際情況確定發(fā)放的標準。

綜觀生態(tài)補償自主權(quán)的演變過程,集中體現(xiàn)了地方政府最大限度地尋求生態(tài)補償自治權(quán)力,以獲取更多實現(xiàn)利益或利益分配的特權(quán)。從生態(tài)補償?shù)胤饺嗣窭娴谋磉_到地方權(quán)力主體的地位確立,從生態(tài)補償資金供給自主權(quán)到生態(tài)補償資金使用自主權(quán),直至生態(tài)綜合補償性自主權(quán)的理念形成。

(二)生態(tài)綜合補償自主權(quán)的內(nèi)容拓展:權(quán)力與權(quán)利的二元向度

從詞源上看,生態(tài)綜合補償自主權(quán)是一個含混的概念,權(quán)力和權(quán)利都可以簡稱為 “權(quán)”,因此,如果不考慮具體語境,生態(tài)綜合補償自主權(quán)既可以理解為生態(tài)綜合補償自主權(quán)力,也可以理解為生態(tài)綜合補償自主權(quán)利。

生態(tài)綜合補償自主權(quán)的二元面向源于生態(tài)綜合補償?shù)膬蓚€向度?；趯?nèi)立場,生態(tài)綜合補償需要地方政府作為執(zhí)行者,統(tǒng)籌補償資金和補償方式,并實現(xiàn)整體性生態(tài)效益。整個過程中,地方政府是組織管理者,可以自主決定補償范圍、補償標準和補償對象等。在此意義上,生態(tài)綜合補償具有權(quán)力的性質(zhì)?；趯ν獾牧?生態(tài)綜合補償自主權(quán)是地方政府對抗中央政府或其他地方政府干預的自由,地方政府作為生態(tài)保護者或利益犧牲者為維護自我發(fā)展權(quán),對中央政府或其他地方政府享有生態(tài)綜合補償?shù)恼埱髾?quán)。這個意義上看,生態(tài)綜合補償具有權(quán)利的性質(zhì)。

從生態(tài)綜合補償自主權(quán)的實際運行來看,生態(tài)綜合補償自主權(quán)力和生態(tài)綜合補償自主權(quán)利發(fā)生在不同的法律關(guān)系中。生態(tài)綜合補償自主權(quán)力主要發(fā)生在地方政府和區(qū)域內(nèi)生態(tài)保護個人、單位之間,形成組織管理關(guān)系,蘊含生態(tài)補償資金預算 (統(tǒng)籌整合)自主權(quán)、生態(tài)綜合補償支出 (項目使用)自主權(quán)和生態(tài)綜合補償監(jiān)管自主權(quán)等。生態(tài)綜合補償自主權(quán)利主要發(fā)生在地方政府和中央政府或其他地方政府之間,中央層面法律設定的規(guī)則不能減少地方政府生態(tài)補償資金的總體數(shù)額;定向轉(zhuǎn)移支付不能限制地方政府生態(tài)綜合補償?shù)臋?quán)限;橫向生態(tài)補償?shù)暮贤杂傻玫匠浞肿鹬?有促進市場化生態(tài)補償?shù)募顧C制等。

一般而言,權(quán)力與權(quán)利不能兼容。生態(tài)綜合補償自主權(quán)呈現(xiàn)二元面向,主要因為權(quán)力 (利)主體——地方政府這一公法人,公法人的組織獨立性是解決公法人基本權(quán)利能力問題的根本思路[26](P67)。地方政府生態(tài)綜合補償是實現(xiàn)公共事物的行為,是地方獨立公共利益的代表。公共利益不僅有國家利益,也應該包括地方公共利益,公共利益的分化要求承認地方政府生態(tài)綜合補償?shù)幕緳?quán)利。地方政府這一基本權(quán)利也是地方政府運行生態(tài)綜合補償權(quán)力的前提,地方生態(tài)綜合補償權(quán)力依據(jù)各種代議制落實,進而有利于生態(tài)保護個人、單位等權(quán)利的實現(xiàn)。

五、生態(tài)綜合補償自主權(quán)的法治保障路徑

在國家公權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整、中央向地方 “放權(quán)”的大背景下,初期生態(tài)綜合補償自主權(quán)的保障主要通過國家政策來實現(xiàn)。但從其產(chǎn)生來看,生態(tài)綜合補償自主權(quán)是在現(xiàn)實政治秩序和法律制度變遷中逐漸形成的。因此,其權(quán)利保障路徑也應堅持政法一體原則,政策保障和法治保障雙軌并行、一體推進。生態(tài)綜合補償自主權(quán)呈現(xiàn)權(quán)力與權(quán)利二元向度的特殊性,如何構(gòu)建其法治保障模式,沒有可供借鑒的制度模板,只能在一般權(quán)利保障理論下,結(jié)合生態(tài)綜合補償?shù)膶嵺`運行邏輯,圍繞內(nèi)部權(quán)力運行和外部權(quán)利自由兩方面展開,形成生態(tài)綜合補償自主權(quán)運行的推動力、約束力和保障力。

(一)內(nèi)部權(quán)力運行的法治保障路徑

地方政府在生態(tài)綜合補償權(quán)力運行過程中,資金統(tǒng)籌整合、項目分配規(guī)劃、監(jiān)督管理考核等是運行的必經(jīng)路徑,存在的問題是地方政府權(quán)力主體地位不明;一般補償資金和專項補償資金、各專項補償資金之間可否統(tǒng)籌等缺乏統(tǒng)一規(guī)范;問責機制不明確,考核 “單要素”化等 (如表1所示)。生態(tài)綜合補償權(quán)力運行的法治保障探尋其運行的邏輯,圍繞著運行目標追求、運行主體、運行內(nèi)容和運行監(jiān)督等要素展開。

表1 生態(tài)綜合補償內(nèi)部權(quán)力運行檢視

1.重塑生態(tài)綜合補償自主權(quán)的法律價值。法律價值是地方生態(tài)綜合補償自主權(quán)運行的導向,對其運行起到規(guī)范和指導作用。根據(jù)生態(tài)綜合補償?shù)谋举|(zhì),生態(tài)綜合補償自主權(quán)的最高價值目標應是保障民生。統(tǒng)籌資金使用,在保護生態(tài)環(huán)境的同時提高公共服務水平,實現(xiàn)民生保障。為了根本價值目標的實現(xiàn),生態(tài)綜合補償自主權(quán)運行也追求正義、平等、公平、效率、人權(quán)、民主等多方面的價值。只有為生態(tài)綜合補償自主權(quán)的運行構(gòu)建正當價值體系,并堅持遵循以上價值,才能對抗權(quán)力運行偏離生態(tài)保護方向的擔憂。為此,需要培養(yǎng)地方政府生態(tài)綜合補償?shù)姆ㄖ嗡季S,建立符合上述法律價值的制度體系,逐步實現(xiàn)地方生態(tài)綜合補償自主權(quán)的規(guī)范運行。

2.打造追求生態(tài)綜合補償整體績效目標的地方責任政府。我國縱向生態(tài)補償主要是森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等重要生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)保護補償,以及重點生態(tài)功能區(qū)和自然保護區(qū)的生態(tài)補償;橫向生態(tài)補償主要是流域間生態(tài)補償;市場生態(tài)補償集中表現(xiàn)為碳排放權(quán)、排污權(quán)、用水權(quán)交易等。綜合來看,諸多形式的生態(tài)補償仍是各自為政的狀態(tài),每種生態(tài)補償呈現(xiàn)的共同問題都是,補償資金不足、資金來源渠道單一、補償標準偏低,結(jié)果是補償資金全部用于各生態(tài)環(huán)境保護項目實施上,沒有給被補償?shù)膮^(qū)域和農(nóng)戶帶來其他收益,以致于生態(tài)保護和經(jīng)濟發(fā)展矛盾突出,未能形成可持續(xù)的發(fā)展機制,需要建立縱向生態(tài)補償和橫向生態(tài)補償、政府生態(tài)補償和市場生態(tài)補償相融合的機制。

能促成各種方式相融合的綜合性生態(tài)補償,責任主體非地方政府莫屬?！董h(huán)境保護法》明確規(guī)定 “地方各級人民政府應當對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責”,地方政府擁有地方事務管理的職權(quán),也有促進生態(tài)、經(jīng)濟、社會協(xié)調(diào)發(fā)展的動力。地方政府應從生態(tài)補償一般化的 “政府”主體或生態(tài)補償實施主體身份中擺脫出來,成為生態(tài)綜合補償自主權(quán)的獨立主體,以 “屬地管轄”為原則,充分發(fā)揮地方政府 (特別是縣級政府)統(tǒng)籌規(guī)劃的作用?？梢猿闪⒌胤缴鷳B(tài)綜合補償委員會這一專門機構(gòu),加大各部門、各地區(qū)之間協(xié)調(diào)力度,統(tǒng)一規(guī)劃縱向生態(tài)補償和橫向生態(tài)補償、政府生態(tài)補償和市場生態(tài)補償。同時建立生態(tài)綜合補償政府目標責任制,激勵地方政府開創(chuàng)多元融合的生態(tài)補償機制;輔以領導干部自然資產(chǎn)離任審計、生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)燃s束制度促成。

3.堅持法定原則,明晰權(quán)力的邊界。從法律上來看生態(tài)綜合補償自主權(quán)屬于行政自由裁量權(quán)范疇,應遵循一般權(quán)力制約理論,確定權(quán)力歸屬,劃清權(quán)力邊界,厘清權(quán)力清單等,生態(tài)綜合補償自主權(quán)力的相關(guān)事宜應通過立法來明確規(guī)定或明確授權(quán),生態(tài)綜合補償自主權(quán)力只有在法定依據(jù)和法律授權(quán)下才能行使。

第一,堅持地方生態(tài)綜合補償自主權(quán)立法保留原則。國家進行授權(quán)地方生態(tài)綜合補償自主權(quán)立法的同時,既要明確自由裁量的范圍,也應明確立法保留的要素。國家發(fā)改委擬制定的 《生態(tài)保護補償條例》作為統(tǒng)領性的權(quán)威立法,應規(guī)范地方政府生態(tài)補償?shù)臋?quán)力,加強 “生態(tài)綜合補償”事項的立法,明確地方生態(tài)綜合補償?shù)臋?quán)限與財源;課予地方政府的義務,也應由立法加以規(guī)范。同時應加強生態(tài)補償重點領域的立法,增加有利于地方生態(tài)綜合補償?shù)呢斦贫鹊墓┙o,搭建地方生態(tài)綜合補償權(quán)力的法定框架。

第二,明確地方生態(tài)綜合補償自主權(quán)的核心領域。法律保留的作用,將可能限制地方生態(tài)綜合補償自主權(quán)的內(nèi)容保留頂層設計,核心領域的作用在于具體設定生態(tài)綜合補償自主權(quán)的內(nèi)容。哪些權(quán)能是生態(tài)綜合補償自主權(quán)的核心領域呢?與資金統(tǒng)籌整合、項目分配規(guī)劃、監(jiān)督管理考核運行相對應的,蘊含了地方立法權(quán)、執(zhí)行權(quán) (包括預算權(quán)、審批權(quán)、調(diào)整權(quán)、規(guī)劃權(quán)、組織權(quán))、管理監(jiān)督權(quán),這些權(quán)能涉及如資金來源、資金整合范圍、支出領域、支出對象、禁止的領域等實體性問題,核心領域往往是生態(tài)綜合補償自主權(quán)的實體保障。

4.堅持用權(quán)受監(jiān)督,建立程序控權(quán)機制和綜合考評制度?！耙磺杏袡?quán)力的人都容易濫用權(quán)力”[27],生態(tài)補償資金統(tǒng)籌范圍的模糊性規(guī)定可能造成自主權(quán)功能性擴張,影響其他生態(tài)補償受償主體的權(quán)利,造成對當事人生態(tài)補償利益的掠奪,偏離生態(tài)綜合補償政策性目標;帶有競爭性的提升性補償方式,易促使地方政府采用非規(guī)范化的手段競爭生態(tài)補償資金,如出現(xiàn)弄虛作假、截留、挪用、擠占、套取生態(tài)補償資金的行為。因此,生態(tài)綜合補償自主權(quán)應予以監(jiān)管問責法律控制。通過生態(tài)綜合補償申請、審批、考核等主體分工控制生態(tài)綜合補償資金的規(guī)模、支出的結(jié)構(gòu),防止目標偏差;通過建立多部門利益協(xié)調(diào)機制,明細各部門職責,對生態(tài)補償資金整合加強監(jiān)督管理。

生態(tài)綜合補償考核評價制度應從 “單要素”向 “綜合”轉(zhuǎn)變。以往的生態(tài)補償考核評價主要圍繞單一的環(huán)境要素開展,如流域補償主要考慮界面水環(huán)境質(zhì)量;林業(yè)補助資金主要考核林業(yè)生態(tài)建設、保護和恢復情況、國家級公益林管理及資源變化情況、林業(yè)有害生物發(fā)生和成災情況、預防和治理成效,林業(yè)自然災害損失情況、林業(yè)科技推廣示范項目進展情況等。而地區(qū)實施生態(tài)綜合補償后,需要重新建立與之相匹配的考核評價方式。在新的考核評價機制中,需從環(huán)境 “單要素”向“綜合”轉(zhuǎn)變,綜合考評地區(qū)的森林保護、流域水環(huán)境、飲用水環(huán)境、耕地保護、濕地保護、重要生態(tài)功能區(qū)保護等。符合區(qū)域的山、水、林、田、湖、草等環(huán)境要素本為一體的生態(tài)理念,生態(tài)環(huán)境治理堅持整體性原則,才能做到統(tǒng)籌兼顧。通過生態(tài)保護補償資金分配與考核結(jié)果掛鉤,激勵地方政府自主統(tǒng)籌生態(tài)補償資金,提高資金的使用效率。

(二)外部權(quán)利自由的制度保障

“無救濟即無權(quán)利”是保障權(quán)利得以實現(xiàn)的基本法理。發(fā)展權(quán)救濟的理論前沿指出,應通過國家權(quán)利保護義務實現(xiàn)權(quán)利救濟的一體化,要求 “司法救濟從消極的權(quán)利擴張視野中跳脫出來,轉(zhuǎn)而強調(diào)發(fā)展權(quán)免遭侵犯的積極自由保障”[28]。這為地方生態(tài)綜合補償自主權(quán)利的實現(xiàn)提供了理論指引,即可通過國家積極作為的義務來實現(xiàn)相關(guān)的權(quán)利。這一理論為生態(tài)綜合補償自主權(quán)利的實現(xiàn)搭建了基本框架。依據(jù)表2,生態(tài)綜合補償自主權(quán)實現(xiàn)的難點主要有二:一是統(tǒng)籌一般與專項、縱橫向生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付資金存在障礙;二是生態(tài)資產(chǎn)價值核算計量不成熟。面對這兩項難題,需有適宜的財政制度和生態(tài)產(chǎn)品價值機制。

1.以基本權(quán)利的形態(tài)為核心構(gòu)建生態(tài)綜合補償轉(zhuǎn)移支付制度。長期以來,生態(tài)補償多以專項轉(zhuǎn)移支付為主,專項轉(zhuǎn)移支付資金通過 “條條”途徑以 “專項”方式下達,用于辦理特定事項,遵循“專款專用”原則,較多的條條框框制約了地方生態(tài)綜合補償?shù)耐七M。因此,地方生態(tài)綜合補償自主權(quán)運行過程中,需要突破生態(tài)補償專項轉(zhuǎn)移支付資金 “專款專用”原則。辦法之一是源頭上實施區(qū)域生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付,如將林業(yè)、草原、耕地等專項生態(tài)補償資金,全部納入重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付,形成一般性區(qū)域生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付資金;辦法二是生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付資金管理使用放權(quán),打破專項轉(zhuǎn)移支付資金 “專款專用”原則,資金來源按原渠道下發(fā),資金使用審批權(quán)下放到地方。試行階段,辦法二更具操作性。資金按原渠道下發(fā),保證補償資金的數(shù)量;允許地方政府有權(quán)實施獎補結(jié)合的生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付制度,通過獎勵資金加大對本地區(qū)生態(tài)保護急需領域的支持力度。同美國分類撥款模式體現(xiàn)的精神相近,“以目標責任為導向且有利于發(fā)揮地方政府區(qū)域內(nèi)福利計劃設計和執(zhí)行的自由決策”①美國分類撥款具備的特征包括:(1)聯(lián)邦撥款資助限定在一個功能區(qū)域界定廣泛的寬范圍內(nèi);(2)接受撥款地方政府 (州政府)在聯(lián)邦分類撥款相關(guān)問題識別、設計規(guī)劃、聯(lián)邦撥款分配方面有實質(zhì)性的決斷力;(3)分類撥款任務重在保證國家目標的完成;(4)聯(lián)邦撥款資助很少有配套要求。參見徐小平、張啟春:《美國的政府間轉(zhuǎn)移支付改革及啟示》,載 《中南財經(jīng)政法大學學報》2010年第2期。,具體利用可參考 “大專項＋任務清單”管理模式,賦予地方更多的自主權(quán),讓其在預算編制環(huán)節(jié)設立生態(tài)補償大專項、生態(tài)補償扶貧大專項等,整合行業(yè)內(nèi) (生態(tài)補償資金)、行業(yè)間 (生態(tài)補償、環(huán)境保護稅、資源稅與涉農(nóng)資金等)性質(zhì)相同、用途相近的資金統(tǒng)籌使用,并輔以任務清單,引導地方政府從 “挖空心思要錢”向 “下功夫用好錢”轉(zhuǎn)變。

表2 生態(tài)綜合補償外部權(quán)利自由檢視

需要加快頂層設計,推動適宜生態(tài)綜合補償自主權(quán)的財政制度供給,以便生態(tài)補償一般性轉(zhuǎn)移支付資金和專項轉(zhuǎn)移支付資金能整合使用,專項轉(zhuǎn)移支付資金之間亦能統(tǒng)籌整合使用。重點則是要以基本權(quán)利形態(tài)構(gòu)架獎補結(jié)合的生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付法律制度,重視地方生態(tài)補償資金預算權(quán),下放生態(tài)補償資金使用審批權(quán),賦予支付標準的調(diào)整權(quán),為地方綜合使用生態(tài)補償資金預留空間。除了在國家 《轉(zhuǎn)移支付法》進行法律指引外,《生態(tài)補償條例》綜合性立法也應進行原則性的規(guī)定,賦權(quán) “地方生態(tài)補償資金統(tǒng)籌整合使用,形成合力,發(fā)揮整體效益”。

2.落實國家權(quán)利保護義務,建立系列性生態(tài)資源資本化制度。生態(tài)補償領域政府與市場方式的有效融合,一直是我國生態(tài)補償制度發(fā)展的重要方向,也是生態(tài)綜合補償方案的主要內(nèi)容之一。其關(guān)鍵操作是,在政府保障下 “推動可量化的生態(tài)服務以有效率、可持續(xù)的價格和支付方式進行市場化交易”[29]。生態(tài)產(chǎn)品的內(nèi)容、數(shù)量、受益對象等可以科學核算;合適的市場工具和交易平臺;生態(tài)補償成效權(quán)威的第三方評估機構(gòu)。這些都是市場生態(tài)補償健康發(fā)展的必需品。

就地方生態(tài)補償?shù)默F(xiàn)實來看,市場化生態(tài)補償發(fā)展緩慢,綠色產(chǎn)業(yè)多處于培育階段,尚未形成規(guī)模效應,對財政貢獻有限,地方生態(tài)優(yōu)勢難以轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢。主要原因在于:資源分散難以統(tǒng)計,碎片化資源難以聚合,優(yōu)質(zhì)化資產(chǎn)難以提升,社會化資本難以引進[30]。圍繞著必需品與難題,國家保護義務有了落腳點,通過推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、提供生態(tài)產(chǎn)品價值核算制度、完善綠色產(chǎn)品標準認證制度、設立 “綠色項目資源庫”和生態(tài)資源交易平臺制度、建立生態(tài)補償效益第三方評估制度等系列制度,完成市場生態(tài)補償事前、事中和事后的系統(tǒng)管控,實現(xiàn)對地方生態(tài)綜合補償自主權(quán)利的保障。

六、結(jié) 語

隨著學術(shù)界對生態(tài)補償法治研究的深入,生態(tài)補償法律體系成為一系列概念、原則和規(guī)則的復合體,其表在責任分配,其里在權(quán)利性或權(quán)力性,生態(tài)補償制度不再局限于衡平補償主體與受償主體間利益的工具,還更多體現(xiàn)為政府生態(tài)治理權(quán)能的保障。從相關(guān)政策中提煉出生態(tài)綜合補償自主權(quán),把地方政府在生態(tài)補償法律關(guān)系中的主體地位凸現(xiàn)出來,可以將地方政府置于生態(tài)補償?shù)膭?chuàng)造性活動中,更好地維護地方整體公共利益。生態(tài)綜合補償自主權(quán)的形成不是一蹴而就的,而是在生態(tài)補償法律制度變遷中逐步形成,其順利運行仍需法治保障。既要從形式上肯定權(quán)力依據(jù)來源以及進行程序設計,也要從實質(zhì)上進行制度架構(gòu),促成生態(tài)綜合補償自主權(quán)的實現(xiàn)。生態(tài)綜合補償自主權(quán)是生態(tài)補償法治理論研究的重要組成部分,生態(tài)補償法律體系之構(gòu)建應當尊重和保護地方政府生態(tài)綜合補償權(quán)利,實現(xiàn)對生態(tài)補償全過程規(guī)制與制度供給,如此才能不斷提升生態(tài)補償法律的內(nèi)在品質(zhì)。